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Le droit international en devenir

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Michel Virally

Troisième partie. Organisations internationales

Droit international et décolonisation devant les Nations Unies

Note de l’éditeur

Paru dans l’Annuaire français de droit international, vol. IX, 1963, pp. 508-541. © Editions du CNRS, Paris.

Texte intégral

  • 1 Sur ce point, on peut consulter entre autres : Harold Karan Jacobson, The UN and colonialism : a te (...)

1Afin d’éviter tout malentendu, il convient de préciser dès le départ la perspective particulière dans laquelle a été conçue cette étude. Notre propos n’est absolument pas d’étudier, en elle-même et pour elle-même, l’action poursuivie par l’Organisation des Nations Unies en matière de décolonisation, moins encore d’en établir le bilan1. Nous ne prendrons donc pas parti à l’égard des critiques très nombreuses que cette action a mobilisées contre elle, notamment en France.

2L’objectif poursuivi ici est tout différent : il est de mettre en lumière les procédés auxquels recourent les Nations Unies pour tenter de pallier l’insuffisance de leurs pouvoirs juridiques, d’analyser les méthodes utilisées par l’Assemblée générale pour développer une action quasi législative, alors qu’elle n’a été dotée, par la Charte, d’aucun pouvoir législatif stricto sensu, de considérer, enfin, quelles peuvent être les conséquences de cette pratique sur la théorie des sources du droit international. Une telle réflexion se place aux franges du droit, là où le développement de l’ordre juridique se trouve infléchi par l’existence et le fonctionnement des institutions politiques et, plus encore, par leurs orientations idéologiques dominantes. C’est assez dire qu’une telle recherche présente un caractère exploratoire accentué, et que ses conclusions sont nécessairement provisoires.

3La décolonisation a été choisie parce qu’elle s’est révélée exceptionnellement riche en manifestations juridiques du type qui nous intéresse. Il n’y a pas à s’en étonner. Elle n’a pas seulement donné lieu, au sein des Nations Unies, à des affrontements politiques souvent très âpres ; elle a constitué aussi un secteur où droit et politique ont été constamment en tension. La Charte n’offre, dans ce domaine, qu’une plate-forme juridique relativement étroite. Elle pose les principes de « l’égalité de droit des peuples et de leur droit à disposer d’eux-mêmes » (art. 1, 2), mais ne les définit pas plus explicitement. Elle institue un régime international de tutelle (chapitres XII et XIII), mais ne prévoit pas de moyen pratique d’en élargir l’application au-delà de l’ancien régime des mandats (art. 77). Elle ne consacre que deux articles (73 et 74) à ce qu’elle nomme les « territoires non autonomes ». Le chapitre XI, qui les contient, se présente lui-même comme une simple « déclaration » et évite soigneusement d’utiliser le mot « indépendance » pour désigner le terme de l’évolution suivie par ces territoires. Ces diverses dispositions apportent une limitation – et même une contradiction – significative sans doute, mais de portée pratique réduite, à la règle du droit international positif, incontestée en 1945, selon laquelle les territoires coloniaux sont considérés comme soumis à la souveraineté des Etats qui les administrent, au même titre que les territoires métropolitains, à quelques nuances près. Il s’agit donc d’un développement du droit de la colonisation autant, sinon plus, que de la consécration d’un droit de la décolonisation.

4Cet état du droit fait contraste avec la situation politique. Celle-ci se caractérise par la puissance, aux Nations Unies, du courant anticolonialiste, qui ne va cesser de se renforcer, jusqu’à devenir irrésistible. Dès le début, les puissances coloniales sont en minorité, ce qui n’est pas nouveau. Ce qui l’est davantage, c’est que les plus grandes puissances sont anticolonialistes, à la fois par principe et par intérêt. Le nombre des Etats défavorables ou violemment hostiles à la domination coloniale n’a jamais été aussi élevé et va s’accroître suivant une progression exponentielle au fur et à mesure que de nouveaux peuples accéderont à l’indépendance : le mouvement anticolonialiste se nourrit et se gonfle de ses propres succès. En d’autres termes, une conjoncture politique absolument nouvelle résulte de la coïncidence de deux phénomènes d’importance mondiale : l’éveil des peuples d’Asie et d’Afrique, mis au contact de la révolution technique et témoins de la crise du monde blanc, ouverte par la guerre, et l’arrivée au faîte de la puissance politique de deux géants continentaux, ne s’appuyant pas sur un empire colonial. Les premiers se trouvaient amenés à se dresser contre la domination étrangère, les seconds à chercher à briser un lien de souveraineté qui leur interdisait tout contact direct avec le « tiers monde ». Il y avait donc aussi coïncidence substantielle d’intérêts entre les uns et les autres pour renverser le statu quo existant en 1945 et, par là même, l’état de droit qui le garantissait. Toutes les contradictions que recelait cet état de droit devaient nécessairement se trouver exploitées en faveur de son changement. Or, nous avons vu que des contradictions de cet ordre existaient, au moins virtuellement, dans la Charte.

5Une telle exploitation se trouvait gênée, cependant, par une autre contradiction, apparente cette fois dans les institutions de l’ONU. La Charte introduit, dans le fonctionnement des organes qu’elle institue, une grande innovation : le principe majoritaire, tempéré seulement par l’exigence de l’unanimité des grandes puissances au Conseil de Sécurité. Par là, elle bâtit une force toute nouvelle dans les rapports internationaux : celle de la majorité, capable de prendre valablement des décisions malgré l’opposition de certains Etats, fussent-ils les plus puissants et les plus directement intéressés. Force abstraite et dont la réalité est mouvante, si on s’en tient aux dispositions juridiques. Force parfaitement concrète, stable et aux contours bien définis, si on considère un problème déterminé, comme la décolonisation. Or, cette force n’a été appelée à la réalité et à la prise de conscience d’elle-même que pour être réduite à l’impuissance, puisqu’un Etat quelconque, même isolé et faible, est juridiquement autorisé à ne tenir aucun compte des décisions qu’elle prendra. Ce qui revient à rétablir, après l’avoir formellement écarté, le principe de l’unanimité. Dans cette perspective aussi, toutes les conditions se trouvaient réunies pour que l’état de droit fût soumis à une constante et puissante pression en vue de le transformer.

6Le juriste est-il concerné par ces constatations ? Il sera tenté de dire que, faute de pouvoir prendre des décisions obligatoires pour leurs destinataires, les Nations Unies ont dû se contenter d’exercer, sur les puissances coloniales, des pressions politiques ou morales, dont l’examen ne relève plus de la science du droit, mais, bien plutôt, de l’analyse politique. Les facteurs décisifs de la décolonisation, en gros, ont été de trois sortes. Le premier a été le comportement des populations coloniales, sous les formes très diverses de l’action politique, de la résistance civile, du terrorisme, de l’insurrection armée, etc. Ce furent ensuite les secteurs des opinions publiques métropolitaines, qui se sont prononcés contre le maintien du lien colonial, pour des raisons politiques, idéologiques, morales, économiques ou financières, voire même par simple lassitude. Le dernier facteur, enfin, a été l’attitude des puissances anticolonialistes et, tout spécialement, les deux Super-Grands, qui disposaient d’une très large gamme de moyens de persuasion, allant de l’encouragement à l’intimidation. Dans chaque cas, la part respective et la nature de ces divers éléments ont considérablement varié, mais on les trouve presque toujours associés. N’étant pas en mesure d’imposer juridiquement ses prises de position aux gouvernements responsables de la décolonisation (sauf dans le cas des anciennes colonies italiennes), la majorité anticolonialiste n’avait d’autre solution que d’utiliser les ressources institutionnelles de l’ONU pour influencer le jeu de ces différents facteurs. Ses objectifs principaux ont été d’affaiblir la position diplomatique de la puissance coloniale en cause (et, par conséquent, de réduire sa capacité de résistance), d’encourager les mouvements autochtones en faveur de l’indépendance (éventuellement, de renforcer la position diplomatique de leurs représentants à l’extérieur), d’affermir les fractions anticolonialistes de l’opinion métropolitaine (et, d’une façon générale, de toutes les opinions publiques nationales, afin qu’elles accentuent leurs pressions sur les gouvernements).

7Quels moyens ont été utilisés pour atteindre ces objectifs ? Apparemment, les moyens purement politiques : la multiplication des débats publics, attirant au premier plan de l’actualité les problèmes de décolonisation et centrant sur eux les énormes moyens de communication de masse dont dispose l’ONU à New York. Mais ces débats ont été alimentés par des arguments juridiques et ont abouti à l’adoption de résolutions. Quelle que soit leur portée, ces résolutions constituent des actes de l’Assemblée générale (ou des autres organes dont elles émanent), pris dans l’exercice de compétences juridiques, posés au terme d’une procédure réglée par le droit et soulevant des problèmes de validité. Pour ces raisons elles méritent d’être qualifiées d’actes juridiques.

  • 2 Voir infra.

8Nous verrons un peu plus tard quelles conséquences doivent être tirées de cette qualification2, mais nous pouvons déjà en déduire une première conclusion : c’est que, même si l’action de l’ONU en matière de décolonisation a revêtu, avant tout, une signification politique, ses aspects juridiques ne sont ni non existants ni négligeables et méritent donc d’être analysés avec soin. Il est frappant de voir invoqué, dans les résolutions comme dans les débats, un véritable droit de la décolonisation – mal discernable dans la Charte, nous l’avons constaté – mais dont les contours se précisent progressivement jusqu’à la célèbre « Déclaration sur l’octroi de l’indépendance aux pays et aux peuples coloniaux », du 14 décembre 1960. Et c’est ce droit dont l’Organisation prétend s’efforcer d’assurer l’application.

  • 3 L’Assemblée générale possède certainement le pouvoir de formuler des « principes » plus ou moins gé (...)

9Que s’est-il passé ? Comment un tel développement, qui emprunte les apparences de la législation, a-t-il pu se réaliser, malgré l’insuffisance des moyens juridiques dont dispose l’Assemblée générale ? Suivant la conception la plus courante, le processus législatif comporte deux opérations étroitement associées et qui ne prennent de signification que l’une par l’autre : décider du contenu de dispositions normatives, habituellement par la rédaction d’un texte, et leur conférer une force juridique qui les rende obligatoires pour les sujets de l’ordre juridique considéré. Ne disposant pas des pouvoirs nécessaires pour procéder à ces deux opérations3, l’Assemblée générale a été amenée, tout naturellement, à faire porter son effort en amont et en aval de ce processus.

10En amont, il s’est agi de « découvrir » des règles déjà dotées d’une force obligatoire et dont la validité ne dépendrait point par conséquent des pouvoirs de l’organe qui les formule. En aval, il a fallu établir un appareil institutionnel assurant le contrôle et, éventuellement, la sanction des règles précédemment reconnues. C’est ce double effort, au niveau de la formulation du droit et à celui de son application, que nous voudrions examiner plus en détail dans la suite de cette étude.

11A dire vrai, les deux branches de cet effort sont difficilement dissociables, nous aurons l’occasion de le constater. Les progrès réalisés sur un plan ont été immédiatement utilisés comme point d’appui pour avancer sur l’autre, et réciproquement. L’image qui s’impose est celle de la marche, où chaque jambe permet à son tour une nouvelle progression. Il sera donc très difficile et souvent artificiel de séparer ces deux aspects étroitement mêlés d’une même évolution. Nous y sommes pourtant contraint pour la clarté de l’analyse des procédés juridiques utilisés.

12La distinction des points de vue, d’ailleurs, est destinée à rester provisoire. Comme nous aurons l’occasion de le constater, une interprétation juridique de la pratique des Nations Unies, au niveau actuel de développement de l’organisation internationale, ne peut être que globale et doit donc dépasser les oppositions apparentes entre les deux opérations de création et d’application du droit.

I. La formulation du droit de la décolonisation4

  • 4 Nous employons à dessein l’expression de « formulation du droit », qui ne présente pas une signific (...)

13La question s’est posée en des termes entièrement différents suivant qu’il s’est agi des territoires sous tutelle ou d’autres territoires coloniaux. A l’égard des premiers, la Charte elle-même détermine les obligations qui pèsent sur les Etats chargés de les administrer. Elle prévoit comment les définir avec plus de précision. On se trouve donc en présence de règles de droit international, dont le caractère positif ne fait pas de doute, créées par un mode tout à fait classique : le traité. Dans la mesure où l’Assemblée générale a éprouvé le besoin de les compléter, elle en a trouvé assez facilement le moyen dans les pouvoirs particuliers qui lui étaient conférés par le régime international de tutelle.

14Il n’en allait plus du tout de même à l’égard des territoires qualifiés de « non autonomes » par le chapitre XI. Les obligations des puissances administrantes sont définies de façon très vague et les pouvoirs de l’Organisation internationale de façon plus incertaine encore. L’effort de construction était beaucoup plus difficile. L’usage fait par l’Assemblée générale du seul moyen que lui conférait l’article 73 n’en est que plus remarquable. Pourtant il n’a pas satisfait la majorité anticolonialiste ; celle-ci a voulu aller encore plus loin, au cours de la 15e session, qui marque un tournant capital dans la politique de décolonisation des Nations Unies, par l’adoption de la « Déclaration sur l’octroi de l’indépendance aux pays et aux peuples coloniaux ».

Le régime international de la tutelle

  • 5 Sur le régime international de tutelle, cf. R.N. Chowdhuri, International mandates and trusteeship (...)

15Comme on l’a rappelé déjà, la définition du régime international de tutelle occupe deux chapitres, XI et XII, de la Charte, qui comprennent eux-mêmes 17 articles. En outre, chaque territoire placé sous ce régime fait l’objet d’un accord spécial, approuvé par les Nations Unies (art. 79 et 81)5.

16Le système de la tutelle repose sur deux idées complémentaires : celle du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes et, par conséquent, d’accéder à l’indépendance ou, tout au moins, à un type d’autonomie librement choisie ; celle du besoin d’un minimum de développement culturel, économique et politique, au-dessous duquel ce droit ne peut être valablement exercé, les populations qui n’y sont point parvenues n’étant pas en mesure de prendre clairement conscience des conséquences des options qui leur sont offertes, ni de faire fonctionner les institutions compliquées d’un Etat moderne. La tutelle doit leur permettre de franchir cette étape dans de bonnes conditions, avec l’assistance technique et politique d’une puissance plus avancée, sous le contrôle de la communauté internationale. En cela elle se rattache encore à l’idée de colonisation et de « mission sacrée » de civilisation, qui sert à la justifier, et qu’évoque l’article 73 pour les territoires non autonomes. C’est ce que lui reprochera l’anticolonialisme radical soutenu par certains gouvernements au sein des Nations Unies. Mais elle relève plus encore de l’idée de décolonisation. D’abord parce que les fins que lui assigne l’article 76 sont toutes étrangères aux intérêts de la puissance administrante. Ensuite parce qu’il s’agit d’un régime essentiellement transitoire, destiné à préparer l’évolution progressive des territoires auxquels il s’applique « vers la capacité à s’administrer eux-mêmes ou l’indépendance » (art. 76, d). Enfin, parce que son fonctionnement est soumis à un contrôle international.

  • 6 Les accords de tutelle ont été approuvés par la résolution 63 (I), du 13 déc. 1946, de l’Assemblée (...)
  • 7 V. le texte de l’accord, ibid., vol. 118, p. 255.
  • 8 Cette dernière remarque souligne la principale faiblesse du régime international de tutelle. Il s’a (...)

17On peut donc déjà parler, dans ce cas, d’un véritable droit de la décolonisation, dont le caractère obligatoire découle de son insertion dans la Charte. En outre, il peut être encore complété par les accords de tutelle, propres à chaque territoire. Dans l’ensemble, l’Assemblée générale n’a fait qu’un usage relativement modeste de cette dernière possibilité. Les accords ont été préparés par les puissances administrantes, sur la base des termes des mandats existant sous la SDN, et approuvés en 1946, à un moment où les idées n’avaient pas pu beaucoup progresser depuis la Conférence de San Francisco6. L’accord sur la Somalie fait exception, à la fois parce qu’il fixe un terme à la tutelle et parce qu’il entre dans le détail de l’organisation politique du territoire7. Cela s’explique par la date plus tardive de son adoption, mais aussi par le fait que l’Assemblée avait été investie, dans ce cas d’un véritable pouvoir de disposition, en vertu du traité de paix avec l’Italie, du 10 février 19478.

  • 9 Résolutions 558 (VI), 752 (VIII), 858 (IX), 946 (X), 1064 (XI), 1207 (XII), 1274 (XIII).
  • 10 V. la résolution 1274 (XIII).

18Quelques années plus tard, du fait de la très rapide évolution des conceptions, cette réserve devait être ressentie comme de la timidité et une insuffisance. L’Assemblée générale ne trouvait pas dans ces accords, pas plus que dans le texte de la Charte, les règles qui lui paraissaient devoir gouverner le comportement des puissances administrantes. Ce fut le cas, d’abord, pour la date de l’accession à l’indépendance, fixée, on vient de le dire, dans le seul accord sur la Somalie et laissée à la liberté d’appréciation de l’Etat chargé de la tutelle dans tous les autres cas. L’Assemblée voyait, dans la prévision d’un terme fixe, la meilleure garantie d’une évolution rapide et de l’exécution fidèle des engagements pris par la puissance administrante. Mais elle ne disposait d’aucun moyen juridique pour remédier, sur ce point, au silence des accords. Elle dut se borner à prendre une série de résolutions recommandant aux puissances administrantes de fixer elles-mêmes le délai auquel chaque territoire devrait atteindre « l’objectif d’autonomie ou d’indépendance »9. Ces recommandations n’ajoutaient évidemment rien aux obligations de leurs destinataires. D’où la nécessité de les répéter jusqu’à ce qu’elles déterminent un geste de bonne volonté – ou se rencontrent avec une décision librement prise dans le même sens10.

19Lorsque les Etats chargés de l’administration commencèrent à prendre des mesures effectives en vue de mettre fin à la tutelle, un nouveau problème se posa. L’Assemblée générale tenait à ce que la levée du régime international s’opérât en conformité avec les vœux des populations et que celles-ci eussent toujours la possibilité effective d’opter pour l’indépendance. Or, omission curieuse mais significative, les accords de tutelle ne contenaient pas de règles déterminant les conditions de l’accession à l’indépendance ou à l’autonomie. Comment y suppléer ? Ici encore, l’Assemblée générale procéda par voie de recommandation, mais la situation juridique se présentait, cette fois, de façon tout à fait différente.

  • 11 Pour les Togo : résolutions 860 (IX), 944 (X), 1044 (XI), 1046 (XI) ; pour le Cameroun sous adminis (...)

20Aux termes de l’article 85 de la Charte, les modifications et amendements aux accords de tutelle – donc la fixation de la date à laquelle un accord prendra fin – doivent être approuvés par l’Assemblée. Celle-ci peut, évidemment, subordonner son approbation aux conditions qu’elle juge bon d’y mettre. Les puissances administrantes, pressées de se débarrasser de leurs responsabilités à partir du moment où elles avaient pris des mesures pour transmettre leurs pouvoirs à des autorités autochtones, étaient en position de demandeurs. L’Assemblée fut ainsi en mesure de formuler de nombreuses exigences, allant jusqu’à l’organisation de plébiscites sous son contrôle (Togo, Cameroun), et à l’envoi sur place de commissions internationales destinées à préparer le passage à l’indépendance (Ruanda-Urundi)11.

21On est toujours en présence de simples résolutions ne créant pas formellement d’obligations juridiques pour leurs destinataires. C’est pourtant un pouvoir juridique – le droit pour l’Assemblée de mettre fin au régime de tutelle – qui obligea pratiquement ces mêmes destinataires à s’y soumettre.

22Quant aux règles dont s’inspire l’Assemblée, paradoxalement, elles n’ont pas été formulées d’abord pour les territoires sous tutelle, mais bien pour les territoires non autonomes, soumis pourtant, nous l’avons vu, à un régime international incomparablement moins développé. Comment cette transformation a-t-elle pu s’opérer ?

Le statut international de « non-autonomie »

23Le principal article de la Charte consacré aux territoires non autonomes, l’article 73, malgré sa timidité, n’en consacre pas moins plusieurs principes de grande importance, notamment celui de « la primauté des intérêts des habitants de ces territoires » et celui d’un « développement progressif de leurs libres institutions politiques » et de la capacité des populations à s’administrer elles-mêmes (73, b). Le mot d’indépendance est cependant absent. Un élément de contrôle, à vrai dire très modeste, est introduit par l’obligation faite aux puissances administrantes « de communiquer régulièrement… des renseignements statistiques et autres, de nature technique, relatifs aux conditions économiques, sociales et de l’instruction » (73, e). Ce contrôle, nous le verrons, devrait connaître un développement considérable, mais, en outre – c’est ce qui nous intéresse pour le moment – il a conféré pratiquement à l’Assemblée générale le moyen de procéder à toute une élaboration doctrinale, qui lui a permis de formuler un véritable droit de la décolonisation. Cette élaboration s’est réalisée en deux étapes, l’une négative, en quelque sorte, et l’autre positive.

24La Charte ne donne aucune définition des territoires non autonomes. D’où une difficulté : celle de déterminer concrètement la liste des territoires soumis aux dispositions du chapitre XI et, spécialement, de l’article 73 e, qui est le seul à concerner aussi, directement, l’ONU. En fait, ce fut chaque Etat membre intéressé qui, spontanément, s’acquitta de ses obligations, en transmettant des renseignements sur chacun des territoires qu’il administrait ou en promettant de le faire. L’Assemblée générale prit note de ces prises de position et de la liste qui en résultait dans sa résolution 66 (I) du 14 décembre 1946.

25Par la suite, certains Etats membres cessèrent de communiquer des renseignements pour quelques territoires. Cette attitude ne pouvait être considérée comme conforme à la Charte que si les territoires en cause avaient suivi une évolution politique les faisant échapper au statut de « non-autonomie ». Les Etats intéressés furent invités à se justifier et leurs explications discutées. Ainsi se trouvait posée, sous une forme négative, la question d’une définition des « territoires non autonomes ». L’Assemblée générale, s’estimant compétente pour exprimer son avis sur cette question (laissée initialement, nous l’avons vu, à l’appréciation individuelle des Etats membres), entreprit l’étude des facteurs dont il convenait de tenir compte pour déterminer le caractère autonome ou non d’un territoire (résolution 334 (IV) du 2 décembre 1949). Une première liste de facteurs fut approuvée et soumise aux gouvernements des Etats membres (résolution 567 (VI) du 18 janvier 1952). Sa révision, entreprise par un comité ad hoc créé par la même résolution, aboutit à une nouvelle liste, définitive, approuvée par la résolution 742 (VIII) du 27 novembre 1953.

26Cette liste de facteurs ne donne pas, à proprement parler, une définition du territoire non autonome, mais, pour répondre au problème pratique qui s’était posé à l’Assemblée, détermine, de façon relativement détaillée, les conditions dans lesquelles un territoire peut perdre ce statut. Trois hypothèses sont envisagées : l’accession à l’indépendance de la population qui l’habite, son accession à « une autre forme d’autonomie séparée », sa libre association, sur un pied d’égalité, à la métropole ou à un autre pays. La préoccupation qui anime ce document est de dégager un certain nombre de critères permettant d’acquérir une double certitude : d’une part, que le nouveau statut correspond bien à la réalité, qu’il ne constitue pas simplement un camouflage destiné à perpétuer, hors de tout contrôle international, une domination coloniale ; d’autre part, que ce statut, si ce n’est pas l’indépendance, a été choisi librement et en connaissance de cause par la population intéressée.

27Par là se dégage toute une philosophie de la décolonisation (et de la colonisation). Le principe dominant l’évolution de tout territoire non autonome est celui du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. La période de « non-autonomie » a essentiellement pour fin de créer les conditions politiques, économiques et d’instruction nécessaires à un exercice libre et conscient de ce droit. Le choix exprimé par les populations sera, normalement, l’indépendance. Toute autre option est, a priori, suspecte. Elle ne peut s’expliquer que par une situation tout à fait particulière. Elle doit, en tout cas, respecter le principe de l’égalité de droit des peuples. Il suffit de comparer ces idées avec celles qui s’expriment dans l’article 73 pour mesurer le chemin parcouru en huit ans.

28Cette liste de facteurs n’a pas d’autre valeur juridique que celle d’une recommandation que l’Assemblée générale s’adresse (curieusement) à elle-même, en même temps qu’aux Puissances administrantes. C’est un guide à utiliser en vue de déterminer si les modifications survenues dans le statut constitutionnel d’un territoire suffisent ou non à le placer hors des prévisions du chapitre XI. Son intérêt politique et pratique est indéniable. Sa portée juridique paraît beaucoup plus problématique. On ne saurait pourtant tenir pour négligeable ce qu’affirme la résolution 742 (VIII), dans son paragraphe 3 : lorsque les Puissances administrantes auront présenté leur position, c’est à l’Assemblée générale qu’il appartiendra de « décider », à la lumière de la documentation fournie par ces dernières, « s’il y a lieu de continuer ou de cesser de communiquer les renseignements prévus au chapitre XI de la Charte ».

  • 12 Dans sa résolution 222 (III) du 3 novembre 1948, l’Assemblée générale ne prétendait encore qu’au dr (...)

29En d’autres termes, après avoir reconnu que certains territoires qu’ils administrent étaient non autonomes, les Etats membres ne sont plus libres de changer cette qualification, à moins de changer effectivement le statut constitutionnel de ce territoire, conformément aux vœux de la population. Mais seule l’Assemblée générale a qualité pour constater si cette mutation s’est opérée réellement et régulièrement12, et est donc susceptible d’entraîner un changement de statut international. Dans cette appréciation, l’Assemblée générale se conformera certainement à la liste de facteurs qu’elle a elle-même approuvée. Dès lors, les Puissances administrantes se trouvent pratiquement obligées, elles aussi, d’en tenir compte si elles prétendent mettre fin à la communication de renseignements qui leur est imposée par la Charte.

30On voit, par cette analyse, que la force de l’Assemblée générale est venue de ce que le chapitre XI avait conféré aux territoires non autonomes un statut international, comportant une prestation positive à l’égard de l’Organisation, à partir de quoi cette dernière a pu instituer un système de contrôle. L’établissement de la « liste de facteurs » ne constitue, en définitive, qu’un nouveau développement de ce contrôle. La faiblesse de cette situation provient de ce que la qualification initiale, la liste des territoires non autonomes, est établie unilatéralement par les Puissances administrantes, l’Assemblée se bornant à en prendre note. L’entrée aux Nations Unies de Puissances (l’Espagne et le Portugual, en 1955) qui n’avaient évidemment pas souscrit aux déclarations initiales et qui prétendaient que leurs possessions constituaient des provinces d’outre-mer et non des territoires non autonomes allait mettre cette faiblesse sous un jour cru. Il devenait nécessaire, désormais, d’établir une définition positive du territoire non autonome et, par là même, d’exprimer avec plus de précision ce qui caractérise la situation coloniale.

  • 13 Elle renouait ainsi avec une décision très antérieure, la résolution 334 (IV) du 2 décembre 1949, p (...)
  • 14 Voir notamment les principes I à IV.

31Dès la 14e session, l’Assemblée générale institua un comité spécial chargé de cette tâche (résolution 1467 (XIV) du 12 décembre 1959)13. C’est sur la base des travaux de ce comité qu’elle devait, l’année suivante, formuler les douze « principes qui doivent guider les Etats membres pour déterminer si l’obligation de communiquer des renseignements, prévue à l’alinéa e de l’article 73 de la Charte, leur est applicable ou non » (résolution 1541 (XV), du 15 décembre 1960). Ces douze principes, en réalité, constituent une interprétation générale du chapitre XI et expriment, avec plus de netteté encore, la philosophie de la décolonisation esquissée en 195314. Ils établissent une présomption selon laquelle un territoire doit être réputé « non autonome », au sens du chapitre XI, s’il est « géographiquement séparé ou ethniquement ou culturellement distinct du pays qui l’administre » (principe IV).

  • 15 Si ce n’est par l’insistance – justifiée par des raisons de circonstance – qu’elle met à fixer avec (...)

32En dehors de ces points, très importants, et d’une rédaction beaucoup plus ferme et condensée, les douze principes de 1960 n’innovent guère par rapport à la liste de 195315. Ils se placent dans la même ligne de pensée. On peut supposer qu’il en est de même au point de vue de la force juridique. Le changement de perspective va cependant se manifester par le fait que l’Assemblée générale se déclarera désormais compétente pour contrôler l’interprétation qui est donnée par les Etats membres, en vue de soumettre ou de refuser de soumettre un territoire déterminé aux dispositions du chapitre XI. En fait, le même jour, l’Assemblée adopta une autre résolution, 1542 (XV), par laquelle elle faisait application de la précédente, pour qualifier de « non autonomes » neuf territoires administrés par le Portugal et déclarer « que le gouvernement portugais a l’obligation de communiquer des renseignements sur ces territoires ». Simultanément, elle prenait note de l’acceptation du gouvernement espagnol de se soumettre aux dispositions de la Charte pour ses propres possessions.

33Un conflit d’interprétation du même ordre devait survenir quelques mois plus tard avec le Royaume-Uni, à propos de la Rhodésie du Sud. Il devait donner l’occasion à l’Assemblée générale d’affirmer, dans sa résolution 1747 (XVI), du 28 juin 1962, « que le territoire de la Rhodésie du Sud est un territoire non autonome au sens du chapitre XI ».

La Déclaration sur l’octroi de l’indépendance

34Dès 1960, cependant, la base étroite qui avait servi à l’Assemblée pour édifier sa construction, celle de l’obligation de communiquer des renseignements (art. 73, e), s’était trouvée subitement élargie par une utilisation toute nouvelle du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes (article 1), qui transforme profondément la matière. Ce fut l’œuvre de la célèbre « Déclaration sur l’octroi de l’indépendance aux pays et aux peuples coloniaux » qui fit l’objet de la résolution 1514 (XV), du 14 décembre 1960.

35Il serait d’un grand intérêt d’étudier les circonstances dans lesquelles fut adoptée cette résolution, mais cela excéderait le cadre de cette étude. Nous nous bornerons, par conséquent, à nous demander ce qu’elle apporte de nouveau au droit de la décolonisation.

36Ce qui frappe, de prime abord, dans le texte de la déclaration, c’est l’autorité dont elle se prévaut. Les références à la Charte des Nations Unies sont réduites au minimum. Le préambule reprend mot pour mot certains passages de l’article 1, mais sans le citer, et va aussi beaucoup plus loin. Il contient lui-même, en réalité, une véritable Charte de la décolonisation, procédant à partir d’un certain nombre d’affirmations, qui tiennent autant – et plus – de l’idéologie que de la constatation historique : « rôle décisif » des peuples dépendants dans leur accession à l’indépendance, conflits croissants provoqués par le refus de la liberté, entrave au progrès de la coopération internationale et au développement des peuples résultant du maintien du colonialisme, caractère irrésistible et irréversible du processus de libération. Référence est faite à des droits qui ont déjà fait l’objet de résolutions de l’Assemblée ou constituent un développement des dispositions de la Charte : droit des peuples à disposer de leurs ressources naturelles (lié aux obligations qui découlent de la coopération économique internationale), « droit inaliénable à la pleine liberté, à l’exercice de leur souveraineté et à l’intégrité de leur territoire national ».

37Le cœur de la déclaration est constitué par la proclamation solennelle de la « nécessité de mettre rapidement et inconditionnellement fin au colonialisme sous toutes ses formes et dans toutes ses manifestations ». C’est à la réalisation de cette fin que le dispositif est expressément destiné. Il se compose de trois parties distinctes. Il débute par une condamnation formelle du colonialisme, prononcée au nom de la Charte de San Francisco :

« La sujétion des peuples à une subjugation, à une domination et à une exploitation étrangères constitue un déni des droits fondamentaux de l’homme, est contraire à la Charte des Nations Unies et compromet la cause de la paix et de la coopération mondiale » (paragraphe 1).

38Il se poursuit par une définition, plus précise qu’il n’en avait jamais été donné dans le passé, du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, à la fois dans son contenu et dans ses conditions d’exercice :

« Tous les peuples ont le droit de libre détermination ; en vertu de ce droit, ils déterminent librement leur statut politique et poursuivent librement leur développement économique, social et culturel » (par. 2).

39La définition du contenu est suivie de l’affirmation, peut-être la plus contestée et la plus contestable, de la déclaration, selon laquelle :

« Le manque de préparation… ne doit jamais être pris comme prétexte pour retarder l’indépendance » (par. 3).

40Enfin, un certain nombre de conséquences pratiques et d’application immédiate sont tirées des principes précédents et formulées en dispositions impératives :

« Il sera mis fin à toutes mesures de répression… dirigées contre les peuples dépendants » (par. 4) ; « des mesures immédiates seront prises… pour transférer tous pouvoirs aux peuples [des territoires dépendants], sans aucune condition ni réserve…, afin de leur permettre de jouir d’une indépendance et d’une liberté complètes » (par. 5) ; « toute tentative visant à détruire… l’unité nationale et l’intégrité territoriale d’un pays est incompatible avec les buts et les principes de la Charte des Nations Unies » (par. 6).

41Il y aurait beaucoup à dire sur ce texte, adopté sur la base d’un projet présenté par 43 Etats, adopté par 89 voix, sans opposition, mais avec 9 absentions, et dont la rédaction a représenté un difficile compromis. A divers égards, il mérite certainement des critiques sévères. Malgré ses imperfections, il n’en représente pas moins l’expression de sentiments partagés par une très large majorité des Etats membres, puisque plusieurs abstentions ont été motivées par les excès de sa rédaction, le caractère très contestable de certaines affirmations, les conséquences jugées inacceptables qui en ont été tirées, par les aspects démagogiques du texte, en un mot, plus que par son inspiration générale. Ayant, dès le début, indiqué notre volonté de ne pas traiter le problème de la décolonisation en lui-même, nous n’entrerons pas dans ce débat à ce stade de notre analyse, et nous nous contenterons de nous interroger sur la signification juridique de la Déclaration. Nous centrerons, par conséquent, nos observations sur le dispositif.

42Sur plus d’un point, la résolution de l’Assemblée générale peut être considérée comme un prolongement des dispositions de la Charte, destiné à préciser la portée des principes consacrés par le traité constitutif de l’Organisation, dont le respect s’impose aux Etats membres comme une obligation positive. C’est le cas, en particulier, nous l’avons déjà relevé, du paragraphe 2, consacré à la définition du droit de libre détermination. Mais, plus souvent encore, le texte de la Déclaration s’écarte de la Charte et semble même s’opposer à elle. Les paragraphes 1 et 3 posent un problème particulier. L’affirmation selon laquelle la dépendance d’un peuple à l’égard d’un autre est contraire à la Charte se trouve contredite par le texte même des Chapitre XI, XII et XIII, qui prévoient précisément une telle situation et l’organisent juridiquement. Tout le système de la Charte, qu’il s’agisse du régime international de tutelle ou des territoires non autonomes, repose, nous l’avons vu, sur l’idée que l’indépendance doit être retardée tant qu’un niveau minimum de développement politique, économique, social et d’instruction n’a pas été atteint, ce qui paraît la négation de la position prise dans le paragraphe 3.

43La Déclaration s’inspire d’une idéologie condamnant de façon absolue et sans nuance le fait colonial et, dans cette mesure, elle s’écarte de la Charte dont l’esprit, dans ce domaine, est, à la fois, beaucoup plus nuancé et plus conservateur. D’un point de vue juridique, la Charte l’emporte certainement et c’est dans ses limites que doit être lue et interprétée la Déclaration elle-même. L’objectif de cette dernière est, très clairement, d’accélérer le processus de décolonisation, jugé trop lent par la majorité de l’Assemblée, malgré l’extraordinaire accélération qu’il a connue depuis 1945. Dès lors, la condamnation portée par la Déclaration doit être considérée comme dirigée contre une situation qui se prolonge contre la volonté, existant réellement et s’exerçant en connaissance de cause, des populations dépendantes. Si le lien colonial est maintenu malgré cette volonté, on ne saurait affirmer, en effet, que la Puissance administrative continue à respecter « le principe de la primauté des intérêts des habitants », comme elle s’est engagée à le faire dans l’article 73 de la Charte. C’est de la même façon qu’il faut comprendre le paragraphe 3. Le manque de préparation ne peut être invoqué pour refuser l’indépendance s’il constitue un simple prétexte : soit que les populations en cause soient, en réalité, prêtes à exercer leur choix dans des conditions normales, soit que leur retard provienne de l’insuffisance des mesures prises par la puissance administrante pour assurer leur progrès et leur capacité à s’administrer, conformément aux dispositions de l’article 73, a et b. Dans cette dernière hypothèse cependant, un problème pratique extrêmement grave se trouve encore posé : le manque de développement d’un peuple, même s’il résulte d’une violation de ses obligations par la puissance administrante, continue à apporter un empêchement matériel et psychologique à la constitution d’une structure politique autochtone, capable de fonctionner de façon indépendante, en satisfaisant tous les besoins d’ordre et de progrès de la population. Une interprétation rigoureuse – ou raisonnable – devrait donc l’écarter.

44La dernière partie de la Déclaration prescrivant de mettre fin aux mesures de répression et de transférer tous pouvoirs aux populations peut aussi être comprise comme une concrétisation des obligations découlant de la Charte. Cela est particulièrement apparent dans la rédaction du paragraphe 6, considérant comme « incompatible avec les buts et les principes de la Charte » ce qui porterait atteinte à l’unité nationale et à l’intégrité territoriale d’un pays. Mais la référence aux « buts et principes » qui n’accompagne aucune citation empruntée au chapitre I de la Charte montre éloquemment qu’il s’agit aussi d’un développement du droit des Nations Unies, beaucoup plus que d’un rappel ou d’une interprétation stricto sensu.

45Dans ces conditions, se pose à nouveau la question de la force juridique de ces dispositions. Peut-on admettre purement et simplement l’affirmation qui clôt la résolution (par. 7) ?

« Tous les Etats doivent observer fidèlement et strictement les dispositions de la Charte des Nations Unies, de la Déclaration universelle des droits de l’homme et de la présente Déclaration, sur la base de l’égalité, de la non-ingérence dans les affaires intérieures des Etats et du respect des droits souverains et l’intégrité territoriale de tous les peuples. »

  • 16 Cette ambiguïté résulte du fait que la majorité anticolonialiste est animée par des préoccupations, (...)
  • 17 V. par exemple, Kelsen, The law of the United Nations, p. 40. C’est en raison de ce manque de force (...)

46La formule ne manque pas d’ambiguïté par son insistance à exiger le respect des droits souverains des peuples, et du principe de non-ingérence dans les affaires intérieures, ce qui pourrait s’interpréter comme un rejet de tout contrôle sur les conditions dans lesquelles un Etat assure, sur le territoire soumis à sa souveraineté, l’exercice effectif des droits de l’homme et du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes16. Cette question mise à part, on est surpris de constater que la Déclaration sur l’octroi de l’indépendance – de même que la Déclaration universelle des droits de l’homme – est placée, par ce texte, exactement sur le même plan que la Charte, et que l’obligation de s’y conformer est présentée comme identique dans les deux cas. L’étonnement vient de ce que la Charte est un traité régulièrement entré en vigueur, alors que les deux Déclarations constituent de simples résolutions. Le manque de force obligatoire de la Déclaration universelle des droits de l’homme a déjà été fréquemment souligné par la doctrine et par la jurisprudence interne17. Il semble que les mêmes conclusions s’imposent pour la Déclaration sur l’octroi de l’indépendance.

47Le moment n’est pas encore venu, cependant, de chercher quelles explications peuvent être données de la position audacieuse prise par les auteurs de la résolution 1514 (XV), ni d’apprécier le bien-fondé – ou l’inanité – de cette position. Pour l’instant, nous nous limiterons à une seule observation, qui mérite de retenir notre attention par priorité : quelle que soit la valeur, en droit positif, de cette résolution, l’Assemblée générale a considéré que les Etats membres devaient s’y conformer et, après avoir constaté, à sa session suivante, que tous ne s’y étaient pas soumis, elle a estimé possible de prendre des mesures en vue de les y contraindre. Le fait est assez remarquable pour être examiné de plus près et joint à nos précédentes remarques, avant que nous nous aventurions à proposer une interprétation juridique, qui ne saurait, évidemment, ignorer cet aspect des choses.

II. L’application du droit de la décolonisation

  • 18 V. Marcel Merle, Le contrôle exercé par les organisations internationales sur les activités des Eta (...)

48Si on s’en tient aux conceptions juridiques courantes, l’efficacité du droit constitue aussi un critère de sa positivité. En d’autres termes, pour déterminer le caractère positif de règles de droit, il ne suffit pas de se placer au point de vue de leur formation – c’est-à-dire à celui de la théorie des sources – il faut encore considérer comment elles sont appliquées. Dès lors, l’existence de procédures, institutionnalisées ou non, destinées à assurer l’application du droit, revêt une importance capitale. Ces procédures peuvent être plus ou moins complètes. Dans le cadre étatique, elles permettent d’assurer l’exécution forcée du droit, ou d’assortir d’une sanction les violations dont il est l’objet, après qu’elles ont été régulièrement constatées. Dans d’autres cas, elles connaissent un développement moindre, et s’arrêtent à la phase précédant la sanction ou l’exécution forcée : celle du contrôle de l’application, dont l’efficacité peut, déjà, être fort appréciable18.

49Il n’est donc pas indifférent de constater que cette étape a été franchie par les Nations Unies, en ce qui concerne le droit de décolonisation, non seulement pour le régime de tutelle – la Charte y avait pourvu – mais encore pour le « statut international de non-autonomie » et pour la Déclaration sur l’octroi de l’indépendance. Cette constatation soulève elle-même un problème : l’établissement d’un système de contrôle postule, semble-t-il, l’existence préalable d’une base juridique assez solide pour qu’il puisse s’y appuyer. Or, nous venons de voir qu’en dehors du régime de tutelle, nous ne nous trouvions en présence que de résolutions de l’Assemblée générale. D’où la nécessité de revenir, rapidement, sur la question de leur valeur juridique.

La valeur juridique des résolutions de l’Assemblée générale

  • 19 V. en particulier : F.B. Sloan, « The binding force of a recommendation of the General Assembly of (...)
  • 20 Cf. supra.

50La question n’est pas nouvelle19. On ne s’y attardera donc pas longtemps. Certains points méritent, cependant, d’être rappelés. Comme nous l’avons montré plus haut20, les résolutions de l’Assemblée générale (et des autres organes des Nations Unies) constituent des actes juridiques. On peut donc s’attendre à ce qu’elles produisent certains effets de droit, c’est-à-dire qu’elles créent (ou modifient) une situation de droit, ou constituent une étape dans sa formation. Comme il en va pour tous les actes juridiques, ces effets dépendront à la fois des intentions de l’auteur de l’acte et des pouvoirs dont il dispose.

51Dans les résolutions que nous avons précédemment analysées, la volonté de l’Assemblée générale de leur conférer toute la force juridique dont elle est capable ne peut faire de doute. Mais quels sont ses pouvoirs ?

  • 21 Ph. Cahier, op. cit., p. 23.

52La Charte n’apporte pas de réponse précise à cette question, en dehors d’une série d’hypothèses particulières, où les effets juridiques de certaines décisions sont expressément définis ou se déduisent clairement de la rédaction des articles pertinents. Si on considère l’ensemble des organes des Nations Unies, la plus importante de ces hypothèses est celle des « décisions » du Conseil de Sécurité, visées à l’article 25, qui les rend conventionnellement obligatoires pour les Etats membres. Mais on peut citer de nombreux autres exemples où les effets juridiques des résolutions sont déterminés avec une précision relativement satisfaisante : résolutions établissant les règlements intérieurs (art. 21, 30, 72, 90) et le règlement du personnel (art. 101), créant des organes subsidiaires (art. 22, 29, 68), décidant des sanctions contre un membre ou l’en relevant (art. 5, 6, 19) ; approuvant le budget ou des accords internationaux (art. 17, 63, 83, 86), fixant les contributions financières (art. 17), etc.21

  • 22 Kelsen, The Law of the United Nations, p. 459.
  • 23 Réparation des dommages subis au service des Nations Unies, Avis consultatif du 11 avril 1949, Rec. (...)

53Le silence de la Charte à l’égard de toutes les autres résolutions et, notamment, de l’ensemble des « recommandations » est interprété comme signifiant qu’elles sont dépourvues de force juridique (ou de force obligatoire, on ne distingue guère entre les deux qualificatifs)22. Il ne s’agit pas seulement d’un argument a contrario : tout pouvoir juridique doit, normalement, faire l’objet d’une attribution expresse, spécialement en droit international, où le principe dominant est celui de la souveraineté des Etats, consacré par la Charte elle-même, dans son article 21. On peut, cependant, se demander si ce raisonnement ne pèche pas par excès de simplicité, ou de rapidité. Un organe international ne dispose, très évidemment, que des pouvoirs qui lui ont été attribués par le droit international. Mais il n’est pas certain que cette attribution doive résulter d’une disposition formelle : c’est un problème d’interprétation, qui doit être résolu d’après les principes habituels en la matière. Dans le cas présent, il suffit que l’attribution résulte clairement – même si c’est indirectement ou tacitement – de la Charte. La Cour internationale de Justice a elle-même admis que les pouvoirs de l’ONU pouvaient être implicites23. On ne peut donc se contenter de répertorier les articles conférant expressément un pouvoir juridique particulier aux divers organes. Il est nécessaire de procéder à une analyse de la Charte sur de plus larges bases d’interprétation.

  • 24 V. l’intéressant effort de clarification entrepris par Ph. Cahier dans « Le droit interne des organ (...)
  • 25 Ibid., p. 25 ; Virally, op. cit., p. 72 et s.

54En suivant cette méthode, on est immédiatement conduit à une constatation fort importante : les résolutions de l’Assemblée générale revêtent une valeur juridique certaine, dans ce qu’on nomme, non sans équivoque, le « droit interne » de l’Organisation24. Leur force obligatoire est incontestable à l’égard du Secrétariat, comme des autres organes subordonnés à l’Assemblée, qui devront, dans leur propre activité, se conformer à leurs dispositions et suivre leurs injonctions25. Vis-à-vis de l’Assemblée elle-même, elles représentent des actes juridiques valables, sur lesquels leur auteur pourra appuyer d’autres résolutions, destinées à en tirer des conséquences du droit ou à en assurer l’application. Le même raisonnement vaut, pour les mêmes résolutions, vis-à-vis du Conseil de Sécurité.

55Ainsi, chaque résolution peut constituer la base d’une construction juridique et institutionnelle susceptible de prendre une grande ampleur à l’intérieur de l’Organisation et d’acquérir une influence de fait non négligeable. Quelle sera la situation juridique des Etats membres face à une telle construction ? C’est ici que se révèle l’équivoque de l’expression « droit interne des organisations internationales ». Les Etats membres, en tant que tels, sont à l’intérieur de l’Organisation, composent ses organes et sont donc apparemment, soumis à son droit interne. Mais est-ce encore vrai pour celles de leurs activités qui, bien que soumises à certaines obligations inscrites dans la Charte, s’exercent normalement en dehors de l’Organisation, comme c’est le cas pour leurs rapports avec les territoires qu’ils administrent outre-mer ? Avant de tenter de répondre à cette question difficile, il nous faudra examiner la pratique suivie par l’Assemblée générale.

56La base juridique de l’action de l’Assemblée a été constituée par l’article 22, qui lui donne une compétence institutionnelle presque illimitée, puisqu’elle l’autorise à créer tous les organes subsidiaires « qu’elle juge nécessaires à l’exercice de ses fonctions ». Cette disposition est, certainement, l’une des plus importantes de la Charte, puisqu’elle permet n’importe quel développement institutionnel des Nations Unies, par décisions prises à la majorité, sous la seule réserve de respecter les compétences des organes principaux – et, d’un point de vue pratique, de prendre en considération les conséquences financières de ce développement. Grâce à l’article 22, l’Assemblée générale dispose du pouvoir de se donner les moyens propres à assurer l’application de ses résolutions.

57Dans le domaine de la décolonisation, le Conseil de Tutelle, instrument de contrôle établi par la Charte, mais dont la compétence est limitée à une catégorie de territoires, va tout naturellement servir de modèle, dont on s’inspirera, en attendant de chercher à établir un système plus contraignant.

Le contrôle sur l’administration des territoires non autonomes

58La tendance, dans la pratique des Nations Unies, à assimiler le contrôle sur les territoires non autonomes au contrôle de tutelle est tout à fait frappante, même si elle ne s’est manifestée que de façon trop progressive et prudente, au moins pendant les premières années. Un chapitre XI bis, parallèle au chapitre XIII, a été appliqué en fait et même rédigé sous forme de résolutions de l’Assemblée générale. Par voie de conséquence, les deux régimes, si contrastés au départ, des chapitres XI et XII n’ont cessé de se rapprocher dans leur application.

59L’une des premières décisions de l’Assemblée générale fut d’établir un « schéma destiné à servir de guide aux Etats membres pour la préparation des renseignements à transmettre en application de l’article 73 e » (résolution 142 (II), du 3 novembre 1947). L’idée de ce « schéma » est évidemment inspirée, de la façon la plus directe, par celle du « questionnaire » prévu à l’article 88.

60Vint ensuite la question de l’exploitation de ces renseignements. L’Assemblée procéda avec beaucoup de prudence, pour ne pas entrer en conflit avec les puissances administrantes. Elle commença par demander au Secrétaire général d’en faire la synthèse dans son rapport annuel et de soumettre cette synthèse, avant l’ouverture de la session ordinaire, à un comité ad hoc, « en vue d’assister l’Assemblée générale dans son examen de ces renseignements » (résolution 66 (1), du 14 décembre 1946). L’année suivante fut décidée la création d’un « comité spécial », chargé d’examiner les renseignements transmis, avant l’ouverture de la session suivante. Comme le Conseil de Tutelle et le précédent comité ad hoc, le comité spécial était établi sur une base paritaire, les puissances administrantes se trouvant à égalité, en son sein, avec les puissances non administrantes. Ses recommandations devaient avoir une portée générale et ne pouvaient pas concerner un territoire en particulier (résolution 146 (II) du 3 novembre 1947). Le comité spécial fut renouvelé l’année suivante et, ensuite, par périodes de trois ans à partir de 1949 (résolution 332 (IV)), la durée de ses sessions n’étant plus soumise à limitation. Il prit finalement le nom de « Comité des renseignements relatifs aux territoires non autonomes », en vertu de la résolution 569 (VI), du 18 janvier 1952.

  • 26 Résolution 144 (II).
  • 27 V. notamment : résolutions 848 (IX) et 1468 (XIV).
  • 28 Résolutions 1700 (XVI) et 1846 (XVII).

61A partir de 1948, son rapport, qui contient, en dehors de l’analyse des renseignements fournis, des études de synthèse portant successivement sur tous les aspects de la situation des territoires et de leur évolution, revêtira une importance croissante dans les travaux de la IVe Commission et servira de base à un très grand nombre de résolutions de l’Assemblée. Celle-ci s’est, en outre, efforcée d’élargir les bases de travail du Comité, en persuadant les puissances administrantes de joindre aux renseignements exigés par l’article 73 e (« relatifs aux conditions économiques, sociales et de l’instruction ») des informations sur l’évolution politique et constitutionnelle « selon l’esprit de l’article 73 ». Cette invitation, présentée dès 194726 et fréquemment renouvelée depuis27, se fit particulièrement pressante après 196028. Pendant de nombreuses années, le Comité des renseignements a pu constituer ainsi, à côté du Conseil de Tutelle et à son image, avec des moyens plus réduits (il n’a jamais bénéficié du droit d’entendre des pétitionnaires, ou même de recevoir des pétitions, ni du droit de visite dans les territoires), mais avec une compétence plus large, le principal moyen de contrôle de l’Assemblée générale sur l’application des dispositions de la Charte en matière coloniale. Il est devenu, dans la pratique, l’égal d’un organe principal.

62Le trait marquant de cette situation est qu’elle s’est établie sur la seule base de résolutions de l’Assemblée générale, mais avec l’accord des puissances administrantes. L’hypothèse de cette collaboration domine l’existence et le fonctionnement du Comité des renseignements, paritaire dans sa composition et travaillant sur les informations fournies par ces puissances. Il s’agit bien d’un système de contrôle, mais qui agit par voie de persuasion, c’est-à-dire par une pression ne dépassant pas l’intensité considérée comme admissible par ceux qui y sont soumis.

  • 29 Cf. supra.
  • 30 Cette crise n’est pas sans rappeler celle qui s’était déclarée dans le système de la tutelle à la s (...)

63A partir du moment où cette hypothèse fondamentale ne correspond plus à la réalité, tout le mécanisme risque de se révéler inutilisable. Or, c’est ce qui va se passer à partir de 1956. Le refus opposé par certains Etats, dans les conditions que nous avons précédemment rappelées29, de soumettre leurs dépendances outre-mer aux dispositions du chapitre XI a ouvert une crise sérieuse30. La Déclaration sur l’octroi de l’indépendance devait en provoquer une autre, beaucoup plus grave.

L’application de la Déclaration sur l’octroi de l’indépendance

64La Déclaration elle-même ne comporte aucune disposition particulière relative à son application. La majorité qui l’avait adoptée ne pouvait, pourtant, de toute évidence, se satisfaire d’un organe comme le Comité des renseignements, dont la composition était sans rapport avec la situation politique prévalant à l’Assemblée, et qui était incapable de prendre des décisions sans le consentement de quelques-unes au moins des puissances coloniales. Le contrôle ne pouvait plus être conçu que comme un moyen de soumettre ces mêmes puissances à une pression permanente, bénéficiant de toute la force politique dont la majorité anticolonialiste était capable de le charger.

65Dès la 16e session, l’Assemblée exprima l’avis que, à quelques exceptions près, il n’avait pas été donné suite à la Déclaration, et notamment à ceux de ses paragraphes qui prescrivaient des mesures immédiates. En conséquence, elle décida la création d’un Comité spécial de 17 membres, chargés « d’étudier l’application de la Déclaration » et de faire toutes recommandations utiles en vue de sa mise en œuvre (résolution 1654 (XVI), du 27 novembre 1961). Ce nouveau Comité spécial ne ressemble en rien à celui que l’Assemblée avait institué quatorze ans plus tôt. Loin d’être un organe de collaboration, il se présente à tous égards comme l’instrument d’une majorité décidée à mettre les puissances coloniales au pied du mur et à leur faire subir une politique de « harassement ».

  • 31 En dehors du Royaume-Uni : l’Australie et les Etats-Unis, considérés comme « puissances administran (...)

66Ceci se marque déjà dans sa composition. A trois exceptions près31, d’ailleurs plus apparentes que réelles, tous ses membres furent choisis parmi les puissances anticolonialistes. En outre, le Comité reçut pratiquement un blanc-seing pour déterminer, discrétionnairement, ses méthodes de travail, ses sources d’information et ses règles de procédure. Il devait faire le plus large usage de la liberté qui lui était ainsi consentie.

  • 32 Il reconnut toutefois, à propos de ces visites, « la nécessité d’obtenir la coopération des puissan (...)

67Le Comité des 17 se considéra comme habilité à siéger autant qu’il serait nécessaire, dans l’intervalle des sessions de l’Assemblée, pour mener à bien son travail, ce qui en fit un organe quasi permanent, bientôt connu dans l’opinion publique sous le nom de « Comité de décolonisation ». Il décida de déterminer lui-même les territoires auxquels il s’intéresserait et l’ordre dans lequel il les examinerait. Il réclama une « documentation de base » au Secrétariat, établit un « questionnaire » à adresser aux puissances administrantes, se reconnut le droit de recevoir des pétitions et d’entendre des pétitionnaires (un sous-comité fut créé à cet effet), ainsi que d’envoyer des groupes de visite dans certains territoires32.

  • 33 V. réf. note précédente.
    Les douze territoires furent : les deux Rhodésies, le Nyassaland, le Bassou (...)

68A la suite du premier rapport du Comité qui ne comportait pas moins de 597 pages miméographiées et portait sur douze territoires33, l’Assemblée générale, au cours de la 17e session, adopta des résolutions concernant sept territoires, et porta à vingt-quatre le nombre de ses membres (résolution 1810 (XVII), du 17 décembre 1962). Durant la 18e session l’Assemblée approuva encore des résolutions concernant dix territoires (territoires portugais non compris). A son tour, le « Comité de décolonisation » est devenu l’égal d’un organe principal des Nations Unies. Ses travaux bénéficient d’une grande publicité et son rapport a l’honneur exceptionnel d’être discuté en séance plénière, sans examen préalable d’une commission. Les projets de résolutions qu’il soumet à l’Assemblée générale conduisent celle-ci à formuler, à l’égard de territoires qui n’ont jamais été placés sous ce régime, des recommandations en tous points comparables à celles qu’elle adressait aux Etats membres chargés d’administrer des territoires sous tutelle.

  • 34 Cette concentration s’imposait pour des raisons d’efficacité, mais elle correspond aussi à la place (...)

69Afin d’accroître encore son audience, d’utiliser le plus largement possible son dynamisme et de réaliser une plus grande concentration des efforts, l’Assemblée générale a été finalement conduite à remettre entre les mains du « Comité de décolonisation » les attributions dispersées entre divers autres organes : comité spécial créé en 1960 pour les territoires administrés par le Portugal (résolution 1807 (XVII), du 14 décembre 1962), comité spécial pour le Sud-Ouest africain (résolution 1805 (XVII), du même jour). Le Comité des renseignements, dont le maintien en fonction jusqu’à complète application du chapitre XI et de la Déclaration sur l’octroi de l’indépendance avait été décidé lors de la 16e session (résolution 1700 (XVI)) et confirmé, avec réserves, par la résolution 1847 (XVII), du 19 décembre 1962, fut finalement dissous à la 18e session et ses attributions confiées également au Comité des 24 (résolution 1970 (XVIII), du 16 décembre 1963)34.

70L’élan donné par le Comité d’action des Nations Unies est très remarquable. Son influence sur le développement du processus de décolonisation – et, par conséquent, sur l’application de la Déclaration de 1960 – est beaucoup plus difficile à évaluer. On notera, simplement, que les Etats habitués à collaborer avec le Comité des renseignements, comme la Grande-Bretagne, ont poursuivi la même politique à son égard, mais en la maintenant dans les limites qu’ils assignaient précédemment à leur coopération. De leur côté, ceux qui, comme le Portugal, s’étaient dérobés ont également persévéré dans leur attitude.

71Face à la Déclaration sur l’octroi de l’indépendance, une position négative, de la part d’un Etat, constituait un véritable défi. Les mesures de contrôle étant rendues impossibles, la valeur de la Déclaration elle-même mise en question, le problème, beaucoup plus grave, des mesures d’exécution forcée se trouvait posé. Il le fut, en fait, pour la Rhodésie du Sud et, surtout, pour les colonies portugaises.

  • 35 Cf. supra.

72Nous avons vu déjà qu’un conflit était né entre le Royaume-Uni et l’Assemblée générale sur le point de savoir si la Rhodésie du Sud constituait ou non un territoire non autonome, question à laquelle l’Assemblée répondit de façon affirmative, dans sa résolution 1747 (XVI). Il s’agissait ensuite, pour l’Assemblée, de prévenir la « puissance administrante » de faire accéder ce territoire à l’indépendance avant une réforme constitutionnelle accordant aux membres de la communauté noire, largement majoritaire, un droit de vote égal à celui des membres de la communauté blanche. Cette attitude n’était pas sans rappeler les positions prises par la même Assemblée à l’égard de certains territoires sous tutelle35, mais les pouvoirs de l’Organisation internationale n’étaient plus les mêmes. De son côté, le Royaume-Uni affirmait avoir transféré ses compétences au gouvernement rhodésien et conservé des droits très insuffisants pour réaliser une telle réforme. La crise devait, évidemment, s’aggraver du fait que, derrière l’affaire coloniale, se profilait un problème de discrimination raciale.

  • 36 V. Revue des Nations Unies 1963, no 8-9, p. 26 et s.

73La question de la Rhodésie du Sud provoqua des débats passionnés devant le Comité de décolonisation, la IVe Commission et l’Assemblée elle-même, qui lui a consacré deux nouvelles résolutions (1755 (XVII), du 12 octobre 1962 et 1760 (XVII), du 31 octobre 1962), dont la seconde chargeait le Secrétaire général d’une mission de bons offices pour favoriser la conciliation entre les différents groupes ethniques. Devant leur peu d’effet, l’affaire fut portée devant le Conseil de Sécurité, qui l’examina au début de septembre 1963. Le projet de résolution soumis au Conseil ne proposait aucune mesure d’exécution forcée, mais son adoption aurait certainement constitué une étape dans cette voie. C’est la raison pour laquelle le Royaume-Uni, rompant avec ses traditions les mieux établies dans ce domaine, se décida à user de son veto36. Enfin, au cours de sa 18e session, l’Assemblée générale adopta encore deux résolutions (1889 et 1899) destinées à maintenir sa pression et conservant les mêmes orientations : tentative de conciliation entre les groupes ethniques, accent porté sur la « détérioration de la situation », qualifiée encore de « situation explosive » – et pouvant donc facilement, si elle se prolongeait, constituer « une menace à la paix et à la sécurité internationales ».

  • 37 Sur l’ensemble du problème, v. Patricia Wohlgemuth, The Portuguese territories and the UN, Internat (...)
  • 38 V. notamment les résolutions 1603 (XV), 1742 (XVI), 1819 (XVII), 1913 (XVII).
  • 39 10-15 mars 1961 ; 6-9 juin 1961 ; 22-31 juillet 1963 ; 6-11 décembre 1963. Résolutions du 9 juin 19 (...)

74La question des colonies portugaises, également, est loin d’avoir atteint son terme. Elle a fait apparaître les deux mêmes tendances : menace, à plus ou moins long terme, d’action collective, tentative de conciliation37. Toutefois la crise a revêtu des aspects plus dramatiques du fait de la situation insurrectionnelle existant en Angola. L’Assemblée et la IVe Commission eurent à s’en occuper de façon constante à partir de 196138, de même que le Comité de décolonisation, et, parallèlement à ce dernier, un Comité spécial de sept membres, qui fonctionna entre la 15e et la 17e session. Enfin, le Conseil de Sécurité ne leur a pas consacré moins de quatre débats et a adopté trois résolutions, la première sur l’Angola, les autres sur l’ensemble des colonies portugaises39.

  • 40 L’Assemblée générale, de son côté, a pris acte des résolutions du Conseil de Sécurité et a invité c (...)

75Il est intéressant de noter qu’une collaboration s’institue, à cette occasion, entre le Conseil de Sécurité et l’Assemblée générale. Le Conseil s’appuie sur les résolutions de l’Assemblée, ou les confirme40, et opère un rapprochement très marqué entre « le refus persistant » d’appliquer les résolutions de l’Assemblée (et les siennes propres) et le développement sur place d’une situation qui « trouble gravement la paix et la sécurité » internationales – et dont la prolongation pourrait donc justifier l’application du chapitre VII. On en arrive bien à la menace, à peine voilée, de l’emploi de la contrainte pour assurer l’application des résolutions des Nations Unies.

  • 41 V. le rapport du Secrétaire général sur l’application de la résolution du 31 juillet 1963, S/5448.
  • 42 Résolution du 11 décembre 1963.
  • 43 Dans sa conférence de presse du 21 janvier 1964, U. Thant a déclaré ne pas avoir l’intention d’acce (...)

76Parallèlement à ce mouvement, toutefois, se développe la tentative de conciliation, dans laquelle le Secrétaire général est invité à exercer une mission de bons offices. C’est, en effet, en application de la résolution du Conseil de Sécurité du 31 juillet 1963 que U Thant a organisé, au cours de la dernière session de l’Assemblée, des entretiens entre le représentant du Portugal et des représentants du groupe africain. La tentative de rapprochement a buté, de façon significative, sur une divergence d’interprétation portant sur le principe d’autodétermination, apparemment accepté, en tant que tel, par toutes les parties41. Cet échec a conduit le Conseil de Sécurité à faire un pas de plus, et à lancer un appel à tous les Etats pour qu’ils s’abstiennent de fournir au Portugal toute assistance militaire lui permettant de poursuivre ses opérations de répression42. Néanmoins, après ce vote, la voix d’un Etat africain s’est exprimée au sein du Conseil pour souhaiter la reprise des contacts entre le gouvernement portugais et les nationalistes. Ce gouvernement, de son côté, a maintenu son invitation au Secrétaire général de se rendre en Angola et au Mozambique43. Malgré tout, à la fin de 1963, l’action des Nations Unies continuait donc à être sollicitée dans les deux directions opposées (ou complémentaires ?) des mesures collectives et de la conciliation. Mais, quelle que soit l’orientation qui prévaudra, le problème posé reste toujours celui de l’application de la Déclaration sur l’octroi de l’indépendance aux pays et aux peuples coloniaux.

III. Droit positif, pseudo-droit ou droit en devenir ?

77La pratique qui vient d’être décrite soulève de redoutables problèmes d’interprétation. Certains, peut-être, seront tentés de le contester et de considérer que les choses sont, en réalité, assez simples. Le malheur est que deux opinions, aussi tranchées l’une que l’autre, mais rigoureusement opposées, ont pu être soutenues par les représentants des parties en présence, majorité anticolonialiste et puissances coloniales. Pour les uns, le droit de la décolonisation, que les Nations Unies se sont attachées à formuler et à appliquer, fait partie du droit international positif et son respect s’impose à tous les Etats. Pour les autres, il ne s’agit que d’un pseudo-droit, émanant de décisions non seulement dépourvues de valeur juridique, mais encore illégales. Nous sommes enclin, pour notre part, à penser que ces deux positions extrêmes sont trop simplistes pour ne pas être simplificatrices et, en définitive, également fausses.

Un pseudo-droit ?

78Pour les tenants de l’illégalité de l’action des Nations Unies dans le domaine de la décolonisation, la question que nous avons soulevée ne se pose pas. Le droit ne peut sortir d’actes illicites : si l’Assemblée générale a outrepassé les limites de sa compétence, les règles qu’elle a prétendu poser ne sont que du pseudo-droit, elles sont nulles absolument.

79C’est peut-être raisonner trop vite. L’histoire constitutionnelle des Etats nous fournit d’innombrables exemples d’empiétement d’organes constitutionnels sur les compétences réservées à d’autres, qui furent finalement acceptés et consolidés par le temps jusqu’à devenir l’état du droit positif, malgré leurs origines suspectes. Ce qui est vrai des institutions internes pourrait l’être aussi des institutions internationales. Il faudrait seulement se demander si les conditions d’une telle mutation ont été déjà – ou non – remplies dans le cas présent. Or, ce qui est impressionnant ici, c’est l’importance des majorités qui se sont prononcées en faveur de certaines des résolutions de l’Assemblée, telle la Déclaration sur l’octroi de l’indépendance. Ces majorités incluent de nombreux Etats modérés et non plus seulement les professionnels de l’anticolonialisme militant. Aussi significatif est le fait que les puissances coloniales elles-mêmes n’ont pas émis de votes contraires, mais se sont bornées à s’abstenir. On voit donc, en voie de formation, un certain consensus sur les conséquences juridiques duquel il faut, au moins, s’interroger. Nous y reviendrons.

  • 44 V. M.S. Rajan, United Nations and domestic jurisdiction, 2e éd. London, 1961 et la bibliographie ci (...)

80La thèse de l’illégalité – ou de l’inconstitutionnalité – est-elle elle-même bien assurée ? Elle s’appuie essentiellement sur l’article 27 de la Charte. On connaît les difficultés d’interprétation de cet article, il est inutile d’y revenir44. Dans beaucoup de cas, les Etats qui l’invoquaient ont fini par y renoncer, au moins de facto. Les Nations Unies, de leur côté, n’en ont jamais admis expressément l’application dans une affaire coloniale ; toutefois, l’extrême prudence de certaines résolutions, la renonciation à en adopter quelquefois, ne s’expliquent peut-être pas exclusivement par des raisons d’opportunité. Il serait hasardeux d’affirmer que des considérations inspirées par l’article 27 n’ont joué aucun rôle dans cette réserve, même si on s’est gardé d’en faire état publiquement. L’article 27, enfin, n’admet aucune interprétation qui le priverait de tout effet. Mais on trouve aussi, dans la Charte, des dispositions concernant le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes et l’administration des territoires non autonomes. L’Assemblée générale est compétente, aux termes de l’article 10, pour discuter toute question « rentrant dans le cadre » de la Charte. L’article 27 ne peut donc pas se voir assigner une portée absolue, conférant aux Etats une compétence discrétionnaire pour l’invoquer. Comme il en va de tous les autres articles, il doit être interprété en corrélation avec les autres dispositions pertinentes de la Charte ; l’interprétation finale, dans chaque cas, ne peut être donnée que conjointement par l’Organisation et par les Etats intéressés.

  • 45 La tendance est de contester la légalité d’une disposition particulière ou d’un organe déterminé pl (...)

81Dans le domaine de la décolonisation, nous sommes en présence d’un conflit d’interprétation, qui n’est pas encore apaisé, et qui prolonge, par conséquent, l’incertitude sur l’état de droit. C’est tout ce que peut dire l’observateur. Le conflit, en outre, doit être circonscrit. La thèse extrême, affirmant que l’ONU est radicalement incompétente en matière de décolonisation, n’est plus soutenue par personne. La controverse porte davantage sur les limites de sa compétence, spécialement dans des cas concrets. En revanche, le droit pour les Nations Unies de formuler des principes généraux paraît beaucoup moins mis en doute, de même que son droit à établir des organes subsidiaires dans ce domaine45.

82Dès lors, il paraît de plus en plus difficile de présenter comme inconstitutionnelle toute l’action des Nations Unies, prise en bloc, dans le domaine de la décolonisation. Tout au plus pourrait-on le faire pour quelques résolutions ou éléments de résolution. Nous avons nous-même relevé certaines difficultés d’interprétation soulevées par la Déclaration sur l’octroi de l’indépendance. Comme le montre cet exemple, l’article 2 n’est, d’ailleurs, pas le seul fait à les faire naître. Ceci mis à part, le problème que nous avons évoqué reste posé à l’égard des résolutions échappant à de telles objections. Il n’est pas davantage résolu par l’affirmation selon laquelle toutes les règles « déclarées » dans ces résolutions seraient des règles de droit positif, obligatoires pour les Etats. Une telle conclusion est, en effet, juridiquement indémontrable.

Des règles obligatoires pour les Etats membres ?

83L’Assemblée générale, nous l’avons déjà relevé, n’a reçu aucune espèce de pouvoir législatif, ni explicitement, ni implicitement. Etant donné ses règles de fonctionnement, l’acquisition d’un tel pouvoir ne signifierait pas seulement que les Etats seraient liés par leur vote, obligés par les décisions qu’ils auraient contribué à faire adopter, sans ratification et même sans signature (et sans que leurs représentants aient eu à justifier de pouvoirs spéciaux), ce qui serait déjà révolutionnaire. Cela voudrait dire encore que les Etats composant la majorité seraient en mesure d’imposer des règles obligatoires aux Etats se trouvant dans la minorité, sans et même contre la volonté de ces derniers. Une telle situation bouleverserait de fond en comble la structure de la société internationale ; elle dépouillerait les Etats de la souveraineté, que leur reconnaît l’article 21 de la Charte, pour en revêtir l’Organisation internationale. Même si un tel résultat peut être considéré comme souhaitable (ce qui mérite examen), nous en sommes encore fort loin et il n’est probablement aucun des gouvernements représentés à New York qui soit actuellement prêt à l’accepter.

  • 46 Cité supra.

84Une telle conclusion ne conduit pas nécessairement, nous l’avons déjà constaté, à refuser toute compétence à l’Assemblée générale pour formuler des principes et des règles. Mais l’Assemblée ne peut, par ses propres pouvoirs, leur conférer une force obligatoire. L’élément formel étant écarté, peut-on dire que ces principes et ces règles tireraient une telle force de leur contenu ? C’est ce que paraît suggérer le paragraphe final de la Déclaration sur l’octroi de l’indépendance46. Deux explications pourraient être avancées pour justifier l’attitude adoptée par les rédacteurs de ce texte.

85On pourrait soutenir, tout d’abord, que la Déclaration représente une simple interprétation des dispositions pertinentes de la Charte. Cette interprétation, étant donnée par l’Assemblée générale, dans l’exercice de ses compétences, est authentique. Dès lors, elle s’intégrerait, en quelque sorte, au texte interprété et présenterait la même force juridique que lui.

86Une telle explication se heurte à deux objections également décisives. La première est péremptoire : comme nous l’avons vu par la brève analyse à laquelle nous nous sommes livré, la Déclaration sur l’octroi de l’indépendance déborde de toutes parts les limites de l’interprétation juridique. Au mieux, elle constitue un développement des principes posés par la Charte et, par conséquent, ajoute à ses dispositions. Sur plusieurs points, elle innove de façon radicale, voire s’oppose au texte de 1945 : nous avons pu constater combien il était difficile de comprendre certaines dispositions de la Déclaration sans la mettre en conflit direct avec la Charte. Même si on y parvenait, si on évitait le contra legem, on resterait en tout cas praeter legem, au-delà de l’interprétation. Un tel développement ne pourrait revêtir lui-même une force juridique le rendant obligatoire que s’il était exprimé par un organe ayant le pouvoir de conférer une telle autorité à ses décisions. Ce n’est pas le cas de l’Assemblée générale.

  • 47 L’avis consultatif constitue, lui aussi, une interprétation authentique, dont l’autorité vient de c (...)

87Cette première remarque se suffit à elle-même. On ajoutera, cependant, que l’idée selon laquelle l’interprétation authentique s’incorpore au texte interprété et s’approprie sa force juridique n’est vraie qu’à une condition : que son auteur dispose d’une compétence exclusive, ou tout au moins finale (souveraine), pour procéder à cette interprétation. Si plusieurs autorités ont reçu compétence pour interpréter un texte, aucune d’entre elles ne peut imposer sa propre conception aux autres, à moins d’avoir reçu un pouvoir spécial à cet effet. Il n’est pas contestable que les Etats membres aient compétence pour interpréter les dispositions de la Charte qui les concernent : c’est le droit commun en matière de traités. D’où la possibilité de conflits d’interprétation entre l’Assemblée générale (ou un autre organe) et les membres individuels. La Charte n’a prévu aucune procédure susceptible de résoudre un tel conflit (hors la procédure de l’avis consultatif, qui ne permet pas de trancher de façon définitive)47.

88La seconde explication est encore plus difficile à faire accepter par la pensée juridique contemporaine. La résolution 1514 (XV) est une déclaration. Nous avons vu qu’elle s’ouvrait par un long préambule résumant une véritable philosophie politique et présentant toute une vision de l’évolution des peuples et des relations internationales d’aujourd’hui, une philosophie de l’histoire, sommaire et partielle, mais cohérente. C’est en fonction de cette « Weltanschauung » que sont proclamés les droits et obligations qui forment le corps de la déclaration. Nous nous trouvons en réalité, ici, en présence d’un droit qui se prétend conforme à la « nature des choses » ou à « l’état actuel du développement de la société internationale » et, par conséquent, d’une résurgence, imprévue mais extrêmement frappante, de la vieille théorie du droit naturel. Faut-il en être surpris ? Chaque fois qu’une transformation révolutionnaire de la société est entreprise au nom de principes juridiques qui n’ont pas encore reçu la consécration du droit positif ou se heurtent à lui et qui, par définition, ne bénéficient pas du prestige de la tradition, de la force d’un usage ancien, on a tendance à appuyer ces principes sur l’ordre des choses, pour démontrer qu’ils ne sont pas un pur produit de l’imagination et de l’arbitraire. L’ordre des choses pouvant se confondre, suivant l’époque, avec la volonté divine, la nature, ou le sens de l’histoire. Une telle tentative n’a, d’ailleurs, rien d’artificiel, car c’est toujours en fonction d’une représentation de la volonté divine, de la nature ou de l’histoire – ou de toutes à la fois – que sont entreprises les révolutions.

  • 48 La science juridique positive a dû s’édifier, à grand-peine, contre les conceptions, précédemment d (...)

89Pour cette raison, nous ne voudrions pas rejeter cette explication d’un simple mot, au nom du positivisme juridique, ni affirmer qu’elle ne peut, en aucune façon, intéresser la science du droit. Il y a là, au contraire, certains éléments qui ont leur importance dans le processus total de formation du droit. N’en demeure-t-il pas un écho dans la formule traditionnellement employée pour désigner l’élément psychologique de la coutume : « opinio juris sive necessitatis »48 ? Mais il n’est pas nécessaire, fort heureusement, de s’engager dans cette querelle. On se bornera à deux observations. D’une part, trop d’Etats, aujourd’hui, professent un positivisme juridique strict pour qu’on puisse ignorer cet état de choses, indépendamment de toute prise de position théorique et doctrinale. C’est le cas, notamment, de nombreux Etats ayant voté la Déclaration sur l’octroi de l’indépendance. D’autre part, même si on admettait, par hypothèse, que des principes juridiques pourraient être directement tirés d’une certaine vision de « la nature des choses » et du « développement historique » et être considérés comme immédiatement valables en raison du caractère contraignant de cette « nature » ou de ce « développement », un tel raisonnement ne serait recevable que s’il existait un très large accord, un consensus général, sur cette vision. Nous retrouvons là, dans une problématique différente, une question que nous avons précédemment effleurée, et qui semble bien être une des clés du problème posé. En dehors des critiques qu’on peut lui adresser sur le plan de la théorie du droit, le recours au raisonnement « naturaliste » – même rajeuni par l’idée d’histoire – présente l’inconvénient majeur de ne conduire à aucune conclusion définitive. Le problème reste entier. Il faut donc tenter de le résoudre par une méthode différente.

La pratique des Nations Unies et la formation du droit international

  • 49 Notamment dans les deux avis consultatifs du 11 avril 1949, Réparation des dommages subis au servic (...)

90Indépendamment de leurs caractères juridiques spécifiques et des effets de droit qu’elles peuvent produire par elles-mêmes, les résolutions de l’Assemblée générale contribuent à former ce qu’on peut nommer la pratique des Nations Unies. On est fondé à penser que la valeur juridique de cette pratique, considérée globalement, n’est pas identique à celles des diverses décisions, prises isolément, qui la constituent. A plusieurs reprises, la Cour internationale de Justice a évoqué ce problème49, mais elle n’a pas eu encore l’occasion de le traiter dans son ensemble. Nous n’avons pas du tout l’intention – ni la prétention – de le faire dans les quelques pages de conclusion de cette étude. Nous voudrions seulement placer quelques jalons.

  • 50 V. Lazar Focsaneanu, Le droit interne de l’Organisation des Nations Unies, cet Annuaire 1957, p. 31 (...)

91Une première remarque s’impose, à la suite des observations faites au cours de la présente étude. Le développement d’un appareil institutionnel – donc du droit de cet appareil – s’effectue, dans une large mesure, de façon indépendante de celui du droit gouvernant la situation juridique des Etats membres, et, en tout cas, de façon sensiblement plus rapide et mieux assurée. On sera tenté, dès lors, de distinguer et de séparer droit interne de l’organisation et droit international50. Mais quelle est la portée exacte de cette distinction, dès lors que les organes créés ont pour fonction de contrôler l’application par les Etats des résolutions de l’Assemblée générale ? Ces résolutions font à la fois partie du droit interne, puisqu’elles constituent la base juridique de l’activité d’organes subsidiaires, et du droit international, puisqu’elles prétendent définir les obligations des Etats membres, à l’égard des territoires qu’ils administrent. Dès lors, l’activité des organes ne peut être considérée elle-même comme confinée strictement dans l’ordre interne : elle concerne directement les Etats.

92La situation qui en résulte est assez peu claire, mais elle démontre la supériorité du droit « organisé », ou « centralisé », qui se stratifie et dont l’application est soumise à contrôle, sur le droit « inorganisé ». Le droit de l’appareil, dans son développement, joue le rôle d’un moteur, qui entraîne derrière lui et fait avancer le droit de la société (c’est-à-dire celui qui s’applique à ses membres). Ce n’est pas là un cas unique, et on pourrait trouver de nombreux exemples d’une telle évolution dans l’histoire des Etats, pendant la période au cours de laquelle l’appareil étatique est en voie de s’assurer le monopole de la formation et de l’application du droit. Néanmoins, dans la société internationale, cette situation présente des particularités remarquables, du fait que l’institution centrale – en l’espèce l’Organisation des Nations Unies – est dépourvue de moyens matériels de contrainte sur les membres de la société. Ceux-ci, au contraire, possèdent ces mêmes moyens, pour leur compte, et, de ce fait, se proclament souverains. En revanche, l’Organisation représente la volonté de la majorité et bénéficie, de ce fait, de l’autorité qui s’attache au principe démocratique.

  • 51 V. Rosalyn Higgins, op. cit. supra note 19.

93Quels que soient ses caractères, une situation aussi nouvelle dans la société internationale – elle constitue une véritable mutation sociologique et politique – ne va-t-elle pas entraîner des perturbations dans le jeu des sources traditionnelles ? On a, déjà, souvent étudié les perturbations apportées au droit des traités, qui sont, sinon les plus apparentes, du moins les plus faciles à analyser. On commence à parler du pouvoir réglementaire des organisations internationales. C’est la coutume, pourtant, qui se trouve peut-être le plus directement mise en cause par la pratique de ces organisations51. Et ce, à deux points de vue qui, d’ailleurs, se rejoignent.

  • 52 Comme nous le verrons un peu plus bas, en ce qui concerne la formation du droit international génér (...)

94D’abord, bien entendu, au point de vue de la détermination des précédents. A côté des précédents étatiques, il faut faire place, désormais, aux précédents institutionnels posés par les organisations internationales52. Ensuite, et surtout, le consensus, sur lequel repose la coutume, en dernière analyse, et qui exige normalement, pour se former, la répétition prolongée, générale et constante de précédents, ne peut pas s’apprécier de la même façon s’il doit réaliser une société dépourvue de toutes structures institutionnelles – ce qui était l’hypothèse dont on partait pour déterminer les conditions d’apparition d’une coutume internationale – ou s’il existe, au contraire, des organes politiques en mesure de faciliter sa cristallisation.

  • 53 On pourrait même soutenir que l’opposition d’un seul Etat, s’il s’agit d’un Super-Grand, suffirait (...)

95Bien entendu, si on considère les actes des Nations Unies dans cette perspective, les règles de majorité qui gouvernent l’adoption formelle de ces actes ne sont pas à prendre en considération. La réalisation d’une unanimité complète n’est sans doute pas requise, mais on ne peut certainement pas considérer que le consensus est atteint, tant qu’il se heurte à l’opposition, non pas de quelques Etats isolés et de faible influence, mais d’un groupe homogène, ou même d’un tout petit nombre d’Etats jouant un rôle de premier plan dans les relations internationales53. Lorsqu’il s’agit de décisions de l’Assemblée générale, auxquelles tous les Etats membres sont appelés à participer, les éléments les plus significatifs à apprécier seront donc l’importance et la nature des oppositions qui se sont manifestées. Il ne suffira certainement pas, pour cela, de compter les votes négatifs. Les abstentions et même certains votes positifs devront également être pesés.

96L’abstention marque toujours une réserve, mais cette réserve peut avoir des significations fort différentes. Elle peut exprimer une désapprobation ne portant que sur des aspects mineurs d’un texte ou même simplement un refus de s’engager sur toutes ses dispositions, mais sans volonté d’empêcher son adoption. Elle peut être motivée par la conviction que le projet est insuffisant, ne va pas assez loin. Elle peut, à l’inverse, dissimuler une hostilité totale, mais qui, pour des raisons d’opportunité politique, ne veut pas ou n’ose pas se manifester au plein jour. Enfin, dans certains cas, l’abstention traduit une réserve absolue à l’égard d’un paragraphe particulier ou même d’une seule phrase, mais qui n’empêche pas l’approbation de l’ensemble du projet.

97De même, un vote positif peut parfois laisser subsister d’importantes réserves, dont la signification ne saurait être méconnue. La chose est particulièrement claire lorsqu’il a été procédé à un vote par division. Symétriquement, la portée d’un vote négatif peut être limitée à une partie seulement du texte contre lequel il a été émis.

98Un tel examen n’a rien à voir avec la méthode d’interprétation par les travaux préparatoires, malgré les apparences. Il ne s’agit pas, en effet, d’interpréter un texte – dont la signification n’est pas en cause. Il s’agit d’interpréter un précédent, et, pour cela de mettre en lumière l’opinion réelle des Etats qui ont participé à son établissement, de dégager, par conséquent, l’élément traditionnellement désigné sous le nom d’opinio juris.

  • 54 Les explications de vote présentent, évidemment, un intérêt tout particulier.

99Dès lors, les votes des résolutions portant déclaration de principes juridiques ou s’en inspirant ne sont pas seuls à être significatifs, à la lumière des débats qui les ont préparés et immédiatement suivis54. L’attitude des Etats à l’égard des résolutions votées, soit pour les appliquer, soit pour les rejeter, ainsi que la collaboration qu’ils donnent ou refusent aux organes créés pour en assurer l’application, sont également de très grande importance. Dans le cas des décisions prises par des organes restreints (le Conseil de Sécurité, par exemple), le recours à ces éléments devient primordial.

100Ceci explique que, pour apprécier la mesure dans laquelle une résolution de l’Assemblée générale a pu contribuer à la formation d’une règle de droit international, il ne suffit pas de l’examiner en elle-même et isolément, et, pas davantage, de se demander quels pouvoirs l’Assemblée a mis en œuvre en l’adoptant. Il faut encore rechercher ce qu’a signifié son adoption pour la communauté internationale et pour chacun de ses membres, appelés à se prononcer sur cette règle par leur vote. Il faut surtout la considérer comme un élément d’une pratique en cours de développement, où prennent place, peut-être, d’autres résolutions et tout un processus d’application, dans lequel l’Assemblée elle-même, éventuellement d’autres organes, principaux ou auxiliaires, et l’ensemble des Etats membres, se trouvent impliqués, activement ou passivement.

101On comprend, dès lors, que les résolutions par lesquelles l’Assemblée générale proclame certains principes ou certaines règles, puissent jouer un rôle décisif dans la formation du droit international, malgré l’absence de pouvoir législatif de leur auteur. On comprend aussi combien les mécanismes institutionnels établis pour en assurer l’exécution peuvent contribuer à la consolidation juridique de ces principes et de ces règles. Mais on doit admettre, en même temps, que la lecture de ces résolutions et l’analyse de ces mécanismes ne permettent pas, à elles seules, de sauter à une conclusion portant sur l’existence et la validité, en droit positif, d’une règle déterminée.

  • 55 § 1 du dispositif de la Déclaration sur l’octroi de l’indépendance.

102Dans le domaine du droit de la décolonisation, il n’est donc pas possible de procéder à des affirmations simples et globales. Si longue qu’ait été notre enquête, elle n’a consisté qu’en une description de la pratique. Il serait nécessaire, maintenant, de l’interpréter en détail, en utilisant la méthode que nous venons de définir. Il faudrait y consacrer tout un nouvel article et nous ne pouvons donc nous y engager. Il n’est cependant pas téméraire d’en anticiper les conclusions finales, en disant qu’on parviendrait certainement à une solution sélective. Il ne paraît guère contestable que certains éléments (mais certains éléments seulement) du droit de la décolonisation, que les Nations Unies se sont donné pour tâche d’élaborer, présentent déjà une valeur positive – nous entendons : en droit positif. Le groupe des puissances coloniales (et ex-coloniales) admet lui-même le droit d’autodétermination et le caractère transitoire de la dépendance coloniale, dans le sens large que ces principes ont pris dans la pratique des Nations Unies. Il admet aussi un certain contrôle de l’Organisation et, par conséquent, une compétence allant assez au-delà de ce que prévoyait la Charte, mais dont les limites exactes restent encore mal définies. En revanche, il n’est certainement pas près de reconnaître que l’existence d’une situation coloniale « constitue un déni des droits fondamentaux de l’homme, est contraire à la Charte des Nations Unies et compromet la cause de la paix et de la coopération mondiales »55 au moins sous une forme aussi peu nuancée. C’est donc tout un inventaire de la pratique qu’il faudrait établir. Il ne permettrait pas de parvenir, d’ailleurs, à une description du droit positif présentant toute la netteté et la clarté d’un texte de droit écrit. Encore une fois, malgré l’existence de résolutions en forme, c’est la pratique qui est déterminante, dans la mesure où elle est « acceptée comme étant le droit » – ce qui entraîne pas mal d’incertitudes. Le développement de la pratique des Nations Unies permet une singulière accélération du processus de formation de la coutume. Il n’en modifie pas la nature.

Notes

1 Sur ce point, on peut consulter entre autres : Harold Karan Jacobson, The UN and colonialism : a tentative appraisal, International organization, vol. XVI (1962), p. 37-56.

2 Voir infra.

3 L’Assemblée générale possède certainement le pouvoir de formuler des « principes » plus ou moins généraux et, par là même, de rédiger des textes contenant des dispositions normatives (cf. par exemple art. 11, i, 13 et 16). Ce pouvoir est d’ailleurs impliqué dans celui de formuler des recommandations, qui lui est reconnu, de façon très générale, par l’article 10 de la Charte. Néanmoins, il y a une très grande différence entre cette compétence et la rédaction d’un texte de loi, précisément parce que ce texte est destiné à devenir une loi, à être revêtu d’une force légale, ce qui n’est pas le cas du texte des recommandations. Comme nous l’avons dit, les deux opérations de rédaction et d’édiction de la loi, même si elles peuvent être séparées intellectuellement, voire même confiées à deux organes distincts (la « sanction » royale, dans les monarchies constitutionnelles, où le texte de la loi est l’œuvre du Parlement), ne prennent de signification juridique que l’une par l’autre.

4 Nous employons à dessein l’expression de « formulation du droit », qui ne présente pas une signification technique précise, et qui désigne simplement un travail de mise en forme, de rédaction, sans préjuger les conséquences juridiques qui y seront attachées.

5 Sur le régime international de tutelle, cf. R.N. Chowdhuri, International mandates and trusteeship systems, La Haye, 1955.

6 Les accords de tutelle ont été approuvés par la résolution 63 (I), du 13 déc. 1946, de l’Assemblée générale, à l’exception des accords sur Nauru (résolution 140 (II) du 1er nov. 1947) et sur la Somalie (résolution 289 (IV) du 21 nov. 1949), ainsi que de l’accord sur les îles du Pacifique, approuvé par le Conseil de Sécurité en mars 1949.
Pour le texte des accords, v. Rec. des Traités ONU, vol. 8, p. 72, 92, 106,120, 136, 152, 166, 182, 190 ; vol. 10, p. 4.

7 V. le texte de l’accord, ibid., vol. 118, p. 255.

8 Cette dernière remarque souligne la principale faiblesse du régime international de tutelle. Il s’applique, sans aucun doute, de façon obligatoire, mais seulement à l’égard des Etats qui ont préalablement accepté de s’y soumettre. En ce sens, l’accord de tutelle ne représente pas seulement un complément aux dispositions des chapitres XII et XIII, il constitue aussi, pour chaque territoire, la condition de leur application. L’exemple du Sud-Ouest africain illustre assez bien cette faiblesse. Malgré tous ses efforts, l’Assemblée générale n’a jamais réussi à surmonter le refus, opposé par l’Union sud-africaine, de transformer cet ancien mandat de la SDN en territoire sous tutelle, en dépit des termes de l’article 77 et de l’avis consultatif de la Cour internationale de Justice. Cela condamnait pratiquement ce régime à la stagnation. En fait, jamais aucun territoire n’a été placé volontairement sous son application, comme le permettait l’article 77, 1 c.

9 Résolutions 558 (VI), 752 (VIII), 858 (IX), 946 (X), 1064 (XI), 1207 (XII), 1274 (XIII).

10 V. la résolution 1274 (XIII).

11 Pour les Togo : résolutions 860 (IX), 944 (X), 1044 (XI), 1046 (XI) ; pour le Cameroun sous administration britannique : résolutions 1350 (XII), 1362 (XIV), 1473 (XIV), 1608 (XV) ; pour le Ruanda-Urundi : résolution 1579 (XV), 1743 (XVI), 1746 (XVI).

12 Dans sa résolution 222 (III) du 3 novembre 1948, l’Assemblée générale ne prétendait encore qu’au droit d’être informée de toute modification « en vertu de laquelle le gouvernement responsable estime inutile la communication de renseignements aux termes de l’article 73 de la Charte ».

13 Elle renouait ainsi avec une décision très antérieure, la résolution 334 (IV) du 2 décembre 1949, par laquelle elle s’était reconnue compétente pour exprimer un avis sur les principes dont doivent s’inspirer les membres dans l’énumération des territoires pour lesquels ils sont tenus de communiquer des renseignements.

14 Voir notamment les principes I à IV.

15 Si ce n’est par l’insistance – justifiée par des raisons de circonstance – qu’elle met à fixer avec précision la portée des limitations à l’obligation de fournir des renseignements, inscrites à l’article 73 en fonction « des exigences de la sécurité et de considérations d’ordre constitutionnel ».

16 Cette ambiguïté résulte du fait que la majorité anticolonialiste est animée par des préoccupations, complémentaires dans leur inspiration, mais qui se révèlent contradictoires au plan des principes : d’une part, justifier l’intervention de l’Organisation internationale dans le processus de décolonisation et soumettre celui-ci à des règles de droit international, ce qui entraîne une sérieuse atteinte aux principes « de la non-ingérence dans les affaires intérieures des Etats et du respect des droits souverains et de l’intégrité territoriale » de ces Etats (en l’espèce, des puissances coloniales) ; d’autre part, assurer aussi complètement que possible le respect de ces mêmes principes au profit des Etats nouvellement indépendants, par peur du « néocolonialisme ». C’est, certainement, faire deux poids deux mesures et, dans certains cas, consacrer une véritable discrimination (notamment lorsque le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes est invoqué par une minorité ethnique à l’intérieur d’un Etat issu de la décolonisation), ce qui paraît très difficilement justifiable. Ces hypothèses particulières mises à part, la contradiction pourrait être surmontée par une meilleure formulation du droit : tous les ordres juridiques ont eu à concilier de semblables situations. Mais cela demande plus qu’un développement technique : une véritable maturation, qui exige du temps pour s’épanouir.

17 V. par exemple, Kelsen, The law of the United Nations, p. 40. C’est en raison de ce manque de force juridique que l’Assemblée générale a entrepris la difficile tâche de rédiger des Pactes des droits de l’homme, qui constitueront des traités s’appuyant sur la règle pacta sunt servanda et conféreront donc la force obligatoire qui leur manquait aux principes posés par la Déclaration universelle.

18 V. Marcel Merle, Le contrôle exercé par les organisations internationales sur les activités des Etats membres, cet Annuaire, 1959, p. 411 et s.

19 V. en particulier : F.B. Sloan, « The binding force of a recommendation of the General Assembly of the UN », BYB 1948, p. 3 et s. ; M. Virally, La valeur juridique des recommandations des organisations internationales, cet Annuaire, 1956, p. 66 et s. ; Malintoppi, Le raccomandazioni internazionali, Milan, 1958 ; R. Higgins, The development of international law through the political organs of the UN, Oxford Univ. Press 1963, p. 4 et s. ; Ph. Cahier, Le droit interne des organisations internationales, RGDIP 1963, p. 20 et s.

20 Cf. supra.

21 Ph. Cahier, op. cit., p. 23.

22 Kelsen, The Law of the United Nations, p. 459.

23 Réparation des dommages subis au service des Nations Unies, Avis consultatif du 11 avril 1949, Rec. p. 174. Add. : B. Rouyer-Hameray, Les compétences implicites des organisations internationales, Paris, 1962.

24 V. l’intéressant effort de clarification entrepris par Ph. Cahier dans « Le droit interne des organisations internationales », RGDIP, 1963, p. 1 et s.

25 Ibid., p. 25 ; Virally, op. cit., p. 72 et s.

26 Résolution 144 (II).

27 V. notamment : résolutions 848 (IX) et 1468 (XIV).

28 Résolutions 1700 (XVI) et 1846 (XVII).

29 Cf. supra.

30 Cette crise n’est pas sans rappeler celle qui s’était déclarée dans le système de la tutelle à la suite du refus de l’Union sud-africaine de placer le Sud-Ouest africain sous ce régime. Toute l’histoire des tentatives faites par l’Assemblée générale pour amener l’Union à revenir sur ce refus aurait mérité d’être rapportée dans la présente étude. Elle présente, en effet, une grande variété de moyens destinés à assurer l’application de résolutions de l’Assemblée, malheureusement tous voués à l’échec. Leur analyse eût alourdi considérablement une étude déjà trop longue. C’est pourquoi on y a renoncé.
On notera seulement qu’après avoir constitué, pendant très longtemps, un problème tout à fait à part, le cas du Sud-Ouest africain s’est trouvé finalement englobé dans le problème général de l’application de la Déclaration sur l’octroi de l’indépendance, dont il constitue un chapitre particulier, relevant de la compétence du « Comité de décolonisation » (résolutions 1805 et 1806 (XVII), cf. infra).

31 En dehors du Royaume-Uni : l’Australie et les Etats-Unis, considérés comme « puissances administrantes » au Conseil de Tutelle, en raison de leur tutelle sur Nauru, pour l’Australie, et sur les îles du Pacifique pour les Etats-Unis. Tous trois s’étaient abstenus lors du vote sur la Déclaration de 1960.

32 Il reconnut toutefois, à propos de ces visites, « la nécessité d’obtenir la coopération des puissances administrantes intéressées ». En revanche, l’audition de pétitionnaires constitue une arme redoutable. Elle offre une tribune publique aux chefs des mouvements nationalistes en lutte contre la puissance administrante, leur permet de diffuser leurs idées et d’acquérir un statut international et leur fournit l’occasion de nombreux contacts diplomatiques. Elle apporte aussi dans les territoires un puissant stimulant à la résistance à l’administration coloniale, et un soutien précieux aux organisations dont on sait qu’elles sont entendues à New York. Sur ces méthodes de travail et sa procédure, v. le premier rapport du Comité spécial, Doc. A/5238 du 8 oct. 1962, et notamment le chapitre 1, points D à K.

33 V. réf. note précédente.
Les douze territoires furent : les deux Rhodésies, le Nyassaland, le Bassoutoland, le Betchouanaland, le Souaziland, Zanzibar, la Guyane britannique, le Mozambique, le Sud-Ouest africain, le Kenya, l’Angola.

34 Cette concentration s’imposait pour des raisons d’efficacité, mais elle correspond aussi à la place de plus en plus éminente qu’occupe la Déclaration sur l’octroi de l’indépendance dans les travaux des divers organes des Nations Unies. Celle-ci constitue désormais la référence obligatoire dans toutes résolutions de quelque importance, prise dans une matière relevant directement ou indirectement de la décolonisation, qu’elle émane de l’Assemblée générale, du Conseil de Sécurité ou d’un autre organe.

35 Cf. supra.

36 V. Revue des Nations Unies 1963, no 8-9, p. 26 et s.

37 Sur l’ensemble du problème, v. Patricia Wohlgemuth, The Portuguese territories and the UN, International Conciliation, no 545, novembre 1963.

38 V. notamment les résolutions 1603 (XV), 1742 (XVI), 1819 (XVII), 1913 (XVII).

39 10-15 mars 1961 ; 6-9 juin 1961 ; 22-31 juillet 1963 ; 6-11 décembre 1963. Résolutions du 9 juin 1961, du 31 juillet 1963 et du 11 décembre 1963.

40 L’Assemblée générale, de son côté, a pris acte des résolutions du Conseil de Sécurité et a invité ce dernier à en assurer l’application (résolution 1913 (XVIII) du 3 déc. 1963). Elle était allée beaucoup plus loin dans le cas de l’Angola, où elle avait invité le Conseil à « prendre les mesures appropriées, y compris l’adoption de sanctions, pour obtenir que le Portugal se conforme » à sa résolution (résolution 1819 (XVII) du 18 décembre 1962).

41 V. le rapport du Secrétaire général sur l’application de la résolution du 31 juillet 1963, S/5448.

42 Résolution du 11 décembre 1963.

43 Dans sa conférence de presse du 21 janvier 1964, U. Thant a déclaré ne pas avoir l’intention d’accepter cette invitation.

44 V. M.S. Rajan, United Nations and domestic jurisdiction, 2e éd. London, 1961 et la bibliographie citée ; R. Higgins, op. cit. note 19, supra.

45 La tendance est de contester la légalité d’une disposition particulière ou d’un organe déterminé plutôt que la compétence générale de l’Organisation à formuler des dispositions ou à créer des organes en matière de décolonisation.

46 Cité supra.

47 L’avis consultatif constitue, lui aussi, une interprétation authentique, dont l’autorité vient de ce qu’elle est donnée par un collège international de magistrats indépendants, statuant dans le cadre d’une procédure juridictionnelle, mais cette interprétation n’est ni finale, ni souveraine. Elle ne bénéficie donc pas d’une force juridique notablement supérieure à celle des organes politiques, vis-à-vis des Etats membres.

48 La science juridique positive a dû s’édifier, à grand-peine, contre les conceptions, précédemment dominantes, du droit naturel. Elle redoute toujours un retour en force de l’adversaire, encore vivant, et a, en conséquence, jeté l’anathème contre lui. Il nous semble qu’elle est aujourd’hui assez solidement établie pour se libérer de ce tabou et regarder sans effroi – et en écartant tout sentiment de culpabilité – les réalités qui se dissimulent derrière l’idée de droit naturel.

49 Notamment dans les deux avis consultatifs du 11 avril 1949, Réparation des dommages subis au service des Nations Unies (Rec. p. 174) et du 20 juillet 1962, Certaines dépenses des Nations Unies (Rec. p. 151).

50 V. Lazar Focsaneanu, Le droit interne de l’Organisation des Nations Unies, cet Annuaire 1957, p. 315 ; Ph. Cahier, op. cit., p. 17.

51 V. Rosalyn Higgins, op. cit. supra note 19.

52 Comme nous le verrons un peu plus bas, en ce qui concerne la formation du droit international général, ces précédents institutionnels se décomposent, en réalité, en un complexe de précédents étatiques. Il peut en aller différemment pour la formation du droit gouvernant le fonctionnement des organes et leurs relations réciproques. Mais cette question exigerait une étude plus attentive.

53 On pourrait même soutenir que l’opposition d’un seul Etat, s’il s’agit d’un Super-Grand, suffirait à interdire de parler de consensus général. Mais il est peu vraisemblable qu’un Super-Grand soit jamais seul à soutenir une position.

54 Les explications de vote présentent, évidemment, un intérêt tout particulier.

55 § 1 du dispositif de la Déclaration sur l’octroi de l’indépendance.

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