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Le droit international en devenir

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Michel Virally

Troisième partie. Organisations internationales

Le rôle politique du Secrétaire général des Nations Unies

Note de l’éditeur

Paru dans l’Annuaire français de droit international, vol. IV, 1958, pp. 360-399. © Editions du CNRS, Paris.

Texte intégral

11. Il y a quelques années encore l’idée que le Secrétaire général des Nations Unies pût jouer un rôle politique n’était admise qu’avec beaucoup de réserve et de scepticisme. Au surplus, on ne s’en préoccupait guère : toute l’attention était attirée par les débats de l’Assemblée générale et du Conseil de Sécurité. La grande question politique paraissait être celle du veto, laquelle, croyait-on, dominait entièrement l’avenir de l’Organisation. On commence à se rendre compte de ce qu’une telle opinion avait d’excessif et, du même coup, les autres aspects des Nations Unies sortent de l’ombre où les avait laissés l’éclairage trop violent projeté sur les rapports entre membres permanents. Les voyages du Secrétaire général, devenus fréquents et souvent en relation avec les crises les plus graves, intéressent toujours davantage l’opinion publique auprès de qui celui que les journalistes ont baptisé « Monsieur H. » acquiert une célébrité comparable à celle dont bénéficièrent pendant un temps deux autres voyageurs, aujourd’hui séparés, bien connus eux aussi par leurs initiales. Les déclarations du Secrétaire général, ses interventions et ses rapports se multiplient et sont considérés avec d’autant plus d’intérêt que la personne de leur auteur reste quelque peu énigmatique, ses démarches entourées de discrétion, son langage plein de laconisme. La place éminente qui est aujourd’hui la sienne dans la vie politique internationale a été mise en évidence de façon spectaculaire lorsqu’il a été compris parmi ceux que le gouvernement soviétique désirait voir participer à la conférence « au niveau le plus élevé » dont il proposait la réunion pendant la crise récemment provoquée par la situation au Liban. Le Secrétaire général des Nations Unies se trouvait ainsi mis sur un pied d’égalité avec les dirigeants suprêmes des plus grandes puissances : c’était lui reconnaître officiellement et avec éclat un rôle politique de premier plan.

I. Fonction administrative ou fonction politique ?

  • 1 The Secretary-General of the United Nations, his political powers and practice, Harvard University (...)

22. Comment en est-on venu là en si peu de temps et quelle est exactement la nature de cette action politique du Secrétaire général ? De quels moyens dispose-t-elle ? Pour répondre à ces questions, il faut d’abord éviter les contrastes factices. La nouveauté est réelle, mais seulement relative. En 1952 déjà, alors que M. Trygve Lie était en fonction, un livre a pu être consacré aux pouvoirs politiques du Secrétaire général des Nations Unies par M. Stephen M. Schwebel1. Cette étude, remarquablement documentée et d’un intérêt constant, montre que le Secrétaire général de la SDN lui-même, malgré le silence du Pacte et les conceptions très étroitement administratives du premier titulaire du poste, avait disposé d’une influence diplomatique incontestable. Cette influence est pourtant restée très en deçà du rôle dévolu au nouveau Secrétaire général par la Charte de San Francisco. La pratique des premières années de l’Organisation l’a encore considérablement amplifié. Mais il suffit de lire la vigoureuse démonstration de cette thèse pour apercevoir combien ce qui paraissait considérable en 1952 se réduit à une esquisse encore assez pâle et hésitante de la réalité de 1958.

3Ira-t-on jusqu’à dire que le Secrétaire général est devenu un « gouvernant » international ? La répugnance éprouvée par beaucoup à admettre cette proposition explique, en grande partie, que l’on ait si longtemps minimisé son rôle politique. L’article 97 de la Charte désigne le Secrétaire général comme « le plus haut fonctionnaire de l’Organisation ». La cause semble, dès lors, entendue, même si le mode de nomination a un caractère politique (on a évité pourtant le mot d’élection) et si l’article 99 lui confie la mission, éminemment politique, d’« attirer l’attention du Conseil de Sécurité sur toute affaire qui, à son avis, pourrait mettre en danger le maintien de la paix et de la sécurité internationales ». L’idée de fonctionnaire exclurait précisément celle de gouvernant et s’opposerait à elle.

4Mais contrairement à ce qui paraît bien établi dans l’ordre interne, cette opposition est sans doute contestable sur le plan international. L’expression de « gouvernant » international, qui fait image, ne recouvre qu’une pensée confuse. Le gouvernant est celui qui possède un droit de commander, de gouverner, qui est investi d’un pouvoir politique valant à l’intérieur d’un groupe déterminé. Il n’existe aucune réalité de cet ordre dans la société internationale. On trouve seulement des hommes auxquels leur qualité de gouvernant d’un Etat puissant confère des moyens de pression parfois déterminants ou, en tout cas, très énergiques, sur l’orientation des relations internationales. Ils se trouvent ainsi placés dans une situation de fait qui leur donne des possibilités d’action comparables à celles dont dispose, de jure, un gouvernement national dans l’ordre interne. Le parallèle s’arrête là et il est bien évident que le Secrétaire général d’une organisation internationale ne saurait être assimilé à ces hommes, quels que soient les termes dont on s’est servi pour définir ses fonctions.

5En revanche, si les observations précédentes sont exactes, il apparaît que les pseudo-gouvernants internationaux sont, en réalité, des dirigeants étatiques en position de faire accepter leur point de vue par d’autres ou d’influencer l’attitude que d’autres adopteront. En d’autres termes : disposant d’une très forte position diplomatique. Vues sous cet angle, les choses changent d’aspect. En matière diplomatique, l’opposition entre gouvernants et fonctionnaires perd beaucoup de sa signification. Nulle part ailleurs la frontière entre décision et exécution n’est plus incertaine et plus mouvante. Le ministre des Affaires étrangères d’un Etat contribue de façon souvent prédominante à définir la ligne politique qui sera suivie, mais les missions dont peuvent être investis, à côté de lui, des diplomates de carrière revêtiront fréquemment, elles aussi, une importance décisive. En outre, il ne sera lui-même, dans plus d’un cas, que l’exécutant de décisions arrêtées par le Parlement, par le gouvernement auquel il appartient, voire par le chef de l’exécutif. A cet égard, sa situation dans les instances constitutionnelles n’est pas substantiellement différente de celle du Secrétaire général des Nations Unies, chargé d’assurer l’application des résolutions de l’Assemblée générale ou du Conseil de Sécurité, dont les termes vagues lui laissent souvent une très grande liberté d’action et lui confèrent des responsabilités de premier plan. Qu’il soit qualifié de « plus haut fonctionnaire de l’Organisation » – et quelle autre qualification aurait-on pu retenir ? – ne change rien à cet état de fait et de droit.

6Il faut ajouter encore ceci : dans les rapports diplomatiques, l’influence ne se mesure pas uniquement à la puissance matérielle dont chacun dispose. L’ascendant personnel, le prestige, l’habileté ont conservé ici un pouvoir qu’ils ont perdu en beaucoup d’autres domaines. La place occupée dans une négociation peut avoir une valeur stratégique, c’est-à-dire amplificatrice, de même que dans un Parlement un groupe « charnière » parvient à jouer un rôle disproportionné à sa faiblesse numérique. On n’a pas oublié Talleyrand au Congrès de Vienne. Enfin, les appuis dont bénéficie un négociateur comptent plus, dans nombre de cas, que la force dont il dispose. Or l’appui résultant d’une recommandation adoptée par l’Assemblée générale à une large majorité ou du soutien apporté par une ou plusieurs grandes puissances ne saurait être sous-estimé.

7Comme on voit, la Charte des Nations Unies, loin d’exclure toute action politique – ou diplomatique – du Secrétaire général, l’établit sur un fondement solide. On ne peut pas davantage affirmer qu’elle l’enfermerait dans des limites étroites, qui se seraient trouvées forcées en raison de circonstances particulières, par une évolution se développant en marge de ses prévisions sinon contre sa lettre. Il serait plus juste de reconnaître que les virtualités contenues dans ses dispositions, d’abord méconnues ou ignorées, ont été peu à peu comprises et utilisées avec moins de timidité, ce qui constitue incontestablement un progrès sur le plan du droit comme à d’autres égards.

8En même temps, il apparaît que l’utilisation de ces possibilités dépend de facteurs multiples dont certains sont étrangers à la personne du Secrétaire général et la dépassent largement.

  • 2 M. Schwebel a tenté d’énumérer, de façon exhaustive, les pouvoirs du Secrétaire général, tels qu’il (...)

93. Dès lors, une double tentation se fait sentir. Tout d’abord, on serait enclin à dessiner le cadre juridique dans lequel aura à s’inscrire l’action politique du Secrétaire général. L’analyse de la Charte devrait permettre d’y parvenir, en prolongeant peut-être le parallèle esquissé avec les rapports de droit constitutionnel interne. Mais on risquerait alors soit de méconnaître l’originalité profonde d’une situation entièrement dominée par son aspect international, soit de tomber dans la banalité ou l’abstraction, ici probablement inséparables2. Une étude de ce genre nous paraît prématurée, pour deux raisons : l’action diplomatique ou politique du Secrétaire général ne s’est développée que de façon trop récente et est encore trop mal connue pour faire l’objet d’une systématisation juridique ; les dangers d’excès de pouvoir – qui justifieraient une étude de ce type – sont, quoi qu’on en pense, à peu près inexistants au stade actuel.

  • 3 Why the United Nations ? An Answer, discours prononcé le 3 juin 1958 devant l’Association norvégien (...)

10La seconde tentation serait de prétendre assigner à cette action des contours politiques précis, afin d’en explorer toutes les possibilités prévisibles, mais d’en marquer aussi les limites en fonction de la conjoncture internationale. L’observation des cas dans lesquels le Secrétaire général a été amené à intervenir, les succès et les échecs qui ont marqué ses interventions, la mise en lumière de leurs causes seraient les éléments dont on pourrait disposer pour une telle construction. Celle-ci paraît à la fois dangereuse et excessive, dans la mesure où elle croit pouvoir figer en formules définitives ce qui est encore tout en nuances, en demi-teintes, et certainement inachevé. L’esprit de système est, dans ce domaine, peut-être encore plus inquiétant que sur le plan juridique. En outre, comme l’a souligné M. Hammarskjöld lui-même3, les idées de succès et d’échec constituent ici des classifications superficielles et d’utilisation difficile en raison de leur relativité et de leur caractère subjectif.

  • 4 Qui est, comme on le sait, dans le building des Nations Unies à New York, l’étage du Secrétaire gén (...)
  • 5 Op. cit., eod. loc.
  • 6 Schwebel, op. cit., Préface.

11On devra donc se contenter d’un objectif plus modeste. On cherchera plutôt à distinguer les diverses formes qu’a pu revêtir l’action du Secrétaire général jusqu’à présent et à mettre en lumière les conditions concrètes qui ont pu favoriser ou gêner son développement, sans essayer d’en tirer des règles générales. Ainsi cheminera-t-on à mi-côte entre une systématisation dont nous avons montré les inconvénients et une étude purement historique et descriptive, qui aurait eu son prix mais aurait dépassé les limites d’un article. Même réduite à ces proportions, notre tentative se heurte à des obstacles qu’on ne saurait méconnaître sans péril. Le premier et le plus grave est que, en raison même de sa nature, l’action politique du Secrétaire général est soustraite, au moins partiellement, à la publicité. Elle ne peut donc être que malaisément saisie de l’extérieur et surtout par un observateur n’ayant pas respiré l’atmosphère de Manhattan et, tout spécialement, celle du « 38e étage »4. M. Dag Hammarskjöld l’a lui-même reconnu5. L’intérêt de l’ouvrage, déjà cité, de Schwebel tenait en grande partie à ce qu’il avait été écrit par un ancien membre du secrétariat, après de nombreuses conversations avec les personnalités les mieux informées6. On ne doit pas, cependant, exagérer cette difficulté. Les manifestations publiques de cette action sont aujourd’hui assez nombreuses pour permettre d’en prendre une vue d’ensemble ; inversement, la plupart des renseignements obtenus « de l’intérieur » sont peu utilisables, faute de pouvoir être rendus publics.

  • 7 The vital Role of the United Nations in a Diplomacy of Reconciliation, discours prononcé le 2 avril (...)

12Un autre danger est de confondre le rôle politique du Secrétaire général, considéré in abstracto, avec la politique suivie par le Secrétaire général en fonction. On peut reprocher à M. Schwebel d’y avoir parfois succombé : il n’avait que l’exemple de M. Trygve Lie sous les yeux. La même critique pourra sans doute nous être adressée. Pouvait-il en être autrement ? Nous sommes dans un domaine encore peu exploré et où la personnalité des hommes a fortement marqué l’institution. Celle-ci s’y prêtait d’ailleurs. A certains égards, on pourrait dire que le Secrétaire général exerce, dans l’ordre international, une sorte de « magistrature morale » pour reprendre une expression qui a fait fortune dans le droit constitutionnel interne. Mais si ce côté de ses fonctions a pu, pendant un temps, paraître dominant, il n’en constitue qu’un aspect, probablement le moins essentiel. Le Secrétaire général a été conduit, de plus en plus, à agir sur le plan politique et non seulement sur le plan moral, tout en conservant cependant une autorité et une indépendance qui lui permettent de dominer la politique quotidienne pour exprimer des vues de plus de portée, mais qui lui confèrent aussi une situation diplomatique unique. Il a pu s’en servir pour établir ou rétablir des contacts, faciliter des rapprochements et, finalement, promouvoir ce que M. Hammarskjöld nomme une « diplomatie de réconciliation »7.

II. De l’autorité morale à l’autorité politique

Le bilan de l’activité des Nations Unies

134. Le Secrétaire général des Nations Unies a été chargé par l’article 98 de la Charte de présenter un rapport annuel sur l’activité de l’Organisation. Cette fonction se place exactement dans la ligne de ses attributions « administratives », si on les entend par opposition à « gouvernementales ». Le rapport doit évidemment être un compte rendu. Il ne comporte aucun élément de décision. Pourtant, alors même qu’il doit rester impartial et objectif, il ne peut se contenter d’être une simple chronologie, ou encore une nomenclature d’actes passés par les divers organes des Nations Unies. Il se doit d’essayer de relier entre eux les événements de l’année écoulée et les réactions qu’ils ont provoquées de la part de l’Organisation, les décisions que celle-ci a – ou n’a pas – prises. Il ne peut pas davantage manquer de mettre en lumière les conséquences incluses dans les uns et les autres. En d’autres termes, il ne saurait manquer d’être une interprétation de la conjoncture internationale et du rôle qu’y ont joué les Nations Unies en tant que telles, un bilan qui se prolonge nécessairement par des perspectives d’avenir.

14Sans doute, l’analyse peut-elle rester très près de la description, mais l’ampleur et la multiplicité des activités de l’ONU, leur complexité rendaient indispensable un effort de synthèse, permettant une vue d’ensemble. C’est ce qui a été bien compris par M. Trygve Lie. Son premier rapport a été divisé entre une introduction générale, qui se présente comme l’œuvre personnelle du Secrétariat général, dont elle porte la signature sur les documents des Nations Unies, et le corps du rapport, travail anonyme du Secrétariat, constituant un historique détaillé, question par question, des activités de l’Organisation. Ce plan a été constamment repris jusqu’à maintenant, l’introduction étant même fréquemment détachée pour être publiée plus tard, afin de suivre davantage l’actualité dans ses derniers développements jusqu’à l’ouverture de chaque session de l’Assemblée générale.

  • 8 « Il incombe (au Secrétaire général) d’agir au nom de l’Organisation tout entière, sans tenir compt (...)

15Dans une synthèse de cette sorte, il est clair que l’interprétation des événements est inséparable d’une appréciation, portant notamment sur la valeur et l’opportunité des décisions prises, et d’un jugement sur l’action ou l’inaction de l’Organisation, ainsi que sur ses causes. L’impartialité qui s’impose au Secrétaire général l’oblige à beaucoup de prudence et de réserve mais, en même temps, confère une autorité singulière à ses propos. Parmi les commentaires que suscite l’activité des Nations Unies, le rapport annuel à l’Assemblée générale est le seul qui émane d’un homme libéré du souci de sauvegarder des intérêts particuliers dans une lutte sans merci, mais que ses fonctions conduisent au contraire à se placer au-dessus de la mêlée, et qui bénéficie grâce à elles d’un observatoire incomparable8. Quelle que soit la nature – administrative ou gouvernementale – de ses fonctions, le Secrétaire général est seul à même de faire un bilan dégagé de toute vue nationale des échecs et des succès des Nations Unies. Lié à l’activité quotidienne de l’Organisation, il est le seul à en être totalement solidaire et peut avoir ainsi une vision plus claire des intérêts et des chances de la communauté internationale que la Charte s’est efforcée de sortir du chaos. Encore que cette vision dépende, évidemment, de la lucidité et de la pénétration propres à celui qui occupe la fonction.

  • 9 Introductions aux rapports 1948 et 1949.
  • 10 Ibidem 1948.
  • 11 Ibidem 1949.
  • 12 Ibidem 1948, 56, 57, 58.
  • 13 Ibidem 1948, 49, 51, 52, 55.
  • 14 Ibidem 1950, 51, 55.

16On voit, effectivement, dans les introductions au rapport annuel du Secrétaire général, qui constituent habituellement des documents d’une haute tenue et d’un grand intérêt, se glisser des jugements, regrets ou approbations, sur la façon dont les organes des Nations Unies se sont acquittés de leurs fonctions, et sur l’attitude des Etats membres à l’égard de l’Organisation. Ces jugements introduisent tout naturellement des conseils sur les méthodes propres à éviter des pratiques vicieuses ou à sortir de l’impasse où on s’est enfermé. C’est ainsi qu’à plusieurs reprises le Secrétaire général a regretté que les forces armées dont l’usage est prévu à l’article 43 de la Charte n’aient pu être mises à la disposition du Conseil de Sécurité9. Il a envisagé des moyens susceptibles de pallier cette carence, même de façon très imparfaite : groupes de gardes10 ou service mobile des Nations Unies11. Des critiques de même nature ont été fréquemment formulées à l’égard de l’impasse en matière de désarmement12, ou du blocage de la procédure d’admission13, ou encore de la répugnance des Etats à s’adresser à la Cour internationale de Justice, sans que, d’ailleurs, soient suggérées des méthodes bien précises pour améliorer cet état de fait. Au contraire, il a été proposé avec insistance, pour dégeler les rapports entre grandes puissances, d’utiliser les dispositions de l’article 28, 2o, prévoyant des « réunions périodiques » du Conseil de Sécurité avec la participation possible des membres des Gouvernements14. On pourrait multiplier les exemples de cet ordre, mais ceux qui viennent d’être donnés sont assez significatifs pour qu’on puisse s’en contenter.

17Il est incontestable qu’en suggérant des méthodes de travail, en définissant l’attitude que les Etats devraient adopter pour remplir pleinement leurs obligations sociales, en marquant ce qui a manqué dans leur comportement passé pour que les objectifs de la Charte soient atteints, le Secrétaire général prend une position politique. Mais l’honnêteté oblige à exprimer l’impression qu’on ne peut manquer de ressentir à la lecture de ces rapports : il s’agit, pour une large part, d’une œuvre vaine. Trop souvent, et surtout dans les rapports des premières années, les remarques relatives aux Etats revêtent un ton moralisateur et les conseils ont l’allure de vœux « pieux », quand ils ne portent pas seulement sur des questions de procédure. A cela s’ajoute un exposé des réalisations de l’Organisation dont le rédacteur du rapport ne peut que se féliciter, le plus souvent de façon tout à fait légitime, mais qui confère au document un ton d’optimisme pouvant contraster violemment avec les réalités de la situation internationale lorsque la « guerre froide » ne cessait de s’amplifier. Ces rapprochements semblent condamner ce « genre littéraire » à un idéalisme généreux, mais parfois artificiel.

185. On est amené par là même à exprimer des doutes sérieux sur la réalité de l’action politique qui peut être menée par ce moyen. Les échecs et les insuffisances que rencontre l’organisation internationale ont deux causes possibles : ou bien ils résultent de défauts dans la structure des Nations Unies, de leur manque d’adaptation aux problèmes qu’elles doivent résoudre, de l’insuffisance des pouvoirs reconnus à leurs organes ; ou bien ils sont la conséquence de la politique suivie par les Etats membres. Il est très difficile au Secrétaire général de mettre en cause les dispositions de la Charte dont son premier devoir est d’assurer la conservation et le respect. Ce serait miner la confiance que l’opinion publique peut avoir dans les institutions internationales et justifier à l’avance la prétention de certains Etats de s’affranchir des obligations qu’ils assument en tant que membres des Nations Unies. Une critique ne serait admissible que si elle pouvait déclencher un mouvement en faveur d’une révision utile du texte de 1945. Or, à aucun moment, depuis cette date, la situation internationale n’a permis d’espérer que la procédure prévue par les articles 108 et 109 put aboutir à un résultat positif, à supposer que des amendements fussent effectivement souhaitables.

  • 1 4bis V. discours prononcé par M. Hammarskjöld devant l’Université d’Ohio le 5 février 1958, Press R (...)

19Il appartient moins encore au Secrétaire général de critiquer la politique suivie par les Etats au sein de l’Organisation. Celle-ci est « fondée sur le principe de l’égalité souveraine de tous ses membres » (art. 2, 1o). Cela implique que chaque Etat a le droit de définir de façon absolument indépendante et sans contrôle la position qu’il fera défendre par ses représentants dans les divers organes des Nations Unies. Il apprécie de la même façon ses obligations statutaires. Si une critique peut lui être adressée, ce n’est que par d’autres Etats, usant du même droit dans les limites de la Charte. L’ONU ne peut se prononcer elle-même que dans les cas où elle y est autorisée par son statut et sous les formes qui lui sont imparties. En fait, seuls l’Assemblée générale et le Conseil de Sécurité sont habilités à exprimer, au nom de l’Organisation, une opinion sur l’attitude de ses membres. Le Secrétaire général manquerait donc à ses obligations s’il se substituait à eux dans le cadre de son rapport annuel. Il risquerait d’ailleurs d’y perdre en même temps son autorité morale et s’exposerait justement à des reproches de partialité14bis. Il ne peut donc que formuler des critiques de caractère tout à fait général, pouvant s’appliquer à tous les Etats sans viser l’un ou quelques-uns d’entre eux particulièrement : ce qui revient à déplorer, en termes académiques, le manque d’esprit de coopération chez les membres à propos de tel ou tel point particulier. Dès lors, le Secrétaire général ne pourra que constater un insuccès ou une impasse, sans avoir la possibilité d’en analyser les causes profondes.

  • 15 Introduction au rapport annuel 1954.

20Aussi les remèdes à proposer seront-ils eux-mêmes de faible portée. Ils risquent de se réduire à un appel à une politique de bonne volonté, accentuant la tonalité moralisatrice que nous signalions plus haut. Comme il est absurde de penser que les Etats se dérobent à leurs obligations ou à un compromis utile par malignité gratuite, il faut bien admettre qu’ils y sont poussés par un intérêt politique, peut-être mal compris, mais assez puissant pour les inciter à négliger cet avantage incontestable que constitue, auprès de l’opinion publique, une attitude manifestement conforme au droit. Les conseils moraux du Secrétaire général ne modifient pas, même faiblement, le jeu de ces intérêts ; ils n’ont donc aucune chance d’être suivis. Or, comme l’a dit M. Hammarskjöld lui-même à un autre propos : « Tout jugement de valeur doit répondre au souci du positif. »15

  • 16 V. les Introductions aux rapports 1949, 50, 51, 53, 54, 55, 56, 57.

21Le rapport annuel étant tourné vers le passé constitue, d’autre part, un moyen peu approprié pour émettre des propositions sur le fond même des problèmes non encore résolus par l’Organisation. Tout au plus peut-il rappeler certaines propositions déjà faites par le Secrétaire général, ou en annoncer de futures. En revanche, présenté au début d’une nouvelle session de l’Assemblée générale, il peut contenir utilement des suggestions portant sur des méthodes plus efficaces ou des procédures jusqu’alors négligées. C’est ce que l’on trouve effectivement, dans un grand nombre de ces documents, et il s’agit là de la partie la plus constructive16, réserve faite de ce que nous dirons plus bas sur la définition d’une doctrine des Nations Unies. Si l’utilisation qui en fut faite a été souvent décevante, c’est que les moyens proposés supposaient, trop souvent, une volonté d’accord et une amélioration du climat politique qui étaient, précisément, le résultat recherché.

L’action politique du Secrétaire général

  • 17 Schwebel, op. cit., p. 25.
  • 18 Add. Schwebel, op. cit., p. 89 sq.

226. Doit-on conclure des développements précédents que le Secrétaire général ne peut prendre aucune initiative pour le règlement des questions pendantes devant l’Organisation ou relevant de sa compétence ? Une telle affirmation serait assurément erronée. Comme on le sait, l’article 99 de la Charte charge le Secrétaire général de saisir le Conseil de Sécurité des affaires susceptibles de mettre en danger le maintien de la paix et de la sécurité internationale. Cet article fournit une base beaucoup plus large que le rapport annuel. Il est généralement interprété comme fondant la compétence politique du « plus haut fonctionnaire de l’Organisation ». Ce n’est que partiellement exact : il n’en concerne qu’un aspect, mais il a l’intérêt d’en formuler une reconnaissance expresse. On ne saurait, pour cette raison, en méconnaître l’importance. Par cette disposition, le Secrétaire général se voit confier, de façon évidente, une responsabilité dans le maintien de la paix et de la sécurité internationale. Dès lors, il a le devoir d’observer l’évolution de la conjoncture internationale, afin de déceler les dangers qu’elle peut recéler et les mesurer. Ce qui implique qu’il en ait aussi les moyens17. Ceux-ci n’ayant pas été expressément définis par la Charte, ils semblent se réduire à ce qui ne nécessite pas une habilitation juridique particulière : essentiellement, mise à part l’utilisation des informations publiques, les communications qui lui seront faites par les gouvernements ainsi que les contacts qu’il pourra prendre ou accepter, personnellement ou par ses représentants, avec les personnalités les plus diverses, officielles, officieuses ou simples particuliers. Tout au plus peut-on affirmer que l’article 99 exclut toutes restrictions au cercle de ses entretiens et de ses investigations18, sauf celles que pourraient lui imposer éventuellement les règles de la « courtoisie internationale ». En outre, le chef de l’administration des Nations Unies peut bénéficier de pouvoirs d’information plus étendus, conférés par l’Assemblée générale ou le Conseil de Sécurité, dans les limites de la compétence de ces deux organes. Il peut encore se voir reconnaître certains droits d’enquête par accord avec les gouvernements intéressés, soit spontanément, soit sur recommandation des Nations Unies.

23La responsabilité dont il est chargé lui permet, en outre, de demander l’inscription à l’ordre du jour du Conseil de Sécurité des questions qui lui paraîtraient mériter l’attention de ce dernier : c’est l’objet même de l’habilitation contenue dans l’article 99. Doit-on s’en tenir là et admettre que les pouvoirs du Secrétaire général vis-à-vis du Conseil de Sécurité se limitent à cette démarche de procédure ? L’affirmer serait maintenir les moyens d’action du Secrétaire général très en deçà des besoins correspondant aux responsabilités qui lui incombent en vertu du même article. Bien évidemment, si le Secrétaire général estime que la paix et la sécurité internationale sont menacées, il doit pouvoir dire pourquoi, ce qui implique pour lui le droit de faire des déclarations au Conseil chaque fois qu’il le juge utile et de prendre position en face de ce qui lui paraît dangereux pour la paix internationale ou, au contraire, susceptible de la consolider. Nous pensons même que ses responsabilités impliquent qu’il puisse faire, éventuellement, des propositions sur les moyens propres à reculer les dangers que connaissent la paix et la sécurité internationales. Sans doute peut-on objecter que l’article 99 dit seulement : « peut attirer l’attention », ce qui paraît beaucoup plus restrictif. Mais il convient de ne pas oublier que si le Secrétaire Général n’est, aux termes de l’article 97, que « le plus haut fonctionnaire de l’Organisation », il n’en est pas moins, d’après l’article 7, l’un des organes principaux, au même titre que l’Assemblée générale, le Conseil de Sécurité et les autres Conseils. Et, surtout, l’article 99 ne peut être dissocié de l’article 98, sous prétexte qu’il le suit. Ce dernier charge le Secrétaire d’agir « en cette qualité » à toutes les réunions de l’Assemblée générale et des Conseils et de remplir toutes les fonctions dont ces organes le chargeraient. La rédaction est malheureuse, car elle favorise une équivoque. Beaucoup de lecteurs de la Charte ont rapproché cette formule de celle que nous venons de rappeler, par laquelle se termine l’article 97. La « qualité » en laquelle agit le Secrétaire général serait celle de « plus haut fonctionnaire ». Nous avons dit déjà que cette expression n’avait pas le sens minimisant qu’on lui attribue. En outre, il faut rectifier la lecture. La « qualité » visée à l’article 98 est, de façon évidente, celle de Secrétaire général, ce qui inclut aussi bien le caractère d’organe principal et les responsabilités de l’article 99 que la précision statutaire apportée par l’article 97. Il paraît donc difficile de lui dénier le droit de faire des propositions dans les domaines relevant de sa compétence. De plus, un champ très vaste se trouve ouvert devant lui : celui des fonctions qui lui seront attribuées par les autres organes principaux.

  • 19 Mémorandum (A/3956) du 1er octobre 1958.

24Les règlements intérieurs de l’Assemblée et des Conseils sont venus confirmer l’interprétation de la Charte que nous défendons. Le droit pour le Secrétaire général de demander l’inscription d’une question à l’ordre du jour a été admis en dehors même du Conseil de Sécurité. C’est en vertu de ce droit que M. Hammarskjöld, pour s’en tenir à cet exemple récent, a invité l’Assemblée générale, au début de sa dernière session, à réexaminer la question du désarmement qui a revêtu, à ce moment, une importance exceptionnelle. Tout naturellement, cette invitation s’est accompagnée d’un exposé du problème et de suggestions sur les méthodes de travail et les points à prendre en considération19.

  • 20 Schwebel, op. cit., p. 67, 69 sq., 84 sq., 118 sq. Add. : Kelsen, The Law of the United Nations, p. (...)

25D’autre part, le droit pour le Secrétaire général d’intervenir au cours des débats a été reconnu sans restriction par les mêmes règlements intérieurs, bien que, parfois, après discussion20. Il en a été fait usage de façon constante par le chef du Secrétariat des Nations Unies ou par ses représentants devant les organes principaux et leurs diverses commissions.

  • 21 M. Lie a qualifié lui-même ces dix points de « questions de procédure » ou d’« ordre organique ». I (...)
  • 22 Qui l’a approuvé par sa résolution 494 (V).

267. Dans le domaine politique, les Secrétaires généraux ont fait habituellement usage de leurs prérogatives avec modération. La plupart du temps, leurs suggestions ont été exposées en termes généraux et ont porté davantage sur les méthodes ou sur l’aspect juridique que sur le fond des problèmes. On y a fait déjà allusion à propos du rapport annuel et nous venons de le constater pour le problème du désarmement en 1958. Il est vrai que les questions de procédure et de droit ne sont pas toujours dissociables des prises de position au fond. Un exemple intéressant en a été fourni par le programme de vingt ans, ou « plan de paix » en dix points établi par M. Trygve Lie et communiqué aux Etats membres le 6 juin 1950 pour être discuté à la session suivante de l’Assemblée générale21. La mise en application du principe de l’universalité, en particulier, recommandée par le mémorandum, était beaucoup plus qu’une simple question de méthode et tranchait un des conflits politiques les plus aigus au sein de l’Organisation. L’intérêt du plan n’était pas niable et il fut reçu favorablement par l’Assemblée générale22, reconnaissant ainsi implicitement qu’une telle initiative rentrait dans les attributions du Secrétaire général. Son infortune vint d’avoir été formulé quelques mois avant le début de la guerre de Corée, alors que son application supposait une volonté d’accord chez les grandes puissances.

  • 23 Sur cette question, v. Schwebel, op. cit., p. 98 sq. Add., sur diverses interventions de M. Lie dev (...)

27Une autre suggestion de M. Trygve Lie montre, avec plus d’évidence encore, l’étroite liaison existant entre droit et politique. Il s’agit de la position prise par le Secrétaire général à propos de la représentation de la Chine aux Nations Unies. En déclarant que la question de la reconnaissance et celle de la représentation devaient être séparées et que les 450 millions de Chinois avaient le droit d’être représentés aux Nations Unies – ce qui impliquait que le gouvernement exerçant en fait l’autorité sur la Chine continentale fut choisi – le mémorandum du 8 mars 1950 tranchait ce problème politique brûlant en faveur de la thèse soutenue sans succès par l’un des membres permanents23.

28Ainsi s’affirme, dès les premières années de fonctionnement de l’Organisation et dans des conditions difficiles, la compétence politique très étendue du Secrétaire général aussi bien devant l’Assemblée générale que devant le Conseil de Sécurité. Ses manifestations dans des affaires où s’affrontent âprement les Etats membres ont pu être critiquées, voire contestées, leur régularité constitutionnelle a finalement été confirmée par la pratique. On voit mal à quelles limites juridiques l’exercice de cette compétence pourrait se heurter. En tout état de cause, elle rencontrera beaucoup plus tôt des limites politiques.

298. On a dit parfois que le Secrétaire général était un « 12e membre » de Conseil de Sécurité. L’image est acceptable, à condition de se souvenir de deux choses : d’une part, il ne dispose d’aucun droit de vote ; d’autre part, il est personnellement l’un des Organes principaux des Nations Unies. Ses déclarations officielles engagent donc déjà dans une certaine mesure l’Organisation, même si elles sont faites devant un autre organe. Le Secrétaire général est dégagé du souci de défendre des intérêts particuliers, mais il est astreint à une attitude de stricte impartialité et de totale indépendance – et, du même coup, il ne saurait songer à substituer ses propres responsabilités politiques à celles des Etats membres. L’initiative d’un texte soumis au vote émanera normalement d’un représentant ayant voix délibérative, même si l’inspiration en est due en réalité au Secrétaire général.

30En même temps, les initiatives du Secrétaire général se trouvent pratiquement limitées aux proportions susceptibles de recueillir un large assentiment et, au Conseil de Sécurité, propres à ne pas se heurter à un veto. L’appui apporté ouvertement à une thèse défendue par une partie des membres de l’Assemblée générale du Conseil de Sécurité contre une autre fraction risquerait, en effet, de jeter le doute sur l’impartialité du Secrétaire général, de lui attirer l’hostilité de certains groupes d’Etats et, partant, de ruiner son autorité morale et politique. Un tel danger serait couru en vain si son intervention ne devait pas permettre d’aboutir à une décision, faute d’une majorité suffisante ou par le jeu du veto. Le Secrétaire général ne pourrait passer outre à de tels inconvénients que s’il croyait pouvoir agir sur l’opinion internationale et par là, finalement sur l’attitude des gouvernements. Il n’est pas nécessaire d’ajouter que la plus grande prudence lui est nécessaire dans ce domaine : son premier devoir est de travailler au renforcement de l’Organisation et, partant, à la cohésion de ses membres.

  • 24 Séance du 29 avril 1958, Revue des NU, 1958, 5, p. 10. (Dans la mesure du possible, nous ferons réf (...)
  • 25 Déclaration faite au cours de la séance du Conseil de Sécurité du 31 octobre 1956. Revue des NU, 19 (...)
  • 26 Citations empruntées à la déclaration précitée du 31 octobre 1956.
  • 27 Déclaration du 29 avril 1958.

31Pour la même raison, le Secrétaire général est tenu à la plus grande réserve dans ses interventions, même sous forme de simples déclarations au cours de discussions d’importance politique devant l’Assemblée générale ou le Conseil de Sécurité. Dans une occasion récente, M. Dag Hammarskjöld a même affirmé qu’une intervention de sa part dans un débat du Conseil « serait irrecevable et, à fort juste titre, critiquée si elle constituait une prise de position dans une question portée devant le Conseil de Sécurité »24. Dans une déclaration précédente, il avait pu préciser que le Secrétaire général avait le devoir d’éviter « de prendre publiquement position sur des conflits entre les Etats membres ». Il est important de souligner que ce n’est pas une obligation juridique qui se trouve ainsi définie. La discrétion que s’impose le plus haut fonctionnaire de l’Organisation lui est dictée par le souci « de préserver l’utilité de sa fonction »25 et, par conséquent, par une préoccupation d’ordre politique. Pour ce motif, elle connaît elle-même des limites : le Secrétaire général voit son activité tout entière dominée par un principe simple : celui de faire respecter et appliquer, autant qu’il est en son pouvoir, les principes et les buts de la Charte. Dans les déclarations que nous venons de citer, M. Hammarskjöld a pu l’affirmer avec fermeté : « Les principes de la Charte sont, de loin, plus grands que l’Organisation qui les incarne et les buts qu’ils sont destinés à sauvegarder sont plus sacrés que la politique d’aucun peuple ou d’aucune nation. » Il en résulte que « la discrétion et l’impartialité qu’impose ainsi au Secrétaire général la nature de sa tâche immédiate ne sauraient dégénérer en une politique d’opportunisme »26. Dès lors, une initiative politique du Secrétaire général est non seulement possible mais souhaitable dans deux occasions : soit qu’elle « puisse contribuer à résoudre le conflit »26, soit qu’elle puisse servir « à l’appui des buts de (l’)Organisation et des principes de la Charte »27.

  • 28 Séance du 25 juin 1950. 43e séance de la 5e année, PV no 15. Texte de la déclaration in communiqué (...)

32Une telle ligne de conduite est assez nette et assez évidente pour avoir toujours inspiré, avec des chances diverses, l’action des Secrétaires généraux. On peut à cet égard citer la déclaration faite par M. Trygve Lie devant le Conseil de Sécurité le 25 juin 1950, au lendemain du franchissement du 38° parallèle par les troupes nord-coréennes. Cette déclaration, qui s’appuyait expressément sur l’article 99 (bien que le Conseil fût déjà saisi de l’affaire par les Etats-Unis), affirmait qu’il existait une menace pour la paix et la sécurité internationales, que le Conseil de Sécurité était l’organe compétent pour traiter de la question et qu’il lui incombait de prendre les mesures nécessaires pour rétablir la paix dans cette région. Une telle déclaration ne semblait pas devoir modifier les décisions du Conseil de Sécurité, telles qu’on pouvait les prévoir. Elle n’en présentait pas moins une importance politique certaine, dans la mesure où le Secrétaire général désignait la Corée du Nord comme agresseur avant même que le Conseil se soit prononcé et affirmait la compétence de ce dernier au moment où l’URSS, qui ne prenait plus part à ses travaux, prétendait que ceux-ci étaient dépourvus de toute valeur juridique en raison de la présence du représentant du gouvernement Tchiang-Kaï-Chek. Cette déclaration relève ainsi d’un jugement politique beaucoup plus que juridique. Son opportunité ne peut d’ailleurs être pleinement appréciée que par référence aux positions précédemment prises par M. Lie et au rôle qui allait lui incomber pour appliquer les décisions du Conseil de Sécurité28.

  • 29 Séance du 31 octobre 1958. Doc. S/PV. 751. V. le texte de cette déclaration in Revue des NU, 1956, (...)

33Plus récemment M. Hammarskjöld a été amené à faire des déclarations importantes à propos des plus graves problèmes dont a eu à s’occuper l’Organisation. Il a pris soin, comme nous l’avons déjà relevé, de préciser avec netteté sur quels fondements et dans quel esprit il les présentait. La première a été faite à l’ouverture du débat qui s’est instauré devant le Conseil de Sécurité à la suite de la pénétration des troupes israéliennes en territoire égyptien et de l’ultimatum franco-britannique29. A cette occasion, M. Hammarskjöld a tenu à faire approuver la conception de ses propres fonctions qui était la sienne. Il estimait à cet égard que le Secrétaire général devait pouvoir compter sur le fait que tous les Etats membres tiendraient leur engagement de respecter tous les articles de la Charte et que tous les organes chargés de faire observer la Charte seraient en mesure de s’acquitter de leur charge. Ainsi, encore une fois, en même temps qu’une appréciation – cette fois en termes voilés – sur la situation soumise au Conseil de Sécurité, le Secrétaire général a voulu affermir sa position politique à la veille de décisions susceptibles de diviser gravement les grandes puissances et dans l’application desquelles il aurait à jouer un rôle de premier plan.

  • 30 V. le texte de la déclaration in communiqué de presse SG/675 et Revue des NU 1958, 5, p. 10 sq.

34Les dernières déclarations que nous voudrions mentionner ont eu trait à la question capitale de la limitation et du contrôle des armes nucléaires, parvenue à une impasse dramatique au sein des Nations Unies. La plus importante a été faite au cours de la séance du Conseil de Sécurité du 29 avril 195830. Le Secrétaire général exprima le désir de saluer l’initiative des Etats-Unis soumise à la considération du Conseil et proposant un système d’inspection contre une attaque par surprise, limité à la région arctique. Il rappela à cette occasion qu’il avait précédemment, au cours d’une conférence de presse, agi de la même façon à l’égard de la décision soviétique de suspendre unilatéralement les expériences de bombes atomiques. Il justifia son attitude en se déclarant convaincu de se faire l’écho du vœu des populations du monde entier, qui espèrent que seront saisies toutes les occasions permettant de sortir de l’impasse où l’on était arrivé. La déclaration du Secrétaire général fut critiquée par le délégué soviétique et le débat s’acheva sans qu’une décision pût être prise. On peut penser, cependant, qu’elle ne fut pas sans avoir un certain retentissement dans les milieux des Nations Unies et qu’elle ne fut pas absolument étrangère aux efforts renouvelés qui se firent jour pour « dégeler » le problème du désarmement, et aboutirent aux débats de la 13e session de l’Assemblée générale et surtout aux deux conférences de Genève sur la prévention des attaques par surprise et sur l’interdiction des explosions thermonucléaires expérimentales.

359. Ces quelques exemples montrent suffisamment les obstacles de nature politique auxquels se heurtent les initiatives du Secrétaire général. Aussi n’est-il pas étonnant que son action politique se développe principalement à propos de l’exécution des résolutions du Conseil de Sécurité et de l’Assemblée générale. Dans ce cas, en effet, le Secrétaire général se trouve sur un terrain beaucoup plus solide. Il peut s’appuyer sur un texte qui a reçu l’assentiment de la majorité des membres de l’Organisation ou de l’unanimité des grandes puissances et qui a la valeur, aux termes de la Charte, d’une décision de l’Organisation. Dès lors sa position est juridiquement et politiquement inattaquable dans toute la mesure où il s’en tient aux termes du mandat qui lui a été confié. L’expérience de ces dernières années de fonctionnement de l’ONU montre que les responsabilités politiques du Secrétaire général n’ont fait que croître, dans des proportions considérables, du fait des multiples tâches dont il a été chargé, tant par l’Assemblée que par le Conseil. Nous ne pouvons en donner ici que quelques aperçus, tout en nous réservant d’examiner un peu plus tard l’aspect proprement diplomatique de ces responsabilités. Nous nous en tiendrons, par conséquent, aux rapports entre le Secrétaire général et les autres organes, principaux ou subsidiaires, des Nations Unies.

  • 31 A titre d’exemple : désignation de M. Jarring, délégué de la Suède, comme représentant des Nations (...)

36L’ampleur et la multiplicité des fonctions d’exécution confiées au Secrétaire général ont déjà, en elles-mêmes, une signification politique. Il est tout à fait frappant, lorsqu’on examine les projets de résolutions présentés au cours de ces dernières années, qu’ils aient été ou non adoptés, de constater que ceux ne chargeant le Secrétaire général d’aucune mission sont le petit nombre. Il semble que les Etats membres ne conçoivent plus qu’une décision de l’Assemblée ou du Conseil puisse résoudre un problème quelconque sans l’intervention du chef de l’administration des Nations Unies. Cela est tout à fait normal lorsqu’il s’agit de questions économiques ou sociales qui, par nature, réclament une action des services administratifs. Ce l’est beaucoup moins pour les questions politiques. Ou plutôt, on constate que, de plus en plus, les Nations Unies ne peuvent se contenter de définir une politique ; elles doivent aussi s’en donner les instruments. Pendant longtemps, ces instruments furent constitués par des commissions ou des comités, composés des représentants d’Etats membres. Cette solution s’est révélée souvent imparfaite puisqu’elle aboutit à prolonger au sein même d’un organe d’exécution les dissentiments existant dans les organes principaux. Inconvénient d’autant plus grave que les oppositions de points de vue et d’intérêts deviennent habituellement plus irréductibles à mesure qu’on s’approche de problèmes plus concrets. On pourrait en multiplier les illustrations. Une tendance se fit jour alors de confier l’exécution des résolutions à des « groupes » intégrés, composés de personnalités de nationalités différentes mais comprises dans une organisation hiérarchisée. Ce sont, en particulier, les « groupes d’observateurs des Nations Unies » qui furent chargés de diverses missions. Il s’agit, en réalité, de services administratifs spéciaux de caractère civil ou militaire, mais dont les possibilités d’utilisation sont, pour cette raison, très limitées. On en vint donc à s’adresser à des personnalités indépendantes, dans les cas les plus difficiles. Un exemple bien connu a été la désignation d’un médiateur en Palestine. Parfois le président du Conseil de Sécurité a été chargé d’une mission de conciliation31. Mais il est évident que le Secrétaire général, en raison de ses fonctions à la tête du Secrétariat des Nations Unies, de sa qualité d’organe principal de l’Organisation et de sa participation réglementaire aux travaux de l’Assemblée et des Conseils, est le mieux qualifié pour appliquer leurs résolutions. Aussi est-ce lui qui, dans ces dernières années, a été le plus souvent choisi.

37Les fonctions qui lui sont ainsi dévolues, conformément à l’article 98 de la Charte, sont, par la nature de l’activité des Nations Unies, d’un ordre assez différent de celles qu’assume l’exécutif dans un système constitutionnel étatique. Elles présentent cependant des analogies avec celles-ci et revêtent, en particulier, une importance politique tout à fait comparable. On a déjà observé que, dans quelques hypothèses, leur gravité a été telle que le Secrétaire général a éprouvé le besoin de renforcer sa position politique auprès du Conseil de Sécurité et des grandes puissances qui le composent avant d’en être chargé. On se limitera ici à quelques exemples récents.

  • 32 Résolution 906 (IX).
  • 33 Résolution 810 (IX) du 4 décembre 1954.
  • 34 V. le texte, Revue des NU, 1956, 4, p. 13. Add. la déclaration faite par M. Hammarskjöld à l’issue (...)
  • 35 V. le texte, Revue des NU, 1958, 6, p. 14. Add. l’analyse des mesures prises par le Secrétaire Géné (...)
  • 36 V. le texte, Revue des NU, 1958, 8, p. 95 sq.

38Tout d’abord, le caractère politique de l’action du Secrétaire général résulte souvent de ce que sa mission est définie en termes extrêmement vagues, qui lui laissent une liberté d’appréciation considérable, et parfois même une indépendance entière pour le choix des moyens, seul étant défini l’objectif à atteindre. Le modèle du genre est fourni par la résolution de l’Assemblée générale du 10 décembre 1954 relative aux aviateurs américains détenus en Chine, qui confie à M. Hammarskjöld la première des grandes missions qu’il eut à accomplir32. Le Secrétaire général se voyait prié d’obtenir la mise en liberté des prisonniers en faisant « à cette fin des efforts soutenus et sans relâche, en employant les moyens qu’il jugerait les plus appropriés ». Nous retrouverons cette affaire un peu plus bas. A peu près au même moment, une autre résolution de l’Assemblée générale était prise dans le domaine, éminemment politique, de l’utilisation pacifique de l’énergie atomique33. Cette résolution décidait la réunion d’« une conférence internationale technique de caractère gouvernemental », destinée à rechercher les moyens de développer, grâce à la coopération internationale, les utilisations de l’énergie atomique à des fins pacifiques. Le qualificatif de « technique » ne doit pas faire illusion. Le Secrétaire général devait seulement organiser cette conférence, en fixer le lieu, lancer les invitations, mais encore en établir un ordre du jour détaillé. L’aspect politique de cette mission était souligné par la création d’un Comité consultatif, composé de représentants des principales puissances « atomiques », destiné à conseiller le Secrétaire général. On citera encore, parmi bien d’autres, la résolution du Conseil de Sécurité du 4 avril 1956 demandant au Secrétaire général de prendre les mesures qu’« il considérera comme devant réduire la tension actuelle sur les lignes de démarcation de l’armistice » en Palestine34 ; la résolution, en date du 11 juin 1958, autorisant le Secrétaire général « à prendre les mesures nécessaires » en vue d’envoyer d’urgence un groupe d’observation au Liban pour en contrôler les frontières35 ; enfin, la résolution de l’Assemblée générale du 21 août 1958 priant le Secrétaire général « de prendre sans délai… les arrangements d’ordre pratique qui aideraient de façon appropriée à maintenir les buts et principes de la Charte en ce qui concerne le Liban et la Jordanie dans les circonstances actuelles et faciliteraient ainsi le retrait prochain des troupes étrangères du territoire des deux pays »36.

39Après avoir été chargé de toute une série de missions au Proche-Orient, M. Hammarskjöld a eu également un rôle considérable à jouer dans l’affaire du débarquement allié dans la zone de Suez, notamment pour la mise sur pied et l’utilisation de la force d’urgence, le déblaiement du canal et le règlement des conséquences de la nationalisation, ainsi que dans l’affaire de Hongrie. On ne peut songer à analyser en détail toutes les responsabilités qui lui ont été confiées dans ces diverses occasions.

  • 37 V. par exemple la résolution de l’Assemblée générale, en date du 4 novembre 1956, priant le Secréta (...)
  • 38 Affaire du Liban, séance du 21 juillet 1958. V. analyse in Revue des NU 1958, 8, p. 5 sq.

40Les indications que nous venons de fournir montrent suffisamment la nature politique des fonctions d’exécution du Secrétaire général. Ces fonctions sont, bien entendu, l’occasion pour lui de multiplier les propositions à l’Assemblée générale et au Conseil de Sécurité. Très souvent, ces propositions ont été faites sur l’invitation expresse de ces organes37. Les rapports très nombreux que le Secrétaire général a dû présenter sur ses missions ont, par la force des choses, comporté de nombreuses suggestions, présentées souvent en termes très précis. Il est même arrivé à M. Hammarskjöld d’exposer au Conseil de Sécurité les mesures qu’il serait conduit à prendre si un projet de résolution était adopté avant que ce projet ait été mis aux voix.38

  • 39 V. la déclaration du ministre des Affaires étrangères de l’URSS à propos du rapport du Secrétaire g (...)

4110. Cette initiative, bien que limitée, est un trait de plus qui rapproche le Secrétaire général de l’exécutif étatique. L’importance des délégations de pouvoirs que nous avons signalées lui confère une responsabilité du même ordre que celle des autres organes principaux dans la réalisation des objectifs de la Charte. Elle s’inscrit évidemment dans les limites fixées par cette dernière : ce qui signifie que le Secrétaire général ne peut agir que dans le cadre de l’habilitation de l’Assemblée générale ou du Conseil de Sécurité ; mais c’est à lui qu’il appartient d’apprécier les termes de son mandat, ce qui peut être, dans certains cas, délicat et lui attirer des critiques de la part de certains Etats39. Et pourtant, M. Hammarskjöld a été amené à réclamer la reconnaissance de pouvoirs plus étendus encore, par une sorte de transposition de la théorie des pouvoirs de crise ou de nécessité au plan de l’organisation internationale. Il l’a fait dans l’allocution qu’il a prononcée le 26 septembre 1958, devant l’Assemblée générale, pour déclarer qu’il acceptait le nouveau mandat pour lequel il avait été désigné à l’unanimité. Après avoir souligné que les Etats membres ne devraient pas lui demander d’agir si son action ne devait pas être guidée par la Charte ou des décisions des organes principaux, il a ajouté :

  • 40 V. le texte intégral de cette allocution, Revue des NU 1957, 9, p. 54 sq.

« Je crois qu’il est conforme à la philosophie de la Charte que le Secrétaire général agisse aussi sans cet appui si cela lui paraît nécessaire, pour aider à combler une brèche qui pourrait apparaître dans les ressources qu’offre la Charte ou la diplomatie traditionnelle lorsqu’il s’agit de sauvegarder la paix et la sécurité. »40

42Ainsi, le Secrétaire général serait habilité à agir seul si l’Organisation était elle-même empêchée d’agir par des voies normales et si la sauvegarde de la paix et de la sécurité l’exigeait.

43M. Hammarskjöld a été amené à se référer expressément à ces principes le 22 juillet 1958, dans l’affaire du Liban, lorsque le Conseil de Sécurité s’est trouvé dans l’impossibilité de prendre les mesures supplémentaires qu’exigeait l’aggravation de la situation au Moyen-Orient. Il a énuméré les décisions qu’il comptait prendre et terminé son exposé par la déclaration suivante :

  • 41 Conseil de Sécurité, séance du 22 juillet 1958. V. le texte de la déclaration du Secrétaire général (...)

« Le Conseil de Sécurité serait bien entendu tenu pleinement au courant des mesures prises. Au cas où vous n’approuveriez pas la façon dont ces intentions seraient traduites par moi en mesures pratiques, j’accepterais bien entendu les conséquences de votre jugement »41.

  • 42 V. déclaration précitée du 31 octobre 1956. Supra note 29.

44Ce n’était pas la première fois que le Secrétaire général faisait allusion de façon non équivoque à sa responsabilité politique42. L’exercice d’une autorité aussi considérable implique, en effet, qu’il jouisse de la pleine confiance de l’Assemblée générale et du Conseil de Sécurité – et même plus : qu’il ne se heurte pas à l’hostilité systématique d’un groupe important d’Etats membres. On sait depuis longtemps que la responsabilité est la contrepartie nécessaire du pouvoir politique dans un système inspiré de principes démocratiques, en même temps qu’elle en est la condition. L’hostilité témoignée par l’URSS à M. Trygve Lie à la suite de son attitude lors de l’affaire de Corée a rendu sa situation personnelle très difficile jusqu’à sa démission en 1953.

45On peut se demander si le fonctionnement des Nations Unies ne se rapproche pas ainsi de celui d’un régime parlementaire et s’il ne faudrait pas assimiler les fonctions du Secrétaire général à celles d’un gouvernement étatique. L’Organisation apparaîtrait ainsi sous un jour nouveau. On aurait pourtant tort de poursuivre la comparaison trop loin et de la prendre pour ce qu’elle n’est pas : car il ne s’agit que d’une comparaison. En matière d’organisation politique, des principes communs peuvent trouver à s’appliquer dans des situations très différentes. C’est ce qui se vérifie ici, mais il serait imprudent de se hâter d’en tirer des conclusions trop précises. L’ONU ne doit pas être considérée à travers des concepts inspirés par le droit étatique, ce serait se tromper sur sa véritable nature. Malgré certaines ressemblances frappantes, le Secrétaire général n’est pas un gouvernant « supranational » car, s’il assume des responsabilités politiques et disposes de services administratifs, il est dépourvu de pouvoirs juridiques à l’égard des Etats membres, de leurs gouvernements et de leurs populations. Ses fonctions ont leurs traits particuliers trop marqués pour qu’on les confonde avec aucune autre. C’est là quelque chose d’assez remarquable : nous avons d’abord considéré le Secrétaire général comme une simple autorité morale, puis nous l’avons vu agir comme autorité politique. En réalité ces deux qualités ne sont pas antinomiques, ni même séparées ; leur synthèse s’effectue dans une fonction eminente, pas suffisamment aperçue bien qu’elle confère à la situation du Secrétaire général une grande originalité : c’est à lui qu’il appartient, pour reprendre une expression de M. Hammarskjöld lui-même, de définir « la philosophie de la Charte ».

La définition d’une doctrine des Nations Unies

4611. Les responsabilités de plus en plus lourdes qui reposent sur les épaules du Secrétaire général lui ont été confiées au hasard des circonstances et des crises internationales. Les initiatives qu’il a dû prendre lui ont été dictées par l’occasion, le besoin du moment. Pourtant, il s’agit bien maintenant d’une tâche permanente, assumée de façon continue et parfois depuis de longues années pour certains problèmes, comme ceux du Moyen-Orient, où l’application des conventions d’armistice oblige à une surveillance sans relâche. Cette action politique ne peut donc pas ou ne peut plus être conduite au jour le jour, elle a besoin de se replacer dans des perspectives assez vastes et de trouver une orientation assez durable pour conserver sa cohérence et son efficacité. Il existe donc, certainement, une « politique » propre à chaque Secrétaire général, arrêtée avec plus ou moins de bonheur, observée avec plus ou moins de constance. Bien évidemment, l’analyse d’une telle politique, malgré son grand intérêt, dépasserait le cadre et les intentions de cet article. Mais on peut penser que cette politique personnelle doit tenir compte d’un certain nombre de données qui ne varient pas parce qu’elles tiennent à la nature et à la structure particulières de l’Organisation des Nations Unies. Le Secrétaire général se doit d’en prendre une conscience claire et d’en tirer les conséquences.

47Nous avons constaté tout à l’heure qu’il avait été amené, à plusieurs reprises, dans des déclarations publiques, à développer l’opinion qu’il avait de ses fonctions et des conditions de leur accomplissement. Il va de soi qu’une étude comme celle-ci ne peut négliger ce que le Secrétaire général a dit de lui-même. Mais ce n’est pas encore suffisant : il n’est qu’un rouage de l’Organisation ; c’est celle-ci qui doit être comprise dans sa totalité. Et finalement, s’il est excessif de dire que le plus haut fonctionnaire de l’Organisation est le seul à pouvoir en définir la philosophie ou la doctrine, on doit reconnaître qu’il est celui qui a, de très loin, les meilleures possibilités pour le faire. Les observateurs extérieurs à l’Organisation, juristes ou politiques, ne se sont pas fait faute, depuis 1945, d’analyser la Charte et de commenter l’action des Nations Unies. Ils n’ont pas toujours échappé, dans leurs conclusions, même s’ils étaient bien informés, au double danger du subjectivisme et du dogmatisme. Ils ne pouvaient, en tout cas, leur conférer que leur autorité de personne privée, telle qu’elle résultait de leur réputation scientifique ou politique. Les représentants des Etats, de leur côté, ne peuvent se faire officiellement que l’écho des thèses gouvernementales qu’ils doivent soutenir. Par ses fonctions et sa compétence, tel ou tel président de l’Assemblée générale a pu faire entendre une voix autorisée, mais le Secrétaire général, parce qu’il est le seul à incarner vraiment l’Organisation, a dans ce domaine une responsabilité spéciale. On peut donc affirmer que l’une de ses fonctions est de définir une doctrine des Nations Unies et on se tromperait gravement en considérant cette fonction comme négligeable ou secondaire. Cette doctrine des Nations Unies, en raison même du prestige de celui qui la formule et des moyens dont il dispose pour la mettre en œuvre risque d’orienter durablement l’avenir de l’Organisation mondiale.

4812. Pour exposer cette doctrine, le Secrétaire général dispose d’abord du rapport annuel, plus exactement de l’introduction à ce rapport, que nous retrouvons ici pour une nouvelle utilisation, beaucoup plus remarquable, croyons-nous, que celle dont nous nous sommes précédemment occupé. L’appréciation de l’action de l’Organisation rendra d’ailleurs un son moins moralisateur, les propositions de méthodes seront moins vaines si elles s’appuient sur une pensée ferme et cohérente, si elles bénéficient d’un éclairage portant sur le système politique des Nations Unies dans sa totalité. Mais le rapport annuel n’est qu’un moyen parmi d’autres. Certains aspects de cette doctrine peuvent être développés dans les déclarations que le Secrétaire général est amené à faire à diverses occasions, nous y avons déjà fait allusion, ainsi que dans les propositions et les rapports qu’il soumet aux autres organes principaux. Enfin, l’opinion publique doit être avertie aussi exactement que possible de ce qui peut être attendu des Nations Unies. Les conférences de presse et autres discours publics sont autant de possibilités de préciser sa pensée, données à celui qui, dans toutes ses démarches, représente l’Organisation, mais qui peut, hors des instances officielles, s’exprimer avec plus de liberté.

49Dès que les premières difficultés eurent été rencontrées dans l’application de la Charte, M. Trygve Lie reconnut la responsabilité qui lui incombait. Son « programme de paix », en particulier, a constitué une tentative en ce sens. Mais c’est incontestablement M. Hammarskjöld qui a donné le plus de relief à cette fonction. Les premiers linéaments de la doctrine qu’il allait s’attacher à dégager au cours des années suivantes apparaissent dès son premier rapport annuel en 1953. On est en présence aujourd’hui d’une construction achevée, d’une grande hauteur de vues et qui porte la marque d’un esprit pénétrant et lucide. Elle a su allier le réalisme, qui débarrasse les Nations Unies d’un certain nombre de mythes devenus lieux communs, au souci de ne trahir aucune des valeurs authentiques consacrées par la Charte.

50L’analyse de cette doctrine mériterait de faire l’objet, à elle seule d’une étude particulière. Nous nous contenterons d’en esquisser les très grandes lignes.

  • 43 Introduction au rapport annuel 1953.
  • 44 Discours devant l’Association norvégienne pour les Nations Unies, 3 juin 1958, Today’s world…, op.  (...)
  • 45 Discours devant le Parlement britannique, 2 avril 1958, ibidem p. 1.

5113. Pour son Secrétaire général, « l’ONU a été créée par la communauté internationale pour répondre de façon concrète et positive aux besoins essentiels de notre époque »43. Il s’agit donc d’un instrument correspondant à un certain niveau de développement des relations internationales qui doit être apprécié de façon réaliste. On peut considérer, à cet égard, que nous nous trouvons dans une phase transitoire. La solidarité entre tous les Etats du monde est telle que les traditionnelles relations bilatérales, qui restent à la base de la société internationale, sont devenues insuffisantes44. Il n’est pas vrai, cependant, de dire qu’on ait réussi déjà à édifier un système universel de sécurité collective capable d’assurer la paix. Dès lors les systèmes d’alliances destinés à garantir le droit de légitime défense collective ont dû être maintenus et sont d’ailleurs autorisés par l’article 51 de la Charte45. Nous sommes engagés dans une évolution qui doit conduire à des formes plus définitives de coopération internationale, mais auxquelles on ne parviendra que par de nombreuses expériences et de longs tâtonnements.

  • 46 Op. cit., p. 3. Introduction au rapport 1954.

52L’Organisation des Nations Unies n’est pas parfaite. Dans plus d’un cas on pourra lui préférer d’autres procédés, de façon très légitime s’ils ont plus de chance de réussir. Mais elle n’en est pas moins un instrument nécessaire pour réduire les tensions, le seul qui existe au plan universel, et à quoi rien ne peut être substitué. Dès lors, on doit, en tout état de cause, en assurer la sauvegarde et éviter tout ce qui risquerait de l’affaiblir, même si on peut en espérer quelques avantages provisoires46.

  • 47 Déclaration du Secrétaire général devant le Conseil de Sécurité, 31 oct. 1956, Revue des NU, 1956, (...)
  • 48 Discours devant l’Université d’Ohio, 5 février 1958 (Press Release SG/656, p. 1).
  • 49 Introduction au rapport 1953.

53Moyen institué pour atteindre une fin, les Nations Unies n’en constituent pas une en elles-mêmes. « Les principes de la Charte sont, de loin, plus grands que l’Organisation qui les incarne »47. Il s’agit pour elle, avant tout, de maintenir la paix, car c’est le besoin qui présente le plus haut degré d’urgence dans la société internationale48. Mais ceci ne signifie pas seulement empêcher l’agression : c’est aussi réduire les tensions internationales, régler les différends48, c’est-à-dire faire progresser l’égalité, le droit et la justice entre les nations, sans quoi rien ne sera réellement valable49.

  • 50 Introduction aux rapports 1953, 55, 56.

54En considérant l’ONU sous cette perspective, et non comme une organisation qui vaut pour elle-même, statique, dont le statut a été définitivement fixé jusqu’à une éventuelle révision, on découvre que la Charte recèle un grand nombre de possibilités, mal aperçues au moment de sa rédaction, et partant inutilisées, mais qui sont révélées par l’expérience. Il importe au plus haut point d’explorer ces possibilités, très diverses, où l’Organisation trouvera de nouvelles chances pour remplir sa mission50.

  • 51 Ibidem 1955, 56, 57.

5514. Cette idée, sur laquelle M. Hammarskjöld est revenu avec insistance, va l’amener à définir la véritable nature des Nations Unies et le sens profond de son action. Il s’éloignera par là même des conceptions habituellement déduites d’une analyse trop étroitement juridique (et trop dominée par la technique du droit interne). L’Organisation a de nombreuses et lourdes tâches dans tous les domaines, qui l’amènent à fonctionner comme une administration internationale, à gérer des fonds et des services. Elle a, en particulier, un rôle de très grande importance à jouer en matière d’assistance technique et de développement économique des pays retardés et elle doit contribuer au progrès des droits de l’homme et du droit international. Mais dans l’ordre politique, elle doit servir avant tout comme un instrument de conciliation51.

  • 52 Today’s world…, p. 2.
  • 53 Discours devant l’Université d’Ohio, loc. cit., p. 2 ; Introduction au rapport 1957.
  • 54 Today’s world…, p. 23.

56L’Organisation des Nations Unies n’est, en aucune mesure, un « super-Etat » et une tentative pour évoluer dans cette direction serait vouée à l’échec car elle n’est pas conforme aux réalités internationales52. Les apparences sont trompeuses. Elles ne doivent pas entraîner à une méprise. L’Assemblée générale a été construite sur le modèle d’un Parlement, mais c’est un Parlement sans pouvoir de légiférer : elle ne peut qu’émettre des recommandations. Le Conseil et le Secrétariat ne vont pas sans rappeler un exécutif étatique, mais leurs pouvoirs sont soumis à des limitations très strictes et c’est plus vrai encore de la Cour internationale de Justice53. Bref, dans presque tous les cas, les pouvoirs de décision restent entre les mains des Etats membres. Dans ces conditions, l’Organisation n’est pas autre chose qu’un nouveau terrain offert à la diplomatie, ou qu’une charpente constitutionnelle permettant l’apparition de nouvelles formes de négociations54. Il s’agit de négociations multilatérales pour lesquelles la présence en un même lieu des représentants de plus de 80 Etats constitue une occasion absolument unique. Mais ce ne sont pas seulement les contacts pris directement entre ces représentants qui ont de l’importance : bien plutôt faut-il considérer les moyens de négociation que fournit la Charte, les procédures institutionnelles qu’elle met au service de la diplomatie. Ces procédures ne sont d’ailleurs pas toutes de même nature, il s’en faut : à côté des publiques, qui sont les mieux connues, il existe des procédures « privées » dont l’intérêt ne le cède en rien aux premières, au contraire, même si elles ont été méconnues et sont encore insuffisamment utilisées.

  • 55 Discours devant l’Université d’Ohio, loc. cit., p. 3.
  • 56 Today’s world…, p. 24.

57La diplomatie publique elle-même n’a pas toujours été bien comprise. Elle s’exprime dans les débats devant l’Assemblée générale et les Conseils, ce pourquoi on peut l’appeler aussi la « diplomatie de conférence » ou encore la « diplomatie parlementaire », pour reprendre l’expression de M. Ph. Jessup. Son développement s’explique par l’importance prise par l’opinion publique dans la vie internationale et par la répudiation de la diplomatie secrète après la première guerre mondiale55. Mais on ne doit pas se faire d’illusion sur le résultat de ces débats : sur le vote auquel ils aboutissent. Nous sommes encore à un niveau de développement des relations internationales où la majorité ne peut obliger la minorité et où, normalement, un accord unanime s’impose : il est prévu entre les grandes puissances au Conseil de Sécurité et l’Assemblée générale n’émet que des recommandations56. Dès lors, la valeur des débats et des votes doit être appréciée seulement d’après la contribution qu’ils ont pu apporter à la réalisation d’un accord diplomatique.

  • 57 Discours devant l’Université d’Ohio, loc. cit., p. 6 ; Today’s world…, p. 25. Ad. Introduction au r (...)

58Ces procédures publiques présentent des avantages positifs incontestables et on fait la preuve de leur utilité dans plus d’un cas. On ne saurait donc les remettre en cause : elles correspondent à un besoin évident. Mais leurs inconvénients et leurs limites sont trop certains pour avoir à être soulignés. Il faut donc rendre sa place, à côté d’elles, aux méthodes de la diplomatie classique, « quiet diplomacy », adaptées au nouvel espace que sont les Nations Unies. Elles complètent les procédures publiques et leur permettent souvent d’aboutir, par des négociations et des contacts poursuivis en marge des débats et sans publicité. Sur ce plan aussi, et indépendamment des possibilités matérielles qu’elle offre, l’ONU a les moyens de faire progresser cette diplomatie classique en mettant à son service des institutions inédites. Mais, incontestablement, c’est là que le Secrétaire général peut le mieux déployer ses efforts : la diplomatie est la forme privilégiée – et de très loin – de son action politique57.

  • 58 Titre de son discours à Ohio.

59M. Hammarskjöld a été amené ainsi, dans l’exercice de cette fonction « doctrinale », à définir avec quelque précision la conception qu’il se faisait de son propre rôle : conception qui n’est pas née d’un raisonnement théorique mais s’est formée sur la base de sa propre expérience. Aussi convient-il, pour en apprécier la portée, d’examiner comment, en fait, s’est développée sa participation au progrès d’un « element of privacy in peace-making »58.

III. De la politique à la diplomatie

  • 59 Schwebel, op. cit., p. 6 sq.

6015. L’influence diplomatique exercée par le chef de l’administration d’une organisation internationale n’est pas une nouveauté. Sous la SDN déjà, nous l’avons dit, malgré son effacement voulu par le Pacte et plus encore par Sir Eric Drummond, le Secrétaire général a joui d’une grande autorité auprès des délégués et a pu, au cours d’entretiens privés et de contacts discrets, exercer une action incontestable sur certaines positions publiques. Il en fut de même dans une organisation technique telle que l’Organisation internationale du Travail59. Par ses fonctions, celui qui est placé à la tête des services administratifs de chaque organisation suit toutes les questions rentrant dans les attributions de cette dernière, les étudie et se forme une opinion. Il est le conseiller naturel des délégués des Etats auxquels il est en mesure de fournir des informations à la fois techniques et politiques et entre lesquels il joue, par la force des choses, un rôle d’intermédiaire.

61Il n’en est pas moins incontestable que l’activité diplomatique du Secrétaire général des Nations Unies a, depuis quelques années, pris une intensité et revêtu un éclat absolument sans comparaison avec ce qu’on avait pu voir dans le passé. On peut l’expliquer d’abord par le fait que « le plus haut fonctionnaire de l’Organisation » jouit d’une situation diplomatique hors de pair. Les responsabilités politiques qui sont les siennes en vertu de l’article 99 en sont un élément. Mais plus important peut-être est le fait qu’il se trouve au centre d’une société diplomatique absolument unique formée par l’ensemble des représentants permanents des Etats membres accrédités auprès des Nations Unies. C’est lui qui reçoit et accepte leurs lettres de créance. Il est donc en contact avec tous, de façon suivie, informé par tous et toujours en mesure de servir d’intermédiaire. Cette société diplomatique prend un éclat particulier lors des sessions de l’Assemblée générale lorsque viennent à New York nombre de ministres des Affaires étrangères. Son importance a crû à mesure que l’ONU jouait un rôle plus actif dans les relations internationales et, du même coup, les possibilités d’action du Secrétaire général s’en sont trouvées consolidées. Aujourd’hui, elle comprend encore des hommes politiques en quête d’appuis internationaux, des représentants de mouvements insurrectionnels, de groupements d’oppositions, d’organisations non gouvernementales, de populations non autonomes, etc. Tous gravitent autour du 38e étage, à plus ou moins bonne distance.

  • 60 Today’s world…, p. 25.

62Une autre arme diplomatique résulte, pour le Secrétaire général, de ce qui fait sa faiblesse apparente. Il ne représente aucun pays. Partant, il n’a à se préoccuper de défendre les positions d’aucune collectivité politique particulière. Il peut se consacrer exclusivement et avec désintéressement à la réalisation des buts de la Charte. Ainsi, bien plus qu’aucun autre organe principal, soumis à la règle de la majorité, c’est-à-dire aux combinaisons d’intérêts nationaux, il est le véritable interprète de l’idéal des Nations Unies. Et surtout, il n’a pas les moyens de mettre la force derrière les mots60. Ses interventions ne sauraient donc éveiller la méfiance que ne peuvent manquer de faire lever les initiatives diplomatiques d’une grande puissance, aussi attachée à la paix et à la justice qu’elle soit ou se proclame.

63Ces facteurs expliquent partiellement l’essor pris par l’activité diplomatique du Secrétaire général. Tout au moins montrent-ils sur quelles bases elle a pu s’appuyer. Mais pour mieux comprendre les raisons de son dynamisme, il est nécessaire de considérer plus attentivement les directions dans lesquelles elle s’est déployée : elle n’a pas suivi, en effet, une ligne préétablie et planifiée, mais a subi la pression des événements et des besoins60. Or on peut discerner au moins deux directions sensiblement différentes.

Le « service diplomatique » des Nations Unies

  • 61 Ce fut le cas, par exemple, des accords de tutelle.
  • 62 V. Revue des NU, 1956, 11, p. 41.
  • 63 1004 (ES-II). V. l’échange de notes analysé dans la Revue des NU 1956, 11, p. 66 sq et 74 sq.

6416. En premier lieu, le Secrétaire général agit pour le compte de l’Organisation à peu près dans les mêmes conditions que le chef du service diplomatique d’un Etat, chargé de mettre en œuvre sa politique étrangère. Toutefois, du fait même de la structure des Nations Unies, ses fonctions dans ce domaine ne sont comparables ni à celles d’un chef d’Etat, investi du « treaty making power », ni à celles d’un ministre des Affaires étrangères, animateur de la diplomatie, ni à celles d’un ambassadeur, qui l’exécute. Elles participent, en réalité, des trois. Comme on l’a dit déjà, le Secrétaire général, à l’instar d’un chef d’Etat, reçoit les lettres de créance des représentants permanents accrédités auprès des Nations Unies. C’est lui aussi qui procède à la mise en application des traités auxquels l’Organisation est partie, après approbation, le cas échéant, de l’Assemblée générale ou du Conseil de Sécurité, ce qui équivaut à une ratification. Mais il lui appartient encore de négocier et de signer ces traités ou accords, tout au moins lorsqu’un autre organe principal ne s’en est pas réservé la préparation61. Le Secrétaire général est ainsi intervenu en cette qualité pour les accords relatifs au siège ou pour ceux concernant les relations avec les Institutions spécialisées. Dans la majorité des cas, les décisions de principe sont prises par l’Assemblée générale et le Conseil de Sécurité et le Secrétaire général doit se conformer aux directives ainsi définies, mais il n’en va pas autrement pour les négociateurs chargés d’agir pour le compte des Etats. S’il s’agit d’accords techniques, l’activité diplomatique du Secrétariat est d’elle-même d’ordre technique. Fréquemment, au contraire, les conventions à conclure sont éminemment politiques et les « instructions » adressées au Secrétaire général, formulées en termes vagues, lui laissent une très grande liberté pour conduire les négociations comme il l’entend. Nous retrouvons ici, sous un nouvel éclairage, le problème de l’exécution des recommandations de l’Assemblée générale et du Conseil de Sécurité, sur lequel nous nous sommes déjà largement étendu. On notera, d’ailleurs, qu’il est question bien moins souvent de traités en forme que d’arrangements représentés par des actes diplomatiques extrêmement variés. On citera, à titre d’exemple, les divers accords passés par le Secrétaire général avec le gouvernement égyptien au sujet de l’arrivée, de la présence et du fonctionnement de la Force d’urgence des Nations Unies en Egypte, en application de la résolution de l’Assemblée générale en date du 7 novembre 1956 (1001 ES-I). Celle-ci avait seulement approuvé les propositions figurant dans un rapport antérieur du Secrétaire général et selon lesquelles la force créée ne pourrait opérer sur le territoire d’un pays sans l’assentiment du gouvernement intéressé. La négociation à engager pour obtenir cet assentiment était donc entièrement libre. Le Secrétaire général, à la suite de ses premières conversations avec le gouvernement égyptien, soumit à l’Assemblée trois « points de base », encore très généraux, sur lesquels un accord avait été atteint et poursuivit ses entretiens dans le cadre ainsi fixé, après l’avoir fait approuver par une nouvelle résolution. A un autre moment, pour obtenir qu’un représentant des Nations Unies pût enquêter dans la région de Gaza, alors occupée par les forces israéliennes, le Secrétaire général s’efforça d’obtenir une invitation de la part du gouvernement d’Israël, invitation qui lui fut effectivement adressée62. On peut citer encore les accords négociés avec l’Egypte en vue d’assurer le déblaiement du canal de Suez, en application de la résolution de l’Assemblée du 24 novembre 1956, ou les démarches diplomatiques, d’ailleurs restées sans effet, en vue de l’envoi en Hongrie d’observateurs des Nations Unies, conformément à la résolution du 4 novembre 195663.

6517. Ces exemples montrent bien que si le Secrétaire général agit, dans ces diverses hypothèses, pour le compte des Nations Unies et en exécution de résolutions émanant des autres organes principaux, la nature de son action est, en réalité, fort différente de celle d’un agent diplomatique représentant un Etat. La raison en est que, précisément, les Nations Unies ne sont pas un Etat ou un « super-Etat ». Ce n’est que de façon tout à fait exceptionnelle qu’elles auront à négocier des accords ou des traités dans lesquelles elles prendront la place d’une partie ordinaire, assurant par un tel acte juridique la protection de ses intérêts particuliers : ce qui était le cas lorsqu’il s’agissait du siège et de ses installations, ou encore des privilèges et immunités de l’Organisation. Presque toujours, les Nations Unies cherchent, par une négociation, à obtenir une réduction des menaces pesant sur la paix et la sécurité internationales ou l’interruption d’une action constituant une rupture de la paix ou un acte d’agression. Il ne s’agit donc pas d’aboutir à un compromis acceptable, conciliant les intérêts opposés de l’Organisation et de celui, Etat ou institution internationale, avec lequel elle traite, mais d’obtenir des Etats impliqués dans un différend ou une situation mettant en danger la paix et la sécurité une attitude conforme aux buts de la Charte et susceptible de réduire la tension.

66Dès lors, on conçoit que toute tentative pour enfermer dans des catégories juridiques l’action diplomatique du Secrétaire général pour le compte de l’Organisation soit vouée à l’échec. Elle serait déjà hasardeuse pour le responsable de la politique étrangère d’un Etat, mais perd toute signification ici. Le Secrétaire général doit, sans doute, obtenir d’abord les moyens juridiques dont l’Organisation a besoin pour remplir sa mission et qui ne lui sont pas assurés dans la Charte. Il en est ainsi parce que l’Assemblée générale ne peut émettre que des recommandations et que le Conseil de Sécurité n’a que très rarement la possibilité de prendre des décisions obligatoires. Dès lors, l’assentiment des Etats est nécessaire et, même s’il est acquis, doit, le plus souvent, être précisé. Nous l’avons vu dans l’affaire de Suez, on pourrait en multiplier les exemples.

  • 64 Today’s world…, p. 25. Ad. discours devant l’Université d’Ohio, loc. cit., p. 6.
  • 65 V. dans ce sens la rédaction, très significative, des notes verbales adressées au Secrétaire généra (...)

67Mais ce n’est là qu’un côté de l’action du Secrétaire général. Le mandat qui lui est confié, dans la plupart des cas, doit l’amener à s’engager dans une véritable « campagne » diplomatique, présentant les aspects les plus variés et qui, dans la pratique récente de l’Organisation, prend de plus en plus d’importance à côté de ses responsabilités proprement administratives64. Son rôle dans l’affaire de l’entrée des troupes israéliennes dans le désert du Sinaï et du débarquement anglo-français dans la région de Suez en constitue encore une bonne illustration. Les résolutions de l’Assemblée générale n’avaient fait qu’indiquer des directions et dessiner les grandes lignes de l’action à entreprendre en fonction des principes retenus. Elles n’avaient pas été approuvées par les principaux Etats intéressés. C’est au Secrétaire général qu’il est revenu de résoudre l’imbroglio politique constitué par cette affaire. Il a dû tout à la fois obtenir, dans des délais extrêmement courts, la participation d’un certain nombre d’Etats à la Force d’urgence et l’assentiment de l’Egypte à son utilisation. Dans le même temps, il lui fallait convaincre les gouvernements anglais, français et israélien de retirer leurs troupes du territoire égyptien, comme le leur demandait l’Assemblée générale. Or ces derniers subordonnaient leur départ à certaines garanties concernant la remise en état du canal, la liberté de navigation à travers cet ouvrage et le règlement du contentieux consécutif à la nationalisation. Il est incontestable que des pressions se sont exercées, de la part d’Etats membres, alliés ou non des gouvernements en cause, dans le sens de l’exécution des recommandations et ont pesé d’un grand poids sur la décision finale. Il n’en est pas moins certain que les arrangements que le Secrétaire général a su faire accepter, les engagements qu’il a cru pouvoir prendre lui-même et les multiples conversations qu’il a poursuivies avec les représentants des parties ont seuls permis d’aboutir à une solution65.

  • 66 V. la déclaration faite par M. Hammarskjöld au cours de sa conférence de presse le 5 avril 1956 (re (...)
  • 67 V. le texte in Revue des NU 1956, 4, p. 13.

68Ici encore, il ne s’agit que d’un exemple, particulièrement frappant il est vrai. Il ne serait pas difficile d’en trouver de nombreux autres. Depuis des années, le Proche-Orient constitue un des terrains d’élection de l’activité diplomatique du Secrétaire général. La raison en est simple. La situation, dans cette région du monde, est commandée, dans une large mesure, par l’application des conventions d’armistice passées sous l’égide des Nations Unies qui en surveillent le respect. Dès lors, le Secrétaire général est tenu de jouer son rôle d’observateur (tel qu’il résulte de l’article 99) dans cette région plus que partout ailleurs. Il doit, en permanence, s’efforcer de réduire la tension qui tend sans cesse à renaître66. Il a été encore chargé d’une mission précise en ce sens par le Conseil de Sécurité, le 4 avril 195667. En raison de ses responsabilités particulières, le Secrétaire général a été amené à faire plusieurs voyages au Proche-Orient et à envoyer, indépendamment de l’organisme de surveillance de la trêve, un représentant spécial pour veiller à l’application de l’accord relatif à la zone démilitarisée du mont Scopus.

  • 68 V. le texte de ces résolutions in Revue des NU 1958, 6, p. 14 et 8, p. 95.
  • 69 V. le texte du rapport du Secrétaire général sur l’application de la résolution du 11 juin 1958, re (...)

69Dans l’affaire du Liban, le Secrétaire général s’est encore vu confier une difficile mission diplomatique, d’abord par la résolution du Conseil de Sécurité, en date du 11 juin 1958, créant un groupe d’observation, et ensuite et surtout par la résolution de l’Assemblée du 21 août 195868. Il est intéressant de noter que le Secrétaire général a été amené, en application de cette dernière résolution, à désigner un représentant permanent au Proche-Orient, chargé de l’action diplomatique éventuellement requise dans les diverses capitales et assurant ainsi une « présence » physique des Nations Unies dans cette région69.

  • 70 Sur l’opinion de « M. H. » sur les contacts personnels, v. Today’s world…, p. 25.

7018. Il n’est pas nécessaire de surcharger cet exposé par des exemples plus nombreux. On voudrait seulement le compléter par quelques observations. La première concerne l’importance des contacts personnels dans la diplomatie du Secrétaire général. Il n’a pas cru devoir se contenter des consultations qu’il pouvait avoir avec les représentants des Etats membres au siège des Nations Unies. Les missions dont il a été chargé l’ont amené à entreprendre ces nombreux voyages auxquels nous avons fait allusion déjà, qui l’ont conduit dans les capitales des principaux Etats intéressés, où il a rencontré les responsables les plus élevés de la politique étrangère. M. Hammarskjöld a saisi toutes les occasions qui lui ont été données de renouveler ces relations personnelles grâce à quoi un climat de confiance s’établit plus aisément70. On rapprochera cette observation de ce que nous avons dit précédemment des représentants personnels nommés à diverses occasions par le Secrétaire général pour suivre de plus près le développement d’une situation et parachever une négociation. Il y a là une tendance remarquable, qui accentue le visage « ministre des Affaires étrangères » du plus haut fonctionnaire de l’Organisation.

  • 71 Revue des NU 1957, 9, p. 55.

71La seconde remarque a trait aux rapports entre le Secrétaire général et les autres organes principaux. C’est le lieu ici de rappeler l’allocution prononcée par celui-là au moment du renouvellement de son mandat. Il déclara, comme nous l’avons déjà indiqué, que son action devait être guidée normalement par les décisions de ces organes, mais qu’il devait être prêt à se passer de cet appui si cela lui paraît nécessaire « pour combler une brèche qui pourrait apparaître dans les ressources qu’offre la Charte ou la diplomatie traditionnelle lorsqu’il s’agit de sauvegarder la paix et la sécurité »71.

  • 72 Revue des NU 1958, 8, p. 9.

72C’est évidemment en matière diplomatique que cette déclaration présente la plus grande portée. Le Secrétaire général, on le sait, a été amené à s’y référer expressément et à en faire application dans l’affaire du Liban, lorsque le Conseil de Sécurité se trouva dans l’impossibilité de prendre une décision72. Néanmoins, ce serait une erreur de penser que l’action diplomatique du chef de l’administration des Nations Unies est enfermée dans le cadre des recommandations des autres organes principaux, sauf circonstances tout à fait exceptionnelles. C’est le contraire qui est vrai. Ses responsabilités propres doivent, en réalité, l’amener à prendre toute une série d’initiatives où il agit moins pour le compte de l’Organisation que pour celui d’un Etat particulier ou dans le cadre d’une « diplomatie multilatérale ».

Bons offices et diplomatie multilatérale

  • 73 Today’s world, p. 24 ; discours d’Ohio, p. 6.

7319. Si l’action spontanée du Secrétaire général est normale et non pas exceptionnelle, c’est que, comme nous l’avons dit déjà, les procédures publiques prévues par la Charte ne sont qu’un des aspects des fonctions remplies par les Nations Unies pour la poursuite des buts qui leur sont impartis. L’autre aspect est constitué par la diplomatie « privée » et il ne suffit pas de dire que celle-ci vient compléter les premières et assurer l’exécution des décisions auxquelles elles ont abouti. La diplomatie « privée » ou classique a toujours existé dans les relations interétatiques ; elle conserve la même utilité qu’autrefois et reste encore la règle, la matière même des rapports entre gouvernements, à quoi la diplomatie publique ne fait que s’ajouter. Bien mieux, l’ONU lui donne une occasion unique de connaître de nouveaux développements73. Dès lors, la négliger ou l’ignorer serait supprimer une partie capitale de sa contribution à la construction de la paix.

  • 74 V. les conférences de presse tenues par M. Hammarskjöld le 2 janvier et le 20 février 1958. Ad. con (...)

74Dans ce cadre, le Secrétaire général a le devoir d’être vigilant afin d’essayer de combler tout vacuum qui pourrait apparaître dans les rapports internationaux. Il doit non seulement répondre à toute demande de services diplomatiques qui pourrait lui être adressée, mais encore prendre l’initiative chaque fois qu’il aperçoit une possibilité qui n’a pas été pleinement explorée. C’est aux gouvernements intéressés d’accepter ou de refuser : le Secrétaire général ne saurait les forcer ; mais il n’a pas le droit d’être absent alors qu’il peut servir de catalyseur ou verser une goutte d’huile dans la machine74.

75Une action ainsi comprise relève de la procédure éminemment classique, des « bons offices ». Elle doit conduire le Secrétaire général à s’entremettre entre deux Etats affrontés dans un différend afin de leur permettre d’engager ou de reprendre une négociation. Mais cela signifie qu’il se dépense aussi en consultations préliminaires, poursuivies pour le compte d’un Etat auprès de l’autre, ou de chacun successivement, afin de faire apparaître et de délimiter un terrain ouvert à la discussion, et conduisant parfois à de premières décisions, préalable aux entretiens diplomatiques.

76Notre matière pourtant, nous le savons, est rebelle à toute classification formelle. L’action de bons offices n’est pas nécessairement étrangère à l’exécution d’une résolution adoptée à la suite d’une procédure publique devant l’Assemblée générale ou le Conseil de Sécurité. On a pu déjà s’en rendre compte. Mais l’exemple le plus frappant reste, sans conteste, celui de la première grande mission diplomatique qui fut confiée à M. Hammarskjöld par l’Assemblée générale, à laquelle nous avons déjà fait allusion, et qui devait être l’occasion pour lui de son premier grand voyage politique. On connaît les faits. L’Assemblée avait été saisie d’une plainte concernant la détention et l’emprisonnement en Chine populaire, en violation de la convention d’armistice de Corée, d’aviateurs américains appartenant aux forces des Nations Unies. La question est embarrassante car, dans la situation juridique et politique existante, l’Assemblée était à peu près dépourvue de tout moyen d’action. La résolution adoptée le 10 décembre 1954 (906-IX) se déchargeait pratiquement de l’affaire entre les mains du Secrétaire général, à qui, nous l’avons vu plus haut, il était donné carte blanche. La situation de ce dernier était paradoxale, puisqu’il ne pouvait agir qu’au nom de l’Organisation, dont la Chine faisait partie mais où elle était représentée par le gouvernement de Taïpeh alors que les délégués du gouvernement de Pékin, responsable de la détention, n’avaient jamais été admis. En outre, le Secrétaire général avait été chargé, en fait, sous le couvert d’une fiction juridique, de négocier pour le compte des Etats-Unis, qui ne reconnaissaient pas les autorités de la Chine populaire.

  • 75 V. notamment sa conférence de presse du 5 mai 1955 et son rapport du 9 sept. 1956.

77M. Hammarskjöld réussit pourtant à partir pour Pékin, où il eut des entretiens qui se poursuivirent après son retour à New York, ainsi qu’il eut l’occasion de le reconnaître à plusieurs reprises, par des contacts diplomatiques, maintenus notamment par l’intermédiaire de la Suède75. En annonçant la libération de quatre, puis de onze aviateurs détenus, les communiqués du gouvernement Chou-en-Laï du 19 mai et du 1er août 1955 se référèrent expressément aux démarches effectuées par le Secrétaire général. Ces mesures de détente servirent de prélude à des conversations officieuses mais directes qui furent engagées à Genève entre diplomates américains et chinois. Ce point d’aboutissement mettait clairement en lumière la véritable portée diplomatique des premiers entretiens exploratoires.

  • 76 V. discours d’Ohio, loc. cit., p. 6.
  • 77 V. Revue des NU 1958, 2, p. 26. Add. conférence de presse du Secrétaire général, le 20 février 1958

78Cependant, mis à part ce cas un peu exceptionnel, les bons offices du Secrétaire général trouvent plus normalement à s’employer en marge des procédures publiques devant les Conseils et l’Assemblée. Leur efficacité est fonction, dans une très large mesure, de la discrétion dont ils sont entourés76 ; il est donc extrêmement difficile d’évaluer l’importance qu’ils ont prise dans l’activité diplomatique du Secrétaire général et d’apprécier les résultats qu’ils ont permis d’atteindre. Ceux-ci ne font l’objet d’une certaine publicité que lorsqu’ils se traduisent par des mesures visibles prises par un Etat. On citera, dans ce sens, l’intervention du Secrétaire général entre la France et la Tunisie, lors de l’affaire de Sakhiet Sidi Youssef. A la suite de cette intervention, le gouvernement tunisien accepta d’autoriser le ravitaillement des troupes françaises en Tunisie, moyennant certaines assurances qui furent fournies par le gouvernement français77. L’action de l’Organisation devait se trouver ensuite limitée par l’établissement d’une procédure formelle de bons offices sur l’initiative des gouvernements anglais et américain.

79Cet exemple est assez caractéristique. Il montre que le Secrétaire général représente une instance diplomatique à quoi on peut avoir recours à tout moment et qui est offerte à tous et en toute circonstance. Il est d’autant plus aisé d’y recourir qu’elle conserve un caractère officieux, et est donc préalable à toute acceptation officielle d’une méthode déterminée de règlement. En cela, il s’agit bien d’un nouveau moyen mis à la disposition de la diplomatie classique par l’Organisation des Nations Unies. Il est donc raisonnable de penser que ce genre d’intervention n’est pas limité aux hypothèses où un différend précis et localisé a surgi entre deux Etats. Sa souplesse lui permet de jouer dans tous les cas où les positions diplomatiques soutenues sur un problème par les divers Etats intéressés s’opposent, conduisent à une impasse, ou empêchent la réalisation de progrès dans sa solution.

8020. Du même coup on constate que cette action de bons offices n’est pas limitée aux difficultés surgies dans les relations entre deux Etats mais ne revêt toutes ses dimensions que dans le cadre d’une diplomatie multilatérale. Les possibilités de développement d’une telle diplomatie constituent, on le sait, l’apport original et irremplaçable de l’Organisation. C’est seulement par là que la diplomatie « privée » aux Nations Unies se hausse au niveau de la diplomatie publique dont elles sont l’instrument. Le Secrétaire général en apparaît à la fois comme le centre et l’animateur. C’est dans le tissu d’une activité de conciliation poursuivie inlassablement sur tous les plans, à propos de tous les problèmes et entre tous les Etats membres, que viennent se fixer et prendre leur sens toutes les actions diplomatiques que nous nous sommes efforcé de dénombrer.

  • 78 A diverses reprises, M. Hammarskjöld a tenu à souligner que la diplomatie « privée » au sein des Na (...)

81A dire vrai, cette diplomatie multilatérale est l’œuvre permanente et commune de toutes les délégations rassemblées au bord de l’East River. Elle déborde donc très largement la personne et même la fonction du Secrétaire général. C’est elle qui est à l’origine des regroupements qui se manifesteront en séance publique ou dans des démarches communes. C’est elle qui permet le dépôt de propositions signées par plusieurs puissances et, finalement, la mise au point de compromis acceptables par la majorité, voire même, implicitement, par la minorité78. Il n’en reste pas moins que le rôle imparti au Secrétaire général reste considérable et, dans bien des cas, déterminant, en raison de la place qu’il occupe et des contacts qu’il a pu établir tant au siège de l’Organisation qu’au cours de ses voyages.

  • 79 Today’s world…, p. 6 ; discours devant l’Université d’Ohio, loc. cit. p. 4.

82Dans certains cas, cette diplomatie multilatérale a pu disposer d’un cadre institutionnel. Il en fut ainsi, en particulier, avec les comités consultatifs appelés à assister le Secrétaire général dans l’accomplissement de certaines de ses missions. La résolution de l’Assemblée générale en date du 23 novembre 1954 (810-IX) chargeant le Secrétaire général de réunir une conférence internationale sur l’énergie atomique avait créé, on l’a déjà relevé, un comité consultatif composé de représentants des principales puissances « atomiques ». Ce comité s’est réuni à plusieurs reprises, sous la présidence du Secrétaire général, en séances non publiques. Ses délibérations ne se sont jamais achevées sur un vote, par lequel les représentants auraient pu se compter et s’opposer sur des questions liées à un conflit majeur entre l’est et l’ouest. Le président s’est contenté d’en tirer des conclusions à propos desquelles chaque délégué pouvait faire connaître ses objections, faculté dont il n’a pas été fait usage. Ces règles de procédure ont permis de faire du comité consultatif un instrument de diplomatie multilatérale, grâce à quoi ont été atteints les multiples accords nécessaires à l’organisation et au succès de la conférence qui s’est tenue à Genève en août 195579. Le même procédé a été utilisé pour la préparation de la deuxième conférence de Genève de « l’atome pour la paix ».

  • 80 Today’s world…, p. 7 sq ; discours d’Ohio, loc. cit., p. 5. Add. la résolution de l’Assemblée génér (...)
  • 81 Revue des NU 1958, 8, p. 11.

83Un autre comité consultatif a été créé sur le même modèle pour conseiller le Secrétaire général sur tout ce qui concernait l’utilisation et le fonctionnement de la Force d’urgence envoyée en Egypte. Il était composé, cette fois, de représentants de puissances non directement engagées au Proche-Orient et ayant, pour la plupart, fourni des contingents à la Force d’urgence. Il a fonctionné suivant les mêmes règles de procédure et a joué, de l’aveu de son président, un rôle extrêmement utile80. Il est à noter que lorsque le Secrétaire général a été chargé par le Conseil de Sécurité, dans l’affaire du Liban, de mettre sur pied un groupe d’observation, il a constitué auprès de lui un comité consultatif dont la conception fut la même que celle du précédent81.

  • 82 V. par exemple, le Comité scientifique pour l’étude des effets des radiations ionisantes, créé par (...)

84Il est évident que des comités de ce genre peuvent fonctionner en dehors de la présence du Secrétaire général82. Mais, comme le montrent les règles de procédure qui viennent d’être décrites, sa participation ne peut qu’en faciliter le succès. En outre, de telles institutions ne représentent, en fait, qu’un moyen particulier au service de son activité générale. Celle-ci se développe principalement en dehors de toute procédure formelle, dans le cadre des entretiens qu’il peut avoir au cours de ses voyages ou dans son cabinet au siège de l’Organisation.

  • 83 V. G. Scelle, la nationalisation du canal de Suez et le droit international, cet Annuaire 1956, p.  (...)
  • 84 Doc. S/PV 742 et 743. V. l’historique de l’affaire devant le Conseil de Sécurité in Revue des NU 19 (...)

85Une des manifestations les plus remarquables de cette diplomatie « privée » a été observée dans l’affaire de la nationalisation du canal de Suez. Ce n’est pas le lieu ici de refaire l’historique des événements consécutifs à la nationalisation83. On rappellera seulement que la question ne fut portée devant le Conseil de Sécurité, le 23 septembre 1956, qu’à la suite de l’échec des tentatives de règlement diplomatique qui avaient été successivement engagées. Les thèses soutenues devant le Conseil étaient incompatibles et toute possibilité d’entente directe entre les parties semblait exclue. Néanmoins une résolution définissant en six points les exigences auxquelles devrait répondre tout règlement de l’affaire était adoptée à l’unanimité le 13 octobre suivant84. Les rebondissements ultérieurs allaient montrer que le problème était fort loin d’être définitivement résolu, mais les six points définis le 13 octobre devaient cependant se révéler une base solide pour un arrangement définitif.

  • 85 Revue des NU, eod. loc., p. 59.
  • 86 Ibidem p. 61, 63, 64, 66, 67 (cf. Doc. S/PV 742 et 743). Add. discours d’Ohio, loc. cit., p. 5.
    Dans (...)

86Un tel résultat n’avait pu être atteint qu’en recourant à une procédure inhabituelle : la tenue de séances privées du Conseil de Sécurité qui se tinrent les 9, 11 et 12 octobre. En même temps, le Secrétaire général parvenait à réunir dans son cabinet, pour des entretiens confidentiels, les Ministres des Affaires étrangères des trois Etats intéressés : France, Angleterre et Egypte. Il avait, en même temps, des consultations avec d’autres membres du Conseil de Sécurité85. On peut tenir pour acquis que l’accord unanime qui se manifesta le 13 octobre fut réalisé grâce aux négociations privées qui se tinrent en présence du Secrétaire général. Diverses allusions des membres du Conseil au cours de la séance publique qui suivit et une déclaration de M. Hammarskjöld lui-même en apportent la preuve86. Cette expérience a une portée considérable en raison de la nouveauté qu’elle introduit dans les méthodes des Nations Unies. Elle peut être considérée comme le triomphe de la diplomatie « privée » au sein de l’organisation internationale et montre tout ce qu’on peut en attendre pour la réduction des tensions internationales et le règlement des différends entre Etats.

IV. Une diplomatie de réconciliation

8721. L’Organisation des Nations Unies, après la Société des Nations, a souffert des espoirs excessifs et infondés qui ont été mis en elle et, inévitablement, suivis de déceptions et de désaffection. Si la diplomatie classique dans le cadre de la Charte ouvre des perspectives nouvelles et prometteuses, elle ne transforme pas, cependant, les données fondamentales dont doivent s’accommoder les relations internationales contemporaines. Celles-là lui assignent à la fois ses limites et son orientation. On aurait tort de l’oublier.

88Après M. Hammarskjöld lui-même, nous nous sommes efforcé, tout au long de cet exposé, de mettre en relief que le rôle politique du Secrétaire général était essentiellement diplomatique, mais que cette diplomatie ne pouvait s’appuyer sur aucune force militaire et sur aucune puissance économique. Cela est si vrai qu’au cours de la dernière session de l’Assemblée générale, le chef de l’administration des Nations Unies a dû demander qu’on renonce à discuter le rapport qu’il avait établi sur les conclusions à tirer de l’expérience qu’a constitué la Force d’urgence des Nations Unies. Ce rapport, qui pouvait servir de prélude à l’instauration d’une Force permanente, avait rencontré, pour cette raison, une hostilité décidée de la part de certains gouvernements. On peut donc dire que, sauf changements profonds dans la situation internationale, l’ONU est destinée à rester désarmée, malgré l’article 43, et que, sur ce point, les rédacteurs de la Charte de San Francisco ont manqué de réalisme.

  • 87 V. dans discours d’Ohio, loc. cit. p. 6, les devoirs du Secrétaire général et les éléments de sa po (...)

89Cette faiblesse est aussi, nous l’avons dit déjà, la chance de la diplomatie du Secrétaire général et ce qui lui confère un caractère unique, irremplaçable. La conséquence en est que cette diplomatie est, plus que tout autre, celle d’un homme, d’une personnalité. Sans doute avons-nous noté qu’elle s’appuie avant tout sur une fonction, qui offre des possibilités jusqu’alors inconnues. Et on a pu marquer une indéniable continuité dans l’action des deux Secrétaires généraux qui se sont succédé. Il n’en reste pas moins que cette fonction ne permet la réussite que grâce à l’autorité qu’on reconnaît à son titulaire et à la confiance qu’il a su s’acquérir87. Il est incontestable que les développements récents de la diplomatie privée des Nations Unies et que les réussites qu’elle a pu connaître doivent beaucoup à la personnalité de « M. H. », à ses qualités exceptionnelles qu’ont reconnues tous les délégués et tous les gouvernements. Ce n’est pas seulement en raison de ses fonctions mais aussi intuitu personæ qu’il est devenu ce « cinquième grand » dont nous rappelions, au début de ces pages, l’invitation par le gouvernement soviétique à une conférence « au sommet ».

90On ajoutera d’ailleurs que l’influence d’une personnalité ne pouvait se faire sentir avec plus de force ailleurs que dans le cadre des Nations Unies, dans cette société si particulière que forment les délégations permanentes. Le nombre de ces délégations, celui des Etats membres, jouent un grand rôle. Malgré les « groupes » constitués, la situation diplomatique reste, le plus souvent, très fluide, beaucoup de gouvernements demeurant dans l’expectative en présence de problèmes qui ne les touchent pas de près et qu’ils connaissent mal. Il y a donc place pour l’action conciliatrice de personnalités connues et estimées, dont les intentions ne sont pas mises en doute et les arrière-pensées suspectées, tant en raison de leur caractère que du fait qu’elles n’appartiennent pas à des Etats visiblement engagés. On pourrait citer ainsi plusieurs noms dont l’influence au sein des Nations Unies résulte bien moins de la puissance d’un Etat que de l’activité passée de ceux qui les portent, inlassablement poursuivie au service de la paix et de l’entente. M. Hammarskjöld prend place parmi eux, même s’il s’agit d’une place à part, considérablement plus élevée et plus stable.

  • 88 Introduction aux rapports 1954, 55, 57, 58. Today’s world…, passim.
  • 89 On notera, par exemple, la série des déclarations émanant des grandes puissances qui vinrent souten (...)

91Une autre conséquence de ce que le Secrétaire général ne dispose pas de moyens matériels est qu’il est condamné à la diplomatie pure. Il est en mesure de faire aboutir, dans les circonstances les plus défavorables, les virtualités d’accords qui paraissaient les plus ténues. C’est dans ce sens qu’il faut prendre une réflexion qu’on retrouve souvent sous la plume de M. Hammarskjöld : l’Organisation des Nations Unies apporte des moyens de négociation nouveaux, mieux adaptés aux besoins de notre temps. C’est sur cela qu’il faut juger et non pas sur ses échecs ou ses succès apparents. Il est vraisemblable que ce qu’elle n’a pu atteindre aurait été encore moins accessible par les moyens traditionnels. Ce qui compte surtout, c’est la place prise par l’Organisation dans le monde, la fréquence et l’importance des appels faits à ses services, qui montrent qu’elle répond à un besoin de mieux en mieux compris88. C’est vrai de toutes les procédures prévues par la Charte, mais plus encore de la diplomatie « privée » et de l’action du Secrétaire général. Mais si celui-ci peut nouer et renouer des liens autrement impossibles, il ne peut déplacer des forces politiques. Rien ne lui permet de substituer ses propres responsabilités à celles des gouvernements qui seuls peuvent décider. Son action est donc entièrement dominée par la conjoncture politique internationale. Elle n’aboutira que si elle rencontre une volonté d’accord qu’elle peut susciter mais non pas suppléer. D’autre part, il ne faut pas se dissimuler que certaines démarches du Secrétaire général n’ont pris toute leur portée que parce qu’on voyait se profiler derrière elles la silhouette de grandes puissances dont les prises de position venaient leur fournir un appui à point nommé, ou qui poursuivaient des démarches parallèles89. A l’égard des grandes puissances elles-mêmes, l’intervention du Secrétaire général favorise une politique de « désengagement » qui, autrement se serait peut-être heurtée, pour des raisons de prestige, à des obstacles insurmontables. Ou on revient toujours à la même idée : la diplomatie privée, surtout multilatérale, est un instrument diplomatique nouveau et précieux, mais dont on ne doit évidemment pas attendre qu’il modifie le champ des forces.

  • 90 V. Introduction au rapport 1957 et discours de Westminster, Today’s world…, p. 1 sq.

9222. Les espoirs qu’on peut mettre en elle, ainsi réduits à leurs justes proportions, ne sont pourtant pas vains. La diplomatie par les Nations Unies ne peut être, suivant l’expression du Secrétaire général, qu’une diplomatie de réconciliation, précisément parce qu’elle ne repose pas sur la puissance et donne l’occasion de se repentir à la politique de puissance. C’est ce qui permet de ne pas attacher trop d’importance aux critiques, parfois assez vives, qui ont été adressées à la notion même de « diplomatie privée », comme autrefois à celle de diplomatie « secrète ». Les résultats qu’on peut attendre de la diplomatie publique sont eux-mêmes trop limités pour qu’on puisse espérer la voir supplanter la diplomatie classique, qui est de tous les temps. Les deux doivent coopérer, dans des conditions variables suivant les circonstances. Mais il n’est pas rare que la diplomatie privée précède le débat public, se poursuive parallèlement à lui et continue encore lorsqu’il est achevé. Nous en avons donné plus d’un exemple. Pour n’être pas soumise au contrôle de l’opinion publique, elle ne peut cependant, par les moyens dont elle dispose et le lieu où elle se déploie, que se mettre au service des buts définis par la Charte. Sa raison d’être est de fournir une voie conduisant à des règlements acceptables, mais elle sera jugée finalement par la façon dont elle sera parvenue par là même à faire progresser la justice et le droit international, conditions de toute réconciliation durable90. C’est le lieu de répéter encore une fois : « Les principes de la Charte sont plus grands, et de loin, que l’Organisation qui les incarne ».

  • 91 Today’s world…, p. 26.

93Il resterait à se demander si le rôle politique si important joué par le Secrétaire général de l’ONU ne pourrait pas être transposé avec succès dans d’autres organisations internationales. Il est incontestable que son exemple a servi de stimulant et qu’on a voulu s’en inspirer en nommant des hommes politiques expérimentés à la tête des administrations de diverses organisations. M. Hammarskjöld lui-même a admis que les méthodes de la diplomatie classique multilatérale pouvaient être utilisées aussi par des institutions régionales telles que l’OTAN91. Comme nous l’avons vu, cependant, la réussite constatée au niveau des Nations Unies s’explique à la fois par des éléments contingents, tenant aussi bien aux hommes qu’aux événements, et par des facteurs propres à l’Organisation, tels que son caractère universel, les principes de la Charte, l’importance des procédures publiques. Toute généralisation paraît donc impossible si ce n’est qu’il faut bien reconnaître aujourd’hui la nécessité de revenir à une diplomatie plus discrète, injustement décriée, mais qui doit retrouver la place qui est la sienne à côté de la diplomatie publique. On ajoutera encore que l’Organisation internationale a besoin de trouver pour les intérêts qu’elle représente des hommes capables de se détacher de ceux des Etats dont ils viennent.

Notes

1 The Secretary-General of the United Nations, his political powers and practice, Harvard University Press. Add. : Trygve Lie, In the cause of peace ; Jackson, The developing role of the Secretary General, Intern. Org., Som. 1957, p. 431 sq. ; G. Langrod, Problèmes du Secrétariat international, Rev. génér. de dr. intern. publ., 1957, p. 394 sq. ; G. Fischer, Les compétences du Secrétaire général, in Annuaire 1955, p. 345.

2 M. Schwebel a tenté d’énumérer, de façon exhaustive, les pouvoirs du Secrétaire général, tels qu’ils pouvaient être « raisonnablement » déduits de l’article 99 (op. cit. p. 23 sq.). Son analyse n’est ni abstraite ni banale, malgré certaines réserves que l’on peut formuler à propos de telle ou telle de ses interprétations. Mais cet exemple montre bien les insuffisances de la méthode à laquelle nous avons renoncé. Les moyens d’action du Secrétaire général, à la fois politiques et juridiques, et sa situation constitutionnelle ne résultent pas seulement des articles qui lui sont consacrés, il s’en faut de beaucoup. Comme c’est le cas pour tout organe d’une institution vivante, ils dépendent de l’ensemble de l’appareil auquel il appartient et des relations qui s’établissent en fait entre les diverses parties composantes. L’histoire ici fait le droit.

3 Why the United Nations ? An Answer, discours prononcé le 3 juin 1958 devant l’Association norvégienne pour les Nations Unies, à l’Université d’Oslo. (Le texte en a été diffusé par les services d’information des Nations Unies, avec celui d’autres discours du Secrétaire général, dans une brochure intitulée Today’s world and the United Nations. V. p. 26.)

4 Qui est, comme on le sait, dans le building des Nations Unies à New York, l’étage du Secrétaire général et de ses collaborateurs les plus immédiats.

5 Op. cit., eod. loc.

6 Schwebel, op. cit., Préface.

7 The vital Role of the United Nations in a Diplomacy of Reconciliation, discours prononcé le 2 avril 1958 devant les deux chambres du Parlement britannique à Westminster. Today’s world, p. 1 sq.

8 « Il incombe (au Secrétaire général) d’agir au nom de l’Organisation tout entière, sans tenir compte des intérêts particuliers de tel ou tel Etat membre » : Dag Hammarskjöld, Introduction au rapport annuel 1954. (Pour simplifier, on citera les rapports annuels par l’année de leur rédaction, bien qu’ils couvrent toujours une période de 12 mois chevauchant sur deux années civiles.)

9 Introductions aux rapports 1948 et 1949.

10 Ibidem 1948.

11 Ibidem 1949.

12 Ibidem 1948, 56, 57, 58.

13 Ibidem 1948, 49, 51, 52, 55.

14 Ibidem 1950, 51, 55.

1 4bis V. discours prononcé par M. Hammarskjöld devant l’Université d’Ohio le 5 février 1958, Press Release 54/656, p. 6.

15 Introduction au rapport annuel 1954.

16 V. les Introductions aux rapports 1949, 50, 51, 53, 54, 55, 56, 57.

17 Schwebel, op. cit., p. 25.

18 Add. Schwebel, op. cit., p. 89 sq.

19 Mémorandum (A/3956) du 1er octobre 1958.

20 Schwebel, op. cit., p. 67, 69 sq., 84 sq., 118 sq. Add. : Kelsen, The Law of the United Nations, p. 302 sq.

21 M. Lie a qualifié lui-même ces dix points de « questions de procédure » ou d’« ordre organique ». Il les considérait moins comme des « programmes formels et définitifs » que comme une « ébauche de propositions préliminaires » (Introduction au rapport 1950). Les dix points étaient les suivants :
1. Réunions régulières du Conseil de Sécurité « à un niveau élevé » comme instrument de négociations, médiation et conciliation ; 2. nouvelles tentatives d’établir un contrôle international de l’énergie atomique ; 3. nouvel essai de contrôle des autres armes de destruction massive et des armements classiques ; 4. renouvellement d’efforts pour mettre à la disposition du Conseil de Sécurité les forces armées prévues par la Charte ; 5. acceptation et mise en application du principe d’universalité ; 6. programme renforcé d’assistance technique ; 7. utilisation plus complète des institutions spécialisées ; 8. continuation du travail des NU en matière de droits de l’homme ; 9. utilisation des NU pour promouvoir de façon pacifique l’avancement des peuples dépendants sur la voie de l’indépendance ; 10. utilisation systématique de tous les pouvoirs de la Charte pour développer le droit international.

22 Qui l’a approuvé par sa résolution 494 (V).

23 Sur cette question, v. Schwebel, op. cit., p. 98 sq. Add., sur diverses interventions de M. Lie devant le Conseil de Sécurité et portant sur des questions politiques : ibidem, p. 92 sq.

24 Séance du 29 avril 1958, Revue des NU, 1958, 5, p. 10. (Dans la mesure du possible, nous ferons référence, pour les actes officiels, à la Revue des Nations Unies, qui en reproduit un grand nombre et dont la consultation est plus commode que celle des documents des Nations Unies.)

25 Déclaration faite au cours de la séance du Conseil de Sécurité du 31 octobre 1956. Revue des NU, 1956, 11, p. 13.

26 Citations empruntées à la déclaration précitée du 31 octobre 1956.

27 Déclaration du 29 avril 1958.

28 Séance du 25 juin 1950. 43e séance de la 5e année, PV no 15. Texte de la déclaration in communiqué de presse SG/104.

29 Séance du 31 octobre 1958. Doc. S/PV. 751. V. le texte de cette déclaration in Revue des NU, 1956, 11, p. 13.

30 V. le texte de la déclaration in communiqué de presse SG/675 et Revue des NU 1958, 5, p. 10 sq.

31 A titre d’exemple : désignation de M. Jarring, délégué de la Suède, comme représentant des Nations Unies en Inde et au Pakistan dans l’affaire de l’Iran occidental (résolution du 21 février 1957).

32 Résolution 906 (IX).

33 Résolution 810 (IX) du 4 décembre 1954.

34 V. le texte, Revue des NU, 1956, 4, p. 13. Add. la déclaration faite par M. Hammarskjöld à l’issue du débat, ibidem, p. 26.

35 V. le texte, Revue des NU, 1958, 6, p. 14. Add. l’analyse des mesures prises par le Secrétaire Général en application de cette résolution, ibidem, p. 19 sq.

36 V. le texte, Revue des NU, 1958, 8, p. 95 sq.

37 V. par exemple la résolution de l’Assemblée générale, en date du 4 novembre 1956, priant le Secrétaire général de soumettre, de toute urgence, un plan en vue de constituer une Force internationale des Nations Unies. (Texte in Revue des NU 1956, 11, p. 21 sq.)

38 Affaire du Liban, séance du 21 juillet 1958. V. analyse in Revue des NU 1958, 8, p. 5 sq.

39 V. la déclaration du ministre des Affaires étrangères de l’URSS à propos du rapport du Secrétaire général sur la mise en œuvre de la résolution de l’Assemblée extraordinaire en date du 21 août 1958 (affaire du Liban – Assemblée générale, séance du 2 octobre 1958).

40 V. le texte intégral de cette allocution, Revue des NU 1957, 9, p. 54 sq.

41 Conseil de Sécurité, séance du 22 juillet 1958. V. le texte de la déclaration du Secrétaire général, Revue des NU 1958, 8, p. 9 sq.

42 V. déclaration précitée du 31 octobre 1956. Supra note 29.

43 Introduction au rapport annuel 1953.

44 Discours devant l’Association norvégienne pour les Nations Unies, 3 juin 1958, Today’s world…, op. cit. p. 22.

45 Discours devant le Parlement britannique, 2 avril 1958, ibidem p. 1.

46 Op. cit., p. 3. Introduction au rapport 1954.

47 Déclaration du Secrétaire général devant le Conseil de Sécurité, 31 oct. 1956, Revue des NU, 1956, p. 13. V. supra, notes 25 et 26.

48 Discours devant l’Université d’Ohio, 5 février 1958 (Press Release SG/656, p. 1).

49 Introduction au rapport 1953.

50 Introduction aux rapports 1953, 55, 56.

51 Ibidem 1955, 56, 57.

52 Today’s world…, p. 2.

53 Discours devant l’Université d’Ohio, loc. cit., p. 2 ; Introduction au rapport 1957.

54 Today’s world…, p. 23.

55 Discours devant l’Université d’Ohio, loc. cit., p. 3.

56 Today’s world…, p. 24.

57 Discours devant l’Université d’Ohio, loc. cit., p. 6 ; Today’s world…, p. 25. Ad. Introduction au rapport 1957.

58 Titre de son discours à Ohio.

59 Schwebel, op. cit., p. 6 sq.

60 Today’s world…, p. 25.

61 Ce fut le cas, par exemple, des accords de tutelle.

62 V. Revue des NU, 1956, 11, p. 41.

63 1004 (ES-II). V. l’échange de notes analysé dans la Revue des NU 1956, 11, p. 66 sq et 74 sq.

64 Today’s world…, p. 25. Ad. discours devant l’Université d’Ohio, loc. cit., p. 6.

65 V. dans ce sens la rédaction, très significative, des notes verbales adressées au Secrétaire général, le 3 décembre 1956, par les gouvernements français et britannique (Revue des NU 1956, 12, p. 18 sq).

66 V. la déclaration faite par M. Hammarskjöld au cours de sa conférence de presse le 5 avril 1956 (reproduite dans la Revue des NU 1956, 4, p. 26).

67 V. le texte in Revue des NU 1956, 4, p. 13.

68 V. le texte de ces résolutions in Revue des NU 1958, 6, p. 14 et 8, p. 95.

69 V. le texte du rapport du Secrétaire général sur l’application de la résolution du 11 juin 1958, reproduit partiellement dans la Revue des NU 1958, 10, p. 23 sq. V. tout spécialement le no 24 sur le rôle du Cabinet du Secrétaire général.

70 Sur l’opinion de « M. H. » sur les contacts personnels, v. Today’s world…, p. 25.

71 Revue des NU 1957, 9, p. 55.

72 Revue des NU 1958, 8, p. 9.

73 Today’s world, p. 24 ; discours d’Ohio, p. 6.

74 V. les conférences de presse tenues par M. Hammarskjöld le 2 janvier et le 20 février 1958. Ad. conférence de presse du 5 mai 1955.

75 V. notamment sa conférence de presse du 5 mai 1955 et son rapport du 9 sept. 1956.

76 V. discours d’Ohio, loc. cit., p. 6.

77 V. Revue des NU 1958, 2, p. 26. Add. conférence de presse du Secrétaire général, le 20 février 1958.

78 A diverses reprises, M. Hammarskjöld a tenu à souligner que la diplomatie « privée » au sein des Nations Unies n’était pas liée à sa propre fonction mais la débordait très largement : v. introduction au rapport 1957 ; discours d’Ohio, loc. cit., p. 3 et 4.

79 Today’s world…, p. 6 ; discours devant l’Université d’Ohio, loc. cit. p. 4.

80 Today’s world…, p. 7 sq ; discours d’Ohio, loc. cit., p. 5. Add. la résolution de l’Assemblée générale du 7 novembre 1956 et l’introduction au rapport 1957, Revue des NU 1957, 9, p. 5.

81 Revue des NU 1958, 8, p. 11.

82 V. par exemple, le Comité scientifique pour l’étude des effets des radiations ionisantes, créé par résolution du 3 décembre 1955 de l’Assemblée générale.

83 V. G. Scelle, la nationalisation du canal de Suez et le droit international, cet Annuaire 1956, p. 3 sq ; R. Pinto, l’affaire de Suez, ibidem, p. 20 sq.

84 Doc. S/PV 742 et 743. V. l’historique de l’affaire devant le Conseil de Sécurité in Revue des NU 1956, 10, p. 37 sq.

85 Revue des NU, eod. loc., p. 59.

86 Ibidem p. 61, 63, 64, 66, 67 (cf. Doc. S/PV 742 et 743). Add. discours d’Ohio, loc. cit., p. 5.
Dans les jours suivants, le Secrétaire général devait continuer des entretiens avec le Ministre des Affaires étrangères d’Egypte au terme desquels il a exposé les points qui selon lui ne présentaient pas de difficulté et proposait le cadre d’un arrangement sur lequel l’Egypte s’est généralement déclarée d’accord.

87 V. dans discours d’Ohio, loc. cit. p. 6, les devoirs du Secrétaire général et les éléments de sa position diplomatique.

88 Introduction aux rapports 1954, 55, 57, 58. Today’s world…, passim.

89 On notera, par exemple, la série des déclarations émanant des grandes puissances qui vinrent soutenir les démarches délicates effectuées par le Secrétaire général en avril 1956 pour régler l’affaire de Gaza. De même, l’action du Secrétaire général dans l’affaire de Suez, après la campagne du Sinaï et le débarquement franco-britannique, est inséparable de son contexte politique, dans lequel prennent place les attitudes adoptées par les Etats-Unis et l’URSS.

90 V. Introduction au rapport 1957 et discours de Westminster, Today’s world…, p. 1 sq.

91 Today’s world…, p. 26.

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