Le droit international en devenir
|Cinquième partie. Droit international économique
La notion de programme : un instrument de la coopération technique multilatérale
Note de l’éditeur
Paru dans l’Annuaire français de droit international, vol. XIV, 1968, pp. 530-553. © Editions du CNRS, Paris.
Texte intégral
- 1 Cf. en particulier Guy Feuer, Les aspects juridiques de l’assistance technique, Paris, 1957, qui a (...)
1L’accroissement spectaculaire, depuis vingt ans, de la coopération multilatérale en faveur du développement, qui constitue aujourd’hui, et de loin, la part la plus importante des activités des organisations mondiales, n’a guère attiré, jusqu’ici, l’attention des juristes, quelques exceptions notables mises à part1.
2Aussi surprenante qu’elle soit, une telle indifférence est aisément explicable. Les problèmes de coopération internationale paraissent relever davantage de l’économie, de la technique et de l’administration que du droit. Les services des organisations internationales qui en ont la charge ne comptent que très peu de juristes et sont plus préoccupés d’efficacité et de réalisations concrètes que de règles juridiques. L’expansion de leurs responsabilités s’est faite de façon empirique, en tâchant de trouver à tout moment les solutions pratiques permettant de résoudre au mieux les difficultés qui se présentaient, au fur et à mesure des besoins, quitte à les abandonner après les avoir essayées si elles ne donnaient pas satisfaction ou si de meilleures venaient à être imaginées.
3Le droit avait-il sa place dans ce processus ? L’opinion générale de ceux qui y participaient comme de ceux qui se bornaient à l’observer a, jusqu’à présent, été négative. L’évolution paraissait trop rapide, les rapports entre acteurs trop flous, les méthodes trop variées et trop pragmatiques pour que le droit puisse les ordonner. Au surplus, il n’y a pratiquement pas eu de contentieux : les contestations nées de l’action, de l’opposition des points de vue ou des conflits d’intérêts ont toutes pu être réglées à l’amiable, par des négociations rapidement et aisément conclues. A quoi bon se préoccuper de droit ?
4Cette façon de voir s’inspire d’une certaine conception du droit et de sa fonction dans la vie sociale, très largement répandue à la fois chez les juristes et chez les non-spécialistes, mais qui, bien que traditionnelle, est extrêmement discutable. Il est vrai que le droit constitue un système de formalisation des rapports sociaux, qui les soumet à un ordre imposant la répétition suivant un certain modèle et les empêche ainsi de demeurer dans la perpétuelle improvisation où l’expérience de ce qui a été fait n’est jamais retenue pour ce qui est à faire. Même si elle ne s’en fait pas forcément l’esclave, la pensée juridique ne peut pas ignorer la force et la valeur du précédent et se place donc aux antipodes du culte de la spontanéité et du « happening ». Mais il n’en va pas autrement de toute action entreprise en vue de résultats tangibles et tendue vers un objectif précis. Quelle que soit la part d’invention et de liberté qu’elle requiert pour faire face à des circonstances sans cesse changeantes, elle a besoin de s’appuyer sur quelques constantes, c’est-à-dire sur quelques principes permanents, pour conserver sa visée et ne pas s’enliser dans l’impuissance.
5Ces principes ne peuvent la guider que s’ils ont une valeur normative. Dès que leur respect devient réellement impératif et non pas seulement utile ou recommandable, on se trouve sous l’empire du droit. Or la nécessité d’une telle référence s’impose avec une force particulière lorsque l’action à mener est complexe, associe un grand nombre de personnes et d’institutions agissant à des titres divers et se poursuit pendant des années.
6On n’échappe pas au droit. Dès qu’une pratique tend à se prolonger, à s’imiter elle-même, à se rationaliser, elle donne naissance à du droit. Les principes et les règles juridiques qui surgissent ainsi spontanément de l’action la soutiennent, comme on vient de le dire. Ils n’en détruisent pas nécessairement le dynamisme, pas plus qu’ils ne s’opposent à l’innovation. Le droit n’est pas, par nature, conservateur et rigide. Il est un instrument de l’action sociale, qui peut être utilisé aussi bien pour transformer les rapports sociaux que pour les stabiliser, mais dont on ne peut se passer dès que l’on veut construire.
7Dans le cas présent, il s’est formé effectivement, à partir de la pratique des organisations mondiales, un droit de la coopération multilatérale d’autant mieux supporté qu’il a été appliqué plus spontanément, sans même le savoir, par ceux qui ne voyaient en lui qu’un moyen de rendre leur action plus cohérente, plus rationnelle, plus sûre et, finalement, plus efficace.
- 2 V. Michel Virally, Vers un droit international du développement, AFDI, 1965, p. 3.
8Le corps de règles constituant ce droit de la coopération multilatérale n’a cessé de s’enrichir depuis vingt ans. Il forme aujourd’hui une branche importante du droit international du développement2, car il s’est édifié surtout en vue de l’aide à apporter aux pays en voie de développement. Même si la coopération multilatérale entre pays industrialisés croît vigoureusement, elle aussi, elle n’occupe cependant qu’une place secondaire dans les activités des organisations composant le système des Nations Unies et se concentre davantage dans les organisations régionales.
- 3 De fait, le présent article a été conçu dans le cadre d’une étude plus vaste sur le droit de la coo (...)
9Il ne peut être question, dans le cadre du présent article, d’embrasser dans son ensemble ce droit nouveau, dont nous avons dit déjà qu’il n’avait presque pas été étudié par la doctrine. Notre propos est plus modeste. Il consiste seulement à fournir les premiers éléments d’analyse d’une notion qui occupe une place centrale dans le droit de la coopération multilatérale pour le développement et en constitue en quelque sorte la nécessaire introduction : la notion de programme3.
10Au premier abord, elle paraît sans mystère. Pourtant, elle est employée de tant de façons différentes et en tant d’occasions diverses que c’est un peu une notion Protée. De ce fait, sa signification exacte tend à échapper à l’observateur, décontenancé par des utilisations qui, en apparence, n’ont à peu près rien en commun. Le mot conserve-t-il la même signification, lorsqu’il s’applique à cette entreprise majeure de l’ONU qu’est le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), au programme de participation aux activités des Etats membres de l’UNESCO, au programme général de travail de l’OMS, au programme d’assistance des Nations Unies aux fins de l’enseignement, de l’étude, de la diffusion et d’une compréhension plus large du droit international, ou encore au Programme alimentaire mondial (PAM) ?
11Dans les pages qui suivent, nous voudrions tenter d’élucider cette question sur un plan général, avant d’essayer d’analyser, avec un peu plus de détails, une catégorie particulièrement complexe et diversifiée de programmes : celle qui concerne la coopération technique.
I. Le programme en général
12Le recours à l’instrument que constitue le programme devient pratiquement nécessaire dès le moment où une institution éprouve le besoin de planifier son action dans le temps, c’est-à-dire de se fixer des objectifs précis mais non immédiatement atteignables et de déterminer par quels moyens et de quelle façon les poursuivre. Le programme se présente donc, avant tout, comme un acte de prévision, mais d’une nature particulière et qui a valeur normative.
1. Acte de prévision : programme et projet
13Le programme définit une action à réaliser. S’il est tourné vers l’avenir, par conséquent, et mérite ainsi d’être qualifié d’acte de prévision, il n’est nullement conjectural. Il ne décrit pas un avenir possible, mais une activité à laquelle va se consacrer l’organisation qui l’adopte.
14Néanmoins, en règle générale, la prévision n’est que de principe. Elle reste quelque peu abstraite, en ce sens qu’elle laisse à des décisions à prendre dans le futur (ou, parfois, déjà prises) le soin de déterminer concrètement ce qui sera fait. En d’autres termes, le programme couvre un nombre, déterminé ou non, d’opérations indépendantes, qui trouvent place dans son cadre, mais ne sont pas définies par lui.
15En cela, le programme se distingue de ce que, dans le langage des Nations Unies, on nomme un « projet ». Celui-ci est aussi un acte de prévision, mais il décrit une opération qui reste unique, même si elle est d’une grande complexité et se décompose elle-même en une multitude de sous-opérations. Un projet peut consister aussi bien dans l’attribution d’une bourse d’études, l’envoi d’un expert, la fourniture d’un prêt pour la construction d’un hôpital, qu’en l’aménagement d’un bassin fluvial par un ensemble de travaux de grande envergure. Dans tous les cas il conserve son unité, du fait que toutes les opérations partielles que comporte sa réalisation concourent au même résultat final, parfaitement isolable et définissable matériellement. Le projet présente donc un caractère concret qui manque au programme : il doit arrêter dans le détail tout ce qui est nécessaire à son exécution.
16Parfois, le programme n’est lui-même qu’une liste de projets. C’est le cas, par exemple, du programme arrêté à chacune de ses sessions par le Conseil d’administration du PNUD (pour l’élément Fonds spécial). Il ne perd pas, pour autant, son caractère abstrait, puisque les projets qu’il réunit sont totalement indépendants les uns des autres et qu’il se contente de déterminer le montant des crédits affectés à chacun d’entre eux.
17Plus souvent, le programme est défini sans référence à aucun projet concret, de façon purement générale et abstraite. Pour être complet, c’est-à-dire exécutable, il doit, néanmoins, déterminer directement, ou indirectement et au moins dans leur principe, trois séries d’éléments.
18Il doit, en premier lieu, fixer les fins de l’action, qui en sont la justification et le moteur, et qu’il s’agit de réaliser (on peut parler, alors, d’un objectif) ou dont il faut, tout au moins, s’approcher.
- 4 C’est la fin fixée au Programme élargi d’assistance technique. Cf. rés. 222 A (IX) 1948 du Conseil (...)
- 5 Programme d’assistance volontaire (PAV) de l’OMM.
19Ces fins peuvent être définies en termes vagues et abstraits : favoriser et accélérer le développement économique et social des pays en voie de développement4, ou de façon beaucoup plus spécifique : mettre en œuvre les programmes nationaux dans le cadre de la Veille météorologique mondiale, par exemple5. Leur degré de généralité détermine l’ouverture plus ou moins large du programme.
20Celui-ci ne mérite pleinement son nom, cependant, que lorsqu’il a déterminé aussi l’objet (ou la nature) des opérations qui peuvent être entreprises pour la poursuite de ces fins : dons ou prêts d’argent, fourniture de matériel ou d’experts, recherches et études, adoption de règles communes, concertation des actions individuelles, etc.
21Après qu’a été fixé l’objet de l’activité à poursuivre, le programme prend vraiment sa physionomie spécifique et constitue réellement un acte de prévision. Il n’est, cependant, pas encore entièrement déterminé. Son exécution, en effet, ne sera possible que si on descend un peu plus bas dans l’ordre des moyens et si on prévoit ceux qui seront matériellement nécessaires à la réalisation des opérations envisagées, notamment sur le plan financier.
22Nous verrons un peu plus bas, à propos des programmes de coopération technique, ce qu’il faut placer sous cette rubrique. Il nous suffit, pour le moment, de constater que le programme a répondu à toutes les exigences de la prévision lorsqu’il a défini, dans leur principe, les fins, l’objet et les moyens de l’action à laquelle il se rapporte. Or, c’est par cette prévision qu’il acquiert une signification juridique.
2. Décision juridique
23La fonction du programme dans la vie d’une organisation internationale est d’orienter son activité. La prévision qu’il constitue doit donc avoir une valeur normative. C’est la raison pour laquelle le programme constitue le contenu d’une décision d’un organe, qui l’adopte ou l’approuve.
- 6 Cf. parmi les études récentes, Lino di Qual, Les effets des résolutions des Nations Unies, Paris, 1 (...)
24Avec le programme, nous retrouvons, par conséquent, le problème classique de la valeur juridique des résolutions des organisations internationales, sur lequel il a déjà été beaucoup écrit, sans qu’ait été complètement épuisée la richesse de la matière6.
- 7 Cf. Ph. Cahier, Le droit interne des organisations internationales, RGDIP, 1963, p. 563.
25Apparemment, les choses sont ici relativement simples. Le programme concernant l’activité de l’organisation, nous restons dans l’ordre interne de cette dernière7, lequel passe pour constituer un système séparé ou, en tout cas, distinct du droit international général. En réalité, le programme constitue un révélateur des ambiguïtés de l’ordre interne des organisations internationales et de l’incertitude de ses frontières avec l’ordre interétatique. En effet, si le programme doit être exécuté par les organes de l’organisation, il concerne aussi le plus souvent les Etats très directement, en qualité de contributeurs ou de bénéficiaires.
26Sa valeur normative dépend, en dernière analyse, de deux facteurs :
27– tout d’abord du degré de précision de la prévision faite, sous ses divers aspects, qui déterminera le degré de liberté dont disposeront les exécutants du programme ;
28– ensuite de la position juridique de l’auteur du programme (l’organe qui l’arrête) à l’égard des destinataires de ce même programme.
29Si le premier point se passe de commentaire, le second a besoin, au contraire, d’être explicité. On peut distinguer, en effet, trois sortes de destinataires possibles.
30Le premier est l’auteur du programme lui-même. C’est le cas chaque fois qu’il s’agit d’un programme de travail, pour lequel un organe tend à planifier ses propres activités, en décidant des divers problèmes dont il s’occupera, en se fixant des objectifs, en établissant un calendrier, en définissant des priorités.
31On sera tenté de dire qu’un tel programme est dépourvu de signification juridique, sous le prétexte que l’on ne se crée pas d’obligations juridiques à soi-même, sans intervention de tiers, et qu’un organe est toujours libre de modifier son programme ou de ne pas le suivre. C’est une vue un peu courte.
32C’est oublier, en effet, que lorsqu’un organe ne se réduit pas à un homme chargé de fonctions, il n’existe que par des règles juridiques déterminant sa composition et son fonctionnement, c’est-à-dire l’identité et le comportement de ses membres. On admet sans peine que le règlement intérieur a force juridique, bien que l’organe qui se le donne à lui-même puisse toujours le modifier ou décider de ne pas l’appliquer dans un cas particulier. Sauf décision contraire prise dans les formes requises, les membres de l’organe (même s’ils sont les représentants d’Etats souverains), son président, son bureau, ses commissions, son secrétariat, sont en effet obligés de respecter le règlement intérieur. Le programme a une valeur juridique tout à fait comparable à l’intérieur de l’organe, dans la mesure où ses prévisions ont revêtu un caractère impératif (en posant des priorités par exemple).
33Une seconde catégorie de destinataires est constituée par les Etats membres pris ut singuli. Quelle est leur situation juridique à l’égard de la résolution approuvant le programme ? Bien que cette situation dépende des statuts propres à chaque organisation et soit donc variable, elle peut généralement se résumer en deux traits.
- 8 Les difficultés rencontrées par Cuba, après l’instauration du régime castriste, sont à cet égard bi (...)
34D’une part, tous les Etats répondant aux critères définis dans le programme ont droit à en bénéficier. Ce droit peut se réduire à une simple « vocation » lorsque les organes exécutifs disposent d’un pouvoir discrétionnaire d’approbation des projets. Il comporte, néanmoins, le droit de faire des demandes et de présenter des projets, lorsque cela a été prévu, et celui de ne pas être l’objet d’une politique discriminatoire. La pratique des Nations Unies a montré qu’un tel principe n’était pas dépourvu de portée8.
35D’autre part, les Etats ne sont normalement pas obligés de participer au programme ou de contribuer à son financement, sauf dispositions contraires du traité constitutif. Il existe à cet égard une exception de grande portée : c’est que les Etats membres doivent contribuer au financement de tous les programmes rattachés au budget de l’organisation, ce qui est le cas, par exemple, des programmes « ordinaires » d’assistance technique.
36Hors de cette hypothèse et sauf cas particulier, les Etats ne sont obligés de contribuer que dans la limite des engagements spécifiques qu’ils ont acceptés. Le simple vote en faveur d’un programme n’a pas, jusqu’à maintenant, revêtu le caractère d’un engagement (sinon moral), bien qu’il constitue, incontestablement, une approbation de ce programme.
37Enfin, la dernière catégorie de destinataires d’un programme, et la plus importante, englobe l’ensemble des organes chargés de son exécution. Ici, cependant, il convient de distinguer suivant qu’ils appartiennent ou non à l’organisation dont dépend le programme.
38A l’égard des organes subordonnés à l’auteur du programme, ce dernier produit normalement deux effets juridiques :
39– il les oblige à prendre toutes les mesures nécessaires à l’exécution du programme qui relèvent de leur compétence ;
40– il les autorise à faire ces actes d’exécution dans les limites qu’il fixe lui-même. Ce second effet est particulièrement important pour les organes administratifs et en matière de dépenses.
41Il apparaît ainsi que, sous ce dernier aspect, la nature juridique du programme est double, puisqu’il est à la fois un acte obligatoire et un acte d’autorisation, ceci s’expliquant par le fait que l’exécution du programme revêt, pour les organes qui en sont chargés, le caractère d’une fonction.
3. Programme et campagne
42Comme le montrent les explications précédentes, le programme est destiné à diriger avant tout l’activité de l’organisation et est exécuté par ses organes, même s’il entraîne certains droits et obligations pour les Etats membres et a besoin de leur collaboration.
43Dès lors, la notion de programme n’est pas utilisable lorsqu’on se trouve en présence de décisions destinées à lancer une opération dont l’exécution sera assurée essentiellement par des Etats, l’organisation internationale se bornant à donner l’impulsion, à assurer la coordination et, éventuellement, à fournir une certaine assistance aux exécutants.
44Dans le langage des Nations Unies, il s’agit, dans ce cas, d’une « campagne » : campagne contre la faim, campagne d’alphabétisation, campagne d’éradication de la variole ou du paludisme. Certaines campagnes, de grande ampleur, se voient décerner un nom plus expressif, sans changer pour autant de caractère : Décennie pour le développement, Veille météorologique mondiale, etc.
45On ne saurait, au surplus, tracer des frontières par trop rigides entre les deux notions voisines de programme et de campagne, qui diffèrent essentiellement par l’importance de la part respectivement prise par les Etats et par les organisations dans leur exécution. Dans une pratique aussi pragmatique et aussi foisonnante que celle des organisations internationales, ce serait forcer la réalité.
46Bien entendu, la participation d’une organisation internationale à une campagne peut faire l’objet d’un programme particulier, ou être incluse dans certains de ses programmes généraux.
4. Les diverses catégories de programmes
47Les programmes se différencient avant tout par leur objet, c’est-à-dire par la nature des opérations qu’ils autorisent. A cet égard, deux distinctions présentent une portée générale.
a) Programmes directifs et programmes opérationnels
48Parfois, le programme se borne à énumérer une liste de sujets à discuter ou à étudier, à établir des priorités entre eux, éventuellement un calendrier à suivre pour leur examen, à fixer des objectifs.
49On peut parler alors de programme de travail ou, mieux, de programme directif, destiné à planifier l’activité d’un organe ou d’un ensemble d’organes ou à définir une politique générale. Un tel programme se borne à déterminer des objets et des fins, son exécution étant assurée par les organes intéressés à l’aide des pouvoirs, des compétences et, plus généralement, des moyens qu’ils tiennent de leur constitution.
50Le programme, sous cet aspect, est un simple instrument de rationalisation du travail des organisations internationales, qui permet une activité ordonnée, en favorise l’efficacité et peut constituer aussi un moyen de contrôle et d’orientation des organes subordonnés ou de coordination de leur action.
51Il prend, au contraire, un caractère très différent lorsqu’il est destiné à gouverner une activité qui n’est pas purement juridique et intellectuelle (études, discussions, décisions), mais s’étend à la fourniture de biens, de fonds ou de services, ou à des réalisations matérielles : ce que, dans le jargon onusien, on nomme des « activités opérationnelles » (ou activités « pratiques » dans la terminologie de l’OIT). Dans ce cas, la détermination des moyens prend évidemment une importance capitale. Avec un tel programme, on se trouve en présence non plus seulement d’une méthode de travail, comme dans l’hypothèse précédente, mais d’une institution originale, correspondant à un type déterminé d’activité, dont l’utilité est apparue surtout dans le cadre de la coopération internationale en faveur des pays en voie de développement, où elle a acquis une ampleur considérable.
b) Programmes généraux et programmes d’exécution
52La complexité des programmes opérationnels et les problèmes d’exécution qu’ils soulèvent obligent, dans beaucoup de cas, à les superposer ou à les combiner.
- 9 V. par exemple Rés. 200 (III) 1948, sur le programme ordinaire d’assistance technique de l’ONU. Sau (...)
53La détermination des principes d’une action « opérationnelle », destinée à se poursuivre de façon permanente ou pendant une période de temps assez longue, à être poursuivie dans un grand nombre de pays et à couvrir des opérations très diverses, fait alors l’objet d’un programme général, qui formera le cadre dans lequel ces opérations se développeront9.
54La mise en œuvre de ce programme général est ensuite assurée par toute une série de programmes d’exécution, qui sont limités :
55– soit à un pays ou à un groupe de pays déterminés (programmes nationaux ou régionaux),
- 10 Rés. 1256 (XIII) 1958 créant le programme OPEX.
56– soit à une catégorie particulière d’opérations10,
57– soit à un exercice financier (programmes annuels ou bisannuels, etc.).
58Ces derniers ne constituent plus alors, habituellement, qu’une simple liste de projets approuvés.
59Il en résulte une véritable hiérarchie des programmes et des actes qui les approuvent, imposant évidemment une obligation de conformité aux échelons inférieurs par rapport aux principes définis dans les programmes généraux.
II. Les programmes de coopération technique
60Parmi les divers programmes opérationnels gérés par les organisations qui composent le système des Nations Unies, les programmes de coopération technique sont certainement les plus nombreux et les plus importants.
- 11 Rés. 1240 (XIII) 1958 sur le Fonds spécial.
61Nous prenons ici l’expression de coopération technique dans son sens large, qui englobe les activités de pré-investissement11. Il s’agit donc d’une activité qui intéresse au premier chef les pays en voie de développement.
- 12 L’assistance technique, document de la Conférence internationale du travail, 37e session, 1954, p. (...)
62Les programmes de coopération technique se définissent par leur objet, qui est l’échange ou la transmission de connaissances techniques12ou encore la réalisation d’un travail ou d’une étude exigeant une expertise technique (pré-investissement), donc par la fourniture de services d’un type particulier. Leur but, qui est de favoriser le développement économique et social, ne présente pas le même caractère spécifique, puisqu’il anime d’autres catégories de programmes, tels que ceux d’aide financière, d’aide alimentaire, etc.
63Pour les raisons déjà indiquées, s’agissant de programmes opérationnels, la définition des moyens revêt une importance décisive. La très grande variété qu’ils présentent dans la pratique explique que le même terme paraisse désigner des réalités fort différentes. On peut, à cet égard, distinguer parmi eux les moyens financiers, les moyens institutionnels, les moyens administratifs et les moyens juridiques.
1. Les moyens financiers
64Dans la pratique, deux systèmes sont concurremment utilisés.
a) Les programmes « ordinaires ».
- 13 On parle aussi parfois de programme « régulier », par une mauvaise traduction de l’anglais regular.
- 14 V. par exemple : Rés. 200 (III) 1948.
- 15 Cf. par exemple : Constitution de l’OMS, art. 2 d). En l’absence de dispositions expresses relative (...)
- 16 Dans la limite de leur quote-part dans la couverture des dépenses de l’organisation.
65Le premier consiste à financer l’exécution d’un programme sur le budget de l’organisation concernée. Dans ce cas, le programme, qui est alors qualifié d’« ordinaire »13, est établi par une décision générale, de valeur permanente, qui en définit toutes les caractéristiques, et contient toutes les autorisations nécessaires à sa mise en œuvre, sauf les autorisations financières14. Celles-ci sont données annuellement, dans le cadre du budget général, dont un chapitre fixe les montants qui pourront être dépensés à ce titre. Les Etats membres sont donc tous obligés de contribuer aux dépenses du programme comme aux autres dépenses de l’organisation, dans les limites de leurs quotes-parts. Cette conception implique, par conséquent, que la fourniture d’une aide technique aux Etats qui en ont besoin fait partie des fonctions constitutionnelles de l’organisation, auxquelles les Etats membres se sont engagés à contribuer en adhérant à sa charte constitutive15. Les Etats membres bénéficiant de cette aide sont automatiquement associés à son financement16.
66Par la force des choses, il s’agit aussi et toujours d’un programme propre de l’organisation qui le porte à son budget, même si celle-ci en confie l’exécution à d’autres organisations, ou les y associe.
b) Les programmes « extraordinaires »
- 17 Comme c’est le cas, par exemple, pour le FISE.
- 18 Statuts du Fonds monétaire international, art. III.
- 19 Comme le fait la BIRD.
- 20 Comme le prévoient divers projets relatifs à l’exploitation du fond des océans.
- 21 Rés. 724 (VIII) 1953.
- 22 Sous la forme, par exemple, de droits de consommation (cf. A. Philip, Pour l’efficacité à New Delhi (...)
- 23 C’est, notamment, le cas pour le Programme élargi, le Fonds spécial et le PNUD.
67La seconde méthode de financement d’un programme consiste, au contraire, à faire appel à des ressources extrabudgétaires. Théoriquement, celles-ci pourraient avoir des origines diverses : dons et subventions (y compris ceux provenant d’un appel au public)17, versements en capital18, emprunts émis sur le marché financier19, produit d’une activité économique ou de redevances20, économie résultant de l’exécution d’un plan de réduction des armements21, ou même impôt international22, et pourraient être inscrites dans un budget opérationnel. Pratiquement, le seul mécanisme financier utilisé jusqu’à présent sur une grande échelle pour la coopération technique a été celui des contributions volontaires des Etats23.
- 24 Ex. : le Fonds suédois d’aide au développement de l’éducation des femmes dans les pays africains d’ (...)
- 25 Cf. Projet de programme et de budget 1967-68 de l’UNESCO, n. 71.
68Dans certains cas, ces contributions sont spontanées. Elles émanent alors d’un ou plusieurs Etats désireux de faire administrer par une organisation internationale, sur une base multilatérale par conséquent, une aide qu’ils entendent fournir à certains autres Etats dans un domaine déterminé (fonds de dépôt ou d’affectation)24. Plus souvent, de telles contributions sont fournies par l’Etat qui souhaite obtenir de l’organisation une assistance spécifique dont il est en mesure d’assurer le financement25. Ces pratiques montrent à la fois l’utilité et l’importance de l’assistance technique et de la qualité des services rendus dans ce domaine par les organisations internationales. Bien entendu, ces dernières n’acceptent d’assumer de telles charges, pour le compte d’Etats individuels, que si elles rentrent dans le cadre de leurs compétences et ne sont pas affectées de conditions incompatibles avec les principes qui gouvernent leur action.
- 26 C’est le cas, notamment, pour le Fonds spécial.
69L’hypothèse la plus fréquente, cependant, est celle où les contributions volontaires sont sollicitées par l’organisation, qui s’adresse alors à tous ses membres, même si elle attend une réponse favorable surtout des plus opulents d’entre eux. Cette hypothèse correspond aux programmes dont l’organisation a pris elle-même l’initiative. La procédure la plus habituelle, s’il s’agit d’un programme important, consiste alors à convoquer périodiquement des conférences intergouvernementales d’« annonces » (pledging conferences) au cours desquelles les différents gouvernements représentés annoncent le montant de la contribution qu’ils promettent de fournir pour le prochain exercice financier, voire même pour une période plus longue26. La valeur juridique de ces promesses n’a d’ailleurs jamais été définie avec précision.
- 27 La plupart des Institutions spécialisées ont établi des programmes « volontaires » ou « bénévoles » (...)
- 28 Il en est ainsi, habituellement, de tous les programmes volontaires ou fonds de dépôt gérés par les (...)
70En raison aussi bien de leur origine que de l’affectation dont elles sont grevées, les sommes provenant de telles contributions volontaires ne peuvent évidemment pas être portées au budget ordinaire de l’organisation. Elles sont donc normalement versées à un compte spécial, qui fait l’objet d’une gestion financière séparée et est souvent qualifié de « Fonds »27. Suivant le cas, cette gestion est assurée par les services financiers ordinaires de l’organisation28, ou est confiée à des organes spécialement créés à cet effet (voir, ci-dessous, les moyens institutionnels).
c) Programme et fonds
- 29 Cf. rés. 222 A (IX) 1948 du Conseil économique et social, n. 7. Dans ce cas, les contributions volo (...)
- 30 Le meilleur exemple, à cet égard, est celui du FISE, dont les différents programmes sont exposés da (...)
71Il existe ainsi une connexité étroite entre la notion de fonds et celle de programme. Lorsque l’accent est mis sur une activité bien déterminée et clairement définissable par son objet, on parle alors plus volontiers de programme, le fonds n’étant conçu que comme son instrument, suivant la perspective dans laquelle nous nous sommes situé jusqu’à présent. C’est ce qu’on a fait, par exemple, lorsqu’on a créé le Programme élargi d’assistance technique (PEAT)29. Au contraire, s’il s’agit de mettre en vedette une affectation de ressources à des fins très générales, qui peuvent être poursuivies de bien des matières différentes, on parlera plutôt de fonds, comme ce fut le cas pour le Fonds international de secours à l’enfance (FISE). L’activité d’un tel Fonds se réalisera alors par toute une série de programmes particuliers30.
72La connexité devient telle que les deux mots deviennent pratiquement interchangeables lorsqu’un fonds est établi spécifiquement en vue de permettre de réaliser un programme déterminé. C’est la raison pour laquelle le Fonds spécial établi en 1958 a pu recevoir ce nom, alors qu’il constituait une création parallèle au Programme élargi, et être fondu en 1965 avec ce dernier dans le Programme des Nations Unies pour le développement PNUD).
73L’étroite parenté entre les deux notions, qu’illustre cette opération, se marque tout autant au niveau des moyens institutionnels.
2. Les moyens institutionnels
74C’est peut-être sur ce plan que l’extrême diversité de situations que recouvre la notion de programme apparaît de la façon la plus frappante. Il existe, en effet, des différences considérables entre les divers programmes existants, en ce qui concerne la structure organique.
a) Les programmes non institutionnalisés
75La plupart des programmes ne comportent aucune disposition institutionnelle particulière. Ceci signifie que leur exécution doit être assurée par les organes existants de l’organisation qui les adopte. Il en est ainsi, en particulier, des programmes dits « ordinaires », c’est-à-dire, comme nous l’avons vu, financés sur le budget ordinaire de l’organisation.
76Les programmes de ce type sont ceux qui répondent le mieux à l’image que l’on se fait habituellement de ce concept, c’est-à-dire d’un simple instrument de rationalisation et de planification des activités d’une organisation.
- 31 La récente réorganisation du BIT, par exemple, a été, dans une très large mesure, orientée vers une (...)
77Cela ne signifie pas, cependant, que de tels programmes soient sans influence sur la structure organique des organisations. Lorsqu’ils revêtent une grande ampleur, les programmes opérationnels entraînent nécessairement un développement, qui peut être considérable, des organes exécutifs, notamment des services administratifs, qui en ont la charge. Souvent même, leur mise en œuvre impose une réorganisation de ces services en fonction de leurs besoins propres. C’est ainsi que les secrétariats de la plupart des Institutions spécialisées faisant partie du système des Nations Unies ont dû être remodelés très profondément et ont dû accroître leurs effectifs dans des proportions notables pour pouvoir remplir les fonctions d’assistance technique qui leur ont été confiées31. Pour la même raison, un certain nombre d’entre eux ont dû procéder à une décentralisation marquée de leurs activités ou établir des échelons régionaux, voire même nationaux, qui n’avaient nullement été prévus à l’origine (voir infra).
78Toutes ces transformations institutionnelles ont été effectuées afin de mieux assurer l’exécution de programmes opérationnels en expansion continue. Elles en sont, cependant, juridiquement séparées et sont décidées dans le cadre des compétences générales des organes constitutionnels et dans l’exercice de leurs pouvoirs statutaires. Les réformes administratives, en particulier, sont normalement faites par les chefs des secrétariats, éventuellement avec l’approbation des organes délibérants, par la création de services nouveaux ou l’adoption d’un nouvel organigramme pour les services existants.
b) Les programmes institutionnalisés
79Certains programmes, cependant, n’ont pu s’accommoder de cette solution. Ce fut le cas, en particulier, des programmes alimentés par des ressources extrabudgétaires, au moins lorsqu’ils étaient appelés à connaître une grande expansion.
80Le problème s’est trouvé posé lorsqu’il fut décidé de créer un vaste programme d’assistance technique, fonctionnant dans le cadre des Nations Unies, mais financé par des contributions volontaires : le Programme élargi d’assistance technique (PEAT). Il est apparu que l’utilisation de fonds d’une telle origine et d’un tel volume devait être confiée à une administration particulière, elle-même placée sous un contrôle intergouvernemental spécial. Ainsi seulement les Etats contributeurs disposeraient-ils de garanties suffisantes quant au bon usage des fonds qu’ils apporteraient et seraient-ils incités à fournir les sommes importantes qu’on attendait d’eux. On ne pouvait envisager d’intégrer purement et simplement le Programme élargi dans l’activité générale des organes existants et de le soumettre aux règles valables pour le programme ordinaire. Il fallait donc créer une structure organique particulière, ce que l’Assemblée générale était compétente pour faire, sous la forme d’organes subsidiaires, en application de l’article 22 de la Charte.
81Ce besoin de structure organique nouvelle était d’autant plus impératif, dans le cas du Programme élargi, qu’il n’apparaissait ni possible, ni souhaitable de confier son exécution au seul Secrétariat des Nations Unies. Par son ampleur, le Programme dépassait de beaucoup les moyens d’action des services existants : même pour en exécuter une partie seulement, il eût fallu constituer un service nouveau. D’autre part, l’assistance technique à fournir devait être donnée dans de nombreux domaines relevant de la compétence constitutionnelle d’Institutions spécialisées, membres de la famille des Nations Unies. Indépendamment de toute considération juridique, le souci de l’efficacité et de l’économie des moyens devait conduire à confier à ces dernières l’exécution du Programme pour tout ce qui relevait de leur champ statutaire d’activité. D’où la nécessité d’établir un mécanisme de coordination permettant de parvenir à ce résultat dans des conditions satisfaisantes. La création d’un tel mécanisme par une décision unilatérale de l’ONU et à titre d’organe subsidiaire de l’Assemblée générale aurait pu, à l’époque, faire naître certains scrupules juridiques et provoquer certaines susceptibilités. Mais il existait déjà un organe commun à l’ONU et aux diverses institutions spécialisées : le Comité administratif de coordination (CAC). Celui-ci pouvait, à son tour, constituer l’organe inter-organisations nécessaire, dont le principe fut décidé par l’Assemblée générale.
- 32 Rés. 222 A (IX) 1948, amendée par la rés. 433 A (XIV) 1952, du Conseil économique et social.
82Finalement, le lancement du Programme élargi fut réalisé par la création d’un appareil d’organes à trois étages, comportant un organe intergouvernemental, le Comité de l’assistance technique (CAT), dont la composition originaire était identique à celle du Conseil économique et social, un organe inter-organisations, le Bureau de l’assistance technique (BAT), constitué par une décision du CAC, et un échelon administratif, le Secrétaire exécutif du BAT, devenu plus tard le Président-Directeur du Bureau, disposant d’un secrétariat32.
- 33 Ibid., n. 11 et 12.
83Ce mécanisme complexe se complétait, enfin, par une conférence intergouvernementale, convoquée annuellement, et au cours de laquelle les gouvernements présents annonçaient la contribution qu’ils se proposaient de verser pour le Programme33.
c) La personnification des programmes
- 34 Le FISE a été constitué par la rés. 57 (I) 1946, amendée par la rés. 417 (V) 1950.
84Les appareils d’organes donnent toujours d’eux-mêmes une image beaucoup plus frappante que celle d’un simple corps de règles et de principes destinés à gouverner une activité déterminée. C’est la raison pour laquelle, en dépit de son nom, le PEAT a été progressivement identifié à l’ensemble institutionnel établi pour le faire fonctionner. Le même phénomène se produit tout naturellement, et plus rapidement encore, pour les comptes financiers dont la gestion a été confiée à des organes spécialisés. Personne, aujourd’hui, par exemple, ne voit le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (FISE) autrement que sous la forme d’une organisation internationale de secours à l’enfance, dont on oublie facilement qu’elle se compose seulement d’un appareil d’organe subsidiaire de l’Assemblée générale34. Cette « personnalisation » de réalités juridiques abstraites est d’ailleurs un phénomène juridique courant et légitime dans la mesure où il est nécessaire, pour comprendre pleinement une action, de la référer à un auteur.
- 35 L’Assistance technique, Conférence internationale du Travail, 37e session, 1954, p. 11.
85Dans le cas du PEAT, ce processus ne s’est pas complètement achevé, du fait que l’exécution « opérationnelle » du Programme était laissée aux Institutions spécialisées et à l’ONU elle-même, entre lesquelles étaient répartis les fonds disponibles. Pour ces organisations, le PEAT n’apparaissait guère que comme un élargissement de leur activité normale35, prolongeant leur propre programme (ordinaire) d’assistance technique, et comme une source de financement supplémentaire. A leurs yeux, il ne s’agissait donc vraiment que d’un programme, au sens propre du terme.
- 36 Rés. 1240 (XIII) 1958.
86Il en est allé différemment du Fonds spécial, qui, pourtant, ne constitue, lui aussi, qu’un programme d’assistance technique, même si ses ambitions sont plus vastes puisqu’elles débordent la conception traditionnelle de l’assistance technique pour y englober l’assistance donnée à des opérations de pré-investissement. Le titre même de Fonds favorisait, pour les raisons déjà indiquées, son identification à une structure institutionnelle construite sur un modèle voisin de celle du PEAT36.
87En outre, si l’ONU et les Institutions spécialisées sont des agents d’exécution pour le Fonds spécial aussi, c’est dans des conditions très nouvelles. En effet, elles ne bénéficient pas d’une répartition des sommes disponibles, qu’elles utilisent ensuite d’après leurs propres décisions. Elles sont seulement chargées d’exécuter ceux des projets approuvés par les organes du Fonds spécial qui relèvent de leurs compétences respectives. Contrairement à ce qui se passait avec le PEAT, le Fonds spécial se présente donc devant elles comme un partenaire, avec lequel il faut traiter. C’est donc, tout naturellement, l’aspect institutionnel qui devient dominant.
- 37 Rés. 2029 (XX) 1965.
- 38 L’importance de ces moyens, dans le cadre de l’ONU, ressort de la comparaison entre les fonds dont (...)
88L’évolution s’est trouvée achevée – et l’interchangeabilité des termes « fonds » et « programme » démontrée – avec la fusion du PEAT et du Fonds spécial dans le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD)37, complètement identifié à une structure institutionnelle (comprenant toujours les trois niveaux analysés pour le PEAT). Bien que le PNUD ne soit, comme ses devanciers, qu’un appareil d’organes subsidiaires de l’Assemblée générale, il représente vraiment une organisation dans l’Organisation, dont l’autonomie est très forte et les moyens considérables38.
- 39 V. par exemple : accords passés avec la Bolivie, RTNU, 104, p. 249 et 288.
- 40 V. par exemple : accords avec la Thaïlande, RTNU, 360, p. 97 ; la Nouvelle-Zélande, ibid., 470, p. (...)
- 41 Avis du 11 avril 1949, Rec., p. 174.
89Cette personnification du programme, aboutissant à l’identifier avec la structure organique destinée à le mettre en œuvre, va d’ailleurs très loin sur le plan juridique. Les accords relatifs au PEAT passés avec les gouvernements étaient encore désignés par l’ensemble des organisations participant au programme (ONU et Institutions spécialisées) d’une part, et chaque Etat bénéficiaire d’autre part39. Les accords relatifs à une assistance du Fonds spécial sont passés par le Fonds spécial lui-même (aujourd’hui par le PNUD)40. Ces accords sont certainement soumis au droit international. Si on leur faisait application de la doctrine dégagée par la Cour internationale de Justice dans son avis consultatif sur la répartition des dommages subis au service des Nations Unies41, on devrait en déduire que le Fonds spécial possédait une personnalité juridique internationale et que celle-ci appartiendrait aujourd’hui au PNUD, dans lequel il a été fondu. C’est là une conclusion surprenante, si on se souvient qu’il s’agit, dans les deux cas, d’appareils d’organe subsidiaire de l’Assemblée générale.
- 42 Ibid., p. 179.
90On serait amené, par là, à faire un pas (et un pas considérable) au-delà du raisonnement de la Cour. Celle-ci a admis que les membres de l’ONU, « en lui assignant certaines fonctions, avec les devoirs et les responsabilités qui les accompagnent, l’ont revêtue de la compétence nécessaire pour lui permettre de s’acquitter effectivement de ces fonctions »42et, finalement, en ont ainsi fait une personne internationale. Un tel raisonnement part de l’idée que les Etats peuvent créer du droit international nouveau par voie de traité, y compris engendrer de nouveaux sujets de droit international. Il faudrait admettre, désormais, que les mêmes Etats peuvent également instituer de nouveaux sujets de droit international par voie de résolution de l’Assemblée générale. Pour être plus précis : les Etats membres auraient conféré à l’Assemblée générale, dans l’article 22 de la Charte, le pouvoir de créer de nouveaux sujets de droit international, si elle les « juge nécessaires à l’exercice de ses fonctions ». C’est là un pouvoir considérable, qui remettrait sérieusement en cause l’image traditionnelle d’une Assemblée générale dépourvue d’autorité juridique.
- 43 V. par exemple les accords passés avec l’Irlande, les Pays-Bas et l’Australie, cités dans l’Annuair (...)
91Ces conséquences semblent pourtant avoir été admises dans la pratique sans l’ombre d’une hésitation – et sans même qu’on paraisse avoir pris conscience de ce qu’elles pouvaient avoir de révolutionnaire. Tous les pays en voie de développement membres des Nations Unies et un certain nombre de pays industrialisés43ont déjà passé des accords avec le Fonds spécial ou le PNUD et semblent avoir ainsi implicitement reconnu la qualité de sujet du droit international de ces deux appareils d’organes.
- 44 Constitué par des résolutions parallèles de l’Assemblée générale des Nations Unies et de la Confére (...)
- 45 V. par exemple : accord avec Trinidad-et-Tobago, RTNU, 473, p. 281.
- 46 V. par exemple : accord avec la Suède, du 8 octobre 1956, RTNU, 428, p. 308.
92Il ne s’agit pas là, d’ailleurs, d’une situation unique. Nous avons raisonné seulement à partir des programmes d’assistance technique. Les mêmes constatations pourraient être faites à propos d’autres programmes opérationnels dotés d’une structure institutionnelle autonome, comme le Programme alimentaire mondial (PAM)44, ou de fonds autonomes, poursuivant des programmes opérationnels, comme le FISE45. Le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés passe, lui aussi, en son nom propre (et non en celui des Nations Unies), des accords avec des Etats membres en vue de réaliser ses programmes opérationnels46.
93Bien entendu, ces appareils d’organes personnalisés ne passent pas seulement des accords avec des Etats. Ils en concluent aussi avec des organisations internationales et on peut se demander s’ils ne pourraient pas le faire également avec l’organisation à laquelle ils appartiennent, c’est-à-dire l’Organisation des Nations Unies elle-même.
- 47 L’explication la plus simple consisterait évidemment à considérer que le Fonds spécial ou le PNUD, (...)
94Il n’est évidemment pas possible d’envisager tous les problèmes très complexes que soulève cette activité conventionnelle du Fonds spécial et du PNUD, dans le cadre limité de cette étude47. On voit en tout cas à quel point les programmes « institutionnalisés » diffèrent de ceux qui ne le sont pas et comment la même notion en est venue à couvrir des réalités qui, à s’en tenir aux apparences, sont tout à fait dissemblables, alors qu’elles constituent seulement deux variétés d’une même espèce.
3. Les moyens administratifs
95Ce sont les moyens en personnel et en matériel. Les différences, sur ce plan, sont beaucoup moins remarquables. Elles sont commandées, avant tout, par l’objet propre à chaque programme.
96Tous les programmes de coopération technique exigent, pour leur mise en œuvre, qu’il soit fait appel à la fois à des administrateurs et à des experts, les premiers gérant le programme et les seconds en assurant la réalisation matérielle.
a) Les experts
- 48 Servant of Peace. A selection of speeches and statements of Dag Hammarskjold, Londres, 1962, p. 329 (...)
- 49 V. par exemple Guy Feuer, Une création originale des Nations Unies en matière d’assistance techniqu (...)
97L’expert constitue une nouvelle catégorie d’agent international, très différente de l’« international civil servant » inventé à l’époque de la SDN et dont la théorie a été si brillamment exposée par Dag Hammarskjöld48. Il a fait déjà l’objet d’un certain nombre d’études49, mais il resterait à le définir avec autant de profondeur (et peut-être plus de réalisme) qu’on ne l’a fait pour le fonctionnaire international. La tâche est d’ailleurs plus difficile, car on ne dispose pas, dans ce cas, d’un modèle national mis au point par une tradition centenaire. Au surplus, le type de l’expert ne dépend pas des programmes de coopération technique : il est un produit de l’assistance technique elle-même. Il n’y a donc pas lieu de s’y arrêter davantage ici.
b) Le personnel et les services administratifs
98Au contraire, il faut revenir sur le fait, déjà remarqué, que l’expansion des programmes de coopération technique a provoqué un développement considérable des secrétariats des organisations internationales qui en sont chargés et, par conséquent, de leurs effectifs. A l’heure actuelle, un pourcentage très élevé des fonctionnaires internationaux (spécialement dans les Institutions spécialisées) est affecté à des activités « opérationnelles », dont les plus nombreuses sont de coopération technique. Ainsi qu’il a été dit également, l’organigramme de ces secrétariats a dû être remodelé en fonction de cette orientation.
99Le plus important, cependant, n’est pas encore là. Les activités de coopération technique doivent être menées sur le terrain, c’est-à-dire sur le territoire des Etats bénéficiaires. Ce sont, évidemment, les experts qui en ont la charge. Il n’en reste pas moins que leur mise en train, leur conduite et leur contrôle exigent une intervention constante d’administrateurs, en relation étroite avec les gouvernements intéressés et leurs services. Ces administrateurs, certes, peuvent avoir également une activité d’assistance technique ou économique développée, ou même être des experts chargés de certaines fonctions administratives en sus de leurs tâches techniques ; ils n’en constituent pas moins un échelon administratif nouveau, au niveau des régions ou des Etats.
- 50 Constitution de l’OMS, art. 44 à 54.
100Par la force des choses, le développement des activités de coopération technique a imposé une décentralisation des secrétariats. Parfois, cette décentralisation était déjà prévue dans la Charte constitutive. Ce fut le cas, par exemple, de l’OMS et de ses comités et bureaux régionaux50, mais cela reste tout à fait exceptionnel. Dans leur conception primitive, les organisations membres du système des Nations Unies étaient des organisations purement intergouvernementales, c’est-à-dire destinées à permettre la rencontre des représentants gouvernementaux, afin qu’ils délibèrent en commun et coordonnent leurs politiques respectives par voie de recommandations, qu’il appartient ensuite aux Etats d’appliquer comme ils l’entendent. Un tel type d’organisation est fondamentalement centralisé et ne dispose pas de moyens d’exécution sur place, puisque ce sont les Etats qui exécutent.
- 51 La conclusion de cet accord était prévue dans la résolution créant le Fonds spécial (rés. 1240 (XII (...)
101Les programmes de coopération technique ont modifié tout cela. Pour préparer leur mise en œuvre, les organisations internationales ont dû envoyer des représentants chargés de négocier avec les gouvernements et qui, progressivement, se sont établis à demeure pour suivre des programmes devenus eux-mêmes plus ou moins permanents. L’exemple le plus remarquable est celui des représentants-résidents du PEAT, chargés par la suite de représenter également le Fonds spécial, par accord entre les deux programmes51et qui ont installé maintenant des bureaux dans la plupart des pays bénéficiaires. En tant que directeurs du PNUD sur place, ils ont aujourd’hui des fonctions très étendues de coordination à l’égard de tous les représentants locaux des diverses Institutions spécialisées. Il en résulte une transformation très profonde dans la nature des relations entre l’organisation internationale et ses membres (et, du même coup, dans la nature même de l’organisation), aussi bien que dans les relations entre les diverses organisations constituant le système des Nations Unies. On n’a pas encore mesuré toute la portée de cette révolution invisible.
c) Les moyens en matériel et équipement
102En ce qui concerne les moyens en matériel, il y a beaucoup moins à dire. Pourtant, il existe aussi des différences marquées sur ce point entre les différents programmes de coopération technique.
103Dans la conception classique ou stricte, l’assistance technique consiste exclusivement en services (travail d’experts) et en bourses. Il n’y a donc pas de fourniture de matériel, qui relève d’autres formes d’aide. Dans la pratique, une position aussi absolue n’est pas tenable, mais les apports de matériel restent extrêmement réduits et ne sont qu’un accessoire du travail de l’expert (matériel de démonstration).
104Avec la notion de pré-investissement, qui s’impose avec le Fonds spécial, les prestations en matériel et en équipement, au contraire, prennent la plus forte part des crédits affectés au financement de chaque projet.
4. Les moyens juridiques
a) Les principes directeurs
- 52 Cf. rés. 200 (III) 1948, n. 4 ; rés. 222 A (IX) 1948 du Conseil économique et social, Annexe I ; ré (...)
105La plupart des programmes de coopération technique fonctionnent conformément à un certain nombre de « principes directeurs » définis au moment de leur lancement52. Ces principes ont une grande importance, non seulement parce qu’ils fixent l’objet, le domaine et les méthodes du programme, mais encore parce qu’ils déterminent les conditions dans lesquelles devront s’établir les relations entre les organes de gestion de ce programme et les Etats bénéficiaires (ou, éventuellement, contributeurs).
106La valeur juridique et l’autorité de ces principes ne font pas de doute dans l’ordre interne de l’organisation. Leur respect s’impose donc aux autorités chargées de faire fonctionner le programme. En revanche, la question est plus délicate si on considère leur application aux Etats membres, pris ici non en qualité de participants à des organes, mais de partenaires ayant des intérêts à faire valoir vis-à-vis de l’organisation.
107La difficulté vient de ce que les principes en cause sont généralement définis par une simple résolution (de l’Assemblée générale, ou de l’organe correspondant d’une Institution spécialisée). Une telle résolution ne peut certainement pas mettre de nouvelles obligations à la charge des Etats membres (si ce n’est indirectement, par utilisation des pouvoirs financiers). Peut-elle leur conférer des droits (par exemple, le droit, sinon à obtenir une aide, du moins à figurer parmi les bénéficiaires de l’aide et, par conséquent, à présenter des demandes et à les voir prises en considération sans discrimination à leur encontre) ? La question déjà évoquée ci-dessus, n’a jamais été sérieusement examinée et son étude dépasserait le cadre de la présente note.
b) Les règles de procédure
- 53 Le Conseil économique et social a entrepris, par l’intermédiaire de son comité élargi du programme (...)
108Chaque programme est également assujetti à des règles de procédure, souvent très complexes, et qui s’appliquent notamment à la présentation et à l’instruction des projets, ainsi qu’à leur exécution et leur évaluation après qu’ils ont été approuvés. Ces règles de procédure, arrêtées par les organes chargés de gérer le programme, sont souvent codifiées sous la forme de « manuels »53. Elles s’appliquent bien entendu aux Etats, aussi bien qu’aux agents d’exécution du programme. Quelle est exactement leur force juridique ? Là encore, la question est complètement inexplorée.
c) Les accords
109L’instrument juridique le plus important dont disposent les autorités chargées de gérer un programme de coopération technique reste, cependant, la convention. Comme on l’a vu, la nécessité de passer des accords pour faire fonctionner un programme de coopération technique a conduit à reconnaître une personnalité juridique aux appareils d’organes qui en ont la charge. Ces conventions permettent d’ailleurs de surmonter certaines des difficultés précédemment signalées. En incorporant les principes directeurs et les règles de procédure d’un programme, elles fournissent le moyen de les rendre juridiquement obligatoires pour les Etats qui y sont parties.
110Du même coup, il apparaît que ces conventions, bien que soumises au droit international et constituant, pour la plupart d’entre elles, de véritables traités, sont néanmoins d’une nature particulière. Elles présentent des analogies frappantes avec les contrats administratifs, bien que les relations entre les autorités chargées d’un programme et les Etats bénéficiaires ne puissent être comparées à celles de la puissance publique avec son cocontractant.
111Plus précisément, les accords passés pour l’exécution d’un programme de coopération technique relèvent de types très variés et composent souvent des systèmes complexes et, dans une certaine mesure, hiérarchisés. On peut distinguer trois catégories principales.
- 54 Cf. Annuaire juridique des Nations Unies, 1963, p. 29-46.
112La première catégorie recouvre l’ensemble des accords passés avec les Etats bénéficiaires. En règle générale, les organisations exécutant un programme de coopération technique passent d’abord avec chaque Etat bénéficiaire un « accord de base », qui définit le cadre juridique général dans lequel vont se développer les relations de coopération entre cet Etat et elles-mêmes. C’est dans cet accord de base que prend place la référence aux principes directeurs et aux règles de procédure. On y trouve aussi des dispositions relatives aux privilèges et immunités de l’organisation et de ses agents, aux obligations générales de l’Etat, au règlement des différends, etc.54
113Ensuite sont conclus les accords relatifs à chacun des projets approuvés par les organes chargés du programme. Ils se placent expressément dans le cadre de l’accord de base, auquel ils se réfèrent, et définissent de façon détaillée l’objet et les conditions d’exécution du projet spécifique auquel ils se rapportent. Ils sont généralement connus sous le nom de « plans d’opérations ». C’est donc cet ensemble de conventions emboîtées les unes dans les autres qui gouvernent les relations de l’Etat bénéficiaire avec les organes du programme.
- 55 V. par exemple : les accords relatifs à la fonction d’agent du Fonds spécial : avec la FAO (RT.U, 3 (...)
114Une seconde catégorie d’accords concerne ceux qui sont passés entre organisations internationales, afin d’organiser leur coopération ou la coordination de leur action. Ces accords sont eux-mêmes fort divers55.
- 56 Le recours aux services de sous-traitants, qui est fréquent dans la pratique, avait été expressémen (...)
115Enfin, il y a lieu encore de mentionner les accords passés avec des sous-traitants, organisations non gouvernementales (ONG) ou entreprises privées, chargées en tout ou partie de la réalisation d’un projet pour le compte d’une organisation. Ces accords, étant passés avec des cocontractants dépourvus de personnalité juridique internationale, ne sont certainement pas assimilables à des traités. Leur nature juridique n’a guère été étudiée jusqu’à maintenant et le droit qui leur est applicable est imparfaitement déterminé56.
116L’objet de cette étude, on l’a dit en commençant, n’était pas de répondre à toutes les questions que soulève le droit de la coopération technique multilatérale. On laissera donc ce dernier point d’interrogation également sans réponse. Il n’y a pas davantage à conclure : il s’agissait seulement d’éclairer les multiples facettes de la notion de programme, dont l’importance n’a cessé de croître dans la pratique des organisations internationales. On espère avoir apporté au moins quelques lueurs, ne serait-ce que, précisément, en montrant quels sont les problèmes que fait lever son étude dès qu’on s’en approche.
Notes
1 Cf. en particulier Guy Feuer, Les aspects juridiques de l’assistance technique, Paris, 1957, qui a fait œuvre de pionnier dans ce domaine (v. spécialement p. 103-115).
2 V. Michel Virally, Vers un droit international du développement, AFDI, 1965, p. 3.
3 De fait, le présent article a été conçu dans le cadre d’une étude plus vaste sur le droit de la coopération technique multilatérale, actuellement en préparation, qui sera un des points d’aboutissement des travaux du séminaire de recherche sur le droit international du développement que l’auteur dirige depuis plusieurs années à l’Institut universitaire de hautes études internationales de Genève.
4 C’est la fin fixée au Programme élargi d’assistance technique. Cf. rés. 222 A (IX) 1948 du Conseil économique et social.
5 Programme d’assistance volontaire (PAV) de l’OMM.
6 Cf. parmi les études récentes, Lino di Qual, Les effets des résolutions des Nations Unies, Paris, 1967, et la bibliographie citée.
7 Cf. Ph. Cahier, Le droit interne des organisations internationales, RGDIP, 1963, p. 563.
8 Les difficultés rencontrées par Cuba, après l’instauration du régime castriste, sont à cet égard bien connues.
9 V. par exemple Rés. 200 (III) 1948, sur le programme ordinaire d’assistance technique de l’ONU. Sauf indication contraire, les résolutions auxquelles il est fait référence sont des résolutions de l’Assemblée générale des Nations Unies.
10 Rés. 1256 (XIII) 1958 créant le programme OPEX.
11 Rés. 1240 (XIII) 1958 sur le Fonds spécial.
12 L’assistance technique, document de la Conférence internationale du travail, 37e session, 1954, p. 3.
13 On parle aussi parfois de programme « régulier », par une mauvaise traduction de l’anglais regular.
14 V. par exemple : Rés. 200 (III) 1948.
15 Cf. par exemple : Constitution de l’OMS, art. 2 d). En l’absence de dispositions expresses relatives à la fourniture d’assistance technique, ce qui est la règle, on a pu se demander si une telle activité était bien constitutionnelle (cf. Feuer, op. cit., p. 18 et s.).
16 Dans la limite de leur quote-part dans la couverture des dépenses de l’organisation.
17 Comme c’est le cas, par exemple, pour le FISE.
18 Statuts du Fonds monétaire international, art. III.
19 Comme le fait la BIRD.
20 Comme le prévoient divers projets relatifs à l’exploitation du fond des océans.
21 Rés. 724 (VIII) 1953.
22 Sous la forme, par exemple, de droits de consommation (cf. A. Philip, Pour l’efficacité à New Delhi, Développement et civilisations, déc. 1967, p. 10).
23 C’est, notamment, le cas pour le Programme élargi, le Fonds spécial et le PNUD.
24 Ex. : le Fonds suédois d’aide au développement de l’éducation des femmes dans les pays africains d’expression anglaise (UNESCO : cf. Projet de programme et de budget 1967-68, n. 71).
25 Cf. Projet de programme et de budget 1967-68 de l’UNESCO, n. 71.
26 C’est le cas, notamment, pour le Fonds spécial.
27 La plupart des Institutions spécialisées ont établi des programmes « volontaires » ou « bénévoles », consacrés généralement à une activité particulière, considérée comme spécialement importante par l’organisation, mais pour laquelle celle-ci ne dispose pas de fonds suffisants sur son budget. Les ressources ainsi obtenues sont toujours inscrites à un compte spécial : comptes spéciaux pour l’éradication du paludisme, pour l’éradication de la variole, pour l’approvisionnement public en eau (OMS). Lorsque ces programmes revêtent une ampleur suffisante, le compte spécial est érigé en un « Fonds » : Fonds bénévole pour la promotion de la santé (OMS, regroupant les comptes spéciaux précédents), Fonds de dépôt pour la sauvegarde des monuments de la Nubie (UNESCO), etc.
28 Il en est ainsi, habituellement, de tous les programmes volontaires ou fonds de dépôt gérés par les Institutions spécialisées.
29 Cf. rés. 222 A (IX) 1948 du Conseil économique et social, n. 7. Dans ce cas, les contributions volontaires des Etats ont été versées à un compte spécial, pour être réparties entre les organisations participantes et un « fonds de réserve ».
Comme on le voit, la terminologie est assez floue. La distinction entre « compte spécial » et « fonds » n’est pas toujours établie sur des bases très claires (cf. Chronique de politique étrangère, 1963, no 1-2, p. 43-57).
30 Le meilleur exemple, à cet égard, est celui du FISE, dont les différents programmes sont exposés dans les rapports annuels qu’il soumet au Conseil économique et social et à l’Assemblée générale.
31 La récente réorganisation du BIT, par exemple, a été, dans une très large mesure, orientée vers une meilleure adaptation aux activités « pratiques » (c’est-à-dire opérationnelles) de l’Organisation.
32 Rés. 222 A (IX) 1948, amendée par la rés. 433 A (XIV) 1952, du Conseil économique et social.
33 Ibid., n. 11 et 12.
34 Le FISE a été constitué par la rés. 57 (I) 1946, amendée par la rés. 417 (V) 1950.
35 L’Assistance technique, Conférence internationale du Travail, 37e session, 1954, p. 11.
36 Rés. 1240 (XIII) 1958.
37 Rés. 2029 (XX) 1965.
38 L’importance de ces moyens, dans le cadre de l’ONU, ressort de la comparaison entre les fonds dont le PNUD a disposé en 1968 (plus de 196 millions de dollars) et le budget de l’Organisation pour la même année (moins de 142 millions de dollars).
39 V. par exemple : accords passés avec la Bolivie, RTNU, 104, p. 249 et 288.
40 V. par exemple : accords avec la Thaïlande, RTNU, 360, p. 97 ; la Nouvelle-Zélande, ibid., 470, p. 3 ; la Yougoslavie, ibid., 344, p. 174 ; le Venezuela, ibid., 422, p. 149 ; le Maroc, ibid., 354, p. 347.
La résolution 1240 B (XIII) 1958 prévoyait que les accords nécessaires à l’exécution des projets approuvés seraient conclus par le Directeur général du Fonds spécial, sur autorisation du Conseil d’administration (n. 38). La même pratique a été suivie par le PNUD, conformément aux principes posés par la résolution 2029 (XX) 1965 (cf. la session du Conseil d’administration, doc. off. de la 41e session du Conseil économique et social, supp. 11, n. 174, c).
41 Avis du 11 avril 1949, Rec., p. 174.
42 Ibid., p. 179.
43 V. par exemple les accords passés avec l’Irlande, les Pays-Bas et l’Australie, cités dans l’Annuaire juridique des Nations Unies 1964, p. 32 et 33, ou l’accord passé avec le Royaume-Uni, RTNU, 348, p. 177.
44 Constitué par des résolutions parallèles de l’Assemblée générale des Nations Unies et de la Conférence de la FAO et dépendant des deux organisations (cf. rés. 1714 (XVI) 1961). V. par exemple : accord avec l’UNESCO, mentionné dans le Projet de programme et de budget 1967-68 de l’UNESCO, n. 67.
45 V. par exemple : accord avec Trinidad-et-Tobago, RTNU, 473, p. 281.
46 V. par exemple : accord avec la Suède, du 8 octobre 1956, RTNU, 428, p. 308.
47 L’explication la plus simple consisterait évidemment à considérer que le Fonds spécial ou le PNUD, en tant qu’organe subsidiaire de l’Assemblée générale, traite pour le compte de l’ONU. Cette explication permettrait de réduire à peu de chose les problèmes mentionnés au texte, puisque l’Organisation des Nations Unies possède incontestablement une personnalité juridique internationale, qui lui a été reconnue en particulier par la Cour internationale de Justice dans l’avis consultatif précité. Il n’existe pas de disposition dans la Charte désignant les organes susceptibles de conclure des accords pour le compte de l’ONU. Rien n’empêcherait donc l’Assemblée générale de déléguer cette compétence à un organe subsidiaire qu’elle aurait créé.
De cette façon se trouvent évitées les conséquences « révolutionnaires » (par rapport aux conceptions classiques) évoquées au texte. L’explication se trouve d’ailleurs confirmée par diverses clauses des accords passés par les organes en question, qui les présentent comme des organes des Nations Unies, susceptibles de bénéficier des privilèges et immunités accordés à l’Organisation par le droit conventionnel.
Malheureusement, cette explication facile soulève d’assez nombreuses difficultés d’interprétation des accords considérés, qui sont passés par le Fonds spécial (ou le PNUD) en son nom propre et sans aucune référence à l’ONU, en contraste frappant avec les accords passés pour l’exécution du PEAT. Elle doit donc, à tout le moins, être revue et corrigée.
48 Servant of Peace. A selection of speeches and statements of Dag Hammarskjold, Londres, 1962, p. 329-353.
49 V. par exemple Guy Feuer, Une création originale des Nations Unies en matière d’assistance technique : le service international d’administrateurs, AFDI, 1959, p. 522.
50 Constitution de l’OMS, art. 44 à 54.
51 La conclusion de cet accord était prévue dans la résolution créant le Fonds spécial (rés. 1240 (XIII), 1958, n. 30).
52 Cf. rés. 200 (III) 1948, n. 4 ; rés. 222 A (IX) 1948 du Conseil économique et social, Annexe I ; rés. 1240 (XIII) 1958, n. 1 à 4.
53 Le Conseil économique et social a entrepris, par l’intermédiaire de son comité élargi du programme et de coordination, la préparation d’un manuel « intégré », valable pour toutes les demandes d’assistance présentées à des organisations membres du système des Nations Unies (cf. document E/AC.51/GR/L.5).
54 Cf. Annuaire juridique des Nations Unies, 1963, p. 29-46.
55 V. par exemple : les accords relatifs à la fonction d’agent du Fonds spécial : avec la FAO (RT.U, 341, p. 409), l’OACI (RTNU, 360, p. 367), l’AIEA (RTNU, 415, p. 409), etc.
56 Le recours aux services de sous-traitants, qui est fréquent dans la pratique, avait été expressément prévu dans la résolution créant le Fonds spécial (rés. 1240 (XIII) 1958, n. 34 et 39).
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