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Le droit international en devenir

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Michel Virally

Cinquième partie. Droit international économique

La Charte des droits et devoirs économiques des Etats : notes de lecture

Note de l’éditeur

Paru dans l’Annuaire français de droit international, vol. XX, 1974, pp. 57-77. © Editions du CNRS, Paris.

Texte intégral

I

1L’évaluation de la valeur juridique de la Charte des droits et devoirs économiques des Etats, adoptée par l’Assemblée générale dans sa résolution 3281 (XXIX), soulève des problèmes difficiles, qui donneront peut-être lieu à controverse et mériteraient, en tout cas, un examen attentif. Tel n’est pas l’objet de la présente étude, qui se bornera à tenter de dégager la signification revêtue par la Charte dans l’effort d’ensemble entrepris par les Nations Unies en faveur du développement.

2Sur le plan de la force juridique, on se limitera à quelques remarques générales, sans prétendre en tirer des conclusions définitives.

  • 1 Voir l’article consacré à la Charte des droits et devoirs économiques des Etats par l’ambassadeur C (...)

3Il apparaît, de prime abord, que la valeur juridique de la Charte ne peut être déterminée par référence à ses seuls aspects formels. Bien que l’idée d’une convention ait été envisagée lors de la première session du Groupe de travail chargé de l’élaboration du projet, elle a été rapidement abandonnée en fait1. L’Assemblée générale a adopté et proclamé la Charte par voie de résolution ; elle n’a donc pu lui conférer que l’autorité d’une recommandation, conformément à l’article 10 de la Charte de San Francisco. Il n’en résulte pas nécessairement que les droits et devoirs ainsi définis n’auraient pas leur place dans le droit international positif, mais c’est là une question qui ne peut être tranchée qu’en analysant les circonstances de l’adoption de la résolution 3281 (XXIX) et le contenu de chacune de ses dispositions. En d’autres termes, la valeur juridique des « droits et devoirs économiques des Etats » proclamés par l’Assemblée générale ne peut faire l’objet d’un jugement d’ensemble, de portée générale, mais seulement de jugements particuliers, qui peuvent être fort différents suivant le droit ou le devoir considéré.

  • 2 Cf. Castañeda, op. cit., p. 52.
  • 3 Cf. Rapport du Groupe de travail sur sa 3session (TD/B/AC.12/3), § 8 et sur sa 4e session (TD/B/A (...)

4Comme on sait, la procédure du consensus, observée par le Groupe de travail, n’a pu être maintenue jusqu’au bout et la résolution elle-même a été adoptée à la majorité2. Quelle que soit l’importance de cette majorité, le vote intervenu, au lieu de manifester un accord général sur le contenu de la Charte, a marqué, au contraire, la division des Etats membres de l’Organisation à son sujet. Le désaccord, cependant, est loin d’avoir été total. Bon nombre des articles de la Charte avaient été adoptés déjà par voie de consensus au sein du Groupe de travail, dans le texte qui a été définitivement voté par l’Assemblée générale. Bien que le consentement ainsi exprimé ait été subordonné à la réalisation d’un accord sur l’ensemble du texte3, les Etats ne l’ont, en général, pas retiré et leur position s’est d’ailleurs reflétée dans les nombreux votes intervenus au sein de la 2e Commission de l’Assemblée générale, où 11 paragraphes du préambule (sur 13), 10 principes (sur 13) et 12 articles (sur 34) ont été adoptés à l’unanimité. L’accord réalisé à cette occasion n’est certainement pas dépourvu de toute portée juridique, même si les conditions dans lesquelles il est intervenu interdisent de l’assimiler à une convention formelle, au sens du droit international.

5Pour l’interpréter, mais aussi pour apprécier la signification des désaccords manifestés à propos des autres dispositions de la Charte, il ne suffit pas de se reporter aux déclarations de vote, généralement assez succinctes, bien qu’elles comprennent un certain nombre de réserves formellement exprimées. Il faut encore s’interroger sur le contenu des dispositions en cause par rapport au droit international établi : droit coutumier au premier chef, mais aussi, éventuellement, droit conventionnel. L’accord général constaté lors de l’adoption de la Charte, aussi bien que les désaccords enregistrés à la même occasion, auront évidemment une portée très différente s’il apparaît que le texte qui en a fait l’objet était conforme au droit international existant, tel qu’il était jusqu’alors interprété, ou représentait un développement plus ou moins novateur par rapport à ce même droit établi, ou, au contraire, le contredisait de façon plus ou moins radicale.

6Dans le premier cas, l’accord réalisé représente une confirmation du droit existant et une nouvelle affirmation de l’opinio juris à son propos, alors qu’un désaccord manifeste qu’une règle coutumière n’est plus acceptée par l’ensemble de la communauté internationale et ne bénéficie donc plus de l’opinio juris communis. Dans le troisième cas, une règle contraire au droit précédemment établi ne peut évidemment pénétrer dans le droit positif que par la voie conventionnelle, ou en bénéficiant d’un assentiment assez large et assez caractérisé pour révéler l’existence d’une pratique acceptée généralement comme étant le droit. Dans l’hypothèse intermédiaire, il s’agit de déterminer si la manifestation d’opinion résultant de l’adoption de la Charte a été de nature à faire évoluer ou non le contenu du droit établi et dans quelle mesure.

7Ces quelques indications suffisent à montrer combien sont délicates la détermination de tous les facteurs à prendre en considération pour apprécier la valeur des normes et principes proclamés dans la Charte, et la pesée de leurs influences respectives. Compte tenu du nombre des articles, de leur étendue et de la variété des domaines auxquels ils s’appliquent, il faudrait avant tout jugement, procéder à des enquêtes longues et ardues, dont les points d’aboutissement sont difficiles à prévoir avec certitude, mais seraient certainement très différents les uns des autres. On comprendra qu’on n’ait pas voulu s’y engager ici. Mais, même si on y renonce, on est fondé à se demander si la Charte a bien atteint l’objectif poursuivi par ses auteurs, qui était tout de même de réaliser une codification.

  • 4 A/C.2/L.1386, reproduit dans le rapport de la 2e Commission A/9946 (Assemblée générale, 29e session (...)

8Dans le projet soumis par le groupe des 77 à la 2e Commission4, l’Assemblée générale était invitée à adopter la Charte « à titre de première mesure de codification et de développement progressif » dans le domaine du droit du développement. Pour tenir compte des objections d’un certain nombre d’Etats, cette mention a été retirée du texte soumis au vote. Il est donc bien admis que la Charte n’est pas une première mesure de codification et de développement progressif du droit international, au sens de l’article 13, § 1 a) de la Charte des Nations Unies, c’est-à-dire un instrument destiné à formuler par écrit les règles du droit coutumier et à en mieux adapter le contenu aux besoins des rapports internationaux. Les désaccords subsistant sur certains de ses articles lui interdisaient, en effet, d’atteindre un tel objectif et il est sain qu’on en ait pris conscience. Néanmoins, même avec cette limitation de ses prétentions, la Charte continue à se présenter comme un « Code », au sens technique du mot, c’est-à-dire comme un document unique où se trouvent rassemblés tous les principes et toutes les règles figurant dans des instruments juridiques épars et dans de très nombreuses résolutions de l’Assemblée générale, de la CNUCED et d’autres organes internationaux, et traitant des relations entre pays en voie de développement et pays industrialisés. Peut-on encore parler d’un « Code », si les principes et règles qu’il réunit n’ont aucune homogénéité, mais présentent, au contraire, des statuts juridiques totalement différents, les uns appartenant déjà au droit positif, les autres ayant une valeur controversée, ou relevant de la seule lex ferenda, ou même étant considérée par certains comme contra legem ? Faut-il alors ne voir dans la Charte qu’un simple catalogue de dispositions normatives dépourvu de toute portée juridique et représentant seulement les aspirations des pays en voie de développement ?

  • 5 Cf. M. Virally, L’Organisation mondiale, Paris, Colin, 1972, p. 314 et s., 382 et s. Add. : Les rés (...)

9Une telle conclusion serait, à n’en pas douter, complètement erronée. Aucun Etat, parmi ceux qui ont voté contre le projet, ne serait certainement disposé à se rallier à une opinion aussi négative. Ce serait également se méprendre que de ne reconnaître de portée et de valeur à la Charte qu’au plan politique. Celle-ci, croyons-nous, a une signification juridique, qui est éminente, mais qui ne peut être appréciée que dans la perspective du processus de formation du droit international auquel l’Organisation des Nations Unies (en particulier par l’Assemblée générale) est mêlée depuis sa fondation et qui s’est intensifié, dans le domaine considéré, depuis une quinzaine d’années5.

10A cet égard, la Charte des droits et devoirs économiques des Etats prend place dans un ensemble d’actes émanant de l’Assemblée générale, de la Conférence des Nations Unies pour le commerce et le développement, du Conseil économique et social et du Conseil du commerce et du développement, pour ne citer que les organes les plus actifs et les plus importants. Il faut la resituer dans cet ensemble pour en comprendre la véritable signification. Mais non pas seulement chronologiquement : conceptuellement aussi. C’est que, en dépit de tout ce qui a été dit précédemment, la Charte nous met en présence d’un ensemble cohérent de règles et de principes : il faut donc se demander d’où leur vient une unité qui ne tient pas à leur statut juridique. Seule, une étude de leur contenu, reflétant un état momentané du processus évoqué plus haut, permettra, croit-on, de l’expliquer. C’est pourquoi on s’efforcera, dans les pages qui suivent, de replacer la Charte dans la genèse des conceptions juridiques qui se concrétisent progressivement au sein des Nations Unies par affrontement et négociation, d’abord en la mettant en perspective avec d’autres actes, d’ambitions différentes, puis en tâchant de synthétiser, autour de deux grands axes, l’évolution dont elle constitue l’aboutissement provisoire.

II

  • 6 Castañeda, op. cit., p. 32. Actes de la 3e CNUCED, vol. I a , 1re partie, p. 187.

11L’initiative d’où est née la Charte des droits et devoirs économiques des Etats est due, on le sait, au président Echeverria, président des Etats-Unis du Mexique, qui en lança le projet à l’occasion de la 3e CNUCED, à Santiago du Chili, le 19 avril 19726. Ce n’était pas là, cependant, la première tentative de ce genre. On peut même dire que l’élaboration d’un ensemble de principes et de règles juridiques destinés à régir les relations économiques entre pays en voie de développement et pays industrialisés a constitué un des objectifs permanents de la CNUCED et l’une des raisons de sa création.

a) La Charte et la CNUCED

  • 7 Doc. du Conseil économique et social, E/4496. Principes, directives et lignes d’action dans le doma (...)

12C’est ainsi que l’idée d’une Charte du développement avait été lancée par le Brésil au moment de la préparation de la 2e Conférence des Nations Unies pour le commerce et le développement, en 1966. La proposition fut accueillie par l’Assemblée générale dans sa résolution 2218 (XXI), qui invita le Secrétaire général à effectuer une compilation de tous les textes émanant de l’Organisation et des Institutions spécialisées dans le domaine du développement, afin de faciliter l’élaboration d’une telle Charte. La compilation fut bien établie7, mais le projet fut finalement abandonné, car il apparut prématuré, et il n’en fut pas question dans l’ordre du jour définitif de la conférence de New Delhi (1968).

13Mais, bien avant cet épisode, avant même que fût créée la CNUCED, à la suite de la Conférence de Genève de 1964, l’Assemblée générale avait examiné la question d’une déclaration sur la coopération économique internationale et exprimé l’espoir que la Conférence contribuerait « à accélérer l’établissement définitif et l’adoption des principes de la coopération économique internationale » (rés. 1942 (XVIII) 1963).

  • 8 Actes de la 1re CNUCED, vol. 1, p. 20 et s.
  • 9 1995 (XIX), § 25. Sur tous ces points, cf. BGosovic, UNCTAD, Conflict and Compromise, Leyde, Sijt (...)

14Ce souhait, formulé par l’Assemblée générale et représentant le vœu du groupe des 77, aboutit à l’adoption, par la Conférence de Genève, première CNUCED, sous le signe de l’affrontement, de 15 « principes généraux » et de 13 « principes particuliers »8. Le vote de ces principes divisa profondément la Conférence et ne fut acquis que grâce à la puissance du nombre des 77, dont ce fut là l’une des premières manifestations. Il entraîna un ressentiment durable de la part des pays industrialisés, mis en minorité, et renforça leur hostilité à l’institutionnalisation de la Conférence sous la forme d’une organisation mondiale du commerce. La création de la CNUCED en tant qu’organe subsidiaire de l’Assemblée générale ne réussit à obtenir leur assentiment qu’à la condition que fût mis sur pied un mécanisme freinant la toute-puissance de la majorité9.

15La comparaison entre ces « principes », qui furent l’occasion d’une crise aussi grave dans les rapports entre pays en voie de développement et pays industrialisés à économie de marché, et la Charte des droits et devoirs économiques des Etats est particulièrement instructive. On peut constater que, sous une forme beaucoup moins élaborée, la plupart des idées qui seront reprises dans la Charte se trouvent déjà dans les « principes ». Avec le temps, les oppositions se sont, toutefois, beaucoup atténuées. Non pas toutes, certes : ce n’est pas un hasard si plusieurs représentants des pays occidentaux se sont élevés, à la fin de la 29e session de l’Assemblée générale, contre la façon dont la majorité avait imposé sa volonté à la minorité au cours de la session. Cela visait d’abord certaines décisions politiques (notamment à l’égard de l’Union sud-africaine et de l’OLP), mais s’appliquait également à l’adoption de la Charte. En fait, comme on l’a vu, un consensus s’était pourtant dégagé sur un certain nombre d’articles correspondant à des principes très controversés en 1964. On citera, à titre d’exemples : le premier « principe général », d’après lequel « les relations économiques entre les pays, y compris les relations commerciales, seront fondées sur le respect du principe de l’égalité souveraine, de l’autodétermination des peuples et de la non-ingérence dans les affaires intérieures des autres pays » (adopté par 113 voix contre 1 et 2 abstentions) ; le deuxième « principe général », relatif à la non-discrimination entre systèmes socio-économiques différents (96 contre 3 et 16 abst.) ; le huitième « principe général » sur le système généralisé de préférences sans réciprocité (78 contre 11 et 23 abst.) ; le onzième « principe général » sur l’accroissement de l’aide aux pays en voie de développement (92 contre 5 et 19 abst.).

16Ce sont là des indications assez sommaires. Une comparaison plus poussée montrerait que le chemin parcouru en dix ans, de 1964 à 1974, a permis une incontestable maturation des idées et un rapprochement très net des points de vue entre pays en voie de développement et pays industrialisés à économie de marché. On ne saurait oublier cet aspect des choses lorsqu’on porte un jugement sur la Charte des droits et devoirs économiques des Etats, sans risquer d’en méconnaître assez gravement la signification réelle.

  • 10 2e Commission, 1649e séance (A/C.2/SR.1649).

17L’affrontement de 1964 avait provoqué un blocage et rendu difficile pour un temps assez long le fonctionnement de la CNUCED, à l’égard de laquelle les pays occidentaux manifestaient beaucoup de méfiance. C’est la raison pour laquelle l’élaboration d’une Charte du développement en 1966-68 avait pu paraître nettement prématurée. La résolution CNUCED 45 (III), décidant d’élaborer un projet de Charte des droits et devoirs économiques des Etats, en 1972, ne fut adoptée encore que par 90 voix, avec 19 abstentions, mais sans opposition. Le Groupe de travail chargé de la rédaction put adopter la méthode du consensus et si, finalement, la Charte fut adoptée elle-même à la majorité, on a vu que ceci fut sans préjudice des points d’accord déjà acquis. Le débat est désormais limité à quelques problèmes litigieux, qui furent résumés par le représentant des Etats-Unis en trois rubriques, lors des explications de vote au sein de la 2e Commission : traitement des investissements étrangers, organisations de producteurs et indexation des prix10. Ces points ne sont pas minces, certes, et il ne sera pas facile de surmonter les divergences qu’ils suscitent, mais leur existence ne doit pas faire méconnaître les progrès réalisés ailleurs.

  • 11 V. notamment la 2316e séance de l’Assemblée générale (A/PV.2316).

18Ce rappel montre, en tout cas, que la Charte, dans son état actuel, est le résultat d’un processus de négociation permanente dont le début est très antérieur à la 3e session de la CNUCED. Ce processus ne sera pas arrêté par l’adoption de la Charte elle-même. C’est ce qui donne son importance à l’article 34, qui prévoit l’inscription à l’ordre du jour de la 30e session de l’Assemblée générale, puis toutes les cinq sessions, d’un point relatif à la Charte. L’application de celle-ci devra être examinée, à cette occasion, « du point de vue à la fois des progrès réalisés et des améliorations et compléments qui pourraient devenir nécessaires ». Les « mesures convenables » seront recommandées au terme de cet examen. En d’autres termes, la Charte n’est pas considérée comme un monument définitif, mais comme un instrument éminemment perfectible. Les examens périodiques dont elle sera l’objet seront autant d’occasions de la remettre sur le métier et devraient donc permettre à la négociation de reprendre et de poursuivre plus loin la recherche d’un consensus. A cet égard, les déclarations faites au cours du débat sur le point 20 de l’ordre du jour de la 29e session (raffermissement du rôle de l’Organisation des Nations Unies), à la suite des plaintes émises par le délégué des Etats-Unis et celui de la France sur les « majorités automatiques » (évoquées plus haut), ont montré que la nécessité de renforcer les procédures de consultations et la recherche de consensus était comprise par un grand nombre de membres de l’Organisation11. Cela s’applique, avant tout, aux questions économiques et, par conséquent, à la Charte des droits et devoirs économiques des Etats. En ce sens, celle-ci apparaît donc comme une étape nouvelle et importante dans la recherche d’un accord sur les règles de droit applicables aux rapports entre pays en voie de développement et pays industrialisés, et donc comme le point de départ de nouvelles négociations autant que le point d’arrivée de celles qui l’ont précédée, mais qui ont été interrompues au moment de son adoption.

19Dans les grandes manœuvres de la diplomatie multilatérale, le recours au vote majoritaire est toujours dangereux, parce qu’il révèle un échec de l’esprit de compromis (pas nécessairement et automatiquement imputable aux seuls détenteurs de la majorité, d’ailleurs) et peut retarder durablement la réalisation de nouveaux progrès, comme on l’a vu après 1964. Il peut ne pas avoir que des aspects négatifs, s’il est reconnu franchement qu’un accord eût été préférable aussi bien par ceux qui composent la majorité que par ceux qui se sont comptés dans la minorité.

20Le vote intervenu sur le projet de Charte des droits et devoirs économiques des Etats ne peut, cependant, pas être apprécié seulement dans la perspective qu’on vient de tracer et qui est celle d’un projet ancien, formé par le groupe des pays en voie de développement dès sa fondation et obstinément poursuivi depuis lors. La Charte a été aussi adoptée dans une conjoncture très particulière, marquée profondément pas la crise déclarée à la fin de 1973 (même si ses racines étaient antérieures) : crise monétaire et crise pétrolière.

b) La Charte et le nouvel ordre économique international

21Au niveau des Nations Unies, la crise devait provoquer la convocation de la session extraordinaire de l’Assemblée générale sur les matières premières et le développement, tenue en avril 1974. La Déclaration concernant l’instauration d’un nouvel ordre économique international (rés. 3201 (S-VI) du 1er mai 1974), adoptée à cette occasion, mentionne la Charte, alors en cours d’élaboration, comme devant représenter une « contribution importante » à « l’établissement d’un nouvel ordre économique international » (§ 6). Elle énonce dans son § 4 15 principes, dont beaucoup se recoupent avec les articles de la Charte, à laquelle la Déclaration prétend d’ailleurs fournir « une source d’inspiration complémentaire ». De son côté, le Programme d’action, qui complète la Déclaration (rés. 3202 (S-VI) 1974), affirme dans son point VI que la Charte « devrait constituer un instrument efficace en vue de la mise en place d’un nouveau système international de relations économiques fondé sur l’équité, l’égalité souveraine et l’interdépendance des intérêts des pays développés et des pays en voie de développement ».

  • 12 2229e séance plénière de l’Assemblée générale (A/PV.2229).

22Il est difficile de discerner si la Déclaration et le Programme d’action ont effectivement eu une influence sur le contenu de la Charte, dont l’élaboration était déjà fort avancée. Les différentes propositions dont était saisi le Groupe de travail sur les points encore litigieux ne semblent pas avoir été modifiées substantiellement lors de la 4e session du Groupe, tenue au mois de juin 1974. Il n’est pas douteux, cependant, que les conditions d’adoption de ces deux documents n’aient pesé sur les négociations conduites au cours de cette session. La Déclaration et le Programme d’action n’ont pas été mis aux voix, mais adoptés par consensus. Cette procédure n’a pas empêché plusieurs délégations de formuler des réserves expresses et sérieuses sur diverses dispositions des textes, qui se trouvaient être en contradiction avec les positions défendues par elles, sur les mêmes problèmes, au sein du Groupe de travail (et auxquelles elles restèrent fidèles par la suite). Le consensus ainsi réalisé paraissait donc particulièrement équivoque et le représentant des Etats-Unis devait d’ailleurs contester formellement qu’il y eût un véritable consensus12. Les tensions provoquées par la crise économique entre pays consommateurs et pays producteurs de pétrole trouvaient ainsi leur écho au sein de l’Assemblée générale, où l’idée d’un « nouvel ordre économique international » était, semble-t-il, acceptée par tous, mais sans que tous s’entendent sur la façon de le concevoir et sur les principes qui devaient le dominer, contrairement aux apparences du consensus.

  • 13 TD/B/AC.12/4, § 10.

23Le quatrième considérant du préambule adopté par le Groupe de travail lors de la session de Mexico et conforme aux propositions des 77 fixait comme but à la Charte « de favoriser des relations économiques justes et équitables entre les nations »13, ce qui était conforme aux aspirations traditionnelles des pays en voie de développement. Cet objectif, un peu statique, ou réformiste est désormais remplacé par un autre, beaucoup plus ambitieux, voire révolutionnaire.

24En effet, dans le projet final soumis à la 2e Commission par le groupe des 77, lors de la 29e session de l’Assemblée générale, le 4e alinéa du préambule était rédigé tout autrement puisqu’il fixait désormais comme but essentiel de la Charte « de codifier et d’élaborer des règles en vue d’instaurer le nouvel ordre économique international fondé sur l’équité et l’égalité souveraine, l’interdépendance, l’intérêt commun et la coopération de tous les Etats, quel que soit leur système économique et social ». Cela constituait une référence non équivoque à la Déclaration 3201 (S-VI), qui définit exactement dans les mêmes termes l’ordre économique international qu’elle veut instaurer. Dans le texte final de la Charte, les termes « codifier » et « élaborer des règles » ont été retirés, afin de tenir compte des objections juridiques des Occidentaux, mais la mention du nouvel ordre économique international et de ses caractéristiques a été maintenue.

25Cette référence n’a pas entraîné de conséquences sensibles sur la rédaction des articles relatifs aux droits et devoirs économiques des Etats et des principes qui les précédent. Il n’en était pas besoin puisqu’il existe une harmonie préétablie – ou une communauté d’inspiration – entre la Charte et la Déclaration, le seul problème étant de savoir dans quelle mesure il serait tenu compte des objections des pays développés à économie de marché aux formules souhaitées par les 77. Le lien établi avec la Déclaration n’en a pas moins conféré une signification nouvelle à la Charte. Désormais, celle-ci est intégrée dans le nouveau « grand projet » des Nations Unies, conçu pourtant assez tard par rapport à sa propre genèse. Le « nouvel ordre économique international » à instaurer a été défini dans ses principes fondamentaux par la Déclaration du 1er mai 1974. Le Programme d’action qui la complète a jeté les grandes lignes de la stratégie qui devrait permettre de changer les rapports économiques internationaux dans le sens désiré. L’action ainsi définie est à la fois d’ordre politique et d’ordre économique, mais elle doit aussi se développer sur le plan du droit : c’est alors à la Charte de la guider. A l’intérieur du Programme d’action lancé par la 6e session extraordinaire de l’Assemblée générale, la Charte apporte l’instrument juridique. Mais il serait peut-être plus vrai de dire qu’à côté de l’instrument politique et économique que représente la résolution 3202 (S-VI), la Charte constitue un programme d’action juridique en vue de l’instauration d’un nouvel ordre économique international. Cette formule rendrait peut-être mieux compte de sa véritable nature juridique, qui est programmatoire autant que déclarative, dans son état actuel.

26Ceci nous conduit alors à nous interroger sur son contenu.

III

27La structure de la Charte des droits et devoirs économiques des Etats rend mal compte de son extraordinaire complexité.

28Si on met à part le préambule, qui contient, comme il est d’usage dans les résolutions de l’Assemblée générale, un véritable exposé des motifs, la Charte est divisée en quatre chapitres. Le premier, intitulé « Eléments fondamentaux des relations économiques internationales », énumère 15 principes, identifiés de a) à o), par lesquels « doivent être régies les relations économiques, ainsi que les relations politiques et autres, entre Etats ». Le chapitre II, « Droits et devoirs économiques des Etats », qui constitue la matière même de la Charte, est divisé en 28 articles. Sous le titre « Responsabilités communes envers la communauté internationale », le chapitre III contient deux articles seulement (29 et 30), qui, en réalité, définissent également des droits et devoirs des Etats, en relation avec la question du fond des mers et des océans et avec celle de l’environnement. Enfin, le chapitre IV, « Dispositions finales », comporte deux articles (33 et 34) qui correspondent bien à cet intitulé. En revanche, les deux autres (31 et 32) auraient aussi bien pu prendre place dans le chapitre II, car ils énoncent également des obligations des Etats en matière de relations économiques internationales (en fait, l’article 31 traite d’une matière qui, à un stade antérieur du projet, faisait l’objet du § 14 du chapitre II de ce chapitre).

29On voit ainsi que la Charte se compose, en définitive, de 32 articles définissant des droits et des obligations des Etats dans le domaine économique, répartis en trois chapitres, précédés d’une énumération de principes valables en matière économique, mais s’appliquant aussi bien aux autres secteurs des relations internationales, et suivis de deux articles finals. Il est extrêmement difficile de discerner un ordre logique dans la suite de ces 32 articles et tout aussi malaisé, pour beaucoup d’entre eux, d’apercevoir la relation qui les unit aux divers principes figurant au chapitre I.

30Compte tenu de ce qui a été dit déjà sur la diversité de statut juridique des règles contenues dans ces articles, l’unité de la Charte devient problématique. Elle ne semble même pas se manifester au plan des principes, qui mêlent l’égalité souveraine des Etats, la coexistence pacifique, l’exécution de bonne foi des obligations internationales, le respect des droits de l’homme, la prohibition de la politique d’hégémonie et de zones d’influence, la promotion de la justice sociale internationale et le libre accès à la mer des pays sans littoral, pour n’en citer que quelques-uns.

31Est-il possible de découvrir une clé qui permettrait de pénétrer dans cet ensemble et de le considérer sous une perspective faisant apparaître un ordre cohérent derrière ce désordre apparent ?

32Parmi les principes figurant au chapitre I, il en est un qui paraît revêtir une importance centrale : celui d’égalité souveraine. Il n’y a pas à en être surpris si on se souvient que tout l’ordre juridique international repose, d’une certaine manière, sur le principe de l’égalité souveraine, qui est aussi placé en tête de ceux sur lesquels est bâtie l’Organisation des Nations Unies et que doivent respecter ses membres, aux termes de l’article 2 de la Charte.

33La formule introductive du chapitre I est, à cet égard, hautement significative. Le domaine des relations économiques internationales, même lorsqu’il s’agit des rapports entre pays développés et pays en voie de développement, ne doit pas être considéré comme un secteur à part du droit international, qui obéirait à des principes particuliers, différents de ceux qui régissent les autres aspects de la vie internationale. L’inégalité de fait dans le développement, qui caractérise ces relations, ne doit pas entraîner l’application d’un droit dérogatoire aux règles générales du droit international, valables entre Etats égaux et souverains.

34L’idée qui s’exprime ainsi présente un double aspect. D’une part, la vie économique ne peut être traitée isolément et séparée des relations internationales globales. L’indépendance politique – c’est là un trait permanent de l’idéologie du développement qui inspire l’ONU – constitue un préalable à l’indépendance économique et, inversement, la souveraineté reste imparfaite tant qu’elle reste au plan politique et ne s’étend pas aussi à l’économie. D’autre part, tout l’ordre juridique international doit reposer sur les mêmes principes, quel que soit le domaine des rapports internationaux auquel il s’applique. Les droits et devoirs économiques des Etats se trouvent ainsi directement rattachés au droit international général, dont ils constituent seulement un aspect particulier.

35C’est la raison pour laquelle à ce principe fondamental se trouvent ajoutés un certain nombre d’autres principes qui, comme lui, ne sont pas spécialement d’ordre économique, mais en constituent un corollaire ou une explication. Le principe de l’égalité souveraine est lui-même complexe. Il combine, en réalité, deux idées distinctes : celle de la souveraineté et celle de l’égalité, qui, dans la société internationale, sont complémentaires et, en définitive, indissociables. Si tous les Etats sont souverains, il en résulte nécessairement qu’ils sont égaux, sinon ceux qui se trouveraient dans une situation inférieure ne pourraient pas se dire souverains au même titre que les autres. De même, la reconnaissance de l’égalité de tous les Etats, dans une société qui ne connaît pas de pouvoir superétatique, implique logiquement qu’il s’agit d’Etats souverains.

36Un grand nombre d’autres principes découlent directement de l’un ou l’autre des aspects de l’égalité souveraine : « souveraineté, intégrité territoriale et indépendance politique des Etats » (a) ; « non-agression » (c) ; « non-intervention » (d) ; « avantage mutuel et équitable » (e) ; « coexistence pacifique » (f) ; « égalité de droit des peuples et droit des peuples à disposer d’eux-mêmes » (g) ; « réparation des injustices qui ont été imposées par la force et qui privent une nation des moyens naturels nécessaires à son développement normal » (i) ; « devoir des Etats de ne pas chercher à s’assurer l’hégémonie et des sphères d’influence » (l). Certains de ces principes, qui restent d’ailleurs contestés (notamment les principes f et i), ne sont certainement pas logiquement impliqués dans celui de l’égalité souveraine. Ils en représentent cependant un développement qui, pour n’être pas nécessaire, n’en procède pas moins par voie de déduction.

37C’est un fait, toutefois, que tous les principes énumérés au chapitre I de la Charte ne trouvent pas leur commun dénominateur dans l’idée d’égalité souveraine [(h) règlement pacifique des différends ; (j) exécution de bonne foi des obligations internationales ; (k) respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; (m) promotion de la justice sociale internationale ; (n) coopération internationale en vue du développement ; (o) libre accès à la mer des pays sans littoral]. C’est un autre fait que la Charte a été conçue en vue de « promouvoir l’instauration du nouvel ordre économique international fondé sur l’équité et l’égalité souveraine, l’interdépendance, l’intérêt commun et la coopération de tous les Etats ».

38On serait tenté, dans ces conditions, de penser que, en dépit de son importance fondamentale, l’égalité souveraine n’est, après tout, qu’un principe parmi ceux sur la base desquels doit s’édifier le nouvel ordre économique international. N’y aurait-il pas eu, d’ailleurs, un paradoxe à mettre au premier plan l’égalité souveraine, dont la logique conduit à la recherche de l’autonomie, à l’exaltation des intérêts individuels et, par conséquent, à la constitution d’un ordre social fondamentalement individualiste, alors que le nouvel ordre doit associer tous les Etats dans un combat contre les inégalités de développement, pour une société internationale mieux équilibrée et plus solidaire, de type socialiste, en un mot ?

39A y regarder de plus près, cependant, il semble bien que le principe de l’égalité souveraine reste au cœur de l’ordre nouveau à établir, comme il était déjà à la base de l’ordre ancien. Plus encore, peut-être : ce qui est reproché à l’ordre ancien est de ne pas avoir mis ce principe en œuvre avec assez de conviction, de ne l’avoir professé que des lèvres, d’avoir laissé se former et se perpétuer des inégalités où certains Etats perdaient leur souveraineté. L’ordre nouveau doit vraiment garantir l’égalité souveraine pour tous. Mais cela ne sera possible que si le principe revêt une nouvelle acception, plus rigoureuse à certains égards, mais qui, à d’autres, le met en tension avec des principes opposés.

40Si cette conception est bien conforme à l’inspiration fondamentale de la Charte, celle-ci peut être lue suivant deux axes, où se situent pratiquement toutes ses dispositions. Chacun de ces axes est soumis à deux attractions opposées, entre lesquelles s’établit une tension nécessaire à l’instauration de l’ordre souhaité, elle-même génératrice d’équilibres difficiles : c’est précisément sur le sens et la nature de ces équilibres que se produisent les désaccords non encore surmontés. L’un de ces axes réunit les deux pôles de la souveraineté et de la solidarité ; l’autre joint ceux de l’égalité et de l’inégalité compensatrice. Quelques indications rapides illustreront ce qu’il faut entendre par là et permettront de marquer la place des principales dispositions de la Charte par rapport à ces deux axes.

a) Souveraineté et solidarité

41La souveraineté a toujours été considérée dans l’idéologie du développement, telle qu’elle a pris forme aux Nations Unies, comme la base même et la condition préalable du développement. Celui-ci ne se confond pas, en effet, avec la simple croissance économique : il est à la fois développement économique, social et culturel. Il ne peut donc se réaliser autrement que par une action du peuple sur lui-même, par la mise en valeur à son profit et suivant ses propres objectifs des ressources naturelles que recèle son territoire, ce qui suppose qu’il est en mesure de se déterminer souverainement.

42Dans cette perspective, la souveraineté se confond dans une certaine mesure avec l’indépendance, conçue elle-même comme l’absence de dépendance vis-à-vis de l’extérieur, ce qui marque encore plus fortement l’indissolubilité du lien qui unit souveraineté et égalité. Le principe et le fondement de la souveraineté de l’Etat se trouvent dans le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, lui-même toujours associé, dans la terminologie des Nations Unies (et de la Charte), avec le principe de l’égalité de droits des peuples.

43Ainsi la souveraineté ne trouve pas son fondement dans le droit international. Ce serait plutôt le contraire : le droit international reconnaît la souveraineté des Etats, prolongement du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, et se construit tout entier sur la base de ce principe fondamental.

44Dans le domaine économique, la première revendication formulée au nom de la souveraineté est celle du libre choix du système économique « conformément à la volonté de son peuple, sans ingérence, pression ou menace extérieure » (art. 1er), qui constitue un « droit souverain et inaliénable ». L’unanimité s’est faite sans difficulté sur cette affirmation, qui paraît naturellement impliquée dans l’idée même de souveraineté, bien qu’elle ne soit pas allée de soi dans le passé et que le choix de certains systèmes socio-économiques n’ait pas toujours été admis par la majorité des Etats, ou par les principaux d’entre eux.

45Ce principe a paru si important aux rédacteurs de la Charte qu’ils ont cru devoir le préciser encore en proclamant que chaque Etat a « le droit et la responsabilité de choisir ses objectifs et ses moyens de développement, de mobiliser et d’utiliser intégralement ses ressources, d’opérer des réformes économiques et sociales progressives et d’assurer la pleine participation de son peuple au processus et aux avantages du développement » (art. 7). Un autre corollaire est le « droit de se livrer au commerce international » et de « choisir librement les modalités de ses relations économiques extérieures » (art. 4). Par voie de conséquence, sont prohibées toutes les conditions de l’aide extérieure aux pays en voie de développement « qui portent atteinte à leur souveraineté » (art. 17), ainsi que les « mesures économiques, politiques ou autres » utilisées par un Etat « pour contraindre un autre Etat à lui subordonner l’exercice de ses droits souverains » (art. 32).

46L’autre aspect de la souveraineté économique, dont la formulation a donné lieu aux plus grandes difficultés de la Charte, est celui de la souveraineté permanente sur les ressources naturelles (art. 2). Comprise initialement comme un droit souverain d’exploiter et d’utiliser toutes les richesses du sol et du sous-sol à l’intérieur des limites du territoire national (y compris les zones maritimes placées sous la juridiction de l’Etat), dans l’intérêt du peuple qui habite ce territoire, la souveraineté permanente s’est progressivement élargie, dans ses formulations les plus récentes (notamment celles de la résolution 3201 (S-VI) et de la Charte elle-même), pour englober finalement l’idée d’un droit souverain sur tout l’appareil économique national. C’est probablement dans ce sens qu’il faut comprendre l’alinéa 1 de l’article 2 de la Charte : « Chaque Etat détient et exerce librement une souveraineté entière et permanente sur toutes ses richesses, ressources naturelles et activités économiques, y compris la possession et le droit de les utiliser et d’en disposer ».

47Les conséquences tirées du principe à l’alinéa 2 du même article sont d’ailleurs éclairantes. Elles sont définies par trois séries de droits au profit de chaque Etat : (a) « de réglementer les investissements étrangers dans les limites de sa juridiction nationale » ; (b) « de réglementer et de surveiller les activités des sociétés transnationales dans les limites de sa juridiction nationale » ; (c) « de nationaliser, d’exproprier, ou de transférer la propriété des biens étrangers ».

  • 14 Chap. 1er, point j). Cf. l’intervention du délégué du Mexique à la suite de celle de la France, lor (...)

48C’est à propos de la souveraineté permanente sur les richesses et les ressources naturelles qu’a été poussée jusque dans ses dernières conséquences logiques la conception selon laquelle la souveraineté n’a pas son fondement dans le droit international, mais dans le droit des peuples (lui-même antérieur à toute relation internationale et, par conséquent, à tout ordre juridique international). D’après le texte de la Charte, l’exercice de la souveraineté permanente semble, en effet, échapper à toute règle de droit international. Il en résulte, d’une part, qu’« aucun Etat ne sera contraint d’accorder un traitement privilégié à des investissements étrangers » : ceux-ci sont soumis uniquement au droit interne et ne peuvent donc prétendre qu’au traitement national. D’autre part, les nationalisations sont exclusivement régies par le droit national, y compris le problème de l’indemnisation, et tout différend qui pourrait surgir à cette occasion « sera réglé conformément à la législation interne de l’Etat qui prend des mesures de nationalisation et par les tribunaux de cet Etat ». Le droit international ne peut intervenir que dans la mesure où les Etats intéressés l’acceptent, c’est-à-dire sur la base de conventions internationales particulières, qui doivent être exécutées de bonne foi, comme toutes les obligations internationales14.

49On se trouve ici au cœur du désaccord le plus fondamental qui a opposé la majorité à la minorité sur le texte de la Charte. On rencontre aussi les limites de la conception de la souveraineté exposée plus haut. Les difficultés rencontrées tiennent certainement avant tout à des oppositions d’intérêts économiques et politiques. Elles ont peut-être été aggravées par un certain flou dans la pensée.

50La question qui nous occupe fait apparaître, en effet, deux exigences contradictoires. Le problème des investissements étrangers n’appartient pas exclusivement au passé. Si tel avait été le cas, il eût été relativement simple de le régler définitivement sur le plan des principes (même si la liquidation « sur le terrain » eût évidemment soulevé des difficultés sérieuses). Il en a été ainsi dans les relations entre les pays à économie de marché et les pays à économie centralisée. Il en va différemment dans le reste du monde, où la liberté d’entreprise et la liberté de circulation des capitaux et des personnes suscitent naturellement la réalisation d’investissements privés à l’étranger, notamment par l’action des sociétés transnationales. Ces investissements, qui correspondent à un certain état de développement de l’économie de marché, caractérisé par une intégration croissante du marché mondial, contribuent au développement des économies nationales qui en dépendent et sont souhaités, notamment pas de nombreux pays en voie de développement, en raison de ces effets économiques.

51En d’autres termes, le phénomène des investissements étrangers constitue l’un des aspects de l’interdépendance économique qui marque très profondément l’économie mondiale contemporaine et sur lequel doit être fondé le « nouvel ordre économique international », autant que sur l’égalité souveraine. Le problème n’est donc pas de faire disparaître ces investissements dans tous les cas, mais d’en éliminer les aspects dysfonctionnels pour les économies d’accueil, soit en éliminant effectivement le capital privé ou le contrôle étranger de certains secteurs économiques, soit en les soumettant à des réglementations appropriées dans les autres cas, sans cependant détourner les flux financiers extérieurs, mais au contraire, en les encourageant. Sur ces objectifs de principe, un consensus substantiel peut être considéré comme acquis, les désaccords portant en fait sur les moyens de les atteindre.

52La souveraineté, étant la négation de la dépendance, ne peut évidemment pas s’accommoder d’un état du droit international qui autoriserait des Etats à intervenir dans la conduite de la politique économique d’autres Etats, sous le prétexte de protéger les investissements de leurs ressortissants à l’étranger. Elle est tout aussi incompatible avec des règles qui permettraient à des sociétés contrôlées par l’étranger de résister à un changement de politique économique décidé par l’Etat, ou de subordonner la réalisation de cette politique au versement d’indemnités dépassant les capacités financières du pays, ou dont le poids compromettrait son développement économique. Ce sont ces craintes, alimentées par certaines expériences passées, qui ont, semble-t-il, motivé la position des 77 sur ce problème. La solution retenue suscite des craintes en sens inverse, aiguisées également par des expériences connues, et risque donc, si elle était confirmée, de ralentir ou de détourner le flux des investissements en provenance des pays industrialisés. Ainsi semble se manifester une opposition radicale entre souveraineté et coopération.

53Les frontières qui séparent l’indépendance, conçue comme un synonyme de la souveraineté, de l’interdépendance, qui commande la coopération, sont pourtant loin d’être à ce point marquées qu’elles justifient une telle opposition, même si la même absence de netteté dans le tracé de la ligne de séparation entre interdépendance et dépendance doit conduire naturellement à quelque circonspection.

54On est alors amené à se demander si une certaine insuffisance d’analyse conceptuelle n’est pas responsable de l’incapacité où s’est trouvé le Groupe de travail de parvenir à une solution de conciliation entre les intérêts qui s’affrontent, sans apparaître vraiment antagoniques.

55La souveraineté reste parfaitement viable dans une situation d’interdépendance, qui impose à chaque Etat de tenir compte des intérêts des autres afin d’entretenir avec eux des relations mutuellement profitables. Elle est donc aussi compatible avec la solidarité, en quoi se résument, sur le plan des principes juridiques, les exigences de l’interdépendance, comme la souveraineté exprime celles de l’indépendance. De même, si la souveraineté trouve bien son fondement dans le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, elle ne revêt une signification en droit international que si elle est reconnue et définie par ce dernier et ne remplit sa fonction protectrice que si elle se résout en un faisceau de droits consacrés par l’ordre juridique international. C’est le droit international, et lui seul, qui peut définir un domaine réservé au droit interne, mais il lui est difficile de le faire sans tenir compte de toutes les données de la réalité, c’est-à-dire en ignorant les effets internationaux des décisions étatiques.

56La conciliation entre souveraineté et solidarité paraît ainsi parfaitement possible, même si les deux notions sont naturellement en tension. C’est la raison pour laquelle nous avons cru pouvoir les faire figurer aux deux extrémités d’un axe unique, sur lequel pourront prendre place, précisément, toutes les solutions de conciliation.

57C’est, nous semble-t-il, ce qui a été admis par les rédacteurs de la Charte des droits et devoirs économiques des Etats, partout où ils ont accepté d’abandonner l’absolutisme doctrinal affiché à propos de la souveraineté permanente sur les ressources naturelles. Il ne pouvait d’ailleurs en être autrement, le droit international du développement reposant autant sur la reconnaissance de la solidarité que sur celle de la souveraineté.

58Dans certains cas, la solidarité a été conçue simplement comme obligeant l’Etat, dans l’exercice de ses droits souverains, à tenir compte des intérêts légitimes des autres Etats : par exemple dans l’exploitation des richesses naturelles communes à deux ou plusieurs Etats (art. 34, article d’ailleurs très controversé à l’intérieur du groupe des 77) ; dans la politique des groupements régionaux (art. 12) ; dans la conduite des relations économiques (art. 18 et 24) et, plus spécialement, dans la pratique du commerce international, qui doit être basée sur le « profit mutuel », les « avantages équitables » et « l’octroi mutuel du traitement de la nation la plus favorisée » (art. 26), les conditions concrètes auxquelles ce traitement devra être octroyé constituant d’ailleurs une autre pomme de discorde.

59Bien entendu, la solidarité est aussi à la racine de l’obligation de contribuer à l’instauration d’un ordre économique international meilleur, dont les facettes sont multiples : contribution à la « croissance continue de l’économie mondiale » (art. 5), « au développement du commerce international de marchandises » (art. 6), à l’établissement de « relations économiques internationales plus rationnelles et plus équitables » (art. 8), au « progrès économique et social dans le monde entier » (art. 9), à « une expansion et une libéralisation régulières et croissantes du commerce mondial, ainsi qu’une amélioration du bien-être et des niveaux de vie de tous les peuples » (art.  4), etc. (v. p. ex. : art. 11, 15, 16, 20, 25, 26, 28, 29, 30, 31).

60La réponse privilégiée aux exigences de la solidarité est la coopération. Celle-ci est parfois conçue comme un droit (droit de se livrer à la coopération économique, indépendamment de toutes les différences entre les systèmes politiques, économiques et sociaux : art. 4 ; droit de se grouper en organisation de producteurs : art. 5 – droit contesté ; droit de participer à la coopération sous-régionale, régionale et interrégionale : art. 12). Elle est, plus fréquemment, présentée comme une obligation, ou, tout au moins, un devoir (cf. art. 3, 7, 8, 9, 11, 13, 14, 26, 28, 30). Dans certains cas, il s’agit d’obligations pesant plus spécialement sur les pays en voie de développement (art. 20, 21, 23). Pour les pays développés, elle prend la forme particulière d’une obligation d’aide (art. 13, 17, 22).

61Avec l’aide, cependant, la relation économique revêt un caractère inégalitaire : ce qui nous fait rencontrer le second axe de lecture de la Charte.

b) Egalité et inégalité compensatrice

62L’égalité constitue évidemment une revendication fondamentale pour des pays qui s’estiment dans une position d’infériorité. A cet égard, l’égalité se trouve à la base même du droit international du développement, droit destiné à gouverner les rapports entre Etats inégalement développés, au même titre que la souveraineté. L’inégalité de fait ne peut être consacrée par le droit sans injustice puisqu’elle aboutirait à la définition de privilèges au profit des mieux pourvus. Elle doit, au contraire, être combattue par le droit, qui ne tient pas compte des différences et s’applique également à tous. Comme la souveraineté aussi, l’égalité trouve son fondement dans le droit des peuples, entre lesquels aucune hiérarchie n’est permise, et dont l’égalité est elle-même la conséquence de celle qui existe entre tous les hommes qui les composent.

63Tout naturellement, l’égalité est ainsi devenue un des thèmes majeurs de la Charte des droits et devoirs économiques des Etats, où elle occupe une place comparable à celle qui lui est reconnue dans le système des droits de l’homme.

64Elle n’en revêt pas moins, dans le domaine des rapports économiques entre les Etats, des particularités assez remarquables, qui introduisent au sein de ce concept juridique traditionnel des nuances singulières, qui méritent d’être relevées.

65Le degré zéro de l’égalité, s’il est permis de s’exprimer ainsi, est ce que l’on pourrait nommer l’égalité « passive », c’est-à-dire la prohibition d’un traitement inégalitaire, de la discrimination.

66Ce principe présente évidemment une importance toute particulière dans le domaine économique, mais soulève également des difficultés d’application non négligeables, dans la mesure où le jeu des lois économiques, et notamment du mécanisme des prix, conduit inévitablement à des choix entre partenaires commerciaux et donc à des discriminations. Il convient donc de distinguer les discriminations légitimes, fondées sur des motivations économiques, des discriminations illégitimes, résultant de la prise en considération de facteurs extra-économiques. C’est ainsi que l’article 4 prohibe toute discrimination fondée uniquement sur « des différences entre les systèmes politiques, économiques et sociaux », et que l’article 20 invite les pays en voie de développement à accorder aux pays socialistes « des conditions commerciales qui ne soient pas inférieures aux conditions normalement consenties aux pays à économie de marché » (disposition critiquée par plusieurs pays en voie de développement, qui lui reprochent son absence de réciprocité, les pays socialistes ne se voyant pas invités en contrepartie à développer leurs échanges avec leurs partenaires du Tiers Monde).

67C’est à la même inspiration, semble-t-il, que se rattache l’article 26, qui définit le devoir de coexister dans la tolérance entre pays à systèmes sociopolitiques différents et de faciliter le commerce entre ces Etats (avec la mention, déjà relevée, de « l’octroi mutuel du traitement de la nation la plus favorisée »).

68Enfin, à l’idée de non-discrimination s’apparente aussi la prohibition de toute utilisation d’une supériorité de fait pour en tirer des avantages injustifiés : prohibition de toutes les formes de coercition entre peuples et responsabilité économique « pour l’exploitation, l’épuisement ou la détérioration » des ressources naturelles d’autres peuples qui pourrait en résulter (art. 16 : article politique hautement contesté) ; respect de l’égalité souveraine dans l’aide apportée aux pays en voie de développement (art. 17).

69Même si certaines des conséquences qui en ont été tirées dans le contexte de la Charte ont donné lieu à controverse et ont pu paraître hors de propos, cette notion de l’égalité passive est tout à fait traditionnelle et ne présente aucune originalité. Il en va un peu différemment de ce que l’on pourrait nommer l’égalité « active », qui est, en réalité, un droit de participation affirmé dans des hypothèses où certains Etats se sont trouvés écartés de certains avantages ou de certaines décisions en raison de leur manque de puissance économique ou des retards dans leur développement.

70L’idée se trouve déjà dans l’article 4, cité plus haut dans un autre contexte, qui reconnaît le droit de chaque Etat « de se livrer au commerce international et à d’autres formes de coopération économique », quel que soit son système socio-économique, ainsi que dans l’article 12, cité lui aussi, sur le droit des Etats de participer « en accord avec les pays intéressés » à la coopération régionale. Toutefois, son affirmation la plus nette se rencontre dans l’article 10, qui proclame le droit de tous les Etats, « en tant que membres égaux de la communauté internationale… de participer pleinement et effectivement à l’adoption, au niveau international, de décisions visant à résoudre les problèmes économiques, financiers et monétaires mondiaux ». La crise économique et monétaire mondiale a évidemment beaucoup contribué à faire prendre conscience à un grand nombre de pays qu’ils se trouvaient écartés en fait des décisions les plus importantes, réservées aux Etats les plus puissants sur le plan économique, mais dont les effets étaient ressentis par la communauté internationale tout entière. On sait que cette participation aux décisions est devenue l’une des revendications majeures des pays en voie de développement et qu’elle se manifeste dans tous les domaines de la vie économique internationale.

71Une autre des plaintes fréquemment formulées par les pays en voie de développement est de se trouver privés des fruits de ce qui leur paraît être devenu un bien commun de l’humanité tout entière : les avantages résultant des progrès réalisés par la science et la technique. Le droit d’avoir part à ces avantages, pour accélérer leur développement économique et social se trouve, en conséquence, affirmé à l’article 13 de la Charte, qui est l’un de ceux qui ont été adoptés à l’unanimité. Le même article s’efforce de donner substance à ce droit, notamment par le développement de la coopération scientifique et technique, de l’aide des pays les plus avancés et d’une amélioration des règles relatives au transfert des techniques.

72Dans un autre domaine où les pays en voie de développement estiment avoir été mis en face de pratiques ayant pour résultat de les éliminer du jeu, l’article 27 (également adopté à l’unanimité) dispose que « chaque Etat a le droit de bénéficier pleinement des avantages du commerce mondial des invisibles et de participer à l’expansion de ce commerce ». Là encore, la coopération est prônée pour parvenir à ce résultat.

73Avec cette dernière précision, on touche à ce qu’on pourrait appeler l’égalité « préférentielle ». L’assemblage de ces deux termes pourra paraître paradoxal. Comment désigner autrement une formule qui se retrouve en de très nombreux endroits dans la Charte, où des articles se plaçant dans une optique universaliste, et fixant des objectifs devant profiter à tous les Etats, ou à la communauté internationale dans son ensemble, ajoutent une priorité, ou, tout au moins, une urgence ou une accentuation particulière au profit des pays en voie de développement ?

74C’est le cas, par exemple, de l’article 5, qui reconnaît le droit de « tous les Etats » de se grouper en organisations de producteurs, en vue notamment « d’aider à promouvoir la croissance soutenue de l’économie mondiale et en particulier d’accélérer le développement des pays en voie de développement », ce développement particulier apparaissant ainsi comme le premier facteur, sinon le principal, de la croissance soutenue de l’économie mondiale.

75D’autres articles sont encore plus nets, tel l’article 8, qui préconise « des transformations de structure dans le cadre d’une économie mondiale équilibrée conformément aux intérêts de tous les pays, en particulier des pays en voie de développement ». Cette sollicitude particulière pour l’intérêt des pays en voie de développement se retrouve aux articles 9, 11, 12, 14, 24, 29. Elle correspond évidemment à une réalité du monde contemporain : le déséquilibre de l’économie mondiale tient avant tout aux écarts de développement, ce qui donne un caractère prioritaire à l’action destinée à combler ces écarts, mais vient aussi « moduler » de façon remarquable l’application du principe d’égalité.

76Cette « modulation » est encore plus marquée dans les hypothèses où il faut parler d’égalité « réservée », c’est-à-dire lorsque l’égalité n’est stipulée qu’à l’intérieur d’une catégorie particulière d’Etats : les pays en voie de développement.

77Il en est ainsi, par exemple, de la non-discrimination dans le système de préférences tarifaires généralisées (art. 18), ou dans l’application du « traitement préférentiel généralisé » (art. 19), de beaucoup plus vaste portée et pour cela très fortement critiqué (alors que le système de préférences tarifaires généralisées, déjà appliqué dans la pratique, ne soulève plus d’objections).

78On voit bien ici que l’application du principe d’égalité rejoint ce que nous avons nommé l’inégalité compensatrice. Si l’égalité est conservée entre les pays en voie de développement, c’est le principe contraire, celui de l’inégalité, qui est consacré dans les relations entre pays en voie de développement et pays développés, par l’instauration de préférences – donc d’avantages économiques réservés à quelques-uns et refusés aux autres – au profit du premier groupe de pays. Et pour qu’aucun doute ne soit conservé sur ce point, les deux articles cités précisent que ces préférences doivent être accordées « sans réciprocité ». Or, on sait que c’est le principe de réciprocité qui est chargé d’assurer l’égalité dans les transactions internationales, quel qu’en soit l’objet, et qu’il est interprété de façon particulièrement stricte en matière commerciale, notamment dans les négociations tarifaires.

79Plus largement, la Charte prévoit un certain nombre de privilèges – c’est-à-dire d’avantages juridiques spéciaux – en faveur des pays en voie de développement. Il ne s’agit plus seulement d’apporter une attention particulière aux intérêts de ces pays, mais de leur accorder quelque chose en plus de ce qui est donné aux autres. C’est ainsi que l’article 14 enjoint aux Etats de « prendre des mesures destinées à assurer des avantages supplémentaires pour le commerce international des pays en voie de développement » et que l’article 17 demande à chaque Etat de coopérer aux efforts des pays en voie de développement pour accélérer leur progrès économique en leur assurant des « conditions extérieures favorables ».

80On voit par ce dernier texte que les avantages spéciaux prévus au profit des pays en voie de développement entraînent corrélativement des obligations, ordinairement mises à la charge de tous les Etats, mais qui, par la force des choses, seront supportées essentiellement, sinon exclusivement, par les pays développés. Les mêmes remarques pourraient être faites pour les articles 13 (accès aux réalisations de la science et de la technique, renforcement des structures scientifiques et techniques), 27 (amélioration et renforcement du rôle des pays en voie de développement dans le commerce des invisibles) et 30 (renforcement du potentiel de développement actuel et futur des pays en voie de développement par la politique écologique de tous les Etats). En revanche, la situation est un peu différente dans le cadre de l’article 21, qui autorise les pays en voie de développement à s’accorder des préférences commerciales entre eux sans être tenus d’en faire bénéficier aussi les pays développés. Il s’agit bien d’un privilège, dont les conséquences seront évidemment sensibles pour les pays tiers, mais qui ne met pas d’obligations particulières à leur charge.

81De façon plus exceptionnelle, il arrive aussi que soient reconnues certaines obligations à la charge des seuls pays en voie de développement. Il n’y a là rien d’anormal, cependant, dans la ligne générale de la Charte, et on ne peut pas parler d’un contre-privilège, lorsque ces obligations sont stipulées dans l’intérêt des pays en voie de développement eux-mêmes. C’est le cas des articles 21 et 23, qui préconisent l’expansion des échanges entre pays en voie de développement et le renforcement de leur coopération économique mutuelle. L’article 20, qui invite les pays en voie de développement à prendre « en considération la possibilité d’accroître leurs échanges avec les pays socialistes », se place évidemment dans une perspective différente, mais nous avons vu qu’il avait été critiqué, pour cette raison, par plusieurs membres du groupe des 77.

82Une autre consécration de l’inégalité par le droit se traduit, au contraire, par l’affirmation d’obligations sans contrepartie à la charge des pays développés. C’est déjà le cas lorsqu’on considère les préférences généralisées du point de vue de ce groupe d’Etats, mais c’est encore plus apparent dans le domaine de l’aide : « aide active » aux pays en voie de développement, « conforme à leurs besoins et à leurs objectifs » (art. 17), « apports nets accrus de ressources réelles de toutes provenances aux pays en voie de développement » et notamment augmentation du « montant net des apports de ressources financières provenant de sources publiques » (art. 22), « appui » et « concours appropriés et efficaces au renforcement de la coopération économique et à l’accroissement des échanges entre pays en voie de développement » (cf. également : art. 15, utilisation des ressources libérées par le désarmement en tant qu’apport supplémentaire aux besoins des pays en voie de développement).

83Enfin, on mentionnera ce qu’on peut nommer l’inégalité « préférentielle », par analogie avec l’égalité préférentielle, et qui concerne l’« attention particulière » qui doit être portée « aux besoins et aux problèmes propres aux pays en voie de développement les moins avancés, aux pays en voie de développement sans littoral, ainsi qu’aux pays insulaires en voie de développement, en vue de les aider à surmonter leurs difficultés particulières » (art. 25).

84Le passage de l’égalité à l’inégalité compensatrice n’a pas soulevé de problèmes théoriques comparables à ceux que nous avions rencontrés pour concilier souveraineté et solidarité, bien que les deux termes semblent s’opposer plus radicalement encore. La raison en est simple.

85L’affirmation de l’égalité de droit est, avons-nous dit, le moyen pour le droit de combattre l’inégalité de fait, ou de la compenser. Cela ne signifie pas que le droit ignore réellement l’existence d’inégalités. Si tel était le cas, la règle juridique n’aurait pas besoin de proclamer l’égalité avec tant de force. Il est vrai de dire que le droit se refuse à connaître des différences et, surtout, qu’il s’interdit de les prendre en considération.

86Cette attitude est suffisante si les différences ne sont pas marquées au point d’empêcher l’exercice effectif de leurs droits par ceux qui se trouvent dans les situations les plus défavorisées. Dans le cas contraire, l’égalité devant le droit devient un leurre, ou une fiction ; elle ne suffit pas à compenser les inégalités de fait. Il faut alors que le droit établisse lui-même une inégalité en sens contraire pour que la compensation se fasse, et qu’il assure ainsi une protection accrue aux plus faibles. On voit par là que, si les procédés techniques s’opposent, l’inspiration et l’objectif final sont toujours les mêmes : il s’agit de tenter de réparer les inégalités sociales par une action juridique. La contradiction n’est qu’apparente.

87Néanmoins, il existe bien une tension entre les deux procédés et l’idéal du droit reste toujours l’égalité juridique, qui ne fait pas acception des personnes. L’inégalité compensatrice n’est utilisée que dans le but de réduire suffisamment les différences existantes pour que l’égalité juridique puisse être rétablie sans injustice et sans hypocrisie. Le choix entre les deux procédés n’est donc pas indifférent et il peut donner, lui aussi, place à la controverse, suivant le jugement qu’on portera sur la profondeur des inégalités existant au sein de la communauté considérée. C’est un fait, cependant, que les articles se rattachant à ce second axe de la Charte des droits et devoirs économiques des Etats ont, dans l’ensemble, donné beaucoup moins lieu à des affrontements que les précédents.

88Cette dernière remarque n’est pas sans intérêt, si on songe que les deux axes que nous avons distingués, pour la facilité de l’analyse, ne sont pas réellement et totalement indépendants l’un de l’autre. Comme nous l’avons remarqué déjà, souveraineté et égalité sont les deux faces d’une même médaille. Quant à l’inégalité compensatrice, lorsqu’elle est acceptée, elle n’est qu’une manifestation de solidarité.

Notes

1 Voir l’article consacré à la Charte des droits et devoirs économiques des Etats par l’ambassadeur Castañeda, président du Groupe de travail chargé de l’élaboration de la Charte, dans le présent Annuaire, p. 31.

2 Cf. Castañeda, op. cit., p. 52.

3 Cf. Rapport du Groupe de travail sur sa 3session (TD/B/AC.12/3), § 8 et sur sa 4e session (TD/B/AC.12/4), § 13 et suiv.

4 A/C.2/L.1386, reproduit dans le rapport de la 2e Commission A/9946 (Assemblée générale, 29e session, Annexes, point 48 de l’ordre du jour), § 5. Add. Castañeda, op. cit., p. 51.

5 Cf. M. Virally, L’Organisation mondiale, Paris, Colin, 1972, p. 314 et s., 382 et s. Add. : Les résolutions dans la formation du droit international du développement, Genève, IUHEI, 1971.

6 Castañeda, op. cit., p. 32. Actes de la 3e CNUCED, vol. I a , 1re partie, p. 187.

7 Doc. du Conseil économique et social, E/4496. Principes, directives et lignes d’action dans le domaine du développement.

8 Actes de la 1re CNUCED, vol. 1, p. 20 et s.

9 1995 (XIX), § 25. Sur tous ces points, cf. BGosovic, UNCTAD, Conflict and Compromise, Leyde, Sijthoff, 1972, et D. Cordovez, UNCTAD and Development Diplomacy. From Confrontation to Strategy, Journal of World Trade Law, 1972.

10 2e Commission, 1649e séance (A/C.2/SR.1649).

11 V. notamment la 2316e séance de l’Assemblée générale (A/PV.2316).

12 2229e séance plénière de l’Assemblée générale (A/PV.2229).

13 TD/B/AC.12/4, § 10.

14 Chap. 1er, point j). Cf. l’intervention du délégué du Mexique à la suite de celle de la France, lors du débat sur le raffermissement du rôle de l’ONU, A/PV.2316.

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