Le droit international en devenir
|Troisième partie. Organisations internationales
Définition et classification : approche juridique
Note de l’éditeur
Paru dans la Revue internationale des sciences sociales, vol. XXIX : 1, 1977, pp. 61-75. © UNESCO. (Repris dans Le concept d’organisation internationale, sous la direction de G. Abi-Saab, Paris, UNESCO, 1980.)
Texte intégral
1L’observation des organisations internationales fait apparaître un certain nombre de problèmes juridiques liés à leur existence et à leur fonctionnement : droit applicable, personnalité juridique et capacité, compétence et pouvoirs de leurs organes, valeur juridique de leurs actes, régularité de leurs décisions, responsabilité, etc. On peut même parler, à ce propos, d’une branche spéciale du droit international public : le droit des organisations internationales. Le droit a donc certainement sa place dans l’ensemble des disciplines qui s’occupent des organisations internationales et contribuent à en faire progresser la connaissance.
2Toutefois, même si elles sont susceptibles d’avoir des conséquences juridiques, la définition et la classification des organisations internationales ne constituent pas des opérations spécifiquement juridiques, sauf dans une hypothèse bien précise : lorsqu’il s’agit de déterminer les destinataires de certaines normes juridiques. C’est ainsi, par exemple, que diverses conventions internationales, telles que la convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 et la convention, de Vienne également, du 14 mars 1975, sur la représentation des Etats dans leurs relations avec les organisations internationales universelles, fournissent une définition (et, éventuellement, une classification) des organisations internationales. De telles définitions et classifications constituent de simples précisions terminologiques, destinées à fixer la portée d’application des conventions en cause. Orientées exclusivement vers des fins pratiques, elles sont dépourvues de toute valeur scientifique et habituellement très succinctes (les deux conventions précitées se bornent à dire que l’expression « organisation internationale » désigne des organisations intergouvernementales).
3Bien entendu, la science du droit a besoin, comme les autres disciplines qui s’occupent des organisations internationales, de disposer de définitions et de classifications qui lui permettent de mieux appréhender son objet et de préciser le sens et la portée des concepts qu’elle utilise. C’est la raison pour laquelle les juristes spécialistes des organisations internationales ont été amenés à en proposer. Certains d’entre eux ont pu le faire en ne retenant que les aspects juridiques du phénomène observé, ou en mettant exagérément l’accent sur ces aspects. Ce serait là l’effet d’un excès de spécialisation regrettable. Lorsqu’un même phénomène relève de plusieurs disciplines, comme c’est le cas ici, il ne se modifie pas avec la discipline qui le décrit et, par conséquent, la définition qui en est donnée, ainsi que les classifications qui l’accompagnent doivent prétendre à une valeur générale afin de fournir une base solide à une étude réellement interdisciplinaire. Sans cela, on ne disposera que d’une mosaïque de connaissances relevant de disciplines variées, ne permettant aucune synthèse et détruisant l’unité du phénomène qu’elles prétendent décrire.
4C’est dans cet esprit qu’a été écrit le présent article. Il appartiendra évidemment aux spécialistes des autres disciplines de dire si les concepts élaborés par le juriste ont effectivement la valeur générale qu’il entend leur conférer et répondent pour l’essentiel à leurs propres besoins, ou s’ils restent trop étroitement marqués du sceau du juriste.
Définition de l’organisation internationale
- 1 Beaucoup d’auteurs, d’ailleurs, se contentent d’énumérer les éléments dont la réunion leur paraît i (...)
5Il n’existe pas de définition universellement acceptée de l’organisation internationale. Toutefois, au-delà des différences de formulation1, il semble bien qu’un accord assez général se soit fait sur les éléments qui doivent entrer dans cette définition ; même si certains auteurs omettent tel ou tel élément de leur formulation, ils le reprennent habituellement dans les analyses subséquentes. En revanche, il existe des divergences et des incertitudes sur la valeur relative à donner à ces divers éléments et sur leur qualification juridique.
6Compte tenu de ces précisions, une organisation peut être définie comme une association d’Etats, établie par accord entre ses membres et dotée d’un appareil permanent d’organes, chargé de poursuivre la réalisation d’objectifs d’intérêt commun par une coopération entre eux.
7Cette définition met en lumière cinq caractères spécifiques de l’organisation internationale : la base interétatique, la base volontariste, l’existence d’un appareil d’organes permanent, l’autonomie, la fonction de coopération. Seul, ce dernier facteur fait l’objet d’opinions controversées.
La base interétatique
8Il existe, bien entendu, des organisations internationales qui associent d’autres groupes sociaux que des Etats, voire même des individus. Du fait même de leur base sociale différente, elles constituent des phénomènes sociaux et soulèvent des problèmes qui ne se comparent que très difficilement et très partiellement à ce qui s’observe dans les organisations internationales regroupant des Etats. Ces différences justifient des études séparées, même si des rapprochements utiles peuvent être faits sous certains angles (par exemple sous celui des méthodes de gestion et de la bureaucratie).
9Le juriste sépare soigneusement les organisations internationales souvent qualifiées – très improprement du point de vue de la langue juridique – d’intergouvernementales (il vaudrait mieux dire : interétatiques) de toutes les autres, qualifiées dans la Charte des Nations Unies (art. 71) d’organisations « non gouvernementales » (ONG).
10Il n’est cependant pas exclu que des forces sociales non gouvernementales participent directement au fonctionnement d’organisations internationales ainsi comprises (syndicats d’employeurs et de travailleurs à l’Organisation internationale du travail (OIT) par exemple).
La base volontariste
11Toutes les organisations internationales aujourd’hui existantes reposent sur une base volontariste : seuls en font partie les Etats qui ont exprimé la volonté d’y pénétrer (et, dans la pratique, seuls y demeurent ceux qui n’ont pas exprimé la volonté de s’en retirer).
12D’un point de vue juridique, ce caractère est marqué par le fait que toute organisation internationale repose sur un traité. Dans des cas exceptionnels, des résolutions d’une conférence internationale ont pu suffire à la création d’une organisation (il en a été ainsi pour l’Organisation des pays exportateurs de pétrole [OPEP]). En droit, on peut parler alors d’un accord en forme simplifiée, qui a la valeur d’un traité. Il ne s’agit donc pas d’une véritable exception.
13Certains appareils d’organes, d’autre part, ont pu être établis par une résolution d’un organe déjà existant, telles la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) en 1964 et l’Organisation des Nations Unies pour le développement industriel (ONUDI) en 1965, constituées par des résolutions de l’Assemblée générale des Nations Unies.
14Bien que la structure de ces appareils d’organes soit, à bien des égards, comparable à celle d’une organisation internationale, il ne s’agit, en fait et en droit, que d’organes subsidiaires, d’une excroissance organique en quelque sorte de l’organisation qui les crée. Ce statut inférieur entraîne de multiples conséquences, notamment au point de vue de l’autonomie de fonctionnement et de financement.
15Ces différences apparaissent clairement dans les luttes poursuivies entre certains groupes d’Etats pour obtenir la création d’une organisation indépendante à la place d’un organe subsidiaire (même doté d’une structure complexe). La transformation de l’ONUDI en institution spécialisée constitue une illustration intéressante de l’opposition entre les deux catégories d’organismes.
L’appareil d’organes permanent
16Ce caractère est trop apparent pour avoir besoin d’être commenté. Il n’y a évidemment pas d’organisation internationale sans un tel appareil. Tant que celui-ci n’est pas doté de permanence, quelle que soit sa complexité, il ne constitue pas une organisation internationale, mais seulement une conférence internationale (qui présente, d’ailleurs, un certain nombre de points communs avec cette dernière, notamment au point de vue de la procédure, ou du processus, de décision).
L’autonomie
17Elle est une conséquence de l’existence d’un appareil d’organes distinct de celui des Etats membres et dépend des particularités du processus de décision. Elle apparaît dans la mesure où celui-ci permet à l’organisation de prendre des décisions qui ne se confondent pas avec la somme des décisions individuelles de ses membres. Le juriste parle, dans ce cas, d’une « volonté propre » de l’organisation.
18Ce résultat peut être atteint soit par les modalités de participation des Etats membres à la prise de décision (application du système majoritaire, existence d’organes restreints auxquels ne participent pas tous les membres en même temps), soit par la constitution d’organes de décision indépendants, au moins relativement, des gouvernements.
19L’autonomie ainsi comprise fait de l’organisation internationale un acteur distinct des Etats membres. Sur le plan du droit, cette qualité peut se traduire par l’apparition d’une personnalité juridique propre.
La fonction de coopération interétatique
20La raison d’être de l’organisation internationale est, incontestablement, la fonction dont elle est chargée par sa charte constitutive (c’est-à-dire par les Etats fondateurs), et qui fait d’elle essentiellement un instrument pour la réalisation de cette fonction. C’est sa fonction qui définit, sur le plan juridique, sa compétence (et peut déterminer l’étendue de ses pouvoirs, d’après la théorie des pouvoirs impliqués, ou implicites).
- 2 Voir les explications de E.B. Haas, « International integration : the Europe and the universal proc (...)
21Pour certains auteurs, notamment pour ceux qui se placent dans la perspective de l’analyse systémique, la fonction de l’organisation internationale est toujours une fonction d’intégration2.
22Pour le juriste, une telle conception manque de rigueur ; elle est trop vague et trop équivoque pour être acceptable. Il convient, à ses yeux, de distinguer deux fonctions radicalement différentes dans leur finalité et leurs moyens, dans la situation actuelle de la société internationale : coopération et intégration.
23Les organisations dont la fonction est de coopération ne sont en prise qu’avec les appareils étatiques (les gouvernements), même si elles peuvent entretenir certaines relations de travail avec les ONG et parfois même s’adresser directement à des peuples ou à d’autres groupes sociaux non étatiques. Elles se présentent essentiellement comme des « superstructures », dans le sens le plus précis du terme. Leur rôle est de favoriser et de promouvoir l’harmonisation et la coordination des politiques et des comportements des Etats membres, jusqu’à, éventuellement (et exceptionnellement aujourd’hui), la mise sur pied d’actions collectives. Si elles peuvent elles-mêmes mener diverses opérations avec leurs moyens propres, c’est toujours en coopération avec les gouvernements intéressés.
24De ce fait, les organisations de coopération laissent intacte la structure fondamentale de la société internationale contemporaine, composée d’états souverains. Loin de mettre en cause l’existence et le rôle de ces états, elles leur permettent de mieux s’acquitter de leurs fonctions sociales dans les domaines où la dimension des problèmes dépasse leur capacité d’action individuelle. Elles constituent un instrument des Etats avant de pouvoir se comporter en acteurs autonomes.
25Les organisations d’intégration, au contraire, ont pour mission de rapprocher les Etats qui les composent, en reprenant à leur compte certaines de leurs fonctions, jusqu’à les fondre en une unité englobante dans le secteur où se développe leur activité, c’est-à-dire dans le domaine de leur compétence. Cette fusion ira jusqu’à la substitution de la personnalité de l’organisation à celle de ses membres vis-à-vis des tiers, pour les négociations commerciales par exemple. Parallèlement, certaines fonctions étatiques essentielles (législation, règlement judiciaire) seront exercées par les organes de l’organisation aux lieu et place des organes étatiques.
26En raison de leurs caractères spécifiques, les organisations d’intégration présentent certains traits communs avec les Etats, puisqu’on peut dire d’elles qu’elles ont une population et un territoire, même si c’est d’un point de vue strictement fonctionnel. Aucune affirmation de cet ordre ne pourrait être avancée pour les organisations de coopération.
27La distinction esquissée ci-dessus est très généralement admise par la doctrine juridique. Les conséquences à en tirer sont plus controversées.
- 3 M.S. Korowicz, Organisations internationales et souveraineté des Etats membres, p. 283-286 (Paris, (...)
28Pour certains3, malgré leurs différences, organisations d’intégration et organisations de coopération ne constituent que des sous-ensembles d’une catégorie unique, celle des organisations internationales. Il s’agirait donc d’une première classification de ces dernières.
- 4 M. Virally, « De la classification des organisations internationales », Miscellanea W. J. Ganshof V (...)
29Pour d’autres, parmi lesquels se range l’auteur de ce chapitre4, les différences relevées plus haut sont trop fondamentales pour qu’on ne sépare pas radicalement les deux ensembles. Les organisations d’intégration peuvent être qualifiées d’organisations supranationales, par opposition aux organisations internationales au sens propre. C’est donc une question de définition.
30Il y a là plus qu’une querelle de mots. Plus exactement, les mots sont utilisés pour leur valeur instrumentale. Il s’agit donc, en définitive, de déterminer si les deux types d’organisations soulèvent les mêmes problèmes, ce qui justifierait qu’on les étudie ensemble, en faisant les distinctions nécessaires, ou bien si elles soulèvent des problèmes substantiellement différents, ce qui impose des études séparées.
31La difficulté vient de ce qu’il s’agit plutôt de types idéaux, au sens weberien de l’expression. Dans la réalité, les organisations supranationales existantes (y compris les communautés européennes) ne sont pas des types purs. En dépit quelquefois de leurs Actes constitutifs, elles fonctionnent comme de simples organisations de coordination, en conférant aux organes intergouvernementaux une place plus large que prévue dans leur processus de décision et en faisant prévaloir la règle de l’unanimité sur celle de la majorité au sein de ces organes.
32Malgré ces glissements, les problèmes juridiques soulevés par le fonctionnement et les activités des organisations supranationales sont trop différents de ceux qui se posent à propos des organisations internationales pour qu’ils puissent faire l’objet d’une étude commune, sauf sur des points particuliers. Au point de vue de la science du droit en tout cas, nous estimons donc que les deux types d’organisations doivent être étudiés séparément (et c’est, pratiquement, ce qui est fait par tous les juristes, quelles que soient leurs options théoriques). C’est la raison pour laquelle nous avons maintenu la notion de coopération dans la définition de l’organisation internationale.
33Il conviendrait, sans doute, d’examiner si ce point de vue doit être maintenu dans la perspective d’autres disciplines. Toutefois, il serait bon également de faire preuve d’esprit critique pour les classements à opérer dans la pratique. Il n’est pas évident que toutes les organisations qui se qualifient elles-mêmes de supranationales, ou proclament leurs objectifs d’intégration, méritent effectivement d’être placées dans cette catégorie. Il ne s’agit parfois que d’une simple coopération par les moyens mis en œuvre et les fins réellement poursuivies. Les problèmes de frontière sont délicats à déterminer dans la pratique. Ces incertitudes ne devraient cependant pas conduire à abandonner une distinction valablement fondée d’un point de vue théorique.
A la recherche d’un principe de classification
34Les classifications proposées par la doctrine juridique sont très diverses et ne semblent généralement pas avoir d’autre objet que de faciliter le dénombrement des organisations existantes. Devant cette attitude pragmatique, il n’est pas inutile de s’interroger sur les fonctions d’une classification et de se demander si celles qui sont habituellement utilisées dans la doctrine juridique les remplissent effectivement. Dans la négative, sur quels principes pourrait s’édifier une classification (ou une typologie) plus satisfaisante ?
Les fonctions d’une classification
35Elles peuvent être d’ordre purement pratique. On en a fourni un exemple avec celles qui ont été opérées par des conventions internationales. Elles peuvent aussi être d’ordre scientifique : une bonne classification est destinée, avant tout, à mettre de l’ordre dans la matière à étudier. A ce titre, elle contribue par elle-même à une connaissance plus profonde et plus systématique de cette matière et oriente les recherches ultérieures. Son importance ne saurait être sous-estimée. L’essor de beaucoup de sciences a commencé par un classement rationnel des phénomènes étudiés et s’est constamment appuyé sur un tel classement. Toutefois, une classification ne jouera ce rôle que si elle repose elle-même sur une connaissance approfondie de ces phénomènes, qui aura permis d’en saisir les caractères constants les plus fondamentaux.
36Il est évidemment toujours préférable de parvenir à une classification unique, qui fournit une clé de valeur universelle. La complexité de la réalité ne permet pas toujours d’y parvenir, surtout dans le domaine des phénomènes sociaux. S’il faut se résoudre à une pluralité de classifications, correspondant à une pluralité des points de vue, du moins faut-il s’attacher à les rendre cohérentes entre elles, sous peine de tomber dans une dispersion détruisant toute vue d’ensemble et faisant perdre beaucoup de leur valeur aux classements proposés. Une telle cohérence ne sera atteinte que si tous les classements reposent, en dernière analyse, sur un principe unique.
37Les phénomènes sociaux ne sont pas seulement complexes. Ils sont aussi souvent hybrides et cela d’autant plus qu’ils sont entraînés dans une évolution incessante, qui les transforme progressivement plutôt qu’elle ne réalise des mutations brusques. De ce fait, il est souvent illusoire de prétendre les classer de façon stricte en un certain nombre de catégories bien définies et mutuellement exclusives. Très souvent, un phénomène concret relèvera de plusieurs catégories à la fois, soit parce qu’il est en train d’évoluer d’une catégorie à l’autre, soit parce qu’il a, constitutionnellement, la nature d’un hybride.
38Dans ces conditions, le travail de classification doit être orienté vers la constitution de types constituant une systématisation plutôt qu’une simple description des phénomènes observés, et dont le caractère théorique sera donc plus accentué. Le classement des phénomènes entre ces types (ou types idéaux) n’aura évidemment pas la même rigueur que dans le cas des classifications établies par les sciences physiques ou naturelles. Il permettra cependant de faire apparaître les caractères dominants de chaque phénomène à classer, correspondant à ceux du type auquel il est rattaché, même s’il présente certains traits secondaires qui l’apparentent à un autre type.
Les classifications usuelles et leurs insuffisances
39Les classifications les plus fréquemment utilisées dans la doctrine juridique se réfèrent à la composition des organisations internationales, à l’objet de leurs activités et, parfois, à leurs pouvoirs. Comme on le voit, ces diverses classifications sont sans lien les unes avec les autres. Elles sont, en outre, souvent formulées de façon très approximative.
401. D’après la composition. On distingue habituellement les organisations universelles, ou à vocation universelle, et les organisations régionales.
41Les premières sont difficiles à définir : aucune organisation internationale n’est totalement universelle. Parce qu’elles reposent sur une base volontariste, il est toujours possible à quelques Etats de se tenir à l’écart. Faut-il dire : à vocation universelle, pour souligner que leur universalité est seulement virtuelle ? Mais une organisation comme la Banque mondiale répond-elle à cette définition, alors qu’elle repose sur des principes économiques qui en écartent de façon durable les Etats qui rejettent ces principes ?
42Les organisations régionales sont plus faciles à définir en termes de composition, mais n’y a-t-il pas une troisième catégorie, qui ne trouve pas place dans cette classification dualiste : celle des organisations sans vocation universelle qui ne sont pas établies sur une base régionale, comme l’OCDE, l’OPEP ou les conseils des produits de base ?
432. D’après l’objet de l’activité. On distingue souvent les organisations politiques des organisations techniques ; d’autres préfèrent parler d’organisations générales et d’organisations spécialisées, ce qui correspond au même classement, mais avec une accentuation différente. Il n’y a pas de raison décisive qui impose l’une ou l’autre de ces classifications, si l’on se place seulement au point de vue du domaine de compétence. D’autres vont plus loin encore et distinguent : organisations politiques, économiques, financières, sociales, culturelles, administratives, militaires, etc. Il n’y a pas de limites à cette liste, purement descriptive, et dont l’intérêt est des plus restreints. Il s’agit d’une énumération, beaucoup plus que d’une classification véritable.
443. D’après les pouvoirs. On peut distinguer les organisations consultatives, normatives, exécutives, etc., suivant qu’elles ont ou non le pouvoir de prendre des décisions obligatoires pour leurs membres et peuvent ou non assurer elles-mêmes l’exécution de leurs décisions. Cette distinction est plus prometteuse d’un point de vue juridique, mais on peut se demander s’il s’agit bien d’une classification, ici encore, et sur quelles bases elle est établie. Si l’on se place du point de vue de la force obligatoire des décisions, par exemple, l’Assemblée générale des Nations Unies apparaîtrait comme un organe consultatif, parce que ses résolutions n’ont que la valeur de simples recommandations, alors que le Conseil de sécurité serait un organe normatif, parce qu’il peut prendre des décisions obligatoires. Il est bien clair qu’une telle opposition ne rend pas du tout compte de la réalité des fonctions des deux organes et est même tout à fait trompeuse.
45D’une façon plus générale, la faiblesse des pouvoirs juridiques des organisations internationales limite l’intérêt d’une telle classification.
Typologies structurelles et typologies fonctionnelles
46Une classification plus systématique – ou scientifique – que celles qui viennent d’être passées en revue doit s’établir à partir d’un caractère des organisations internationales qui soit aussi typique que possible, mais qui, en même temps, varie de façon significative d’organisation à organisation.
47A première vue, deux principes de classification paraissent également dignes d’être retenus. Les organisations internationales sont des appareils d’organes : elles peuvent donc être classées d’après les types de structure auxquels ces appareils se conforment. Elles sont constituées en vue de la poursuite d’intérêts communs à leurs membres : la nature et les caractères particuliers de leurs fonctions fournissent un autre principe de classification.
48A la réflexion, ce second principe de classification paraît devoir s’imposer. Comme on l’a relevé déjà, la fonction d’une organisation constitue sa véritable raison d’être : c’est en vue de cette fonction que les Etats l’ont fondée et participent à son fonctionnement, en acceptant les charges et les disciplines qui en résultent inévitablement. D’autre part, la structure de l’organisation dépend très directement de cette finalité. Elle a été conçue en vue de permettre à l’organisation de remplir la fonction qui lui a été dévolue de la façon la plus efficace possible et en tenant compte des conditions et des limites que les Etats fondateurs ont estimées indispensables pour qu’elle soit atteinte conformément à leurs intérêts, tels qu’ils les définissent. En d’autres termes, la structure de l’organisation est elle-même subordonnée aux besoins de sa fonction. L’expérience montre, d’ailleurs, qu’elle évolue fréquemment si ces besoins se modifient, et suivant ce qu’ils commandent.
49On doit constater, enfin, qu’il n’existe pas, actuellement, de modèles structurels – ou constitutionnels – suffisamment diversifiés ou stabilisés pour permettre d’établir une typologie significative. Les organisations internationales existantes se conforment à peu près toutes à un modèle unique à trois niveaux : organe intergouvernemental plénier au niveau supérieur, secrétariat administratif au niveau inférieur, organe intergouvernemental plénier (dans les organisations ne regroupant qu’un nombre limité d’Etats) ou restreint (dans les organisations mondiales au niveau intermédiaire). Ce schéma général se complique d’un certain nombre d’adjonctions, extrêmement variées (et souvent variables dans le temps), suivant la nature des fonctions de l’organisation considérée, les circonstances auxquelles elle doit faire face, l’orientation donnée à ses activités, sans qu’il soit possible de ramener la multiplicité de ces développements institutionnels à quelques types bien définis et significatifs. Le caractère relativement récent du phénomène d’organisation internationale, qui s’est développé le plus souvent au hasard des circonstances et des besoins, sans plan préétabli, l’extraordinaire diversité des fonctions qui leur sont imparties expliquent probablement cet état de choses.
Les différents types d’organisations internationales
50En tant que principe de classification, la fonction des organisations internationales peut, semble-t-il, être considérée principalement à trois points de vue. La première question concerne l’extension de la coopération que l’organisation est chargée de réaliser : est-elle ouverte à l’ensemble de la société internationale, ou réservée à quelques-uns de ses membres. En second lieu : quelle est l’étendue de cette coopération ? Peut-elle s’étendre à tous les domaines où le besoin s’en fera sentir, ou est-elle restreinte à un champ d’activité bien délimité ? Enfin, quels sont les moyens de cette coopération, quel type de relations institue-t-elle entre l’organisation et ses membres (et entre ces membres eux-mêmes dans leurs rapports mutuels) ? Sur ces trois plans, des différences, voire même des oppositions, extrêmement significatives et entraînant des conséquences importantes peuvent être relevées entre les diverses organisations internationales existantes. On peut donc, sur de telles bases, établir une typologie qui, à bien des égards, s’apparente aux classifications traditionnelles, mais en leur conférant la rigueur qui leur manquait.
Organisations mondiales et organisations partielles
51On pourrait aussi dire : organisations universelles ou globales et organisations restreintes. C’est là une question de terminologie de peu d’importance.
52Les organisations mondiales tendent à réaliser l’unification de la société internationale, en faisant pénétrer en leur sein tous les Etats qui la composent, ou, tout au moins, y jouent un rôle de premier plan, et en cherchant à résoudre les problèmes qui se posent à l’échelle de la planète, ou sont susceptibles d’affecter la société internationale dans son ensemble.
53A l’opposé, les organisations partielles n’appellent à coopérer qu’un groupe d’Etats, limitativement défini sur la base d’intérêts particuliers, qu’ils partagent, et qui les distinguent du reste de la société internationale.
54En un sens, on peut dire que les organisations universelles sont édifiées sur le principe d’inclusion (même si l’admission de nouveaux Etats est subordonnée à l’assentiment des anciens et si certains Etats ou groupes d’Etats peuvent être momentanément tenus à l’écart). Les organisations partielles reposent, au contraire, sur le principe d’exclusion, puisque tous les Etats n’appartenant pas au groupe sur la base duquel elles s’établissent sont constitutionnellement laissés en dehors.
55Du fait que le voisinage et la proximité géographique engendrent fréquemment une communauté d’intérêts, beaucoup d’organisations partielles ont une base géopolitique : organisations régionales, sous-régionales, ou interrégionales (continentales, par exemple) confondues souvent sous l’expression générique (et approximative) d’« organisations régionales ». Malgré cette base particulière, elles ne se différencient pas substantiellement des autres organisations partielles et ne forment donc qu’un sous-ensemble à l’intérieur de cet ensemble, qui est sensiblement plus large. La défense d’intérêts économiques, en particulier, conduit souvent à la constitution de groupes organisés réunissant des Etats fort éloignés les uns des autres par la géographie, et pour lesquels le nom d’organisation régionale sera très mal approprié (OCDE, OPEP, Comecon, etc.). Même si une partie de leurs membres (voire la majorité) se trouvent dans la même région, ce n’est pas cette commune appartenance, mais des intérêts bien définis, partagés avec des Etats étrangers à la région, qui constituent la ratio foederis.
56Les organisations partielles peuvent être plus ou moins ouvertes ou fermées au monde extérieur. Leur but principal peut être de protéger leurs membres contre les influences étrangères au groupe qu’ils constituent et de s’opposer à toute intervention extérieure. Il peut être de renforcer l’influence du groupe et de ses membres dans les affaires mondiales et de les préparer à une participation plus active à une coopération élargie à d’autres groupes, voire à la totalité de la planète. Les deux objectifs ne sont d’ailleurs pas exclusifs l’un de l’autre. Dans tous les cas, l’organisation partielle exprime et cultive un particularisme et par là poursuit une fonction aux antipodes de celle des organisations mondiales, même si celles-ci décentralisent leurs activités, et même si une collaboration fructueuse se développe entre les unes et les autres, sous le signe de la complémentarité. Ce sont deux modèles opposés (bien que non nécessairement antagonistes dans la pratique) de structuration de la société internationale et, par conséquent, deux types d’organisations fondamentalement différents.
57La distinction de ces deux types d’organisations internationales est probablement celle qui a la plus grande portée. Elle ne concerne pas seulement le nombre des membres et les règles relatives à leur admission, elle entraîne toute une série de conséquences sur la constitution de l’appareil d’organes, sur ses relations avec les Etats membres, sur la finalité de son action et sur l’ensemble de ses activités.
Organisations générales et organisations sectorielles
58Certaines organisations sont constituées en vue de permettre une coopération organisée de leurs membres dans tous les domaines où une telle coopération paraîtra utile, sans aucune limitation, ou en n’excluant que certains secteurs bien définis (les problèmes de défense nationale, par exemple, pour le Conseil de l’Europe). En raison de cette fonction indifférenciée, elles peuvent être qualifiées d’organisations générales, qu’elles soient constituées au niveau mondial, comme l’Organisation des Nations Unies, ou, avant elle, la Société des Nations, ou sur une base régionale, comme le Conseil de l’Europe, l’Organisation des Etats américains, l’Organisation de l’Unité africaine ou la Ligue arabe.
59D’autres organisations se voient assigner une fonction limitée à un seul secteur d’activité, ou, tout au moins, à un ensemble de secteurs strictement définis et méritent, dès lors, d’être qualifiées de sectorielles. Ces champs d’action peuvent être plus ou moins étroits : depuis la définition de mesures internationales, la coopération en matière de météorologie ou pour le fonctionnement des postes, jusqu’à la promotion du commerce international ou l’organisation de la défense militaire.
60La distinction entre fonctions générales et fonctions spécialisées est classique en droit interne et les conséquences du principe de spécialité ont souvent été étudiées par la science juridique. On peut transposer cette analyse, dans une certaine mesure, en droit international. Mais ce n’est probablement là qu’un intérêt assez secondaire de la distinction, qui a une beaucoup plus grande portée et dont certains aspects ont bien été mis en lumière par la théorie fonctionnaliste. On peut, notamment, remarquer que, lorsque le champ de la coopération n’a pas été limité au départ, la définition de son extension réelle risque de provoquer des tensions à l’intérieur de l’organisation si les équilibres existant entre ses membres changent, ou si les circonstances font apparaître de nouveaux besoins de coopération inégalement ressentis. L’élargissement ou le rétrécissement du champ de coopération, d’autre part, entraîneront presque inévitablement des répercussions directes et importantes sur la structure de l’appareil d’organes et sur son fonctionnement et ces modifications ne seront pas forcément acceptées sans résistance par tous les membres. Enfin, les coalitions et les conflits d’intérêts apparus dans certains domaines d’activité risquent de se répercuter, avec des conséquences très variées, dans d’autres domaines ou, au contraire, de se heurter, dans ces domaines, à des coalitions ou conflits très différents.
61En d’autres termes, les organisations à compétences générales ne vont pas seulement être amenées à pénétrer dans des domaines politiquement sensibles, c’est l’ensemble de leurs activités qui recevront une coloration politique plus ou moins marquée, du fait du comportement de leurs membres. Par là même, le style de leur fonctionnement et la nature des problèmes qu’elles auront à affronter seront normalement fort différents de ce qui peut s’observer dans les organisations sectorielles, davantage dominées par des préoccupations d’ordre technique.
- 5 Tous les auteurs ne sont pas d’accord pour admettre que l’OTAN et, surtout, l’Organisation du pacte (...)
62Le classement de certaines organisations entre ces deux types peut parfois donner lieu à hésitation. Il en est ainsi, par exemple, d’organisations dont les fonctions s’étendent à un domaine d’une importance politique décisive, surtout si leur compétence est définie de façon particulièrement extensive, comme c’est le cas d’organisations de défense telles que l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) ou l’Organisation du pacte de Varsovie5.
63Enfin, les différents secteurs d’activité spécialisée ouverts aux organisations internationales présentent des ouvertures et des degrés de sensibilité politique extrêmement variables, dont peuvent résulter des différences notables, dans leur fonctionnement. Une sous-classification serait probablement justifiée de ce fait. Elle reste à établir : il n’existe pas, actuellement, d’études comparatives suffisantes pour la formuler avec sûreté.
Organisations normatives et organisations opérationnelles
64Sur le plan des méthodes de coordination, enfin, il est possible d’opposer deux types d’organisations, suivant qu’elles se bornent à harmoniser et à orienter les comportements et les actions de leurs membres, ou engagent elles-mêmes des actions de caractère opérationnel. On peut qualifier les premières d’organisations normatives et les secondes d’organisations opérationnelles. La portée et l’intérêt de la distinction apparaissent immédiatement : elles tiennent à la nature des relations entre l’organisation et ses membres, d’une part, à la nature des moyens mis en œuvre par l’organisation, d’autre part (l’un commandant l’autre, dans une très large mesure). Les moyens ne sont pas eux-mêmes sans avoir aussi des conséquences directes sur la structure, le fonctionnement et les méthodes de travail de l’appareil d’organes et, bien entendu, sur la compétence et les relations mutuelles des organes qui le composent.
651. Les organisations normatives ont essentiellement pour fonction d’orienter le comportement de leurs membres en vue d’éviter qu’il ne devienne conflictuel (ou, s’il l’est devenu, de faire cesser cette situation) et de faciliter la réalisation d’objectifs communs par la coordination de leurs efforts.
66Plusieurs méthodes peuvent être utilisées à cet effet. Certaines d’entre elles n’impliquent pas la prise de décisions par l’organisation, sauf sur des questions de procédure. Son intervention peut se limiter, en effet, à l’organisation de consultations (conduisant ou non à des conclusions communes, mais permettant au minimum une information mutuelle), de négociations (orientées vers la réalisation d’un accord, qui peut revêtir la forme juridique d’un traité ou des formes moins contraignantes), ou d’un débat public. Des différences de style très remarquables séparent les organisations suivant l’importance relative qu’elles accordent à ces divers procédés. Elles sont susceptibles de fournir la base d’une typologie plus raffinée, mais que les dimensions de ce chapitre ne permettent pas de développer.
67L’orientation du comportement des Etats membres peut également être opérée par des décisions de l’organisation elle-même, soit que ces décisions contiennent des directives à observer par les Etats, soit qu’elles instituent diverses mesures de pression destinées à amener ceux-ci à se conformer à des engagements précédemment acceptés ou aux directives de l’organisation. Ces mesures peuvent notamment prendre la forme d’un contrôle de l’exécution.
68Ces décisions (qui sont le point d’aboutissement d’un débat public ou de consultations privées) peuvent elles-mêmes être plus ou moins impératives, suivant qu’elles constituent une simple invitation (ou recommandation) ou sont juridiquement obligatoires pour leurs destinataires. Il y a là une différence dont il n’est pas nécessaire de souligner le caractère fondamental, d’un point de vue juridique, mais qui fait apparaître aussi deux modèles opposés de relations entre l’organisation et ses membres. Toutefois, dans la pratique, les hypothèses dans lesquelles l’organisation internationale a reçu le pouvoir de prendre des décisions obligatoires sont rares et limitées habituellement à des domaines techniques (avec la notable exception du Conseil de sécurité, qui n’a fait qu’un usage extrêmement modéré de ce pouvoir).
- 6 II y a lieu, à cet égard, de bien distinguer entre les mesures collectives exécutées exclusivement (...)
69La coopération résultant de ces décisions peut se limiter à une harmonisation des politiques et des comportements des Etats membres, par la définition de règles générales, auxquelles chacun devrait se conformer. Elle peut aller jusqu’à une véritable coopération, assurant la convergence des actions individuelles, en vue de la réalisation d’objectifs définis (Stratégie internationale pour le développement). Elle peut même aboutir à des opérations collectives, au service desquelles les Etats membres apportent des moyens dont l’utilisation est coordonnée par les décisions de l’organisation (mesures collectives décidées par le Conseil de sécurité, coordination des secours en cas de catastrophes, etc.)6.
702. Les organisations opérationnelles franchissent un pas de plus, en ce sens que ce sont elles qui agissent elles-mêmes, par leurs propres moyens, ou par des moyens mis à leur disposition par leurs membres, mais dont elles décident l’emploi (et ont donc la direction opérationnelle). Bien entendu, dans la plupart des cas, les moyens mis en œuvre par les organisations internationales proviennent des Etats membres, mais il y a une différence de situation notable, suivant qu’ils ont été définitivement transférés à l’organisation (comme dans le cas de contributions financières), ou s’ils lui sont seulement prêtés sur une base ad hoc (comme dans le cas de contingents militaires, ou d’un appui logistique).
71Certaines organisations internationales ont une activité presque exclusivement opérationnelle : c’est le cas, en particulier, des organisations financières et, notamment des banques internationales (qui peuvent, d’ailleurs, avoir des ressources propres, comme la Banque mondiale). D’autres ont une activité mixte, à la fois normative et opérationnelle. C’est le cas des Nations Unies (dont l’activité reste avant tout normative) et de la plupart des institutions spécialisées (à l’exclusion des institutions financières). Elles relèvent alors simultanément des deux types, mais l’importance relative prise par les activités opérationnelles s’est traduite, en fait, par une évolution assez profonde de leurs fonctions et, souvent, par des changements structurels et de style assez remarquables, dont les répercussions sur le fonctionnement de l’organisation ont été considérables.
Notes
1 Beaucoup d’auteurs, d’ailleurs, se contentent d’énumérer les éléments dont la réunion leur paraît impliquée dans la notion d’organisation internationale, souvent à propos d’une classification, sans chercher à formuler une véritable définition. Voir, par exemple, S. Bastid, Droit international public – Le droit des organisations internationales, p. 1-3 (Paris, Les Cours de Droit, 1969-70) ; Bowett, The law of international institutions, p. 9-11 (2e éd.), Londres, Stevens, 1970 ; El Erian, « The legal organization of international society », dans M. Sorenson (dir. publ.), Manual of public international law, New York, St. Martin’s Press, 1968 ; P. Pescatore, Cours d’institutions internationales, p. 140-143, Luxembourg, Centre universitaire de l’Etat à Luxembourg, 1970 ; Reuter, « Principes de droit international public », Rec. des cours de l’Académie de droit international, vol. 103, p. 516 (1961/II) ; H.G. Schermers, International institutional law, vol. 1, p. 4-25, Leiden, Sijthoff, 1972 ; G.I. Tunkin, « The legal nature of the United Nations », Rec. des cours de l’Académie de droit international, vol. III, p. 3-68 (1966/III).
Voir également la définition proposée par El Erian, « Premier rapport sur les relations entre Etats et organisations internationales », Annuaire de la Commission du droit international, 1963, vol. 2, p. 173-177, ainsi que dans son 3e rapport, ibid., 1968, vol. 2, p. 203 et les débats auxquels il a donné lieu à la Commission, ibid., 1968, vol. I, p. 182-253.
2 Voir les explications de E.B. Haas, « International integration : the Europe and the universal process », International organization, vol. 15, no 4 (automne 1961).
3 M.S. Korowicz, Organisations internationales et souveraineté des Etats membres, p. 283-286 (Paris, Pedone) et les auteurs cités dans Peter Hay, Federalism and supranational organization, p. 76, University of Illinois Press, 1966.
4 M. Virally, « De la classification des organisations internationales », Miscellanea W. J. Ganshof Van Der Meersch, vol. I, p. 365-382, Bruxelles, Et. Bruylant, 1972.
5 Tous les auteurs ne sont pas d’accord pour admettre que l’OTAN et, surtout, l’Organisation du pacte de Varsovie constituent des organisations internationales. Compte tenu de leurs développements organiques, ces deux institutions nous paraissent, cependant, répondre très exactement à la définition donnée plus haut. En fait, cependant, seule l’OTAN a essayé de sortir du domaine purement militaire et de s’occuper de règlement des différends internationaux et même de coopération économique et scientifique, mais sans grand succès.
6 II y a lieu, à cet égard, de bien distinguer entre les mesures collectives exécutées exclusivement par les Etats membres, par leurs moyens propres, comme la rupture des relations diplomatiques (affaire espagnole), le refus de reconnaissance et le boycott (Rhodésie) et les mesures exécutées par des organes de l’organisation (forces d’urgence, missions de contrôle militaire), dont les éléments, bien que fournis par les Etats membres (contingents militaires, officiers observateurs), sont placés opérationnellement sous la seule autorité de l’organisation.
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