La conjugaison des forces

1L’armement ne se développe pas de lui-même. Il est le résultat d’une combinaison extrêmement complexe de forces qui agissent dans des directions différentes, voire opposées, sous la pression d’une multiplicité d’intérêts tantôt conflictuels, tantôt complémentaires. Certains groupes plaident ouvertement en faveur d’un système d’armes particulier et, à cette fin, en faveur d’une augmentation des dépenses militaires qui lui sont destinées. Mais des contraintes et des exigences non moins implacables limitent le champ des pressions. L’issue est généralement un compromis sur les modèles ou la quantité d’armes finalement inscrits au budget. Elle est souvent autant le résultat d’une négociation entre les différentes branches des forces armées (avec des concessions en faveur d’une industrie ou d’un électorat particulier) qu’une réponse à ce que l’adversaire est supposé projeter ou avoir déjà mis en oeuvre.

2Autrement dit, le cheminement depuis les exigences de départ jusqu’aux réalisations finales est rarement une ligne droite. En règle générale, le coût total est plus élevé que ce que prévoyait le programme initial et le produit final ne correspond pas toujours aux besoins tels qu’ils avaient été définis à l’origine. Tout ceci peut paraître banal aux habitués des milieux administratifs et politiques, mais l’est moins à ceux qui leur sont étrangers. Ces derniers doivent prendre conscience que les décisions en matière d’armement dépendent le plus souvent d’une multitude de considérations dont une partie n’a absolument rien à voir avec l’objet en discussion. Or, ce sont précisément ces considérations, pressions et intérêts qui mettent le choix entre l’armement et le désarmement hors de portée de l’homme d’Etat même le plus puissant. Lui aussi est prisonnier de son environnement, de traditions économiques qui constituent autant de contraintes et d’une géographie qui suscite un environnement hostile. Il doit contenter ses amis politiques et se défier de ses ennemis. Il est confronté à des groupes de pression industriels et syndicaux. Enfin, il doit satisfaire les scientifiques désireux de poursuivre leurs recherches dans les secteurs technologiques les plus avancés où l’armement tient, qu’on le veuille ou non, une part très importante.

3Il est impossible de décrire ici en détail les forces multiples, souvent antagoniques et changeantes, dont tout homme d’Etat, qu’il soit américain, soviétique, chinois, français, indien ou suisse, doit tenir compte et avec lesquelles il se trouve aux prises lorsqu’il doit prendre des décisions dépassant la routine quotidienne. La tâche est sans aucun doute plus ardue dans les démocraties où l’électorat, le parlement, les mass media et de nombreux autres groupes peuvent plus facilement élever la voix et intervenir plus directement que dans les pays à régime autoritaire. Mais il serait faux de croire qu’un homme aussi puissant que le Secrétaire Général du Parti Communiste de l’Union Soviétique n’a pas à débattre avec une variété de groupes dont les intérêts sont souvent conflictuels. Ceci est particulièrement vrai dans des domaines aussi délicats que la défense et la sécurité. Il n’est donc pas surprenant que le Président Nixon et le Secrétaire Général du PCUS Leonid Brejnev, quoique sur la base de présupposés très différents, se soient rejoints pour critiquer l’indocilité de leurs services. Ce sont ces services qui, devenus bureaucratie, incarnent la continuité, avec un horizon qui va bien au-delà de celui des élus dont la vie politique est souvent courte. Ils représentent des intérêts spécifiques solidement ancrés dans la continuité historique, en compétition fréquente les uns contre les autres. Surtout, ils tendent à résister aux changements brusques et aux innovations dérangeantes.

4Or, ce sont précisément des options aussi insolites et controversées que la maîtrise des armements et le désarmement qui menacent les habitudes et les sensibilités. Elles vont à l’encontre de la logique de pensée classique et des usages en matière de dépenses militaires. Elles s’opposent à une « tradition » qui, par essence, doit rester immuable. Elles constituent un danger potentiel pour une partie de l’« establishment » militaire et sont donc vouées à mobiliser la résistance de tous ceux qui, au nom de la sécurité nationale, craignent les « implications désastreuses » d’un relâchement de l’effort de défense pour la survie du pays. Elles exigent des sacrifices de la part de l’industrie (comme l’annulation de projets d’armement longuement mijotés) et suggèrent que l’adversaire n’est pas aussi agressif et dangereux qu’on le déclare publiquement. Les partisans les plus enthousiastes du désarmement ne peuvent ignorer ces forces et encore moins les vaincre, s’il leur est impossible de produire des preuves irréfutables qu’un accord de désarmement particulier accroîtra la sécurité nationale et recevra le soutien actif de tous les autres pays signataires. Même dans les circonstances les plus favorables, le succès de cette tâche quasi herculéenne dépendra d’un concours de circonstances exceptionnel : un climat international favorable, des dirigeants courageux bénéficiant d’un soutien solide à l’intérieur, le consentement de toutes ou, au minimum, de la majorité des parties concernées, la certitude que chacune adhérera à l’accord de bonne foi et, enfin, qu’il est assorti de mesures de contrôle efficaces.

5Il ne faudrait pas en déduire que les services administratifs ou scientifiques chargés de la sécurité nationale et de l’équipement militaire s’opposent a priori et par principe à toute mesure de réduction ou de contrôle des armements, ni que les fabricants d’armes n’ont d’autre idée en tête que de produire et vendre les articles les plus modernes capables de faire davantage de morts en moins de temps. A ce sujet, on ignore souvent que, pendant les années creuses du budget de la défense américaine (la décennie 1970), de nombreuses industries d’armement se diversifièrent vers la production civile et hésitaient à accepter des contrats militaires. Aujourd’hui, cependant, en conséquence du vaste programme de défense lancé par le président Reagan — en particulier l’« Initiative de Défense Stratégique » — c’est précisément ce qu’elles ont fait.

6Nous savons que la majorité des gouvernements sont réticents à réduire ou à ralentir leurs dépenses militaires, à moins d’y être poussés par des raisons de force majeure. Suffisamment de preuves ont été accumulées pendant les vingt années écoulées pour confirmer que la plupart des accords américano-soviétiques dans un secteur particulier des armements ne sont intervenus que lorsqu’une compensation était promise dans d’autres branches. La critique dont fait souvent l’objet la maîtrise des armements telle qu’elle a été pratiquée jusqu’à aujourd’hui n’est donc pas sans fondements : il n’est pas rare que les négociations stimulent la course à la puissance militaire plutôt qu’elles ne la découragent, que ce soit pour renforcer sa propre position ou pour contrebalancer d’un côté les réductions anticipées de l’autre.

7La maîtrise des armements et, davantage encore, le désarmement sont des entreprises difficiles s’ils se proposent réellement de dépasser le niveau purement symbolique. Trois exemples nous serviront à illustrer cette affirmation. Les deux premiers sont des témoignages d’acteurs ayant directement participé à la négociation de traités spécifiques sur la limitation des armements ; le troisième est basé sur une analyse détaillée du mode d’acquisition de l’équipement militaire en Union Soviétique. Du fait que ce mécanisme est entouré d’un secret à peu près total, les indices sont rares, mais le peu que nous connaissons suffit à confirmer que le « complexe militaro-industriel » soviétique est mû par ses lois propres et pèse lourdement au sein du système politique. Des circonstances exceptionnelles sont nécessaires pour qu’un leader soviétique remette en cause cette orientation générale — qui a conduit jusqu’à présent à l’accroissement plutôt qu’à la diminution des armements.

La résistance des scientifiques

8Dans un livre récent,1 Lord Solly Zuckerman, qui fut pendant de longues années conseiller responsable des services scientifiques auprès du Premier Ministre britannique, décrit avec vivacité les douleurs d’enfantement du premier accord américano-soviétique de limitation des armements, le Traité d’interdiction partielle des essais nucléaires de 1963 (aux négociations duquel la Grande-Bretagne participa). Comme on l’a mentionné antérieurement (voir p. 129), ce traité interdisait les essais nucléaires dans l’atmosphère, l’espace extra-atmosphérique et sous l’eau ; les essais souterrains restaient possibles, et le demeurent encore. Or, l’idée originelle avait été d’interdire tous les essais nucléaires : en 1963, les trois puissances nucléaires (la France et la Chine ne rejoignirent le club nucléaire qu’en 1960 et en 1964 respectivement) avaient conduit assez d’essais pour penser maîtriser toutes les arcanes de la technologie nucléaire ; elles avaient également fabriqué suffisamment d’armes pour garantir la dissuasion mutuelle et, en cas d’échec, s’infliger réciproquement des dommages irréparables.

9Le moment paraissait donc idéal pour empêcher toute nouvelle expérimentation. D’après Lord Zuckerman, le Premier Ministre britannique Harold Macmillan, le Président américain Eisenhower, et après lui le Président Kennedy, y étaient prêts. Les renseignements dont on dispose suggèrent que le président du Conseil des ministres soviétique, Nikita Krouchtchev, avait en tête une intention similaire. Mais, comme le rapporte Lord Zuckerman, il existait

« malheureusement... une opposition ferme à toute forme de traité. Malgré l’inquiétude générale au sujet des retombées, qui étaient parfaitement justifiée d’un point de vue scientifique, de nombreux chercheurs travaillant dans les laboratoires américains et britanniques, dont certains des plus éminents, étaient opposés à une interdiction des essais, même dans l’atmosphère, sans parler d’un arrêt de la mise au point de nouvelles ogives. »2

10On pouvait distinguer fondamentalement trois sources de résistance : premièrement, les milieux qui se méfiaient de l’Union Soviétique et demandaient davantage d’inspections sur le terrain que Moscou n’était prête à en accorder. En agissant de cette manière, l’Ouest manquait une occasion unique de forcer l’URSS à s’ouvrir enfin à une certaine forme d’inspection internationale. En effet, elle avait signalé son intention d’accepter quelques mesures d’inspection, une offre peu banale étant donné ses antécédents en la matière. Cependant, les Américains considérèrent ses propositions comme insuffisantes. En un sens, il n’est donc pas surprenant qu’elle n’ait pas renouvelé son geste pendant de longues années. On peut seulement spéculer sur la question de savoir si le rejet américain ne fut pas accueilli avec un certain soulagement par les groupes qui, à l’intérieur de l’Union Soviétique, refusaient catégoriquement toute forme d’inspection internationale — et continuent de le faire aujourd’hui. La conjugaison de ces deux influences, l’une américaine et l’autre soviétique, réduisit considérablement la valeur du traité.

11En second lieu, on trouvait ceux qui voulaient garder les mains libres pour des expérimentations souterraines, afin de mettre au point des armes nucléaires de petite taille et des armes antimissiles balistiques. A ce sujet, Zuckerman cite Macmillan, écrivant en juillet 1959 :

« Les Américains... semblent maintenant rejeter l’idée d’un accord global (qui incluerait les essais souterrains). Si c’est exact, c’est tragique.  » Plus tard, il remarquait : « La raison profonde de ce retournement est que la Commission Atomique et le Pentagone ont très envie de prolonger indéfiniment les expérimentations (de faible et de grande envergure), afin de pouvoir continuer à raffiner et à perfectionner l’art nucléaire. » Comme il le comprenait, le Pentagone insistait pour que les Etats-Unis poursuivent leurs essais souterrains, en partie parce qu’il souhaitait mettre au point une arme « tactique » de petite taille d’une portée d’en- viron un kilomètre, et en partie à cause du « missile antimissiles » qui, à Macmillan, semblait « presque une fantaisie » — comme il l’est encore d’ailleurs.

12On peut supposer qu’une résistance identique, s’appuyant sur des arguments similaires, existait également en Union Soviétique.

13Ici intervient peut-être le troisième facteur explicatif des résistances à la conclusion d’un traité global d’interdiction des essais nucléaires. Les deux puissances nucléaires naissantes, la France et la Chine, voyaient dans ce projet, non sans justification, une tentative des superpuissances pour les forcer à renoncer aussi à leurs expérimentations, ce qui aurait signifié l’abandon pur et simple de leurs programmes nucléaires. Il n’est pas surprenant que, ni l’une, ni l’autre n’ait adhéré au traité à ce jour. Ce genre de réticences ne pouvait que renforcer la position des adversaires du traité d’interdiction globale, car elle leur permettait de soutenir que, tôt ou tard, des puissances tierces, comme la France et la Chine, dépasseraient les pays qui, par leur adhésion, auraient renoncé à raffiner leur propre technologie nucléaire.

14Quelles qu’en aient été les raisons, les conséquences de l’échec étaient déjà prévisibles à l’époque. Deux scientifiques de renom, associés aux gouvernements Eisenhower et Kennedy, affirmaient que des essais supplémentaires n’étaient pas nécessaires à la sécurité nationale. Au contraire, ils soulignaient qu’une augmentation de la puissance militaire découlant de la poursuite des expérimentations et du perfectionnement des armes nucléaires ne pouvait conduire qu’à une diminution de cette sécurité, à l’Est comme à l’Ouest.

15Qu’on le regrette ou non, c’est exactement ce qui s’est produit : malgré l’augmentation phénoménale du nombre des armes nucléaires depuis l’époque du Traité d’interdiction partielle de 1963, aucune des deux superpuissances ne se sent davantage en sécurité aujourd’hui. La responsabilité en incombe à une conjugaison de la méfiance politique et des réticences scientifiques qui empêchèrent, lorsque l’occasion se présenta, de mettre fin à la recherche sur les armes nucléaires.

L’inertie administrative

16Dans le volume de ses mémoires intitulé A la Maison-Blanche, Henry Kissinger donne une autre illustration des pressions internes sur les structures décisionnelles. Parlant de sa tentative, en tant que nouveau secrétaire exécutif du Conseil National de Sécurité, de faire réviser la doctrine stratégique classique de « destruction assurée » et de « vulnérabilité mutuelle » (à une attaque nucléaire), il décrit les instructions données à cet effet par le Président Nixon au Département de la Défense, puis commente la manière dont elles furent reçues :

« Mais notre appareil militaire s’oppose à toute modification de la doctrine stratégique, même quand elle vient d’une Maison-Blanche qui cherche à se rendre utile. Quand j’entrai en fonctions, le précédent ministre de la Défense Robert McNamara me confia qu’il avait essayé, sept ans durant, de donner au Président un plus large éventail de choix (stratégiques). Il y avait finalement renoncé, devant l’opposition administrative, et avait dès lors décidé d’improviser. J’étais bien résolu à faire mieux, et je n’y réussis qu’en partie. Les planificateurs civils de la défense étaient réticents, car diversifier notre politique stratégique signifiait la création de nouvelles forces, ce qui compliquerait les décisions budgétaires. Les chefs de corps armés étaient réticents parce qu’ils préféraient assurer le développement de leurs armes respectives en négociant les uns avec les autres3 plutôt que de le soumettre au bon vouloir d’analystes civils qui, l’expérience l’avait montré, sont davantage portés à rendre ces armes impuissantes qu’à les renforcer... C’est ainsi qu’une directive présidentielle de 1969 demandant une enquête sur la raison d’être des programmes navals ne reçut jamais aucune réponse satisfaisante au cours de mes huit années de fonctions à Washington.  »

17Kissinger conclut :

« Certes, les réactions à cette directive furent loin de tenir de l’insubordination, mais elles furent tout aussi loin d’être utiles. Malgré des rappels semi-annuels, les renseignements portés sur les dossiers étaient toujours incomplets quand nous quittâmes nos fonctions. Et la même attitude se retrouvait dans les autres corps armés. »4

18La modification des systèmes opérationnels se heurte probablement à la même résistance que la révision de doctrines profondément incrustées dans les mentalités. Exiger l’une ou l’autre est un défi posé aux « droits acquis » des personnes et institutions qui ont rempli certaines tâches et fonctions spécifiques pendant des années et craignent le désagrément issu du changement ou des exigences de réadaptation ou, pis encore, la perte de leur situation (dans le cas d’institutions, leur raison d’être). L’exemple cité par Kissinger démontre clairement que même les requêtes des plus hautes autorités se heurtent parfois à des résistances ou à l’ignorance pure et simple de la part des échelons inférieurs de l’administration. Les causes du phénomène : la présence d’étroits intérêts de clocher ou personnels, le problème réel étant relégué à la seconde place.

Le complexe militaro-industriel soviétique

19Ce genre d’attitude est aussi commun que le type d’individus qui l’adopte. Les procédures de planification militaire et de prise de décision devenues rituelles au sein du « complexe militaro-industriel » soviétique en fournissent la démonstration.5 Peu d’Etats au monde sont aussi préoccupés par les questions de défense, et donc d’armement, que l’est l’Union Soviétique. On peut se demander pourquoi elle considère nécessaire d’entretenir quelque 50 000 chars en état de fonctionnement, alors que la moitié équivaudrait encore à davantage qu’aucun autre pays n’en possède, ou pourquoi elle continue d’en fabriquer au moins 3 000 par an, alors que les Etats-Unis n’en produisent que le tiers.

20Il est possible de trouver de nombreuses explications au maintien de cette capacité d’armement à un niveau aussi élevé : l’expérience historique de la Russie a généré un besoin de sécurité constamment inassouvi, la doctrine politique et idéologique soviétique se considère comme révolutionnaire et implique par conséquent la volonté de modifier l’équilibre des forces en sa faveur, le sentiment d’être entouré par un monde hostile reste très présent. Mais il ne faudrait pas négliger les pressions internes venant de groupes spécifiques à l’intérieur du système politique (en premier lieu, mais non exclusivement, des militaires) et d’une bureaucratie puissante poursuivant ses propres intérêts.

21Nous savons malheureusement très peu de choses au sujet de cette « dimension cachée » de la politique soviétique, mais de ce que nous connaissons, nous sommes renvoyés à un tableau plutôt décourageant, qui se caractérise à la fois par l’inertie et l’influence d’une « bureaucratie militaire » aux multiples ramifications, écartelée par des rivalités internes et par une compétition souvent sans merci entre les différents services et départements aussi bien qu’entre les divers bureaux en charge de la conception et de la production des armes. Nous retiendrons ici trois éléments essentiels : d’une part, le monopole de l’expertise détenu par les militaires, d’autre part, l’extraordinaire inertie du système politique ; enfin, la très faible latitude laissée aux possibilités de changement.

22Aujourd’hui encore, l’appareil militaire semble mener une existence séparée du secteur civil de l’industrie et de l’administration. Il a délibérément découragé la discussion des questions militaires par toute personne extérieure à ses services, y compris les politiciens de haut rang. Il s’est préservé pendant de longues années un quasi monopole des connaissances que tout profane a des difficultés à remettre en cause (une tradition partagée par bon nombre d’autres pays). La situation a commencé à évoluer avec l’ouverture récente d’instituts de recherche spécialisés à l’extérieur de la sphère purement militaire. De plus, des diplomates de profession participent actuellement aux négociations internationales sur le désarmement, au côté des experts de la défense. D’un autre côté, les systèmes d’armes modernes sont devenus si complexes que les politiciens sont plus que jamais dépendants de l’avis des spécialistes, qui possèdent généralement un bagage militaire.

23Sur la base de cette position dominante, les militaires vont chercher à accroître leur influence en essayant de trouver un accord entre eux avant de se confronter aux autorités politiques. Une fois qu’ils auront abouti à un consensus sur un nouveau système d’armes, certaines exigences financières ou l’attitude à adopter à l’égard de telle ou telle proposition de limitation des armements, seuls des intérêts ou des groupes de pression plus puissants pourront inciter la direction politique à passer outre à leurs exigences.

24Le second élément est relatif à la nature extrêmement conservatrice du système soviétique lui-même. Son administration tentaculaire, dépendant pour son fonctionnement de structures et procédures très pesantes, impose de sévères limitations à toute innovation digne de ce nom. A chaque tentative de changement entrent en lice d’innombrables agences et comités ayant chacun leurs intérêts propres et éprouvant le plus souvent une aversion caractérisée pour toute forme de nouveauté. C’est par ce biais que l’on peut, par exemple, expliquer le fait que les bureaux de construction militaire chargés de la mise au point des missiles s’en tiennent aux systèmes d’armes déjà expérimentés et approuvés, plutôt que de chercher à en fabriquer de nouveaux (on peut aussi observer le même comportement, qui se solde généralement par des coûts très élevés et des pertes importantes, chez certaines des firmes américaines les plus compétitives). En conséquence, on produira davantage d’exemplaires d’un même modèle ou, dans le meilleur des cas, de versions révisées et améliorées des modèles antérieurs. De même, la prudence incite à poursuivre la construction d’un système établi, même si c’est en parallèle et parfois en concurrence avec un autre bureau. Une attitude qui a souvent conduit à fabriquer plusieurs types d’armes remplissant des missions identiques ou voisines, l’exemple le plus patent étant celui des missiles stratégiques SS-16, SS-17, SS-18 et SS-19 qui, mis à part quelques différences mineures, ont des capacités similaires et étaient tous destinés à remplacer les séries déployées dans les années 1960 (SS-9, SS-11 et SS-13).

25Le troisième élément est une conséquence directe des deux précédents : en face d’une armée unie, douée d’une expertise et d’un poids considérables et d’une bureaucratie pour laquelle tout changement est un cauchemar, la direction politique doit accomplir des prouesses si elle veut s’imposer. Il est clair que, dans ces circonstances, l’initiative de l’évolution ne peut venir que de la direction. Il est clair également que seule une combinaison de facteurs très particulière pourra persuader la « direction » — c’est-à-dire les occupants du Kremlin — de réviser ou même de réorienter des programmes d’armement ayant reçu le soutien des militaires. Toute évolution de ce type requiert, premièrement, une direction forte et suffisamment déterminée pour faire front à une armée toujours plus puissante et secouer l’inertie d’une bureaucratie tentaculaire ; deuxièmement, un environnement international assez stable pour permettre un ralentissement ou même une réduction effective de la production d’armement ; troisièmement, que l’Ouest, et au premier chef les Etats-Unis, soit capable de démontrer aux leaders soviétiques que ce ralentissement ou cette réduction servirait les intérêts de toutes les parties en cause, et en particulier des dirigeants du Kremlin eux-mêmes. Ces exigences sont extrêmement difficiles à satisfaire. Cependant, leur réalisation conjointe constitue la condition sine qua non de toute mesure de maîtrise des armements digne de ce nom.

26Les trois situations que nous venons de décrire devraient suffire à démontrer que ni l’absence, ni même l’échec des efforts de désarmement ne sont dus entièrement à la médiocrité des relations entre les parties, à leur méfiance réciproque et à leur quête permanente de pouvoir. Ils sont tout aussi redevables à une multitude de facteurs internes : pressions domestiques, routine administrative, orgueil personnel et, tout simplement, avidité humaine et ignorance. Ceci ne signifie pas que le contrôle des armements et le désarmement soient impossibles : l’existence de plusieurs accords suffit à prouver le contraire. Mais ils sont à mettre à l’actif d’une rare convergence de développements positifs qu’ont su exploiter adroitement les politiciens et diplomates en fonction à l’époque. Néanmoins, ils demeurent l’exception plutôt que la règle et démontrent qu’il est très difficile d’aboutir à un accord de portée significative. Leur réussite exige de part et d’autre la présence d’un leadership ferme dans ses options, capable d’élaborer une vision cohérente de l’avenir et de susciter une confiance dans un avenir qui paraît aujourd’hui plus incertain que jamais.