Le droit international en devenir
|Cinquième partie. Droit international économique
La deuxième Décennie des Nations Unies pour le développement : essai d’interprétation para-juridique
Note de l’éditeur
Paru dans l’Annuaire français de droit international, vol. XVI, 1970, pp. 9-33. © Editions du CNRS, Paris.
Texte intégral
1Le 24 octobre 1970, à la clôture de la session commémorant le 25e anniversaire de l’ONU, l’Assemblée générale adoptait sans objection une résolution 2626 (XXV) intitulée « Stratégie internationale du développement pour la deuxième Décennie des Nations Unies pour le développement », proclamant la 2e Décennie pour le développement, à dater du 1er janvier 1971.
2Cette décision marquait le point d’aboutissement d’un processus long et difficile, traversé de tant de crises que, jusqu’au dernier moment, on avait pu douter du succès de l’entreprise. En même temps, elle donnait le départ à une opération d’une immense envergure, la plus ambitieuse qui ait jamais été lancée par les Nations Unies, et qui, si elle réussit, amènera en dix ans des changements fondamentaux dans les conditions de vie des deux tiers de l’humanité : ceux qui vivent dans les pays en voie de développement.
- 1 Voir par exemple : S. El-Naggar, The International Strategy for the Second United Nations Developme (...)
3De nombreuses études ne manqueront pas d’être consacrées à la 2e Décennie. Quelques-unes ont déjà été publiées1. Il est clair que la plupart d’entre elles seront d’ordre économique, puisque la 2e Décennie est, fondamentalement, un acte et une opération de politique économique, bien qu’elle déborde très largement les seules perspectives de l’économie. Pour la même raison, le juriste risque de se croire peu concerné par un acte si manifestement extérieur à sa province. Ce serait, croyons-nous, une erreur de sa part. La politique économique ne sait pas se passer d’instruments juridiques pour se réaliser dans l’ordre interne. En serait-il autrement dans l’ordre international ? En réalité, la 2e Décennie pose au juriste un certain nombre de questions intrigantes auxquelles il ne saurait renoncer à tenter de répondre. Et ceci d’autant plus qu’elles ne sont pas limitées à la 2e Décennie : elles mettent en cause certaines des notions fondamentales du droit international – pour ne pas dire du droit tout court.
4Toutefois, avant d’aborder les problèmes que pose au juriste la 2e Décennie, il est nécessaire, d’une part, de rappeler les conditions historiques dans lesquelles elle a été adoptée et proclamée, d’autre part, d’en analyser brièvement le contenu.
I. De la 1re à la 2e Décennie
1. La 1re Décennie
5Bien qu’elle ait été elle-même précédée de tout un mouvement d’idées, la 1re Décennie pour le développement a constitué une improvisation presque complète.
6L’expansion quelque peu anarchique des activités des Nations Unies en faveur des pays en voie de développement et l’insuffisance des résultats obtenus incitaient à un travail de réflexion et de remise en ordre. Ce travail fut d’abord entrepris par le Conseil économique et social, qui provoqua la rédaction, en 1960, par un comité d’experts, d’un rapport d’ensemble sur l’évaluation de la portée, des tendances et du coût des programmes des institutions composant le système des Nations Unies, orienté vers l’avenir (Perspectives pour les cinq années 1960-64, E/3347/Rev.1, no de vente 60.IV.14).
7Dans le même mouvement, l’Assemblée générale devait affirmer la nécessité d’une « action concertée pour le développement économique des pays en voie de développement » (rés. 1515 (XV) 1960). C’était le premier pas vers la reconnaissance du caractère global que doit revêtir la coopération internationale pour lutter contre un phénomène global et de portée mondiale : le sous-développement. La proclamation, l’année suivante, de la décade des années 1960 « Décennie des Nations Unies pour le développement » (rés. 1710 et 1715 (XVI) 1961) en constituait la suite logique.
8De quoi s’agissait-il ? L’Assemblée générale fixait un objectif global à atteindre à la fin de ces dix ans : un taux minimum de croissance annuelle du revenu national global (PNB) de 5 % dans les pays sous-développés, chaque pays fixant son propre objectif. Pour y parvenir, l’Assemblée définissait un programme en quatre points, qu’elle invitait tous les Etats membres à appliquer, et prescrivait une intensification des efforts de l’ensemble des organismes constituant le système des Nations Unies. Toutefois, les recommandations aux Etats étaient formulées en termes très généraux, indiquant une direction à suivre plus que des mesures concrètes à prendre. Bien que plus détaillé, le programme d’action des Nations Unies était réduit, lui aussi, à une série de têtes de chapitres, que le Secrétaire général était prié de compléter par des propositions concrètes, établies après consultation des gouvernements et des chefs des secrétariats des organismes onusiens.
9En d’autres mots, la seule disposition précise de la résolution 1710 (XVI) était l’objectif des 5 %. Tout le reste était une épure, à l’égard de laquelle les gouvernements conservaient une liberté d’action entière. Les mesures à prendre par les Nations Unies firent l’objet d’un important rapport du Secrétaire général, publié en 1962 (E/3613, no de vente 62.II.B.2), mais dont l’exécution dépendait aussi des moyens que les Etats membres accepteraient de mettre à la disposition de l’ONU et des Institutions spécialisées.
10Du point de vue juridique, la Décennie consistait en une simple résolution de l’Assemblée générale, ne présentant aucun caractère particulier.
11Sur le plan des idées, en revanche, elle marquait, à n’en pas douter, une étape importante. Le problème du sous-développement était présenté comme un problème mondial, concernant tous les Etats du monde, qu’ils fussent développés ou sous-développés, et dont la solution exigeait le concours et la coopération de tous : c’est le principe de la solidarité qui se trouvait ainsi proclamé. Un autre point remarquable était que si le progrès dans le développement était défini, de façon très grossière d’ailleurs, par le taux de croissance annuelle du PNB, on admettait en même temps qu’il dépendait de toute une série de facteurs structurels, sur lesquels il était possible d’agir par voie de coopération internationale. Derrière cela se dressait enfin l’idée que les tendances existantes de l’économie mondiale n’assuraient pas un rythme suffisant au progrès économique et social des pays sous-développés, mais accentuaient au contraire l’écart qui les séparait des pays développés, et devaient donc être renversées grâce à une action appropriée.
12Sur le plan des mesures concrètes, toutefois, on n’allait guère au-delà d’un diagnostic portant sur les secteurs où une action serait souhaitable et sur la direction que devrait prendre une telle action. L’insuffisance de l’analyse économique ne permettait pas que l’on envisageât une obligation quelconque. Il n’est pas surprenant, dans ces conditions, que la mise en œuvre de la Décennie ait provoqué quelques mécomptes.
2. A mi-chemin dans la 1re Décennie
13La 1re Décennie avait pris la forme d’un véritable défi que la communauté internationale s’adressait à elle-même, mais sans avoir mesuré avec exactitude l’effort à entreprendre, ni défini ses modalités.
14Aucun mécanisme d’évaluation des résultats n’avait été prévu. Ce fut le Secrétaire général qui fut chargé par le Conseil économique et social d’examiner les progrès accomplis (rés. CES 916 (XXXIV) 1963 et 984 (XXXVI) 1964) en consultation avec les Institutions spécialisées. Il s’en acquitta notamment par un rapport intitulé « A mi-chemin dans la Décennie des Nations Unies pour le développement » (11 juin 1965, E/4071, no de vente 65.IV), qui rendait un son très pessimiste et laissait présager ce qui allait être constaté à la fin de la Décennie : seuls un petit nombre de pays en voie de développement avaient atteint le taux de croissance de 5 %, la plupart restant très en deçà. L’évolution de l’aide internationale était encore plus décevante : non seulement les pays développés, à quelques exceptions près, n’avaient pas atteint le seuil du 1 % de leurs revenus nationaux, suggéré par la résolution 1522 (XV) 1960, mais la tendance allait dans le sens d’une diminution du volume relatif de l’aide, et ses effets se trouvaient de plus en plus réduits par l’importance croissante des transferts inverses, dus au service de la dette des pays en voie de développement, en gonflement constant, et au rapatriement des bénéfices des investissements privés. Globalement, l’écart entre pays développés et pays en voie de développement s’était encore aggravé.
15Dès ce moment, il fut question d’un échec de la Décennie. Cette opinion est-elle fondée ? C’est le cas de constater combien sont relatives les notions de succès et d’échec : elles dépendent, dans une très large mesure, du terme de référence choisi. La Décennie a été le point de départ et la cause d’un effort intense au sein des organisations internationales, dont on trouve les manifestations aussi bien dans les études qu’elles ont multipliées sur tous les aspects du développement et qui ont provoqué un important mouvement d’idées, que dans les très nombreuses résolutions adoptées dans ce domaine par tous les organismes composant le système des Nations Unies et dans toute une série d’initiatives diverses, dont certaines ont eu des prolongements institutionnels d’envergure. C’est au cours de cette Décennie qu’ont été établis – pour ne donner que ces exemples – le PNUD, la CNUCED et l’ONUDI, instruments majeurs de l’action des Nations Unies dans le domaine du développement.
16D’un autre côté, tout en restant inférieurs aux objectifs fixés, les progrès réalisés par les pays en voie de développement ont été sensiblement supérieurs à ceux accomplis au cours de la décade précédente. Si donc on compare ce qui a été atteint à ce qui avait été fixé, il y a échec. Si on prend en considération le mouvement d’ensemble pour le comparer à son orientation précédente, le jugement doit être beaucoup plus nuancé : la Décennie a certainement eu un effet positif, difficile à quantifier, mais impossible à contester, dont l’aspect le plus important a peut-être été le changement d’attitude des gouvernements à l’égard des problèmes du développement.
- 2 M. Virally, Le cadre juridique international du développement : vers une charte internationale du d (...)
17La déception provoquée par l’insuffisance des résultats, en tout cas, a elle-même donné le branle à un intense effort de réflexion et d’étude pour déterminer les raisons d’une situation aussi insatisfaisante. Dans ce but, le Conseil économique et social constitua un groupe d’experts indépendants, chargé de mettre l’expérience de ses membres en matière de planification du développement au service des Nations Unies (rés. CES 1079 (XXXIX) du 20 juillet 1965) ; ce fut le Comité de la planification du développement, souvent désigné par le nom de son président : le Comité Tinbergen. De son côté, l’Assemblée générale reconnut la nécessité, si l’on voulait réussir, de définir à l’échelon international un ensemble cohérent de buts et d’objectifs concrets et spécifiques, comme le font les pays dans leur propre plan de développement, au lieu d’un objectif global unique (rés. 2084 (XX) 1965). Ces idées allaient progressivement se concrétiser dans deux schémas fondamentaux : celui d’une Charte internationale du développement2 et celui d’une Stratégie internationale du développement, accueillis tous deux dans la résolution 2218 (XVI) 1966 de l’Assemblée générale.
- 3 Guy de Lacharrière, La nouvelle division internationale du travail, Genève-Paris, 1969.
- 4 Vers une stratégie globale du développement, Rapport à la 2e Conférence des Nations Unies sur le co (...)
18Par la suite, il apparut que l’idée d’une Charte internationale du développement, définissant les principes dont devraient s’inspirer pays développés et pays en voie de développement dans leurs rapports mutuels, détaillant le contenu juridique du principe de solidarité, et préfigurant les grandes lignes d’une division internationale du travail3, était encore prématurée. En revanche, la nécessité d’élaborer une stratégie internationale du développement, à laquelle le Secrétaire général de la CNUCED, Raúl Prebisch, allait apporter un vigoureux appui4, s’imposa avec de plus en plus de force. A nouveau, il apparaissait indispensable de tout mettre en œuvre pour renverser le sens de la tendance à une aggravation de l’écart entre pays en voie de développement et pays développés, donc de lancer une nouvelle action concertée à long terme : une seconde décennie. Et cette décennie ne pouvait consister qu’en un ensemble articulé d’objectifs concrets et de mesures spécifiquement définies pour les atteindre : en une véritable stratégie. Les progrès réalisés dans la connaissance des phénomènes de développement permettaient de l’envisager intellectuellement. Mais des études poussées, dans une multitude de domaines, constituaient le préalable inévitable d’une telle entreprise. A l’opposé de la première, la seconde décennie ne pouvait être le fruit de l’improvisation. Elle n’aurait de sens que si elle était préparée par tout un ensemble de travaux.
3. La préparation et le lancement de la 2e Décennie
19De fait, le lancement de la 2e Décennie fut précédé d’un intense effort de réflexion, d’étude et de négociation, dont elle a capitalisé les résultats. Indépendamment des nombreuses études poursuivies au sein des Secrétariats, qui alimentèrent de multiples résolutions dans tout le système des Nations Unies, il faut faire une mention particulière de quatre contributions particulièrement importantes.
- 5 Rapport du Conseil du commerce et du développement sur sa quatrième session extraordinaire (12-13 o (...)
20La première est celle de la 2e Conférence des Nations Unies pour le commerce et le développement, tenue à New Delhi en 1967. Considérée assez généralement comme un échec, elle n’en a pas moins abouti à un accord de principe sur l’établissement d’un système généralisé de préférences en faveur des pays en voie de développement sans réciprocité ni discrimination, dont la mise au point laborieuse aboutit enfin en octobre 1970, à la veille du lancement de la 2e Décennie, dont ce système constitue une pièce essentielle (§ 32)5. Plusieurs autres résultats de la Conférence ont été également intégrés dans la Décennie.
- 6 Vers une action commune pour le développement du Tiers Monde, Paris, 1969. Voir aussi infra.
21La seconde contribution qui mérite d’être signalée est le rapport Pearson, dont il est fait état ailleurs dans le présent Annuaire6. Etabli à la demande de la BIRD, il dresse un vaste inventaire des problèmes du développement, des méthodes d’assistance internationale et des résultats atteints, et comprend un ensemble de recommandations aux pays industrialisés comme aux pays en voie de développement, dans la perspective des vingt-cinq années à venir. En raison de ses origines et de la personnalité de ses auteurs, le rapport Pearson doit faire particulièrement autorité auprès des gouvernements des pays développés à économie de marché.
- 7 DP/5, Genève, 1969. Voir aussi infra.
- 8 V. déclaration Philippe de Seynes, Secrétaire général adjoint aux affaires économiques et sociales (...)
22Il convient, en troisième lieu, de citer l’« Etude de la capacité du système des Nations Unies pour le développement », ou rapport Jackson7. Commandée par le PNUD, cette étude analyse et critique très librement le système d’assistance technique des Nations Unies et formule de très importantes recommandations afin d’en accroître la capacité. Ce n’est pas ici le lieu de commenter ce rapport et l’accueil qui lui a été réservé. Il suffit de rappeler que l’assistance technique restera une des contributions majeures du système des Nations Unies en faveur des pays en voie de développement pendant les années qui viennent8.
- 9 Cf. rapports du Comité sur ses six premières sessions : E/4207/Rev.1 ; E/4362 ; E/4515 ; E/4682 ; E (...)
23Enfin, les travaux du Comité Tinbergen, déjà cité, devaient fournir la première ébauche de la stratégie internationale du développement et permettre de formuler certaines hypothèses de base, dont les travaux ultérieurs tinrent largement compte9.
24A côté de la préparation technique, des négociations politiques très poussées étaient évidemment indispensables, si on voulait obtenir des gouvernements des engagements précis. Sous cet angle, l’élaboration de la 2e Décennie se révéla particulièrement difficile.
- 10 Membres du groupe des « 77 » représentant ce groupe au Conseil du commerce et du développement.
25En particulier, un désaccord assez sérieux opposa les pays en voie de développement aux pays industrialisés à économie de marché sur le rôle que devait jouer la CNUCED dans ces travaux préparatoires. Les premiers souhaitaient confier la première place au Conseil du commerce et du développement, orienté spécifiquement vers la prise en considération des intérêts des pays en voie de développement et où ceux-ci sont en situation de force, par l’action du « groupe des 31 »10. Les pays du groupe B (pays occidentaux) estimaient au contraire que la préparation d’une stratégie qui intéressait tous les aspects de la coopération économique et sociale, et non pas seulement le commerce international, revenait à un organe à compétences générales. Ils refusèrent, en conséquence, de siéger dans le comité établi à cet effet par le Conseil du commerce et du développement, ce comité s’arrogeant, à leur avis, les responsabilités qui appartenaient au Comité préparatoire de la 2e Décennie, créé par l’Assemblée générale (rés. 2411 (XXIII) 1968), et où les groupes se trouvaient placés sur un pied de beaucoup plus grande égalité.
26Plus grave encore, car elle portait sur le fond et non sur de simples questions de tactique, fut l’opposition de vues qui se manifesta entre le groupe des Etats socialistes et les autres groupes, mais, plus spécialement, le groupe occidental.
27Le désaccord portait sur les principes. La doctrine même du développement ne peut être conçue dans les mêmes termes par des pays à économie de marché et des pays à économie planifiée. Les Etats socialistes étaient tout naturellement conduits à insister sur les réformes de structure sociales et économiques, sur le développement d’un secteur étatisé de l’économie, sur l’importance de la planification, etc. Ils tenaient aussi à marquer que le progrès économique dépendait des progrès réalisés dans divers domaines non économiques, tels que l’élimination des situations coloniales, de la discrimination raciale et de l’apartheid, la réalisation d’un désarmement général et complet, etc.
28En dépit de leur nature et de leur gravité, ces divergences n’étaient cependant pas telles que des formules de compromis fussent impossibles à imaginer. En revanche, sur un point essentiel, l’opposition de principes était irréductible. Les Etats socialistes rejetaient, en effet, l’application du principe de solidarité tel qu’il était interprété par la majorité des autres Etats, et en vertu duquel les Etats développés devraient consacrer un certain pourcentage de leur revenu national à l’aide aux pays en voie de développement. A leurs yeux, cette obligation est la contrepartie du « droit incontestable » qu’ont les pays en voie de développement « d’être indemnisés pour les dommages matériels qu’ils ont subis par le fait des anciennes puissances coloniales ainsi que des Etats capitalistes qui continuent à exploiter les ressources naturelles et humaines de certains Etats d’Asie, d’Afrique et d’Amérique latine » (A/8074, n. 11). Les pays socialistes « qui n’ont jamais participé à l’exploitation coloniale et néo-coloniale » (ibid., n. 12) ne sauraient être tenus de cette obligation.
29Le conflit de doctrine ne pouvait rester sans effet sur la procédure. Sur ce plan, la querelle s’envenima à propos d’une initiative discutable du groupe occidental. S’appuyant sur le fait que la résolution 2411 (XXIII) avait prévu comme devant faire partie du Comité préparatoire des Etats membres de l’ONU ou des Institutions spécialisées, le groupe occidental désigna la République fédérale d’Allemagne parmi les Etats qui devaient le représenter au Comité. Cette désignation, comme celle de la Suisse, qui figurait également parmi les membres présentés par le groupe, était parfaitement justifiée d’un point de vue pratique, en raison de la puissance économique de cet Etat et de l’importance de son aide au tiers-monde. D’un point de vue politique, elle était moins judicieuse, à une époque où la République démocratique allemande avait formellement renouvelé sa candidature à l’ONU avec l’appui de l’URSS et des autres Etats socialistes. Ceux-ci voulurent y voir une provocation, une tentative de conférer les avantages attachés à la qualité de membre de l’ONU à un Etat qui n’avait pas cette qualité, et refusèrent de siéger au Comité préparatoire.
30S’il fut finalement possible d’aplanir le désaccord entre Occidentaux et pays en voie de développement, les Etats socialistes maintinrent jusqu’à la fin leur refus de participation et ne prirent ainsi nulle part aux négociations préparatoires à la 2e Décennie, dont ils critiquèrent très vivement les méthodes et les conclusions.
- 11 A/8074.
31On put craindre pendant longtemps que, dans ces conditions, l’opposition des Etats socialistes demeurât irréductible et empêchât l’adoption unanime de la Décennie. Au dernier moment, un paragraphe supplémentaire (§ 5) fut ajouté pour reconnaître que « le succès des activités internationales de développement dépendra en grande partie de l’amélioration de l’ensemble de la situation internationale » et en particulier de progrès concrets dans les voies indiquées par une déclaration commune des Etats socialistes (moins la Roumanie et l’Albanie). Finalement, ces derniers abandonnèrent leur attitude d’opposition absolue, mais déclarèrent, dans une réserve expresse, qu’ils n’appuyaient la stratégie internationale du développement que dans la mesure où celle-ci était conforme à la position énoncée dans leur déclaration commune11.
- 12 Rapport de la 2e Commission, 25e session de l’AG, point 42 de l’ordre du jour, E/8124/Add.1.
32La voie était ainsi ouverte à une manifestation d’unanimité au moins apparente, à la mesure de l’importance de l’événement. Jusqu’au dernier moment, cependant, les débats au sein de la 2e Commission de l’Assemblée générale furent difficiles. Ils furent aussi l’occasion de l’enregistrement de toute une série de déclarations formelles présentées par de nombreuses délégations, et qui furent annexées au rapport de la Commission12. Nous verrons plus bas la signification qu’il convient de leur conférer.
33Tel fut le prix de l’adoption unanime, le 24 octobre 1970, au cours de la session commémorant le 25e anniversaire de l’Organisation, de la résolution 2626 (XXV). Quels sont les éléments constitutifs de la stratégie qu’elle définit, et quelle est la nature juridique de la Décennie elle-même ? Ce sont là les questions auxquelles nous voudrions tenter de répondre.
II. Les éléments constitutifs de la stratégie internationale du développement
- 13 Cf. M. Virally, La notion de programme, AFDI, 1968, p. 537.
34La stratégie internationale du développement se présente comme une vaste « campagne », au sens où ce terme est généralement utilisé dans le langage des Nations Unies13, une mobilisation des ressources et des efforts des Etats et des organisations internationales universelles en vue de renverser la tendance générale, qui creuse toujours davantage l’écart entre pays en voie de développement et pays développés, du fait du retard qu’accusent de plus en plus les premiers par rapport aux seconds.
35Si on s’en tient à l’essentiel, elle paraît composée de trois séries d’éléments distincts : les buts et objectifs ; les mesures ; les procédures d’évaluation. Il n’entre pas dans notre propos d’examiner le contenu de ces divers éléments qui, pour les deux premiers, relèvent d’une analyse économique. Mais il nous revient d’en dégager la signification.
1. Les buts et objectifs
- 14 Cf. El-Nagoar, op. cit., p. 8.
36La définition des buts et objectifs de la 2e Décennie représente le résultat d’une analyse économique beaucoup plus raffinée que celle qui se trouvait derrière la première. On trouve encore comme objectif global le taux moyen de croissance annuelle du produit de l’ensemble des pays en développement, fixé cette fois à 6 % et qui peut être considéré comme réaliste et suffisamment ambitieux14. Mais ce taux est détaillé en un certain nombre de composantes, qui doivent évidemment avoir été calculées pour être à la fois réalisables et cohérentes. Ce sont, d’une part, le taux moyen de croissance annuelle du produit brut par habitant (31/2 %), calculé en fonction d’une évaluation du mouvement démographique (accroissement moyen annuel de 21/2 %) ; d’autre part, l’expansion moyenne annuelle de la production, dans l’agriculture (4 %) et dans l’industrie (8 %) ; enfin, l’expansion moyenne annuelle du rapport de l’épargne intérieure brute au produit brut (1/2 %, pour atteindre 20 % en 1980) et du commerce extérieur (un peu moins de 7 % pour les importations et un peu plus de 7 % pour les exportations).
37Ces quelques indications suffisent à montrer les progrès réalisés d’une décennie à l’autre sur le plan de l’analyse du développement. En outre, à côté des objectifs quantifiés, l’accord est mis sur le but ultime du développement, qui est « d’offrir des occasions toujours plus grandes d’amélioration des conditions de vie pour tous » (§ 18), ce qui implique des objectifs sociaux à côté des objectifs proprement économiques. Ceci est également nouveau. Les objectifs sociaux se prêtent moins facilement à la quantification, qu’il s’agisse d’une répartition plus équitable des revenus et de la richesse, du relèvement du niveau de l’emploi, de l’amélioration de la sécurité du revenu, de l’enseignement, de la santé publique, de la nutrition, du logement, de la protection sociale, de la sauvegarde de l’environnement (ibid.). En outre, leur réalisation ne peut être attendue exclusivement du progrès économique, qui ne les produit pas de façon automatique. Ils requièrent aussi « des transformations qualitatives et structurelles de la société ». La reconnaissance de ce fait constitue un pas en avant très important.
38D’un point de vue normatif – et le juriste ne peut s’en désintéresser – les objectifs qualitatifs sont beaucoup moins précis que les objectifs quantitatifs. Ceci apparaît surtout lors de l’évaluation des résultats ; la réalisation des objectifs quantitatifs peut faire aisément l’objet d’une mesure, et d’une mesure simple, ce qui n’est pas le cas des objectifs qualitatifs. Dans cette perspective, qui est primordiale, le choix d’objectifs quantifiés, qui a été critiqué, se justifie pleinement.
39Pour diminuer l’inconvénient présenté à cet égard par les objectifs sociaux, les auteurs de la stratégie se sont efforcés de les détailler en sous-objectifs, plus concrets, en matière d’emploi, de scolarisation, de santé, de niveaux de nutrition, etc., dont certains se prêtent à la quantification et qui pourront fournir autant d’indicateurs des performances réalisées.
2. Les mesures
40« Les buts et objectifs ci-dessus appellent de la part de tous les peuples et de tous les gouvernements un effort continu pour favoriser le progrès économique et social dans les pays en voie de développement en formulant et en appliquant un ensemble cohérent de mesures de politique générale » (§ 19). La formulation de ces mesures constitue, comme il se doit, la partie la plus volumineuse de la stratégie internationale du développement (60 paragraphes sur 84), divisée en dix chapitres couvrant tous les secteurs des rapports internationaux en matière économique, sociale, technique et scientifique.
41Il suffit de dire ici que ces mesures constituent les moyens dont la mise en œuvre a été considérée par les auteurs de la stratégie comme indispensable pour atteindre les objectifs fixés. Suivant les cas, cette mise en œuvre revient aux pays en voie de développement, aux pays industrialisés à économie de marché, aux Etats socialistes, ou à plusieurs catégories d’entre eux, ou encore aux organisations internationales ou à certaines d’entre elles. Diverses mesures relèvent de l’action individuelle des Etats, d’autres requièrent une action collective. Il s’agit toutefois, comme le souligne la citation faite plus haut, d’un ensemble cohérent, donc de mesures qui se complètent les unes les autres et, souvent, se conditionnent mutuellement, de sorte que les défaillances enregistrées dans un secteur déterminé risquent d’avoir un effet cumulatif et de compromettre toute la stratégie.
42Ici encore, on retrouve certains éléments quantifiés, dont les plus importants concernent le transfert au profit des pays en voie de développement, par chaque pays développé, de ressources équivalant à 1 % de son produit national brut, dont 70 % en ressources publiques (§ 42 et 43).
43En outre, pour certaines mesures, des dates plus ou moins rapprochées (fin 1971, fin 1972, 1975) sont fixées pour leur réalisation (v. § 21, 26, 33, 37, 38, 42, 43, 44, 52). Il va de soi que l’ensemble des mesures prescrites devront intervenir avant 1980, qui marquera la fin de la Décennie.
44La quasi-totalité de ces mesures, s’il fallait les qualifier juridiquement, représentent des obligations de faire, dont le contenu est plus ou moins concrètement déterminé. La plupart d’entre elles sont des obligations de moyens, même lorsque les effets qui en sont espérés (et qui doivent guider leur mise en œuvre) sont définis : l’état des connaissances économiques autant que les incertitudes et les variations de la conjoncture ne permettent pas de donner un caractère impératif aux résultats attendus.
45Dans un certain nombre de cas, il s’agit d’une obligation de négocier en vue de parvenir à un accord, cet accord constituant le véritable moyen d’atteindre l’objectif recherché (v. par exemple, en matière de commerce des produits de base : § 21 à 24).
3. Les procédures d’évaluation
46Les espérances mises dans la stratégie internationale du développement seront déçues si des progrès suffisants ne sont pas réalisés tout au long de la Décennie. Il n’est évidemment pas possible d’attendre l’écoulement de ces dix ans pour constater ce qui s’est passé ; il est, au contraire, indispensable que soit mise en place une procédure d’évaluation continue des résultats.
- 15 Voir déclaration Ph. de Seynes devant la 2e Commission le 6 octobre 1969 (A/C.2/L.1058).
47L’absence ou l’insuffisance de progrès peut tenir à des causes diverses. Elle peut avoir des raisons techniques : l’expérience peut montrer l’inefficacité ou l’inadéquation des mesures prescrites, l’inexactitude des projections sur lesquelles elles sont basées, ou même des hypothèses dont elles partent. En un mot, des erreurs d’analyse ou de calcul économique peuvent vicier la stratégie, qui se révéleront avec le temps. Si cela est le cas, il faudra imaginer des méthodes nouvelles ou même rectifier les objectifs précédemment déterminés. La stratégie internationale du développement, comme d’ailleurs toute stratégie économique, doit être placée sous une surveillance constante et être remodelée en permanence à la lumière de l’expérience. Sa définition est un processus continu, placé sous le signe de l’adaptation15.
48Naturellement, il est possible aussi que les déviations enregistrées par rapport aux résultats escomptés tiennent à la non-exécution, ou à l’application tardive ou imparfaite des mesures prescrites. Dans ce cas, ce n’est pas la stratégie, mais le comportement des Etats (ou des organisations) qui serait critiquable et devrait être redressé.
49Sur ce plan, absolument capital, des procédures d’évaluation, la résolution 2626 (XXV) est incomplète. Elle ne définit pas de procédures détaillées, mais se borne à affirmer que « des arrangements appropriés sont nécessaires pour suivre de très près les progrès accomplis » (§ 79, laissant à des instances à déterminer le soin de prendre ces «arrangements ».
50Toutefois, la même résolution pose un certain nombre de principes auxquels les arrangements à intervenir devront se conformer, ce qui n’est pas négligeable.
51Le premier principe est que les évaluations devront être effectuées à plusieurs niveaux : national, régional et mondial. Il se complète par un autre, également important : celui de l’égalité des Etats devant le contrôle, l’examen devant porter aussi bien sur les pays développés que sur les pays en voie de développement. En effet, si l’objectif central de la Décennie concerne l’accélération du progrès économique et social dans les seuls pays en voie de développement, et s’il est reconnu que « la responsabilité principale d’assurer leur propre développement incombe » à ces pays eux-mêmes (§ 11), une grande partie des mesures prescrites par la stratégie concernent les pays industrialisés.
52A l’échelon national, la responsabilité première de l’évaluation revient au gouvernement lui-même. Les pays en voie de développement devront établir à cet effet les mécanismes appropriés (§ 80).
53Aux autres échelons, la responsabilité principale incombe au système des Nations Unies : aux commissions économiques régionales à leur niveau, aux Institutions et organismes spécialisés dans leurs secteurs respectifs, à l’Assemblée générale, par l’intermédiaire du Conseil économique et social, pour l’évaluation générale (§ 81 à 83).
54Ces organes intergouvernementaux, cela est clair, ne pourront s’acquitter valablement de cette fonction de contrôle que s’ils sont saisis d’une documentation produisant et analysant toutes les informations nécessaires. Toute l’efficacité du mécanisme d’évaluation dépend donc, en définitive, des conditions dans lesquelles cette documentation sera établie et de la valeur des informations dont disposeront ceux qui en auront la charge. Sur ce point, la résolution 2626 (XXV) se borne à conférer une mission très large au Secrétaire général et à prévoir que le Conseil économique et social procédera à son examen sur la base des évaluations nationales, régionales et sectorielles et des observations et recommandations du Comité de la planification et du développement, « dans le cadre d’un mandat spécifique ». Les termes de ce mandat auront évidemment une importance primordiale.
55La procédure d’examen de cette documentation par le Conseil économique et social sera tout autant déterminante, si on veut bien se souvenir que le Conseil est déjà submergé par une multitude de rapports de toutes sortes et que son ordre du jour est outrageusement chargé. Le seul principe posé à cet égard par la stratégie est que l’évaluation générale aura lieu tous les deux ans seulement – ce qui est certainement judicieux. La deuxième, qui aura lieu en 1975, fera le point à mi-chemin de la Décennie et présentera donc une importance toute particulière.
III. La nature juridique de la 2e Décennie
56Pour analyser les mesures prescrites par la 2e Décennie, le mot d’« obligation » est venu sous notre plume. Etait-il bien approprié ? Et lorsque nous parlons de mesures « prescrites », qu’est-ce que cela veut dire exactement ?
57Ces questions en soulèvent une plus vaste : quelle est la nature juridique de la 2e Décennie ? Ce n’est pas un problème purement théorique, ni accessoire. A n’en pas douter, l’efficacité de la stratégie internationale du développement dépend, avant toute chose, de l’exactitude des analyses économiques sur lesquelles elle s’appuie. Mais les mesures les plus judicieuses du point de vue économique ne serviront à rien, si elles ne sont pas effectivement appliquées par les gouvernements dont elles relèvent. Or, il faut bien voir que beaucoup de ces mesures sont onéreuses et que les gouvernements qui en ont la charge ne peuvent en espérer aucun avantage immédiat. C’est le cas, en particulier, des pays industrialisés. Non point que le développement des pays en retard soit sans profit pour eux, mais ce profit, politique et économique, n’est qu’à long et parfois très long terme. Sauf certains gains de prestige, ou des contreparties escomptées d’une aide bilatérale, le bénéfice à retirer résultera moins de l’effort fait par chaque pays industrialisé que de l’assainissement de la situation internationale et de l’établissement d’un plus grand équilibre mondial, grâce à la réduction de l’écart entre pays en voie de développement et pays développés, donc au succès de la Décennie elle-même. Aussi important soit-il – et il l’est certainement – le profit apparaît donc à la fois lointain, indirect et aléatoire. Il faudra beaucoup de courage et d’intelligence politiques aux gouvernements pour faire l’effort nécessaire, au risque de se heurter à des secteurs importants de leur propre opinion publique : beaucoup des mesures prescrites auront, en effet, des conséquences dommageables pour diverses catégories de producteurs nationaux et exigeront une adaptation de l’appareil économique soulevant des problèmes sociaux difficiles.
58Bien qu’ils soient les principaux bénéficiaires de l’opération, les pays en voie de développement, de leur côté, devront s’imposer des disciplines qui risquent d’être mal supportées par l’ensemble de leurs populations et surtout par les milieux dirigeants de beaucoup d’entre eux, dont les positions et privilèges constituent le premier obstacle au développement. Comme il a été reconnu dans la stratégie, on l’a déjà noté, des « transformations qualitatives et structurelles de la société doivent aller de pair avec une croissance économique rapide et les disparités existantes, qu’elles soient régionales, sectorielles ou sociales, doivent être sensiblement atténuées » (§ 18). Exprimée ici en termes très diplomatiques, cette exigence est absolument fondamentale. Elle ne sera pas facilement remplie par des gouvernements qui s’appuient souvent sur les milieux mêmes qui doivent connaître leur nuit du 4 août.
59Dans ces conditions, l’adoption de la Décennie, avec toutes les exigences qu’elle définit, représente à elle seule un acte politique méritoire. Ne risque-t-il pas, pourtant, de rester sans lendemain, faute de l’enthousiasme et même, plus simplement, de la détermination nécessaire pour l’appliquer (cf. § 9) ? Il est toujours plus facile de prendre un beau jour une décision de principe, généreuse et sans effets immédiats, que de faire l’effort de tous les instants correspondant à des mesures concrètes, dont les conséquences se font immédiatement sentir et provoquent des réactions. C’est ici que l’aspect juridique de la Décennie et, avec lui, la qualification exacte des engagements et des obligations qu’elle comporte deviennent à leur tour du plus haut intérêt.
1. L’analyse textuelle
60Du point de vue formel, la 2e Décennie, comme la première d’ailleurs, a été proclamée par une résolution de l’Assemblée générale. Dans l’une des déclarations formelles qui ont accompagné son adoption par la 2e Commission, ce fait a été souligné avec insistance. Il y est dit que « la Belgique s’associe à la mise en œuvre de la stratégie en attribuant à celle-ci les effets qui découlent usuellement des recommandations adoptées par l’Assemblée générale » (A/8142/Add.1, déclaration de la Belgique).
- 16 Voir M. Virally, La valeur juridique des recommandations des organisations internationales, AFDI, 1 (...)
61Malgré son apparente simplicité, la formule est ambiguë. Quels sont les effets « qui découlent usuellement des recommandations » de l’Assemblée générale ? Il s’en faut qu’ils soient toujours les mêmes16. Ils dépendent de la nature, du contenu et des conditions d’adoption de la recommandation en cause. Or, ici, on se trouve en présence d’une résolution d’un type très particulier, probablement unique, adoptée dans des conditions tout à fait inhabituelles et dont on peut douter qu’elle contienne réellement une recommandation, ou un ensemble de recommandations.
62A s’en tenir aux aspects purement textuels, l’Assemblée générale n’a rien recommandé. Elle a fait tout autre chose : elle a « proclamé » la 2e Décennie et « adopté » la stratégie internationale du développement. Est-ce alors la stratégie elle-même qui contient des recommandations ?
63On chercherait en vain dans son texte, qui se présente sous la forme d’un rapport impersonnel, le terme « recommande » ou l’un de ses équivalents. En revanche, nous trouvons un certain nombre de formules, qui ne peuvent manquer de retenir l’attention.
64Il est dit ainsi, au § 1, qu’« au seuil des années 1970, les gouvernements s’engagent à nouveau à servir les objectifs fondamentaux proclamés dans la Charte des Nations Unies il y a vingt-cinq ans : créer des conditions de stabilité et de bien-être et assurer un niveau de vie minimum compatible avec la dignité humaine, grâce au progrès et au développement dans l’ordre économique et social ».
65Il s’agit là d’un rappel, assez libre, des termes du Préambule, ainsi que des articles 55 et 56 de la Charte. Ainsi, d’emblée, apparaît la notion d’« engagement » des Etats, avec un sens juridique très précis puisqu’il est rattaché à la Charte des Nations Unies. La mise en œuvre de la stratégie est présentée explicitement comme le moyen, pour les Etats, de s’acquitter des engagements juridiques qu’ils ont souscrits en devenant membres de l’ONU.
66Le § 12 mérite, lui aussi, d’être cité :
« Les gouvernements proclament les années 1970 deuxième Décennie des Nations Unies pour le développement et s’engagent, individuellement et collectivement, à poursuivre des politiques propres à créer dans le monde un ordre économique et social plus juste et plus rationnel, dans lequel les nations, tout comme les individus dans une même nation, auront droit à des possibilités égales. Ils souscrivent aux buts et aux objectifs de la Décennie et décident de prendre les mesures voulues pour les inscrire dans les faits. Ces buts et ces mesures sont énoncés dans les paragraphes ci-après » (nos italiques).
67Dans cette formule, très étudiée, nous retrouvons encore un écho de l’article 56. Nous trouvons aussi, incontestablement, un engagement spécifique des gouvernements, proclamé avec la Décennie. Cet engagement est d’ailleurs soigneusement limité dans sa portée : il est de « poursuivre des politiques propres à créer dans le monde un ordre économique plus juste et plus rationnel » : c’est donc, encore une fois, une reprise et un renouvellement des engagements pris dans la Charte. Toutefois, on ne saurait le dissocier de son contexte : les gouvernements « souscrivent » aux buts et objectifs de la Décennie. Par conséquent, ils les acceptent et les font leurs, ce qui confère à leur engagement précédent un degré de précision incomparablement plus élevé. D’autre part, les mêmes gouvernements « décident de prendre les mesures voulues » pour les inscrire dans les faits. Ces « mesures voulues » ne sont pas n’importe lesquelles, que les gouvernements détermineraient librement. Ce sont celles qui sont définies dans la stratégie du développement : les mesures « énoncées dans les paragraphes ci-après ». Mais, à leur égard, il n’y a pas d’engagement expressément assumé : on trouve seulement une déclaration d’intention : « décident de prendre ». Dans quelle mesure cette déclaration d’intention est-elle révocable, dans le contexte de l’engagement précédent ? Est-il encore possible, pour les gouvernements, de s’en écarter substantiellement sans cesser de « poursuivre des politiques propres à créer dans le monde un ordre économique plus juste et plus rationnel » ?
68Nous laisserons provisoirement cette question sans réponse. Nous nous contenterons de souligner le raffinement de ces formules, les nuances très délicates qu’on a voulu introduire pour décrire la situation des gouvernements vis-à-vis de la stratégie.
69Les mêmes remarques s’imposent à propos du dernier texte où cette position est définie en termes généraux, le § 19, qui sert de préambule à la section consacrée aux « mesures ». On y trouve notamment la phrase suivante :
« Animés d’un esprit d’association et de coopération constructives fondées sur l’interdépendance de leurs intérêts…, et soucieux aussi de marquer leur volonté politique et leur détermination collective d’atteindre ces buts et objectifs, les gouvernements, individuellement et conjointement, proclament solennellement leur résolution d’adopter et d’appliquer les mesures qui sont énoncées ci-après ».
70En tête de la section où sont décrits les comportements définis et les politiques détaillées qui doivent être observés pour que les objectifs adoptés soient atteints, cette disposition accentue encore l’écart qu’on avait voulu marquer entre l’engagement général, pris individuellement et collectivement par les gouvernements, et la position qu’ils prennent à l’égard des mesures concrètes de la stratégie : il n’y a plus là que l’affirmation d’une « volonté politique », d’une « détermination collective » et d’une « résolution » : termes forts, mais qui semblent exclure toute connotation juridique.
71Ces trois paragraphes constituent la base de toute interprétation juridique de la stratégie. Tous les autres paragraphes, ou bien se bornent à développer un raisonnement, à exprimer certaines opinions, ou bien décrivent les objectifs qui « devraient » être atteints, ou les mesures qu’il « conviendrait » de prendre ou d’appliquer. Dans la mesure où ils sont dispositifs, ils s’expriment au conditionnel, et leur véritable portée dépend, par conséquent, de ce que les gouvernements ont accepté et assumé dans les paragraphes 1, 12 et 19.
72La prudence et la subtilité de rédaction de ces derniers n’ont pourtant pas paru suffisantes à certains gouvernements. C’est ici qu’il convient de revenir sur les conditions, très particulières, d’adoption de la résolution 2626 (XXV).
73Comme on l’a déjà dit, un certain nombre de déclarations formelles ont été présentées à cette occasion, le 16 octobre 1970, et reproduites en annexe au rapport de la 2e Commission à l’Assemblée générale (A/8124/Add.1). Elles sont nombreuses (45). Quelques-unes d’entre elles (5) sont communes à plusieurs Etats (déclarations des Etats membres du groupe des 77, des Etats en voie de développement sans littoral, des Etats membres du groupe socialiste sauf l’Albanie et la Roumanie, du Marché commun centre-américain, de la Communauté économique européenne). Les autres sont individuelles.
74Plusieurs de ces déclarations ont une portée purement politique et de circonstance : elles ne sont que l’expression des sentiments éprouvés par leurs auteurs devant les négociations qui ont précédé la stratégie et leur aboutissement. C’est ainsi que les « 77 » collectivement et un certain nombre de pays en voie de développement individuellement dénoncent les insuffisances des mesures arrêtées, formulent leurs regrets qu’on n’ait pu aller plus loin, et expliquent leur ralliement par la volonté d’aboutir à une manifestation d’unanimité (cf. déclarations de la Bolivie, du Brésil, du Kenya, du Nigéria, de la Sierra Leone, etc.). On ne sort pas ici du cadre des classiques explications de vote et il n’y a rien à en dire de plus.
- 17 S’il est permis de parler de réserves interprétatives après la convention de Vienne sur le droit de (...)
- 18 Un cas probablement unique est celui de Cuba, qui formule une réserve (au § 42), non pas à son prop (...)
75En revanche, d’autres déclarations sont intitulées : « réserve » (Etats socialistes, Chili, Cuba), ou emploient très largement ce mot. On trouve ainsi exprimées un grand nombre de réserves interprétatives17, par lesquelles leurs auteurs exposent le sens qu’ils confèrent à telle ou telle disposition de la Décennie (v. par exemple, sur l’interprétation du § 27, les déclarations de la Communauté économique européenne et de l’Australie). Plus souvent encore, la réserve sert à exprimer le désaccord formel de son auteur avec la disposition visée (v. la déclaration du Chili sur les § 27, 33, 35, 44, 45, 50, etc., ou celle des Etats-Unis sur le § 21), ou sa volonté, également formelle, de ne pas être lié par elle (v. la déclaration des Etats-Unis sur les § 42, 43, 52 et 63, ou celle de la France sur le § 52), ou encore les exceptions ou causes de suspension qu’il entend préserver (v. la déclaration des Etats-Unis sur les § 25 et 74 et celle de la France sur le § 35)18.
76Pour s’en tenir à eux, les paragraphes clés pour l’appréciation de la nature juridique de la stratégie – soit les § 1, 12 et 19, déjà commentés – ont fait l’objet de réserves de la part de cinq Etats : la Belgique, le Chili, les Etats-Unis, l’Irlande et le Royaume-Uni, ainsi que du groupe des 77.
77La réserve belge a déjà été examinée. Les Etats-Unis d’Amérique, pour leur part, déclarent être prêts à collaborer « pour donner effet à la stratégie dans l’esprit de solidarité internationale le plus large » et acceptent « dans les limites de leurs ressources et de leur législation » les mesures énoncées dans la stratégie « comme un guide dans la recherche d’un programme d’action concerté ». En d’autres termes, pour eux, la stratégie ne constitue pas elle-même « un programme d’action concerté », qui reste à rechercher : elle est dans cette poursuite un simple guide, que nul, apparemment, n’est obligé de suivre. C’est là une attitude extrêmement attentiste. En conséquence, « le gouvernement des Etats-Unis ne peut accepter le libellé du dispositif du paragraphe 19 ni celui, conçu dans le même ton, du paragraphe 12, car ils lui semblent impliquer un engagement juridique là où en fait il n’y en a pas ».
78Cette dernière formule est assez obscure. Elle semble signifier que les termes des § 12 et 19 « impliquent » un engagement juridique aux yeux du gouvernement américain, ce qui est aller au-delà de notre propre analyse, au moins pour le § 19, mais, pour le même gouvernement, il n’y a pas, en fait, de tel engagement. Est-ce parce qu’un engagement de cette nature ne pouvait pas être pris sous cette forme ou parce que les Etats n’avaient pas en fait la volonté de le prendre (et ce, en dépit des termes approuvés par eux, qui « impliqueraient » cet engagement) ? La volonté des Etats-Unis de ne pas être liés est tout à fait claire et incontestable, mais les implications de leur interprétation pour les Etats qui n’ont pas fait la même réserve sont très incertaines.
79L’incertitude n’est pas levée par la réserve britannique au § 19, selon laquelle « il va sans dire que l’acceptation des termes de ce paragraphe par le gouvernement du Royaume-Uni s’entend sans préjudice des réserves, explications ou interprétations qu’il a à formuler » sur les autres paragraphes. Il semble ici que les seules limites à l’engagement de la Grande-Bretagne sur les termes de la stratégie soient les réserves spécifiques qu’il a expressément formulées. On est tenté d’en induire que le gouvernement de ce pays reconnaît l’existence d’engagements juridiques.
80L’interprétation américaine, au contraire, est formellement contredite par le gouvernement irlandais, qui « ne considère pas… le § 19… comme étant de nature à créer un engagement juridique obligatoire pour lui » et, paradoxalement, par les pays en voie de développement eux-mêmes. Ceux-ci pensent, en effet, « qu’il ressort clairement des § 12 et 19 du texte de la stratégie internationale du développement que les gouvernements, en adoptant cette stratégie, se sont engagés moralement et politiquement à mettre en œuvre les mesures nécessaires pour atteindre les buts et les objectifs de la Décennie » (Déclaration des « 77 »). Ces pays, les plus intéressés à conférer à la stratégie son efficacité maximale, ne parlent pas d’obligations juridiques, mais seulement d’engagements moraux et politiques.
81Pour sa part, le Chili, qui a formulé de très longues réserves, extrêmement critiques à l’égard de la Décennie, dont il considère de nombreuses dispositions comme absolument insuffisantes et, par conséquent, inacceptables, va beaucoup plus loin. Bien que coauteur de la déclaration des 77, il estime que « la stratégie qui a été adoptée ne comporte pas les engagements politiques qui auraient fourni aux pays du tiers-monde les assurances nécessaires à leur développement économique et social… On ne dispose que d’une liste de mesures théoriques qui n’a pas le moindre caractère d’obligation morale ou politique ». C’est vraiment une position extrême, qui dépouille la stratégie de toute force contraignante.
82A ces réserves si variées aux § 12 et 19 s’ajoutent encore les réserves générales, à l’égard de la Décennie dans son ensemble. A part celle du Canada qui rejoint, en fait, celle de l’Irlande, il convient de citer la position de l’Union sud-africaine et celle des Etats socialistes.
83La réserve de l’Union sud-africaine est essentiellement politique et donc d’intérêt limité. C’est uniquement en raison de la condamnation de l’apartheid au § 5 de la stratégie que le gouvernement de l’Union a estimé devoir se dissocier de ce document.
84La réserve des Etats socialistes a une portée beaucoup plus grave, puisqu’elle conduit ses auteurs – parmi lesquels on trouve l’URSS – à n’appuyer la stratégie que dans la mesure où elle est conforme à la position qu’ils ont unilatéralement définie. Dans cette limite bien précise, il ne s’agit que d’un « appui », c’est-à-dire d’un soutien donné bénévolement, et qui ne comporte pas d’engagement.
85Il est ainsi très remarquable que les deux Super-Grands, de qui dépend pour une part non négligeable le succès ou l’échec de la stratégie, aient évité de s’engager de façon formelle et aient entendu réserver le maximum de liberté d’action. L’attitude de l’un n’a d’ailleurs peut-être pas été sans effet sur celle de l’autre. Il y a là une incertitude, sinon une menace, pour l’avenir de la Décennie, qui est sérieuse. Mais même si on fait abstraction de ces deux positions particulières, quelles conclusions peut-on tirer, de façon générale, des analyses précédentes ?
2. Que signifie l’adoption de la Décennie ?
- 19 II n’y a donc pas à distinguer le contenu de la Décennie de celui de la stratégie : il est le même (...)
86Formellement, avons-nous dit, la Décennie a été proclamée par une résolution de l’Assemblée générale. Elle détermine la période au cours de laquelle devra être mise en œuvre la stratégie internationale du développement, qui en constitue le contenu opératoire19 et qui a été adoptée par la même résolution 2626 (XXV).
- 20 Voir les études citées supra, note 16.
- 21 II suffira de citer la résolution 2222 (XXI) relative au traité sur les principes régissant les act (...)
87Une résolution peut être définie comme un acte juridique unilatéral, au contenu juridique variable, mais toujours imputable à l’organe qui l’adopte20. En cela elle s’oppose à la convention internationale, qui lie les Etats qui y sont parties. Il est parfaitement possible, cependant, qu’une convention soit adoptée par voie de résolution : on peut en citer de nombreux exemples21. Dans ce cas, la résolution arrête le texte de la convention et l’ouvre à la signature, ou invite les Etats à y adhérer ; la convention ne lie que les Etats qui ont accompli les formalités requises, conformément aux règles générales du droit des traités.
88Il ne suffit pas, par conséquent, d’observer que la stratégie a été adoptée par voie de résolution pour déterminer sa nature juridique. Il faut encore examiner son contenu, ce que nous avons fait.
89Cela nous a amené à deux constatations importantes.
90La première est que les paragraphes de ce document qui sont rédigés de façon personnelle ne renvoient pas à l’Assemblée générale, mais bien aux gouvernements « individuellement et conjointement ». D’après ces textes, ce sont les gouvernements, qui « s’engagent, individuellement et collectivement », « souscrivent », « décident », « proclament solennellement leur résolution ». Les gouvernements en tant que tels prennent donc position à l’égard de la stratégie, que l’Assemblée générale se borne à « adopter ».
91Si les gouvernements déclaraient agir seulement « individuellement », on pourrait voir là une série de prises de position parallèles et indépendantes. Le fait qu’ils se soient engagés « individuellement et collectivement » amène à douter de cette conclusion.
- 22 Ch. Rousseau, Principes généraux du droit international public, Tome I, Paris, 1944, p. 152.
92En réalité, cette procédure rappelle irrésistiblement une pratique diplomatique classique et bien connue : celle du « protocole d’accord », dans laquelle l’accord intervenu au cours de négociations entre deux ou plusieurs gouvernements est consigné dans le procès-verbal officiel de ces négociations et considéré comme juridiquement valable et parfait du seul fait de cette authentification, s’il n’existe pas d’indication ou de réserve contraires : c’est une des mille et une façons de passer un accord en forme simplifiée22.
- 23 Soit en acceptant sans opposition cette résolution à l’Assemblée générale, soit en prenant part aux (...)
93Dans le cas présent, le document contenant la stratégie internationale, issu de longues négociations au sein du Comité préparatoire d’abord, et de la 2e Commission ensuite, se présente bien comme un protocole d’accord, accord approuvé par les gouvernements qui ont consenti à l’adoption de la résolution 2626 (XXV)23 et authentifié par l’Assemblée générale en tant qu’organe des Nations Unies.
- 24 Art. 91 du règlement intérieur de l’Assemblée générale. Dans la pratique, il est vrai, certaines ex (...)
94Cette analyse se trouve confirmée par la procédure des « déclarations formelles », dont un grand nombre constituent, on l’a dit, des réserves formelles. C’est là une procédure propre au traité : en tant que telles, les réserves n’ont de raison d’être juridique que lorsqu’un Etat s’engage en droit, afin de limiter, de réduire ou de préciser la portée de son engagement. Vis-à-vis d’un acte unilatéral, tel qu’une résolution, l’explication de vote suffit : elle expose les motifs du vote ; elle ne modifie pas, au moins en théorie, le contenu de la résolution. Il n’est pas possible pour un gouvernement de voter pour une résolution, en affirmant que tel paragraphe de celle-ci sera sans effet à son égard : il n’y a pas de parties aux résolutions qui, théoriquement, ont la même valeur à l’égard de ceux qui ont voté contre elles et de ceux qui les ont approuvées. Le désaccord sur une disposition déterminée ne peut s’exprimer qu’au plan du vote, dans le cadre d’une procédure de division, et est sans conséquence si la disposition en cause est adoptée en dépit de cette procédure24. Dès lors, le recours au système des réserves constitue une indication très forte qu’on se trouve bien en présence d’un acte conventionnel, traité comme tel par les Etats qui y participent.
95Notre première conclusion sera donc qu’il n’existe aucune impossibilité juridique à ce que la stratégie internationale comporte des engagements des gouvernements, ayant une valeur conventionnelle et liant juridiquement leurs auteurs. Le fait qu’elle ait été adoptée par voie de résolution n’y fait certainement pas obstacle : dans ce cas le vote des Etats membres a une double signification et produit un double effet : adoption de la résolution et approbation des accords et des engagements que cette résolution enregistre.
96La question de savoir si des obligations juridiques ont été créées à la charge des Etats dépend donc uniquement de ce que leurs gouvernements ont entendu faire au cours des négociations préalables à l’adoption de la stratégie, c’est-à-dire du contenu des accords consignés dans la résolution 2626 (XXV). Ce sera notre deuxième conclusion.
97Dans cette perspective, les réserves exprimées par certains gouvernements prennent toute leur valeur. On ne peut évidemment prétendre mettre des obligations juridiques à la charge de gouvernements qui ont expressément affirmé n’en accepter aucune. Mais quid des autres ?
98Il suffira, à cet égard, de noter qu’aucun gouvernement n’a soutenu que la stratégie internationale du développement contenait des engagements juridiques distincts de ceux résultant de la Charte. Le seul gouvernement interprétant le texte des § 12 et 19 comme impliquant des engagements juridiques, celui des Etats-Unis, a rejeté ce texte parce qu’« en fait » il n’y a pas de tels engagements.
99Comme on l’a déjà relevé, les Etats membres du groupe des « 77 » estiment qu’en adoptant la stratégie, les gouvernements se sont engagés « moralement et politiquement ». Cette interprétation n’a, en fait, été contestée que par le Chili, pourtant membre des « 77 », et dont la position est surtout polémique, puisqu’elle aboutit à rejeter les mesures prévues dans la stratégie non par refus d’être lié, mais en raison de leurs insuffisances : c’est la manifestation de la déception de cet Etat devant l’attitude adoptée par divers pays développés et de son insatisfaction à l’égard de certaines des mesures contenues dans la stratégie, beaucoup plus que l’expression d’une conviction juridique (ou para-juridique).
100Notre troisième conclusion sera que la stratégie constitue bien un accord entre les gouvernements qui ont participé aux négociations qui l’ont préparée, comportant des engagements de leur part, dans la mesure tout au moins où ils n’ont pas exprimé de réserves. Sans l’existence de ces engagements, les réserves formulées seraient dépourvues de toute signification.
101Toutefois, et ce sera notre dernière conclusion, ces engagements ne sont pas juridiques : ils sont seulement moraux et politiques.
102Devant cette constatation, on sera peut-être tenté de dire que la montagne a accouché d’une souris. Tout ce grand effort pour édifier la stratégie internationale du développement n’est-il pas frappé de précarité par cette insuffisance des engagements pris ? Et accessoirement, sur un plan beaucoup plus modeste, les longues analyses auxquelles nous avons procédé n’étaient-elles pas excessives, pour aboutir à un résultat aussi décevant ?
103Nous pensons qu’une telle appréciation est à la fois trop pessimiste et injustifiée.
3. La portée des engagements pris
104Soit qu’il considère qu’elles ne ressortissent pas à sa province, soit qu’il les estime dépourvues de toute valeur, le juriste ne s’intéresse habituellement pas aux obligations « morales et politiques », à l’égard desquelles il fait volontiers de l’ironie.
105Cette attitude se comprend si le droit est abordé d’un point de vue casuistique, ou contentieux, nous dirions même pathologique et, en tout cas, statique, qui est celui de la doctrine positiviste, si largement dominante. Le droit est pris tel qu’il a été établi, et les questions qu’on se pose sont de ce type : à quoi oblige-t-il exactement ? Comment faire pour se libérer d’une obligation embarrassante ? Que se passera-t-il si une obligation est violée ? Et on constate : une « obligation » morale ou politique n’oblige à rien en droit, par conséquent on peut toujours se dispenser de l’exécuter, car cela n’entraîne aucune conséquence juridique. Donc, la pseudo-obligation morale ou politique, ce n’est rien.
106Nous ne croyons pas cette attitude satisfaisante scientifiquement. Après tout, le droit remplit une fonction, qui est d’ordonner les rapports sociaux, et il ne s’en acquitte convenablement que si la grande majorité de ceux qui lui sont soumis se conforment spontanément à ses prescriptions. Dès lors, le juriste qui ne veut pas se contenter d’être un casuiste, ni de décrire un système juridique sans l’analyser en profondeur, ne peut pas éviter de rechercher pourquoi le droit est spontanément respecté : quelles sont les motivations de ceux qui l’appliquent sans y être contraints. Or, ici, les « obligations morales et politiques » cessent d’être dérisoires.
107On peut, certes, soutenir que, le plus souvent, les sujets de droit se conforment à leurs obligations parce qu’ils y ont intérêt, cet intérêt étant d’ailleurs singulièrement renforcé par les conséquences dommageables, civiles ou pénales, qu’une conduite contraire risquerait d’entraîner à leur détriment. Nous ne contestons pas l’exactitude de cette proposition.
108On ne saurait, toutefois, s’en contenter. Quoi qu’en pensent les cyniques pseudo-réalistes, les facteurs moraux ont aussi leur importance, même dans les rapports internationaux. Le juriste lui-même, et spécialement l’internationaliste, n’a pas réussi à se débarrasser de ce concept spécifiquement moral qu’est la bonne foi (pour ne pas parler d’autres notions morales comme la justice, ou la solidarité). Or l’obligation morale est essentiellement une obligation de bonne foi.
109Il existe des gouvernements de bonne foi. Certes, diront les sceptiques, lorsqu’un intérêt puissant les pousse à s’évader de leurs obligations, ils en oublient vite les exigences. Mais c’est oublier que la bonne foi ne préside pas seulement à l’exécution des obligations (art. 26 de la convention de Vienne sur le droit des traités) : elle doit aussi retenir de prendre des engagements qu’on sait ne pas pouvoir tenir et de faire ainsi des promesses inconsidérées.
110En même temps, apparaît la différence entre engagement moral et engagement juridique. Lorsqu’il a été pris, le second est irrévocable ou, plus exactement, ne peut être modifié ou révoqué qu’en se soumettant aux procédures formelles définies par le droit et dans les seules hypothèses permises par lui. L’engagement moral est moins contraignant : on peut revenir sur lui quand il y a de bonnes raisons de le faire, c’est-à-dire dans toutes les circonstances où la bonne foi le permet. Cet élément de souplesse s’oppose à la rigidité du droit, mais ne suffit pas à réduire l’obligation morale à une obligation purement potestative, c’est-à-dire à une non-obligation, qui ne lie pas. Le lien de l’engagement moral est plus lâche que celui de l’engagement juridique, mais il lie celui qui l’a pris. Lorsqu’un Etat se trouve en présence d’un engagement à prendre, dont il ne peut prévoir toutes les implications et les développements dans le futur et dont il ne sait pas, par conséquent, s’il sera en mesure de s’en acquitter de façon rigoureuse, la bonne foi autant que la prudence doivent le conduire à ne prendre qu’un engagement moral et non un engagement juridique.
111Que dire de l’engagement politique ? Il est la traduction d’une volonté politique, c’est-à-dire d’une résolution ferme : sans elle, aucun engagement, même régi par le droit, n’a de grandes chances d’être tenu. Mais il est plus que cela, car il affecte la situation politique de celui qui le prend, devant l’opinion publique ou vis-à-vis de partenaires politiques, ou sur les deux plans. Le manquement à un engagement de cette nature entraînerait des conséquences dommageables pour celui qui s’en rendrait coupable : soit perte de prestige, soit diminution de la « crédibilité » de sa parole, soit détérioration de ses relations politiques avec ses partenaires, toutes choses qu’aucun gouvernement sérieux ne considère à la légère. L’accomplissement fidèle d’un engagement politique produit généralement des effets inverses.
112Dans la pratique, l’aspect moral est souvent difficile à dissocier de l’aspect politique : le seul fait qu’on puisse mettre en doute la bonne foi d’un partenaire constitue une atteinte à son prestige et à la confiance que l’on accorde à ses promesses. Ce sont ces retombées politiques de la bonne et de la mauvaise conduite qui rendent beaucoup de gouvernements vétilleux à propos du code moral des relations internationales – ou les condamnent à l’hypocrisie lorsqu’ils s’en écartent.
113Si notre analyse est exacte, on comprend, en tout cas, pourquoi les gouvernements sont si attentifs à ne pas prendre des « engagements moraux et politiques » qu’ils ne sont pas sûrs de pouvoir honorer. Ils se montrent en cela plus avisés que les juristes pour qui le droit n’a pas d’attaches avec la morale et les obligations seulement morales ou politiques sont dépourvues de toute valeur. On peut penser, tout au contraire, que, dans beaucoup de cas, les Etats sont fidèles à leurs obligations juridiques en raison de leurs connotations morales et politiques plus que de leur caractère juridique.
- 25 Mais c’est parce qu’ils sont pré- ou para-juridiques qu’ils intéressent le juriste.
114On ne saurait, pourtant, pousser le raisonnement trop loin. Dans le cas présent, il ne saurait être mis en doute que la stratégie internationale du développement aurait été plus solide si elle avait été édifiée sur des bases juridiques, c’est-à-dire si elle avait pris la forme d’un traité, générateur d’obligations juridiques. Quelle que soit leur valeur, les engagements politiques ou moraux ne peuvent être qualifiés que de pré- ou para-juridiques25 ; l’engagement juridique reste le modèle, par sa précision et sa vigueur formelles, ainsi que par le degré de certitude auquel il permet de parvenir. Il était probablement impossible de se hausser à ce niveau dans la stratégie internationale du développement : son ampleur était trop vaste, le nombre et la variété des problèmes traités trop élevés, la valeur des analyses économiques de base trop douteuse, le niveau d’accord entre les Etats trop bas, pour qu’on y parvînt.
115Le contenu de la stratégie ne se prêtait donc pas à des engagements juridiques et ce d’autant moins que chacun avait bien conscience que des rectifications devraient nécessairement être apportées aux buts et objectifs et surtout aux mesures prévues par la Décennie en cours d’exécution.
116Ceci dit, il n’est pas très facile d’apercevoir les conséquences pratiques qu’aurait eues, dans ce cas, la substitution d’engagements juridiques aux engagements « moraux et politiques » définis dans la Décennie.
117Du point de vue de l’efficacité, la vraie question est plutôt de déterminer dans quelle mesure les dispositions de la stratégie internationale sont réellement contraignantes, c’est-à-dire sont conçues de telle sorte qu’on ne puisse pas s’en évader à bon compte, en se contentant d’un simulacre d’exécution et sans que soit possible de démontrer l’insuffisance de la performance. Cette question, notons-le, se pose aussi bien avec un texte juridique qu’avec un texte de portée purement morale ou politique.
118Le caractère plus ou moins contraignant d’un texte dépend à la fois du degré de précision (ou, au contraire de vague) de ses dispositions, de la nature des comportements qu’il prescrit (une prohibition est généralement plus difficile à tourner qu’une obligation de faire, une obligation de négocier est moins pressante qu’une obligation de prendre une mesure déterminée), du nombre et de l’importance des clauses échappatoires qu’il contient, implicitement (absence de délai d’exécution) ou explicitement.
119La véritable faiblesse de la Décennie se trouve là, et non dans la nature des engagements sur lesquels repose sa mise en œuvre. Dans cette perspective, en effet, on est tenté de donner raison au Chili, dont nous avons déjà cité les appréciations péjoratives. Il faut surtout dénoncer l’abus fait de la procédure des réserves, dont nous avons longuement parlé. Sans tenir compte de la réserve générale des huit Etats socialistes et de l’Union sud-africaine, 117 réserves ont été formulées (142, si les pays membres du Marché commun sont comptés individuellement). Elles touchent 31 paragraphes (sur 84).
120Ces chiffres sont éloquents. Ils montrent l’extrême difficulté ressentie par les Etats composant la communauté internationale pour se mettre d’accord sur des problèmes d’aussi grande portée pour leurs intérêts économiques, et pour prendre des engagements, même vagues, dont les conséquences effectives, sur ces mêmes intérêts, sont difficiles à prévoir.
121Il faut bien admettre aussi que la 2e Décennie représente une nouveauté révolutionnaire, tant par sa méthode que par les idées sur lesquelles elle repose. Il n’est pas surprenant que les Etats aient de la peine à faire la conversion nécessaire – conversion des habitudes mentales et des habitudes économiques – pour s’y adapter.
122D’autre part, si les dispositions de la Décennie sont souvent vagues, il en est quelques-unes qui sont réellement contraignantes. On citera, à cet égard, les objectifs et les délais.
123Les objectifs, décrivant un résultat qui doit être atteint (obligation de résultat), sont réellement contraignants lorsqu’ils se prêtent à une évaluation précise : ils fournissent alors un instrument de mesure des performances des Etats ne laissant pas de place à l’évasion. Ils le sont plus encore lorsqu’ils sont quantifiés. Or, nous avons vu qu’il en existe un certain nombre dans la stratégie et pas seulement dans la section des « buts et objectifs ». Certaines des « mesures » prescrites se présentent comme des objectifs quantifiés à atteindre (notamment pour le volume de l’aide financière : § 42 et 43).
124La seule échappatoire qui subsiste est le temps. Si celui-ci est forcément limité par la durée même de la Décennie, celle-ci représente économiquement un long terme. Toutefois, comme on le sait, il a été fixé des délais plus brefs pour la réalisation de certains résultats. Il s’agit alors de dispositions réellement très contraignantes. Il n’y a pas à être surpris que ce soit elles qui ont fait l’objet du plus grand nombre de réserves (12 pour le § 42, 14 pour le § 43).
125Enfin, toute prescription devient contraignante quand la façon dont elle est observée fait l’objet d’un contrôle régulier et sérieux. Nous avons touché ce point aussi un peu plus haut, et il n’est pas nécessaire d’y revenir.
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126Ces diverses constatations nous amènent à une appréciation d’ensemble assez nuancée.
127La 2e Décennie pour le développement est une entreprise gigantesque, dont les objectifs sont extrêmement ambitieux, compte tenu de la situation économique et politique existant dans le monde au moment où elle est engagée et des connaissances économiques dont nous disposons. Si elle devait réussir, elle conduirait à un système économique mondial réellement renouvelé et, finalement à une nouvelle société internationale, reposant sur des principes fort différents de ceux qui prévalent aujourd’hui.
128Il ne nous appartient pas de juger de la valeur des instruments économiques dans lesquels les auteurs de la stratégie ont mis leur confiance. En revanche on peut dire que, pour provoquer des changements aussi considérables, la 2e Décennie dispose d’instruments institutionnels et para-juridiques en apparence fort modestes, mais qui ne sont pas aussi négligeables qu’on serait tenté de le soutenir à première vue.
129En réalité, la Décennie ne peut être considérée comme entièrement déterminée par le document qui la proclame, en dépit de sa complexité : elle est un processus continu, qui doit se poursuivre et se renforcer lui-même au cours des dix prochaines années. Vus dans cette perspective, ces instruments ne paraissent pas inadéquats. En particulier, l’absence d’engagements juridiques, à ce stade, ne semble pas mettre en danger l’avenir de l’opération. Comme on l’a déjà dit, l’élément capital, encore inachevé, sera le mécanisme d’évaluation, qui doit être conçu à la fois comme un instrument de surveillance, permettant de mesurer les progrès accomplis, et comme un instrument de négociation permanente, permettant d’adapter de façon continue la stratégie internationale du développement aux changements de situation et d’en renforcer progressivement les mécanismes et les contraintes. Ce qui sera fait sur ce point dans les toutes premières années de la Décennie aura des conséquences déterminantes pour le succès ou l’échec de l’entreprise.
Notes
1 Voir par exemple : S. El-Naggar, The International Strategy for the Second United Nations Development Decade, Annales d’études internationales, 1971, Genève, 1971, p. 125-146.
2 M. Virally, Le cadre juridique international du développement : vers une charte internationale du développement, Développement et civilisation, no 32 (1967), p. 70-79.
3 Guy de Lacharrière, La nouvelle division internationale du travail, Genève-Paris, 1969.
4 Vers une stratégie globale du développement, Rapport à la 2e Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement, TD/3/Rev. 1, no de vente F.68.II.D.6.
5 Rapport du Conseil du commerce et du développement sur sa quatrième session extraordinaire (12-13 octobre 1970), TD/B/330.
6 Vers une action commune pour le développement du Tiers Monde, Paris, 1969. Voir aussi infra.
7 DP/5, Genève, 1969. Voir aussi infra.
8 V. déclaration Philippe de Seynes, Secrétaire général adjoint aux affaires économiques et sociales devant la 2e Commission, 23e session de l’Assemblée générale, 1968, A/C.2/L.1002.
9 Cf. rapports du Comité sur ses six premières sessions : E/4207/Rev.1 ; E/4362 ; E/4515 ; E/4682 ; E/4776 (publiés en supplément aux 41e, 43e, 45e, 47e et 49e sessions du Conseil économique et social).
10 Membres du groupe des « 77 » représentant ce groupe au Conseil du commerce et du développement.
11 A/8074.
12 Rapport de la 2e Commission, 25e session de l’AG, point 42 de l’ordre du jour, E/8124/Add.1.
13 Cf. M. Virally, La notion de programme, AFDI, 1968, p. 537.
14 Cf. El-Nagoar, op. cit., p. 8.
15 Voir déclaration Ph. de Seynes devant la 2e Commission le 6 octobre 1969 (A/C.2/L.1058).
16 Voir M. Virally, La valeur juridique des recommandations des organisations internationales, AFDI, 1956, p. 66 ; A. Malintoppi, La Raccomandazioni internazionali, Milan, 1958 ; L. Di Qual, Les effets des résolutions des Nations Unies, Paris, 1967 ; J. Castañeda, Legal Effects of U.N. Resolutions, New York- Londres, 1970.
17 S’il est permis de parler de réserves interprétatives après la convention de Vienne sur le droit des traités.
18 Un cas probablement unique est celui de Cuba, qui formule une réserve (au § 42), non pas à son propre profit, mais à celui des Etats socialistes (d’Europe).
19 II n’y a donc pas à distinguer le contenu de la Décennie de celui de la stratégie : il est le même et. à ce point de vue, les deux termes peuvent être employés comme synonymes.
20 Voir les études citées supra, note 16.
21 II suffira de citer la résolution 2222 (XXI) relative au traité sur les principes régissant les activités des Etats en matière d’exploration et d’utilisation de l’espace extra-atmosphérique, et la résolution 2200 (XXI) adoptant les Pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme.
22 Ch. Rousseau, Principes généraux du droit international public, Tome I, Paris, 1944, p. 152.
23 Soit en acceptant sans opposition cette résolution à l’Assemblée générale, soit en prenant part aux travaux du Comité préparatoire, comme ce fut le cas de la Suisse et de la RFA. Celles-ci se trouvent cependant dans une situation particulière à l’égard des modifications apportées par l’Assemblée générale au projet du Comité.
24 Art. 91 du règlement intérieur de l’Assemblée générale. Dans la pratique, il est vrai, certaines explications de vote comportent des interprétations se rapprochant beaucoup de celles qui peuvent être formulées par voie de réserve lors de la signature ou de la ratification d’un traité.
25 Mais c’est parce qu’ils sont pré- ou para-juridiques qu’ils intéressent le juriste.
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