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Le droit international en devenir

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Michel Virally

Première partie. Théorie générale du droit

Le droit international en question

Note de l’éditeur

Paru dans les Archives de philosophie du droit, no 8, 1963, pp. 145-163. © Sirey, Paris.

Texte intégral

1Les fréquents hommages rendus au droit international dans les discours officiels, à l’ONU ou ailleurs, s’assortissent habituellement de regrets concernant sa faiblesse et l’insuffisance de son développement. Ils s’accompagnent des formules, complémentaires, de malédiction à l’encontre de ceux qui le violent, et d’espoir dans les progrès qu’il est appelé à réaliser dans l’avenir. Y a-t-il là plus qu’une simple phraséologie ? Les forces qui ont joué, jusqu’ici, contre le droit international, sont-elles à la veille de s’effacer ? Ne se sont-elles pas, au contraire, considérablement renforcées ? Et, toute hypocrisie mise à part, le réalisme n’impose-t-il pas de rechercher dans d’autres directions une amélioration et une stabilisation des rapports internationaux ? Ces questions, semble-t-il, devaient être posées dans le cadre de l’enquête menée par les Archives.

  • 1 Il va sans dire que, dans le corps de cet article, l’expression « droit international » employée sa (...)

2Une autre raison encore impose qu’on s’y arrête. Dédaigné par beaucoup de juristes spécialistes du droit interne à cause de son caractère prétendument primitif et de son manque d’efficacité, le droit international n’en présente pas moins un intérêt exceptionnel pour la théorie générale du droit. Il est « autre » que le droit interne, parce qu’il fonctionne dans un cadre sociologique et politique radicalement différent. Pourtant, il en procède aussi directement, car il lui emprunte ses concepts fondamentaux et sa technique (parfois la plus savante) en l’adaptant à ses besoins. De ce fait, il se prête à des comparaisons singulièrement fécondes et suggestives, permettant aussi bien d’apercevoir ce qui reste présent dans les ordres juridiques les plus éloignés les uns des autres, que de montrer combien sont contingents certains aspects du droit, tenus trop facilement pour nécessaires. A ce titre également, l’examen de la situation du droit international a sa place dans une étude consacrée au dépassement du droit1.

I

3Nombreuses sont les manifestations de ce qu’on pourrait être tenté d’appeler : la crise du droit international. Les spécialistes les plus avertis s’accordent à souligner la gravité d’un symptôme à leurs yeux particulièrement inquiétant : le manque d’enthousiasme des gouvernements et des organisations internationales elles-mêmes à l’égard de la Cour Internationale de Justice.

4Lorsqu’en 1922 fut établie, pour la première fois dans l’histoire, une juridiction internationale permanente, on crut qu’une étape décisive avait été franchie vers la fondation d’une société internationale effectivement soumise au droit. La faiblesse du droit international avait toujours tenu d’abord, d’après le sentiment général, à l’absence d’un juge à qui les Etats devraient soumettre leurs différends. L’épanouissement d’un ordre juridique quelconque dépend avant tout, soulignait-on, du fonctionnement de son appareil judiciaire, sans lequel les droits restent démunis et les obligations dépourvues de sanction.

5Le progrès réalisé devait en entraîner d’autres. De la juridiction désormais permanente, mais encore facultative, on pouvait passer à la juridiction obligatoire. Un ingénieux mécanisme avait été introduit à cet effet dans le statut de la Cour. Il permettait aux Etats, par une déclaration présentée au moment le plus opportun pour chacun d’entre eux, d’accepter la compétence obligatoire du Tribunal de La Haye, pour tous les différends qui les opposeraient à d’autres Etats ayant consenti le même engagement. Lorsque l’expérience aurait démontré les avantages du système, l’esprit de compétition aidant, on pouvait espérer obtenir, assez vite, une adhésion générale à la « clause facultative de juridiction obligatoire ».

6Restait à découvrir un moyen approprié d’assurer l’exécution des jugements rendus. La SDN était encore assez mal outillée pour fournir un tel instrument. Mais, le besoin créant l’organe, compétence fut donnée, en 1945, au Conseil de Sécurité, pour agir dans le cas où un Etat ne se conformerait pas spontanément aux obligations découlant pour lui d’un arrêt de la Cour internationale (art. 94 de la Charte de San Francisco). La même année, un autre et important pas en avant avait été fait : tout membre de l’ONU devant devenir automatiquement partie au statut de la Cour (ce qui n’était pas le cas pour les membres de la SDN), cette dernière devait voir sa compétence s’étendre progressivement au monde entier.

7Comme on le voit, l’institution de la Cour de La Haye représentait beaucoup plus que la création d’un tribunal nouveau. Elle devait déclencher un processus évolutif destiné à bouleverser progressivement mais, en fin de compte, de façon révolutionnaire, les conditions de fonctionnement du droit international et à établir ce dernier sur des bases nouvelles, incomparablement plus solides que celles du passé.

  • 2 Deux affaires, actuellement pendantes devant la Cour, ont été introduites par des Etats africains : (...)

8Que subsiste-t-il de ces espoirs, quarante ans après ? La Cour permanente de Justice Internationale a fait preuve d’une activité d’abord très intense, mais qui a commencé à se ralentir dès 1933. Après l’interruption de la deuxième guerre mondiale, la Cour Internationale de Justice l’a remplacée sans jamais atteindre le même rythme d’affaires, malgré le nombre élevé des différends consécutifs au rétablissement de la paix et la multiplication des membres de la société internationale. Fait plus grave : la Cour de La Haye, théoriquement universelle, demeure un tribunal de l’hémisphère occidental : Europe de l’Ouest, Etats-Unis, Amérique latine. Une seule affaire a été portée devant elle par un Etat d’Asie (l’affaire du temple de Préah Vihéar, entre le Cambodge et la Thaïlande), aucune par un Etat d’Afrique2 ou par un Etat socialiste. En dehors de l’Inde (dans l’affaire du droit de passage, qui l’opposait au Portugal), nul de ces Etats n’a accepté de son plein gré de se présenter comme défendeur.

9Des constatations aussi peu encourageantes peuvent être faites à propos de la « clause facultative de juridiction obligatoire ». Le nombre des Etats qui l’ont acceptée n’a jamais été très élevé. Il a tendance à décroître en valeur absolue et tombe de façon vertigineuse en valeur relative (les nouveaux Etats membres n’y souscrivant pas). Aucune grande puissance ne s’y est associée sans des réserves importantes. Dans plus d’un cas (celui des Etats-Unis est célèbre à cet égard) ces réserves subordonnent pratiquement le jeu de la clause à une décision unilatérale prise, dans chaque cas d’espèce, par l’Etat intéressé : la juridiction apparemment « obligatoire » demeure réellement facultative, au mépris de toute logique.

  • 3 Le Monde, 20 juin 1962. Par la suite, le même gouvernement menaça de rompre les relations diplomati (...)

10L’exécution des décisions de la Cour a souvent soulevé des difficultés pratiques et s’est heurtée, à plusieurs reprises, à la mauvaise volonté des Etats. Ceux-ci ont toujours protesté, cependant, de leur respect pour la justice internationale. Le Conseil de Sécurité, de son côté, n’a jamais été appelé à faire usage de ses compétences dans ce domaine. D’autant plus significatives, à cet égard, sont apparues les premières réactions du gouvernement thaïlandais, au lendemain du prononcé de l’arrêt de la Cour au sujet du temple de Préah Vihéar, par lesquelles ce gouvernement déclarait qu’il ne pouvait accepter et n’accepterait pas cette décision mais prendrait les mesures militaires nécessaires pour en empêcher l’exécution3.

  • 4 La « quarantaine » décidée par le gouvernement américain à rencontre de Cuba, au mois d’octobre 196 (...)

11Si elle s’exprime rarement avec une telle franchise, cette attitude, de la part des Etats, n’est malheureusement pas exceptionnelle. Plus encore que dans le passé, les relations internationales sont marquées aujourd’hui par l’exaltation de l’idée de souveraineté. On la proclame avec d’autant plus de force au plan du droit que l’indépendance réelle des Etats apparaît moins assurée sur celui des réalités politiques et économiques. Même si elle n’est pas la négation du droit international, la souveraineté joue contre lui. Elle fait de l’intérêt national et de la raison d’Etat la loi suprême des gouvernements. Dès lors, le respect témoigné au droit reste purement formel, lorsqu’il n’est pas simple attitude tactique ou démagogique. Il n’est pas assez fort, en tout cas, pour diriger le comportement. On en a eu, récemment, une démonstration frappante dans l’affaire de Goa. Parmi tant de gouvernements méprisant, en pratique, un droit international vénéré des lèvres, l’Inde de Gandhi et de Nehru passait pour une exception méritoire, mais raisonnée. On vit, cependant, qu’elle n’hésitait pas à « recourir à l’emploi de la force », prohibé par l’article 2, 4 de la Charte des Nations Unies, lorsque ses intérêts le requéraient. A vrai dire, elle se bornait à suivre l’exemple donné dans un passé récent par d’autres puissances, signataires de la Charte et même membres permanents du Conseil de Sécurité4.

12Ces faits suffisent à mettre en lumière les obstacles auxquels se heurte le droit international. Mais ils ne sont pas nouveaux. Plutôt qu’à une crise, on songe à un mal chronique, à une malformation congénitale. Peut-être une aggravation récente pourrait-elle être diagnostiquée. Elle n’attaque pas le droit international dans ses fondements, cependant, et ne fait que souligner la nécessité de la renforcer. Il en va autrement de deux autres séries de constatations, à bien des égards plus inquiétantes pour l’avenir.

13On ne peut s’attendre que les Etats, surtout s’ils sont puissants, favorisent avec enthousiasme le développement de règles juridiques qui limiteront leur liberté d’action. Il faut leur démontrer qu’ils y ont intérêt, ce qui n’est pas toujours évident. La situation est toute différente pour les organisations internationales. Constituées par un traité, soumises aux règles qui en découlent, elles n’existent que pour servir des buts d’intérêt commun, parmi lesquels figure, en bonne place, le développement du droit international (v. par exemple, le préambule et les articles 1, 2, 4, 13, 36 de la Charte des Nations Unies). Elles se sont multipliées depuis quelques décades. Leur action pourrait devenir décisive et transformer radicalement, sinon la conjoncture politique, au moins les conditions techniques dont le droit international est tributaire.

14L’œuvre de la SDN, dans ce domaine, n’a pas été très marquante, malgré le « juridisme » très accentué, pour ne pas dire le formalisme, de l’institution genevoise. En particulier, ses efforts de codification se sont soldés par un échec. En revanche, sa jumelle, l’Organisation internationale du Travail, a réussi à édifier un monumental code international du travail, reposant sur un nombre impressionnant de conventions. Depuis 1945, de nouveaux efforts se sont fait jour, dans les très nombreuses organisations créées ou réorganisées après la guerre. Ils ont permis d’atteindre des résultats sur lesquels nous reviendrons. Mais ceux-ci ne se trouvent-ils pas remis en cause par l’attitude générale adoptée à l’égard du droit international par l’Organisation des Nations Unies ?

15Son comportement rappelle curieusement celui des Etats : protestations de respect dissimulant un mépris pratique. Les déclarations prononcées au cours des débats de l’Assemblée en faveur du droit international revêtent habituellement un caractère de généralité abstraite. Par hasard, les quelques règles individualisées dont il est question imposent toujours des obligations à un Etat autre que celui que représente l’orateur. En revanche, chaque fois qu’un organe des Nations Unies s’est trouvé en présence d’un texte limitant sa liberté d’action, il ne s’est laissé arrêter par aucune barrière juridique. Deux manifestations de cette politique, dont on pourrait citer d’innombrables exemples, sont particulièrement remarquables.

16La première est bien connue. Elle concerne le sort fait à l’article 2, 7 de la Charte, qui interdit l’intervention des Nations unies « dans des affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un Etat ». Cette disposition a été fréquemment invoquée, notamment lors de débats sur la situation de territoires coloniaux ou sur le respect des droits de l’homme dans un Etat déterminé. Il est tout à fait significatif que cette exception n’ait jamais été retenue. Le plus souvent on a passé outre, sans autre motivation. La non-inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée générale ou du Conseil de Sécurité d’une question soulevant des difficultés au regard de l’article 2, 7, ou l’ajournement de son examen n’ont jamais été décidés que pour des raisons d’opportunité. Les arguments juridiques invoqués au cours des débats, en faveur de la « compétence nationale », n’ont pas toujours, cependant, fait l’objet d’une réfutation décisive. Dans les cas douteux, un avis consultatif aurait pu être demandé à la Cour internationale de justice. Ce ne fut jamais le cas.

  • 5 Par ex. : « Compétence de l’Assemblée générale pour l’admission de nouveaux Etats » ; « Effets des (...)

17Nous rencontrons ici une autre manifestation de la politique suivie par l’ONU, qui vaut d’être notée : en matière d’avis consultatifs. La SDN et l’OIT eurent largement recours à ce moyen, destiné à éclairer les organes politiques sur des points de droit difficiles. En douze ans, elles n’avaient pas demandé moins de vingt-six avis, sur les problèmes les plus variés. En seize ans, l’ONU n’en a requis que neuf. Cette réserve confère à l’organisation internationale une part de responsabilité, non négligeable, dans le ralentissement du rythme d’activité de la Cour de La Haye. En outre, certaines demandes d’avis ont été formulées avec des intentions assez éloignées de celles qui correspondent à la philosophie de l’institution. Dans plus d’un cas, il s’est agi moins d’une véritable demande de consultation que d’une manœuvre tactique, dans le cadre d’un débat politique. On a tenté ainsi de faire avaliser par la plus haute instance judiciaire, des prétentions dont la véritable nature se trahissait dans le libellé souvent surprenant, au point de vue du droit, des questions posées, mettant en cause l’interprétation de textes dépourvus d’ambiguïté ou contestant l’autorité de la chose jugée5.

18Ces quelques exemples suffisent à caractériser une attitude dont la gravité ne peut être sous-estimée. Elle indique, en effet, de la part de l’organisation internationale, un choix délibéré entre les moyens de la politique et ceux du droit, au profit des premiers et au détriment des seconds. Bien plus, elle traduit la conviction que la volonté de la majorité, exprimée au sein d’un organe des Nations Unies, notamment l’Assemblée générale, fait loi, même si elle contredit le texte du traité instituant l’Organisation dont cette Assemblée est l’organe. C’est une conception juridique : celle de la « volonté générale » – déformée d’ailleurs car, pour Rousseau, la volonté n’était générale que si elle venait de tous pour s’appliquer à tous également. C’est surtout la négation de la hiérarchie des normes juridiques et du principe sacro-saint de légalité (et de constitutionnalité) de l’action politique. Le dynamisme d’une institution tend à remplacer le respect du droit comme principe formateur de la société internationale.

19La tendance qui se manifeste ainsi prend tout son sens si on la rapproche de la position prise à l’égard du droit international par les Etats nouveaux d’Afrique et d’Asie, qui forment désormais la majorité au sein de l’ONU. Le droit invoqué par leurs délégués à l’Assemblée générale et dans ses commissions n’a plus grand-chose de commun avec le droit international positif, tel qu’il est enseigné par la doctrine. A l’égard de ce dernier, les Etats nouvellement indépendants témoignent d’une méfiance extrême, non toujours exprimée avec clarté, mais partout perceptible. Il est relativement simple de synthétiser les raisons profondes qui expliquent cette attitude. Quelques représentants de ces Etats à l’Assemblée générale ou à sa commission juridique les ont exposées d’ailleurs sans détour. Le droit international, affirment-ils, ne leur a été d’aucun secours pendant leur lutte pour l’indépendance. Bien au contraire, il a constamment joué contre elle, en accumulant les obstacles à l’établissement de rapports nouveaux avec l’ancienne métropole. L’indépendance acquise, estiment ces mêmes délégués, le droit international apparaît encore comme le meilleur allié du « néocolonialisme », en consolidant des positions économiques étrangères et en empêchant la formation de rapports vraiment égalitaires, sur la base du profit mutuel, entre pays parvenus à des niveaux de développement très différents. Il gêne également la remise en ordre de frontières territoriales héritées des partages coloniaux, réalisés en fonction des intérêts des puissances coloniales, souvent sans considération des intérêts et des traditions des populations en cause. Cependant, il n’est pas parvenu à assurer la sécurité des petits Etats.

20Il s’agit donc, on le voit, d’un véritable réquisitoire, auquel s’associent, en l’exagérant, la plupart des délégués des Etats socialistes. Sans doute, ne faut-il pas aller trop loin. Un respect certain du droit continue à se manifester, mais il ne s’élève pas au niveau des espoirs placés par les Etats nouveaux dans l’Organisation internationale. La mise en question du droit international va donc plus loin encore que ce que nous avions pu constater précédemment. Son utilité et même sa place dans une société internationale en construction sont contestées et les espoirs des membres de cette société placés ailleurs : dans l’action de l’Organisation où ils sont tous reconnus comme égaux, non seulement d’un point de vue abstrait, mais quant au décompte des voix lors du vote des décisions.

21La situation change, évidemment, du tout au tout, si on considère les organisations régionales, dont les membres sont proches les uns des autres, non seulement au point de vue géographique, mais à celui du développement économique, du peuplement, de la culture et de l’idéologie. C’est le cas notamment des organisations européennes. Mais une autre constatation, non moins troublante, s’impose alors à l’esprit. Les plus actives d’entre elles – les plus révolutionnaires aussi, par leurs conceptions de base – les Communautés européennes, connaissent une activité juridique remarquable, se développant d’ailleurs sous le contrôle sévère d’une Cour de justice. Mais le « droit européen » qu’elles élaborent mérite-t-il d’être encore qualifié d’« international » ? A-t-il quelque chose de commun avec ce « droit public européen » du xixe siècle, d’où est issu notre droit international du xxe ? On peut en douter, en relevant qu’il se rapproche bien davantage du droit étatique interne, public et privé. On est en présence d’un processus original d’unification du droit interne des Etats membres de la Communauté, plus que d’un nouvel avatar du droit international, lequel paraît dépassé sur ce terrain aussi.

  • 6 Suivant l’expression proposée par le professeur Jessup.

22Paradoxalement, des conclusions d’un ordre très voisin s’imposeraient si on considérait un secteur des relations internationales appelé à prendre de plus en plus d’importance : celui des rapports économiques entre Etats parvenus à des niveaux de développement industriel différents. Dans la mesure où ils passent par l’intermédiaire d’organisations intergouvernementales ou sont réglés par des traités, ils restent soumis au droit international. Mais, de plus en plus, ils s’expriment dans des conventions, très diverses, passées entre le gouvernement d’un Etat en voie de développement, et une société ou un groupe privé, chargé de construire et de faire fonctionner une usine, d’édifier un ouvrage public, ou d’exploiter un gisement. Ces conventions, passées avec un particulier, ne relèvent pas du droit international, mais d’un droit « transnational »6 en cours d’édification. Preuve supplémentaire d’un irrémédiable déclin ?

II

23Le bilan qu’on vient de tracer n’est pas sincère. Les observations précédentes peuvent se résumer en quelques propositions simples. Le droit international n’a pas réussi à se débarrasser de sa faiblesse technique principale, qui le condamne à la précarité, et qui résulte de l’absence d’un juge capable de départager les Etats entre qui s’élève une contestation, et ceci malgré l’existence d’une Cour compétente pour remplir cette fonction. Echec d’autant plus grave que le contentieux international ne cesse de croître et que la menace de guerre a atteint des dimensions apocalyptiques. Le droit international ne semble donc pas à la hauteur de ce que l’histoire exige de lui. C’est le sentiment apparemment, d’une grande partie des membres de la société internationale, qui mettent désormais leur espoir dans la seule organisation internationale pour établir un monde plus juste et plus pacifique, organisation elle-même fort dédaigneuse des traditions juridiques. Là même où le droit est encore appelé à jouer un rôle important, ce sont d’autres systèmes juridiques : droit « communautaire », et droit « transnational », notamment, qui paraissent devoir supplanter le droit international.

24Bilan insincère, disions-nous, car il a omis de placer, en regard des colonnes abondamment garnies du passif, les éléments de l’actif. Il s’agit donc de le redresser, avant même de chercher à l’interpréter.

  • 7 Le dernier volume paru au moment de la rédaction de cet article, publiant les traités enregistrés a (...)

25Un fait marquant de l’époque contemporaine est constitué par le développement vraiment stupéfiant du droit conventionnel. Il suffit, pour en prendre la mesure, de considérer la rapidité avec laquelle se multiplient les volumes du Recueil des traités enregistrés par le Secrétariat des Nations Unies7. Encore, tous les accords internationaux ne sont-ils pas enregistrés et publiés (en dépit de l’art. 102 de la Charte) ou ne le sont qu’avec des retards considérables. Il est assez aisé de se rendre compte que si l’interprétation et l’exécution de cette masse énorme de textes soulèvent d’innombrables difficultés pratiques, la plupart d’entre elles finissent par trouver une solution acceptable par les parties en cause, malgré le petit nombre de recours à une instance arbitrale ou judiciaire. Rien ne permet d’affirmer que, dans le train ordinaire du commerce juridique, l’application spontanée des règles de droit positif soit moins fréquente et moins régulière en droit international qu’en droit interne. Bien des différends qui, dans l’ordre étatique, seraient portés devant le juge, sont réglés par voie de négociations dans l’ordre interétatique. Si on considère la nature des intérêts en cause et la qualité des sujets de droit en présence, on peut se demander, très sérieusement, si le droit interne parvient à de meilleurs résultats : les conflits politiques de caractère constitutionnel, ainsi que ceux qui opposent des groupes sociaux ou des intérêts collectifs d’une certaine ampleur (conflits collectifs du travail ou divergences portant sur des orientations économiques par exemple) ne sont pas toujours vidés par le jugement d’un tribunal, tant s’en faut.

26Les comparaisons établies entre droit interne et droit international, toujours si humiliantes pour le second, ne signifient, souvent, pas grand-chose faute de comparer ce qui est comparable. On blâme le droit international de ne pas résoudre les grands problèmes politiques et économiques, que le droit interne ne domine pas toujours avec plus de succès ; on félicite ce dernier de régler de façon satisfaisante les rapports nés de la vie courante, à l’égard desquels le droit international, dans son domaine, remplit sans trop de heurts la même fonction. Vu sous cet angle, il n’est pas douteux que le droit international ait acquis de l’importance (et soit devenu encore plus indispensable) depuis quelques décades. Les « grands problèmes » n’ont pas perdu de leur acuité, tout au contraire. Bien que non résolus – ou seulement de façon provisoire – ils n’ont pas empêché le développement de relations internationales sans cesse plus intenses et plus régulières, d’une coopération internationale désormais permanente, dans les domaines les plus variés, entraînant avec elles une véritable prolifération de règles juridiques. S’il y a crise, c’est aussi celle d’une croissance trop rapide pour avoir permis aux rédacteurs des traités de sortir de l’improvisation, à leurs conceptions et aux institutions qu’ils ont créées de mûrir et de se stabiliser, voire même de se libérer d’habitudes héritées du passé. Ce sont ces dernières, plus que le droit international lui-même, peut-être, qui sont aujourd’hui dépassées.

27Nous assistons, d’ores et déjà, à une véritable mutation du droit international, dont les conséquences sont encore incalculables. Il n’est pas question de l’analyser ici. Quelques exemples suffiront à en montrer l’ampleur. La théorie des sources, déjà, s’en trouve affectée. Les apports respectifs de la coutume et des traités n’auront bientôt plus rien à voir avec ce qu’ils représentaient autrefois. Pendant longtemps, le droit international général a été exclusivement d’origine coutumière et il était impensable qu’il en fût autrement : les traités ne pouvaient régler que les rapports particuliers entre deux ou quelques Etats. La convocation de conférences internationales réunissant la quasi-totalité des Etats du monde est en train de changer cette situation. On aperçoit le moment où des règles écrites constitueront le droit international général. C’est déjà acquis dans certains secteurs techniques, où le besoin d’une réglementation ne s’est fait sentir que relativement tard : ceux des communications postales et des télécommunications, par exemple. Le travail de codification avance à grands pas : les règles essentiellement coutumières du droit de la mer et des relations diplomatiques ont fait déjà l’objet d’une rédaction conventionnelle. Demain, il en sera de même des relations consulaires. La codification du « droit des traités », de la responsabilité et de la succession des Etats est déjà entamée ou prévue. Si on se souvient de ce qu’a signifié la codification des coutumes pour de nombreux droits étatiques, on devine de quelle révolution il s’agit ici.

  • 8 V.E. Suy, Les actes juridiques unilatéraux en droit international public, Paris, 1962.
  • 9 Au plan universel, car c’est déjà fait au plan régional, dans le cadre des Communautés européennes.
  • 10 Nous ne parlons pas des « principes généraux du droit », considérés habituellement comme une source (...)

28A côté de ces sources traditionnelles, viennent prendre place les actes unilatéraux, ce que nul n’aurait imaginé il y a quelques années. Actes unilatéraux des Etats, d’abord, auxquels la publicité qui entoure aujourd’hui la politique étrangère et le resserrement des rapports internationaux permettent de conférer plus de valeur juridique qu’autrefois8, ce qui compense, dans une certaine mesure, le déclassement de la coutume, mal adaptée à l’« accélération de l’histoire ». Actes unilatéraux des organisations internationales, ensuite, qui apparaissent de plus en plus comme les pierres d’attente d’un véritable pouvoir législatif international, dont l’établissement n’est pas encore prochain9 mais n’est déjà plus inconcevable10.

29Ces transformations s’accompagnent d’autres, qui touchent la structure même du droit international, laquelle devient incomparablement plus complexe que dans le passé. Depuis longtemps déjà, la doctrine parle d’une « hiérarchie » des normes composant le droit international, mais cette hiérarchie, purement logique, était dépourvue de conséquences juridiques : rien n’empêchait, par exemple, des règles conventionnelles, assignées au second degré, de modifier des règles coutumières, placées au premier.

30Nous voyons aujourd’hui se multiplier des traités que l’on peut appeler constitutionnels, parce qu’ils créent une institution nouvelle (une organisation) et en règlent le fonctionnement. Certains prétendent à une supériorité sur les autres traités (c’est le cas de la Charte des Nations Unies : art. 103). Ils dominent, en tout cas, l’activité juridique des organes qu’ils ont établis, et entre lesquels, au surplus, ils ont pu prévoir une hiérarchie qui doit être respectée. Dans certains cas, ils ont même pris soin de garantir cette supériorité par un contrôle juridictionnel approprié. Il en est ainsi, par exemple, des traités constitutifs des Communautés européennes. La procédure des avis consultatifs de la Cour internationale de justice représente aussi (mais non uniquement) une tentative, beaucoup plus timide, dans le même sens.

  • 11 L. Focsaneanu, « Le droit interne de l’ONU », Annuaire français de droit international, 1957, p. 31 (...)
  • 12 Cela devient, au contraire, tout à fait contestable pour le « droit européen », auquel les simples (...)

31L’exercice de leurs compétences par les organisations internationales même les plus politiques, les moins embarrassées de préoccupations juridiques, provoque nécessairement l’apparition d’une masse de décisions juridiques, très diverses dans leur forme et leur contenu, entre lesquelles il est légitime de tenter de mettre un peu d’ordre. On pourra distinguer ainsi un droit « constitutionnel » international, un droit « administratif » international, un droit « financier », un droit « parlementaire », etc. Ce sont là, en fait, des secteurs nouveaux, constituant autant de « branches » du droit international, qui n’en connaissait pas, avant de se diversifier ainsi. Il importe peu qu’on les qualifie de « droit interne des organisations internationales »11, car il s’agit bien d’un droit international authentique, au regard des définitions traditionnelles, s’appliquant aussi bien au droit des gens qu’au droit étatique interne12.

32Cette division du droit international en « branches », à l’image du droit étatique, n’a évidemment qu’une valeur doctrinale et pédagogique : elle s’impose de plus en plus du fait de l’augmentation du volume du droit international et de sa diversification croissante. On la retrouve même en dehors du droit des organisations internationales. On parle couramment, aujourd’hui, de droit pénal international, de droit international des communications, de droit fiscal international, etc., chaque branche se caractérisant, au surplus, par une technique particulière.

33Sommes-nous en présence d’un droit déclinant, inadapté et dépassé, comme le suggéraient nos premières observations, ou, au contraire, d’un corps de règles en pleine expansion, extrêmement vivant et en passe de rivaliser, par sa richesse et son importance sociale, avec le droit étatique ? Ou bien encore ces deux propositions sont-elles vraies en même temps ? Ce sont là quelques-unes des questions provoquées par les résultats contradictoires de notre enquête.

III

34Le paradoxe disparaît si on considère l’état de la société que doit régir le droit international. Elle se trouve aujourd’hui au confluent de deux bouleversements révolutionnaires, dont les effets tantôt se contrarient, tantôt s’additionnent, et lui impriment ainsi une évolution désordonnée, dont le sens réel ne se détermine pas sans hésitation ni contestation. Ces bouleversements ont été trop souvent décrits pour qu’il soit utile de s’y essayer une fois de plus. Il faut pourtant préciser, autant qu’il est possible, la portée et la nature de leurs répercussions sur le droit international et la façon dont il y réagit.

35La première révolution est celle de la technique. Sa signification est ambiguë. Au point de vue qui nous intéresse, on peut dire qu’elle provoque l’unification du monde, mais par des voies très diverses.

36L’intensification, littéralement bouleversante, des rapports internationaux, qui résulte des nouveaux moyens de transport et de télécommunication provoque une sorte de coagulation de l’univers. Par leur volume, leur nature, le nombre des personnes privées – individus et groupements – qu’ils concernent, les échanges internationaux perdent de plus en plus leurs caractères spécifiques. Ils tendent, sans cesse davantage, à ressembler à ceux qui s’établissent entre les membres d’une seule et même collectivité politique. La pression exercée par ces échanges et par les besoins de développement va même, dans des cas privilégiés, jusqu’à faire sauter en partie les structures étatiques traditionnelles : ce qu’a montré l’apparition d’institutions « supranationales ».

37Des institutions de ce type constituent encore une exception (les dimensions atteintes par certains Etats leur permettent d’ailleurs d’en faire l’économie) et ne dépassent pas, jusqu’à maintenant, le niveau régional. Mais, en même temps, sur un plan tout à fait général et universel, l’accélération des relations « transnationales » réclame, de la façon la plus instante, une réglementation juridique. A bien des égards, cette réglementation est en retard et joue comme un véritable goulot d’étranglement, ralentissant le rythme de développement des échanges techniquement possibles et souhaitables. On constate donc l’existence d’un « besoin de droit » international, qui a atteint, aujourd’hui, une intensité absolument sans précédent. C’est ce besoin – appelé à devenir de plus en plus impérieux – qui explique l’essor extraordinaire dont nous avons parlé plus haut. Bien loin d’être dépassé, le droit international est poussé en avant et voit s’ouvrir devant lui des perspectives entièrement nouvelles.

38Pour faire face à ces appels, il ne disposait que de moyens techniques qui risquaient, eux, d’être périmés. Il a fallu les adapter. Les transformations qu’ils ont subies ne sont pas tellement différentes de celles qu’on a pu constater dans d’autres sociétés, soumises à des mutations du même type. La coutume, de formation trop lente, se trouve déclassée et perd de son importance, même si elle continue à fournir les fondements de l’ordre juridique. Les traités se multiplient, mais la technique contractuelle se trouve mise à rude épreuve et doit composer, de plus en plus, avec la technique statutaire. Le mariage de ces deux contraires ne peut aller sans entorses assez graves aux logiques qui les animent respectivement : où se manifeste déjà une confusion des idées et des principes, inséparable des périodes de transition, dont nous trouverons d’autres exemples. Le principe majoritaire, traduction du besoin de faire prévaloir les intérêts sociaux sur les intérêts individuels, fait son entrée dans le droit des traités, aux niveaux de l’élaboration des normes, de leur modification et surtout de leur exécution. De plus en plus, cette dernière est confiée à des organes permanents, distincts des organes étatiques, créés par les traités et dotés d’un pouvoir autonome de décision.

39L’activité de ces organes, à son tour, tend, par une pente naturelle, à substituer la technique statutaire à la technique contractuelle, puisque leurs décisions, soumises à la règle de la majorité, sont évidemment des actes unilatéraux. L’évolution est en cours, mais relativement peu avancée. Sauf quelques exceptions remarquables, les organisations internationales ne disposent encore que de pouvoirs restreints, définis de façon d’autant plus limitée que leur compétence est plus étendue. La force juridique de leurs décisions reste problématique, bien que la pratique cherche et découvre des procédés très variés pour pallier cette carence. Nouvelle incertitude et nouvelle cause de confusion, accréditant davantage l’idée d’une crise du droit international, alors qu’il s’agit plutôt d’un tournant.

  • 13 Bien au contraire, la politique pèse sur lui plus que jamais : cf. infra.
  • 14 Par exemple, les accords d’assistance technique passés par les organisations internationales, les E (...)
  • 15 Traité de Washington, du 1er décembre 1959, RGDIP, 1960, p. 160.

40Les mêmes facteurs provoquent cette stratification du droit international, dont nous avons déjà parlé, qui accentue sa ressemblance avec le droit étatique, en même temps que sa diversification en branches multiples, correspondant à des types différents de relations. Cela entraîne une conséquence considérable : une certaine « dépolitisation » du droit international. Celui-ci, sous sa forme classique, ayant essentiellement pour objet de régler des rapports intergouvernementaux, constitue, au premier chef, un droit politique, ou politisé, contraint de tenir compte, en première ligne, des rapports de force et de la volonté de puissance. On n’a pas la naïveté de croire qu’il en est désormais libéré13, mais il doit aujourd’hui prendre en considération, avec beaucoup plus de sérieux qu’autrefois, les impératifs techniques propres à chacune des catégories de relations, très différenciées, dont il doit s’occuper. Le niveau, infragouvernemental, auquel se placent nombre de ces relations, lui permet, dans un nombre croissant d’occasions, d’accorder la priorité à ces impératifs. Cela explique le parallélisme assez frappant d’accords passés dans des contextes politiques très différents, mais poursuivant un objectif technique identique14, ainsi que certaines réussites, à première vue surprenantes, comme le traité sur l’Antarctique15 ou l’organisation de l’année géophysique mondiale. Cet aspect des choses autorise l’espoir de voir le droit international continuer à se développer dans de nombreux secteurs « techniques », malgré les crises politiques qui secouent notre planète. Pour les mêmes raisons, les institutions internationales à compétence « technique » ont pu continuer à vivre et se développer, même dans des domaines aussi sensibles que celui de l’énergie atomique.

41Sans doute faut-il tenir compte aussi des conséquences à la fois psychologiques et politiques de certaines des découvertes les plus récentes. Le lancement de satellites artificiels a frappé l’imagination des masses par les révélations qu’il apportait sur la puissance de l’homme et de la science, mais aussi parce qu’il a rendu sensible aux yeux des plus ignorants ce qui n’était qu’un objet de connaissance abstraite pour la minorité instruite de l’humanité : tous les hommes se trouvent emportés, ensemble, sur une seule et même planète, isolée au sein d’un univers immense, mais ouvert désormais aux explorations de l’astronautique. La portée de l’ébranlement psychologique consécutif à cette prise de conscience est incalculable. Le sentiment de solidarité de tous ceux qui appartiennent à la race humaine devant un même destin et une commune tâche n’est probablement pas à la veille de l’emporter sur toutes les vieilles causes de division et sur les haines qu’elles entraînent ; d’ores et déjà, il les transcende. Les rapports avec l’étranger ne sont plus totalement des rapports extérieurs, au sens strict du qualificatif : ils s’inscrivent, malgré tout, à l’intérieur d’un cercle plus vaste et déjà bien visible.

42Ce sentiment de solidarité agit de façon plus pressante encore sur la conduite des relations internationales, en face des périls que fait courir à la terre entière la menace d’utilisation de l’arme thermonucléaire. Aucun peuple ne peut se croire à l’abri d’une guerre atomique, et on sait que celle-ci peut surgir de l’exaspération de n’importe quel conflit local. Dès lors, toute guerre internationale revêt, par certains côtés, l’aspect d’une guerre civile, ce qui, jusqu’alors, ne devenait perceptible que rétrospectivement, aux lointains descendants, réconciliés, des anciens ennemis.

43Est-il possible de mesurer, avec quelque précision, les conséquences d’un tel retournement psychologique sur le droit international ? Il est trop tôt pour s’y aventurer. Mais la communauté universelle, confusément entrevue, dispose déjà d’une expression institutionnelle avec l’Organisation des Nations Unies, plaquée, en quelque sorte, sur la structure traditionnelle de la société des Etats. Cette superposition de deux structures s’inspirant de philosophies contraires n’est pas seulement un gage d’évolution. C’est aussi, dans l’immédiat, une cause supplémentaire de trouble et d’incertitude dans le développement du droit.

44La contradiction est plus profonde encore. L’autre révolution qui agite les rapports internationaux joue, en effet, apparemment, en sens contraire, au moins à court terme. Elle est de caractère politique. Elle résulte des transformations intervenues, depuis la fin de la deuxième guerre mondiale, dans la distribution du pouvoir politique à travers les cinq continents. Transformations de deux ordres.

45D’une part, l’Afrique et l’Asie s’éveillent de la longue période de subordination politique où elles avaient été plongées pendant l’ère coloniale. Elles se fragmentent en multiples unités politiques indépendantes. Cette mue s’accomplit au prix d’une tension entre peuples colonisés et puissances coloniales qui a conduit, trop souvent, à de cruelles guerres d’indépendance, insurrections ou guerres civiles à leur départ, guerres internationales en leur aboutissement. Les oppositions qui en résultent n’étaient pas inévitables ; elles pourraient n’être que temporaires. Elles se trouvent pérennisées par leur soubassement économique. Une division plus générale et d’un caractère très différent tend ainsi à se substituer aux conflits de la décolonisation, tout en leur restant liée d’une certaine manière : le fossé si profond séparant puissances industrielles (qui ne sont pas toutes d’anciennes puissances coloniales) et États, nouveaux ou non, parvenus seulement aux étapes initiales du développement économique.

46L’autre transformation politique résulte de l’extension à un certain nombre d’Etats d’Europe et d’Asie – tout récemment d’Amérique – du régime issu de la Révolution d’octobre et longtemps confiné en Russie soviétique. Au point de vue de la doctrine marxiste-léniniste, la division qui en résulte a, elle aussi, une base essentiellement économique, puisqu’elle tient à l’opposition des systèmes de production. Ses manifestations extérieures sont d’ordre principalement idéologique. Mais les tenants principaux des deux systèmes étant aussi les principales puissances nucléaires, la rivalité est-ouest revêt, en même temps, l’aspect d’une compétition militaire, vis-à-vis de laquelle tous les États sont contraints de prendre position, d’une façon ou d’une autre.

47Ici encore, il est difficile d’apprécier avec précision l’incidence de ces bouleversements sur le droit international. On ne peut s’en tenir qu’à des remarques d’une grande banalité, mais pourtant non dépourvues de toute signification. La décolonisation n’est pas seulement un phénomène caractéristique de l’actuelle période historique. Elle constitue aussi et de façon très frappante, une idéologie, susceptible de survivre longtemps après la liquidation complète des empires coloniaux. Avec le conflit est-ouest, elle contribue à « politiser » les rapports internationaux, sous tous leurs aspects, ainsi que le droit qui les régit. On se trouve donc ici en présence de facteurs agissant à contre-courant de ceux que nous avions précédemment analysés. En fait, leur action est encore plus complexe. Elle s’exerce, semble-t-il, dans deux directions principales et, en apparence, elles-mêmes divergentes.

  • 16 Annuaire français de droit international, 1955, p. 728.

48Tout d’abord, la tendance commune de très nombreux Etats est de mettre l’accent, avec insistance, sur l’idée de souveraineté. Pour cette raison, de multiples institutions du droit international le plus classique retrouvent de la faveur et le droit international « nouveau » prendrait ainsi, facilement, une allure réactionnaire ou, tout au moins, conservatrice. Plus profondément encore, il devrait s’établir sur des bases rigoureusement identiques à celles du droit international du xixe siècle. La position de l’URSS, à cet égard, est bien connue. L’égalité souveraine des États est le premier des principes mis par la Charte des Nations Unies à la base de l’organisation internationale. Le respect de la souveraineté figure en bonne place parmi les principes proclamés par la conférence de Bandoeng16.

49On ne saurait cependant négliger une différence fondamentale, qui conduit à se demander si le même mot recouvre toujours la même idée. Au xixe siècle, l’un des attributs essentiels de la souveraineté est le droit de faire la guerre, d’où découlaient de sérieuses atténuations au principe de non-intervention. Cet état du droit favorisait naturellement les grandes puissances. On sait l’usage qu’elles en firent en Europe et hors d’Europe. Aujourd’hui la proclamation de la souveraineté dans la Charte des Nations Unies ne se sépare pas de celle de l’égalité et, surtout, de l’interdiction de « recourir à la menace ou à l’emploi de la force » (art. 2, 4). La même liaison apparaît dans les grandes déclarations de principes de l’après-guerre (à commencer par celle de Bandoeng), qui portent l’accent davantage encore sur l’interdiction de l’intervention sous toutes ses formes.

  • 17 La portée exacte de cette amputation, dans un monde divisé entre blocs militaires et voué à la cour (...)
  • 18 Les divergences d’opinion qui se sont fait jour au sein de la 6e commission de l’Assemblée générale (...)

50La souveraineté ainsi comprise représente toujours un principe d’autonomie, fragmentant la société internationale en unités libres de ne suivre que leur propre volonté et leurs propres conceptions du droit. Elle maintient le droit international sur les bases fragiles qui ont toujours été les siennes. A certains égards, elle se trouve renforcée, plus antisociale que jamais. Elle joue, notamment, contre le développement des organisations internationales, animées par la loi de la majorité. La crise traversée par l’ONU depuis 1960 est là pour le montrer. L’amputation de la compétence de guerre17 n’en réalise pas moins une mutation si radicale que les conséquences en sont incalculables. De proche en proche, ce sont toutes les institutions du droit international qui se trouvent ébranlées et risquent d’être modifiées en profondeur18.

51Cet appel à un droit international « nouveau » représente la contrepartie, toujours présente, à la revendication de souveraineté, ainsi qu’à l’attitude de méfiance à l’égard du droit traditionnel, dont nous avons déjà mentionné l’existence chez de nombreux États récemment parvenus à l’indépendance. Il serait peut-être plus juste de dire « proclamation », plutôt que revendication, car il s’agit pour eux, bien souvent, si on s’en tient tout au moins aux affirmations de leurs représentants, d’un droit d’ores et déjà en vigueur. En fait, certains principes ont déjà été consacrés par des traités collectifs. C’est le cas du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, qui a trouvé place dans la Charte des Nations Unies. D’autres ont été accueillis dans des traités bilatéraux : ainsi, par exemple, les « cinq principes de la coexistence pacifique » énumérés dans le traité sino-indien sur le Tibet, signé à Pékin le 29 avril 1954 et aujourd’hui bien oublié. D’autres encore – ou les mêmes – ont fait l’objet de déclarations solennelles, signées de nombreux États : tels les « dix principes » de Bandoeng.

  • 19 La délégation tchécoslovaque vient de proposer à la commission juridique de l’Assemblée générale, a (...)

52La proclamation de ces principes ne s’est accompagnée, généralement, d’aucune tentative pour en définir la portée avec précision et pour déterminer les moyens de les mettre en œuvre par une procédure régulière. Leur portée juridique véritable reste donc livrée à l’incertitude19.

53Nous sommes ici en présence d’une situation qui peut probablement s’observer dans tous les systèmes juridiques, spécialement pendant les périodes de révolution ou d’évolution rapide, mais qui ne prend peut-être nulle part autant de relief que dans le droit international, en raison des particularités techniques de ce dernier et du développement insuffisant de ses règles de fond. On a dit du droit international qu’il était primitif. Il est plus vrai de dire qu’il est pauvre. Il est incapable de retenir, dans le filet aux mailles trop larges de ses dispositions, la grande masse des problèmes surgissant dans la vie internationale. Ce fut toujours une tentation, pour les jurisconsultes – et parfois une nécessité – de compléter ses règles positives par leurs propres conceptions du droit désirable. Chez certains d’entre eux, les deux exposés de lege lata et de lege ferenda ne sont pas clairement distingués, et facilement confondus par le lecteur.

54Pendant un temps, les opinions individuelles trouvaient autorité en s’appuyant sur le droit naturel, considéré comme partie intégrante du droit des gens. Aujourd’hui, le droit naturel a été rejeté hors du droit positif, non seulement grâce aux efforts de la doctrine, mais encore en raison de l’évolution des conceptions philosophiques. On s’aperçoit qu’il n’était qu’une manifestation historique, parmi d’autres, d’un besoin permanent de tous les systèmes juridiques, impuissants à s’adapter sans luttes ni retards au mouvement des idées et aux exigences de la pratique. Ce besoin est celui d’un droit qu’on peut qualifier d’idéal, au sens premier ou philosophique du qualificatif, c’est-à-dire d’un droit seulement conçu et non encore posé, mais déjà formulé en termes juridiques et servant de moteur dans le processus de formation du droit positif. Comme le suggèrent les précisions données plus haut à propos des nouveaux « principes » du droit international, le départ entre droit positif et droit idéal n’est pas toujours aussi facile à faire qu’on aurait pu le croire, à considérer les seules définitions : opinions privées d’un côté, règle posée suivant un procédé régulier, d’autre part. La difficulté trouve son origine dans les conditions de fonctionnement des sources du droit. Certaines d’entre elles appellent, en quelque sorte, cette confusion. Nous avons dit déjà qu’à certaines périodes le droit naturel avait pu être considéré lui-même comme une source. Aujourd’hui encore, les principes généraux du droit, consacrés comme source du droit international par le statut de la Cour internationale de Justice, posent en pratique un problème du même ordre (bien qu’à un degré incomparablement moindre). Les procédés les plus formalistes de formation du droit n’évitent pas cette difficulté, dans la mesure où ils comportent des étapes nombreuses avant la pleine et entière intégration d’une règle nouvelle. Certains principes du droit idéal peuvent recevoir une première consécration, sous la forme d’une proclamation abstraite dans un texte de droit positif, longtemps avant que soient modifiées les règles concrètes qui s’opposent à leur mise en œuvre ou assurent l’application des principes opposés. Il n’est même pas rare que des principes, affirmés avec une particulière solennité, soient ensuite abandonnés avant tout début d’application. La formulation de principes nouveaux ouvre ainsi, dans beaucoup de cas, une période d’incertitude et de confusion, non seulement dans les esprits, mais encore dans l’appréciation de l’état du droit. A n’en pas douter, le droit international traverse actuellement une période de cette nature.

***

55Le caractère trouble de cette situation rend impossible toute conclusion précise sur l’avenir du droit international. Il est permis, cependant, de tenter de répondre aux questions posées au début de cette enquête. Si le droit international traverse aujourd’hui, incontestablement, une crise, c’est la crise d’un certain droit international, formé dans une société des Etats qui n’a plus beaucoup de ressemblance avec celle où nous vivons désormais. Il s’agit donc d’une crise d’adaptation. Sa gravité provient de ce que sa solution n’exige pas seulement l’élaboration de règles nouvelles et plus nombreuses. La structure même du droit international, de l’ordre juridique international, est en cause et, plus encore, ses bases philosophiques et politiques. Le droit international est le lieu de rencontre des idéologies qui se partagent le monde. Les idéologies montantes ont déjà formulé les principes d’un nouveau droit idéal, contre lequel le droit existant a d’autant plus de peine à se défendre qu’il est lui-même d’une grande pauvreté idéologique. Mais ce peut être aussi sa chance de survie.

56Pour pénétrer le droit positif et l’inspirer effectivement, ces principes révolutionnaires doivent forcer le passage des sources dont il sort. La tentative est déjà amorcée, mais seulement amorcée. Elle renforce la pression exercée par les besoins de réglementation juridique multipliés par le foudroyant essor des rapports internationaux. Ces efforts conjugués parviendront-ils à bouleverser en profondeur le système des sources formelles, qui passait pour constituer une des parties les plus solides du droit international traditionnel ? Nous en sommes encore loin, mais des mesures d’adaptation se sont déjà imposées, d’autres suivront, à n’en pas douter, sans qu’on puisse encore discerner le point d’aboutissement de cette évolution.

57Dans tout cela, nul signe d’un « dépassement » ou d’un « dépérissement » du droit international ; mais, incontestablement, une période difficile et pleine de menaces à traverser.

58Le danger provient d’abord de ce que les idéologies n’appartiennent pas seulement au monde des idées, mais aussi à celui de la politique : elles sont soutenues par la passion, des hommes et des masses, et portées par la force des armes. Les « principes », nouveaux ou anciens, sont avancés moins souvent, peut-être, pour fonder une règle qui permettrait à la société internationale de se développer plus harmonieusement, que pour marquer un point dans une rivalité d’influence ou pérenniser un avantage politique acquis de vive force. Il en fut toujours ainsi, sans doute, mais ni la lutte ni son enjeu n’avaient encore atteint de telles dimensions.

59Finalement, le rythme auquel s’opère la transformation de la société internationale se révèle lui-même comme un péril. C’est cette accélération qui a conduit l’Organisation des Nations Unies à adopter une attitude aussi décevante à l’égard du droit. En un temps où l’équilibre politique se modifie constamment, les règles juridiques, dont la maturation est lente, ne parviennent pas à s’établir et encore moins à s’imposer au respect de tous. Mais les habitudes ainsi prises risquent de persister, passée l’époque qui les a fait naître. Il devient urgent que l’ONU s’avise du danger que recèle un pragmatisme poussé trop loin, qui ignore son propre passé de précédents, son cadre juridique, et s’enivre des vertiges d’une politique mondiale, à laquelle l’Organisation internationale est étroitement mêlée, certes, mais dont la maîtrise lui échappe. Il ne suffit pas de proclamer des principes ; il faut s’en donner et les suivre.

60Quant à ses membres, il leur reste à se convaincre qu’il y a un danger égal, pour l’avenir des rapports internationaux, à vouloir imposer des principes nouveaux, dont de nombreux Etats ne veulent pas, parce que leur déclin s’en trouverait précipité, et à vouloir préserver de tout changement des principes anciens, dénoncés par d’autres Etats, plus nombreux encore, qui se heurtent à eux dans leur effort de développement. Pour s’être usée à force de vaines répétitions, la formule reste vraie, dans la société internationale plus que dans toute autre : paix et justice sont inséparables. Sauf pour un très court moment, le droit ne peut assurer l’une qu’en s’appuyant sur l’autre. La même idée peut être formulée autrement, à l’usage de ceux qui ne croient qu’aux rapports de force. Dans une société comme celle que constituent les Etats, où nulle force publique centralisée ne vient garantir l’observation du droit, celui-ci ne sera respecté durablement que s’il tient compte, de façon équitable, des intérêts de tous les membres de la société. C’est cette réévaluation qui est en cours. S’il veut préserver la paix et le droit, chacun doit prendre la mesure des intérêts légitimes sur lesquels les autres ne peuvent transiger. Certains signes permettent de croire qu’on commence à en prendre conscience.

Notes

1 Il va sans dire que, dans le corps de cet article, l’expression « droit international » employée sans autre précision vise exclusivement le droit international public.

2 Deux affaires, actuellement pendantes devant la Cour, ont été introduites par des Etats africains : la question du Cameroun septentrional et celle du Sud-Ouest africain. Dans les deux cas, il s’agit de questions très particulières, liées au fonctionnement des régimes de tutelle et du mandat, dans le cadre de l’organisation internationale. Leur introduction ne peut dont être interprétée comme un renversement de la tendance signalée au texte.

3 Le Monde, 20 juin 1962. Par la suite, le même gouvernement menaça de rompre les relations diplomatiques avec les pays dont le président de la Cour et les avocats de son adversaire (le Cambodge) étaient les ressortissants. Finalement, il déclara, avec plus de diplomatie, qu’il se conformerait à la décision de la Cour, mais ne voyait aucun moyen pratique d’en assurer l’exécution. Il maintint sa « protestation » contre l’arrêt et se réserva le droit d’en appeler devant une autre juridiction internationale, aussitôt qu’il en serait créé une (ibid., 30 juin).

4 La « quarantaine » décidée par le gouvernement américain à rencontre de Cuba, au mois d’octobre 1962, constitue également un recours à la force, dont la régularité au regard du droit international coutumier est au moins douteuse, et qui paraît, en tout cas, en contradiction formelle avec l’article 2,4 de la Charte des Nations Unies. Pourtant les Etats-Unis ne manquent, eux non plus, aucune occasion de proclamer leur respect pour le droit international.

5 Par ex. : « Compétence de l’Assemblée générale pour l’admission de nouveaux Etats » ; « Effets des jugements du Tribunal administratif des Nations Unies accordant indemnité ».

6 Suivant l’expression proposée par le professeur Jessup.

7 Le dernier volume paru au moment de la rédaction de cet article, publiant les traités enregistrés avant le 17 mars 1961, portait le n° 390 et le dernier traité publié, le n° 5.612. La publication a commencé en 1946.

8 V.E. Suy, Les actes juridiques unilatéraux en droit international public, Paris, 1962.

9 Au plan universel, car c’est déjà fait au plan régional, dans le cadre des Communautés européennes.

10 Nous ne parlons pas des « principes généraux du droit », considérés habituellement comme une source autonome du droit international. Leur examen nous introduirait, en effet, dans des discussions techniques qui n’ont pas leur place ici. Les conceptions sur lesquelles ils reposent ont, cependant été, elles aussi, bouleversées en profondeur. Il suffit, pour s’en convaincre, de se souvenir de la formule utilisée dans le statut de la Cour internationale de Justice : « les principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées » et de penser, en même temps, aux modifications intervenues récemment dans la composition de la société internationale, entraînant elles-mêmes une révision radicale du concept de « nations civilisées ». Cf. en outre, infra.

11 L. Focsaneanu, « Le droit interne de l’ONU », Annuaire français de droit international, 1957, p. 315 et s.

12 Cela devient, au contraire, tout à fait contestable pour le « droit européen », auquel les simples particuliers sont immédiatement soumis, exactement comme s’il s’agissait de dispositions de droit étatique interne.

13 Bien au contraire, la politique pèse sur lui plus que jamais : cf. infra.

14 Par exemple, les accords d’assistance technique passés par les organisations internationales, les Etats occidentaux ou les Etats socialistes (voire des Etats « sous-développés »).

15 Traité de Washington, du 1er décembre 1959, RGDIP, 1960, p. 160.

16 Annuaire français de droit international, 1955, p. 728.

17 La portée exacte de cette amputation, dans un monde divisé entre blocs militaires et voué à la course des armements nucléaires, reste d’ailleurs à préciser. Aux termes de la Charte (art. 51), seul subsiste le droit de légitime défense, individuelle ou collective.

18 Les divergences d’opinion qui se sont fait jour au sein de la 6e commission de l’Assemblée générale, pendant les XVe et XVIe sessions, à propos de la responsabilité des Etats constituent un bon exemple de cette situation nouvelle. Pour les représentants des Etats fidèles au droit international classique, cette responsabilité est normalement – et premièrement – engagée à propos du traitement réservé aux étrangers. Pour certains Etats, notamment l’URSS, c’est là une conception impérialiste. Leurs représentants demandent l’étude en priorité de la responsabilité des Etats en cas d’agression ou d’intervention illicite.

19 La délégation tchécoslovaque vient de proposer à la commission juridique de l’Assemblée générale, au cours de la 17e session, un projet de « codification des principes de la coexistence », qui tente, précisément, de tirer des conséquences un peu plus concrètes de ces « principes » déjà affirmés. Il se borne, malheureusement, à refléter les conceptions du droit international propres à un groupe d’Etats.

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