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L’Antarctique et ses ressources minérales

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Romualdo Bermejo

Conclusion

Texte intégral

  • 718 Bermejo Romualdo. 'The Antarctic System: Crisis or Success of Multilateralism?" International and C (...)

1Le succès du Traité sur l'Antarctique et des autres instruments du système antarctique est indéniable. Pour continuer dans cette direction, le système requiert des améliorations périodiques et une constante adaptation aux nouvelles réalités, ce qui est démontré par les faits suivants. Tous les pays européens du bloc socialiste se sont intégrés au régime antarctique, bien que seulement trois aient acquis le statut de Partie consultative. Trois pays en développement à régime socialiste, la Chine, la Corée du Nord et Cuba, se sont également adhérés au Traité sur l'Antarctique; de plus, le premier est-il devenu Partie consultative. D'autres pays en développement importants, l'Inde et le Brésil, ont également pris le chemin antarctique et ont acquis ce statut. Ainsi, tous les membres permanents du Conseil de Sécurité sont Parties consultatives et à peu près trois quarts de la population de la planète relèvent aujourd'hui d'Etats Parties au Traité sur l'Antarctique. Mais le succès du système antarctique ne devrait pas nous empêcher de voir la réalité: un seul pays africain, l'Afrique du Sud, appartient à ce système.718 En outre, certains pays en développement aussi importants que l'Indonésie, la Malaisie, le Nigéria, le Mexique et le Pakistan restent à l'écart de ce cadre, ce qui contribue à faire du continent austral un sujet de controverse entre les pays en développement. Le relatif succès de la campagne malaisienne contre le système antarctique constitue à cet égard le meilleur exemple.

2C'est dans cette situation de confrontation qu'a été négociée la Convention de 1988. Cependant, il faut insister sur le fait que la question des ressources minérales de l'Antarctique n'est pas une vraie controverse Nord/Sud ou, du moins, n'est pas perçue comme telle par des pays comme l'Inde, le Brésil ou la Chine, pour ne citer que ces Etats-là, attitude qui a engendré de graves conflits Sud/Sud. On peut s'imaginer que dans ces circonstances la bataille du "patrimoine commun de l'humanité" était difficile à gagner, notamment lorsqu'on sait que certains pays conservent sur le continent austral des revendications territoriales, qu'ils ne sont pas prêts à sacrifier.

3La nouvelle Convention pour les ressources minérales se situe justement dans cette difficile complexité antarctique, ce qui implique un vrai défi pour l'existence du système. Cet instrument, qui ne peut pas être considéré comme un produit parfaitement fini, est le résultat des négociations les plus longues et les plus délicates entreprises jusqu'à ce jour par les Parties consultatives. Une des principales difficultés que devaient affronter les négociateurs du régime fut précisément l'élaboration de certains concepts aptes à répondre aux caractéristiques particulières du continent austral. Les intérêts des Etats étant divergents, les transactions qu'il a fallu réaliser ont été difficiles. Cependant, le fait d'avoir conçu un cadre juridique acceptable pour les activités minérales antarctiques constitue déjà un accomplissement.

4Certes, le problème posé par le conflit entre les partisans d'un régime restreint, limité aux Parties du Traité sur l'Antarctique, et ceux aspirant à un système à l'image de celui des Nations Unies n'est pas résolu. Mais si les Parties consultatives arrivent à établir un tel régime, le fonctionnement du système pour l'avenir semble assuré. Un échec représenterait, en revanche, un effondrement sur divers fronts, car il signifierait que les Parties consultatives n'ont pas trouvé un terrain d'entente dans la défense de leurs intérêts, mettant ainsi en danger l'existence même du système.

5En effet, l'intégration de la Convention dans le système antarctique ne se limite pas au seul problème de la souveraineté. Les activités minérales doivent en réalité être conduites en pleine compatibilité avec le système antarctique, ce qui démontre la continuité de l'application des principes antarctiques dans la Convention. La preuve de cette continuité résulte du fait que la Convention reprend comme objectif principal un des éléments essentiels du Traité sur l'Antarctique, à savoir que cette région est a jamais réservée aux seules activités pacifiques et ne deviendra ni le théâtre ni l'enjeu de différends internationaux.

6Une autre caractéristique de cette intégration est le mécanisme de contrôle établi par la Convention qui accorde un droit d'inspection aux observateurs désignés en conformité à l'article VII du Traité sur l'Antarctique, ce qui révèle le rôle spécial réservé aux Parties consultatives dans le futur régime pour les ressources minérales.

7Mais l'intégration de la Convention au sein du système antarctique devait forcément avoir pour effet qu'elle allait aussi hériter les ambiguïtés inhérentes au système. A notre avis, le meilleur exemple de cette ambiguïté le constitue l'article 5 de la Convention relatif au champ d'application, disposition qui soulève de difficiles questions juridictionnelles non résolues d'ailleurs ni par la Convention ni au sein du système antarctique. On peut se demander, en effet, quel est le titre juridique que peuvent invoquer les Parties consultatives pour procéder à l'exploitation des ressources minérales du plateau continental. Si à ces questions juridictionnelles non résolues au sein du système antarctique, nous ajoutons celles relatives à la délimitation de la Zone des grands fonds marins, on arrive à la conclusion que ce sont les diplomates, et non pas les juristes, qui devront trouver des solutions.

8Sur le plan institutionnel, la Convention choisit un modèle complexe, mais traditionnel, destiné à perpétuer l'esprit du Traité sur l'Antarctique. Ce modèle accorde certaines concessions aux pays possessionnés et consacre une certaine hégémonie des deux supergrands, les Etats-Unis et l'Union Soviétique. La revendication de quelques pays du Tiers-Monde, tendant à mettre sur pied une institution semblable à l'Autorité internationale des fonds marins, n'a pas été retenue. Le modèle fourni par cette institution suscitait au sein des Parties consultatives beaucoup de scepticisme et même une certaine méfiance, car il porte en lui le concept de patrimoine commun de l'humanité. Une telle entité supranationale suscitait en outre diverses craintes parce qu'il risque de devenir un centre de pouvoir autonome capable d'agir au mépris de la volonté des Etats. La création d'une telle institution aurait eu pour effet de renvoyer les activités minérales aux calendes grecques et de raviver des tensions dans l'Antarctique.

9Si le cadre institutionnel nous semble plus ou moins adéquat, il aurait pu, à notre avis, être amélioré. Le principal défaut consiste à cet égard dans l'absence d'une institution permanente spécifique chargée d'étudier les aspects relatifs à la protection de l'environnement. Les avantages d'une telle institution, revendiquée d'ailleurs par les milieux écologiques, sont indiscutables, car elle aurait pu établir une continuité dans les analyses d'évaluation ainsi que dans l'adoption d'une réglementation relative à la protection de l'écosystème antarctique.

10Quant aux activités minérales, le régime prévu par la Convention nous semble adéquat. L'obligation de l'Etat parrain de s'assurer que les opérateurs qui entreprennent des activités disposent des moyens techniques nécessaires pour empêcher que ces activités entraînent ou menacent d'entraîner un préjudice à l'environnement de l'Antarctique ou aux écosystèmes dépendants ou associés peut être considéré comme essentielle. C'est dans ce contexte qu'il faut situer le spécial traitement accordé par la Convention à la protection de l'environnement. A cet égard, il faut toujours avoir présent à l'esprit que la Convention a été conçue comme un moyen capable d'étendre une protection effective à l'environnement antarctique. Ainsi, les activités minérales pourront seulement s'effectuer dans certaines circonstances, entre lesquelles la protection de l'environnement figure comme une condition sine qua non.

11Les vives critiques que les milieux écologiques ont adressées à la Convention ne nous semblent pas adéquates. Certes, comme nous l'avons souligné, elle a des défauts. Mais les milieux écologiques auraient des difficultés à présenter un autre instrument international où les préoccupations environnementales sont aussi importantes.

12Un aspect intéressant à signaler est la référence aux entreprises conjointes. Plusieurs dispositions de la Convention essaient de favoriser la création de "joint ventures" afin de chercher des formes appropriées de coopération. La constitution de ce type d'entreprises est particulièrement intéressant pour les Parties consultatives en développement, car il s'agit pour elles d'un des moyens les plus indiqués pour participer à des activités minérales antarctiques.

13Une autre caractéristique de la Convention qu'on peut mentionner est le traitement réservé aux données et informations. En effet, les activités minérales antarctiques requièrent des investissements considérables, et il est probable qu'un opérateur accomplira de telles activités à plusieurs reprises sans obtenir de résultat positif. Dans cet état de choses, il paraît normal que l'opérateur qui obtient des informations susceptibles d'être commercialisées soit protégé pendant une certaine période de temps.

14En ce qui concerne la question de la responsabilité, il faut relever qu'une responsabilité objective de l'opérateur ne pouvait pas manquer à l'appel, en raison notamment de l'importance que les Parties consultatives ont attribué à la protection de l'environnement. Il ne faut pas perdre de vue que les activités minérales comportent d'énormes dangers pour le fragile écosystème antarctique. Fondé sur ces prémisses, le régime de la responsabilité prévu par la Convention nous semble assez complet. On relèvera à ce propos que déjà le plan de gestion doit prescrire des modalités concernant la responsabilité, et que la demande d'un permis d'exploration ou d'exploitation doit décrire en détail la capacité des opérateurs pour pouvoir réagir efficacement en cas d'accident. Dans ce même contexte, il convient de signaler la création d'un fonds ou de plusieurs fonds au moyen du Protocole pour pouvoir réparer le préjudice dans les cas où l'opérateur serait dans l'incapacité financière de respecter ses obligations.

15Quant au système de règlement des différends, il forme un élément essentiel de la Convention, car les règles du droit international valent souvent ce que valent les procédures assurant leur mise en œuvre. Le système comporte cependant un certain nombre d'imperfections. Si l'on pouvait être d'accord avec l'exclusion d'office des matières relevant de l'article 9 de la Convention et des décisions concernant l'exercice, par une institution, des pouvoirs discrétionnaires qui lui sont conférés, il n'en va pas de même pour les exclusions unilatérales autorisées par l'article 58. Ces dernières sont critiquables parce qu'elles restreignent d'une manière significative le champ d'application du système de règlement juridictionnel obligatoire. Il faut relever, à ce propos, qu'une bonne partie des dispositions formant le noyau dur, comme les articles 12, 14, 15 et 37, et soustraites donc à la possibilité d'opérer des exclusions unilatérales, servent les intérêts des grandes puissances dans le continent austral, leur laissant en revanche la pleine liberté d'exclure les matières relevant d'autres dispositions.

16Autre imperfection qui mérite d'être relevée, le système envisage exclusivement les différends entre Etats. Sont donc exclus les conflits opposant un Etat Partie à une organisation internationale, de même que ceux entre un Etat Partie et un Etat ou une organisation internationale ayant acquis le statut d'observateur dans une des institutions prévues par la Convention.

17A ce propos, on rappellera que le statut d'observateur au sein du Comité consultatif est ouvert à toute Partie au Traité sur l'Antarctique ou à la Convention de Canberra qui n'est pas Partie à la présente Convention. Vu les liens existant entre celle-ci et les autres instruments du système antarctique, des conflits peuvent surgir entre les Parties à la première et les Parties aux seconds. L'exclusion ainsi opérée présente des inconvénients, notamment en ce qui concerne les Parties au Traité sur l'Antarctique.

18Une autre exclusion est celle relative aux différends entre un Etat et une personne privée. Les opérateurs autres que les Etats n'ont donc pas qualité d'ester en justice. Cette limitation peut poser des difficultés concrètes liées à l'existence d'opérateurs autres que les Etats mais qui seront quand même appelés à concourir à l'application de la Convention.

19Les imperfections signalées ne doivent pas nous amener au pessimisme. Le mécanisme institué par le chapitre VI de la Convention assure le règlement juridictionnel au moins de certains litiges relevant de l'interprétation ou de l'application de la Convention. Dans un cadre aussi complexe que celui des activités minérales antarctiques, cela constitue déjà un progrès indéniable. La solution retenue, malgré sa relative simplicité, satisfait les Etats occidentaux aussi bien que les pays socialistes. Elle tient également compte des réticences qu'éprouvent quelques pays en développement à l'égard de la Cour internationale de Justice et du désir de ces pays d'avoir leur mot à dire dans la composition de l'organe juridictionnel. Cela nous amène à la conclusion que, malgré les critiques que nous avons cru devoir lui adresser, le mécanisme de règlement des différends prévu aux articles 55 à 59 est à classer parmi les éléments positifs de la Convention.

  • 719 Cf. International Herald Tribune, 3-4 juin 1989.

20Les dispositions finales de la Convention sont consacrées à l'entrée en vigueur, à l'amendement et au retrait de la Convention ainsi qu'aux réserves. Il s'agit là de questions générales qui, comme celles d'autres instruments internationaux, relèvent du droit des traités. De ces questions, celle qui a suscité le plus grand intérêt est l'entrée en vigueur de la Convention. En effet, au cours de ces derniers mois, la presse a familiarisé l'opinion publique avec la Convention719 et a relevé l'opposition de l'Australie et de la France à une ratification, opposition saluée par divers milieux écologiques. Cette opposition a suscité, en revanche, une vive réaction de la part des autres Parties consultatives, notamment des Etats-Unis, de la Nouvelle-Zélande et du Royaume-Uni. A cet égard, la récente initiative franco-australienne, faite au mois d'octobre 1989 lors de la XVe réunion des Parties consultatives pour faire de l'Antarctique un "Parc mondial", ne nous semble ni opportune, ni raisonnable dans la difficile complexité antarctique. Cette initiative, saluée avec joie par les milieux écologiques, a provoqué une préoccupation chez les autres Parties consultatives qui ont déjà signé la Convention, et elle a causé une surprise dans certains Etats du Tiers Monde. A notre avis, cette petite crise sera passagère, et les Parties consultatives pourront arriver à trouver une solution. Il ne faut pas oublier que si un jour la Convention entre en vigueur, ce sera là la preuve que le système actuel est apte à maîtriser des problèmes internes qui, pourtant, sont suffisamment graves pour menacer la solidarité antarctique.

21Une autre question est celle de savoir si la Convention sera effectivement appliquée dans un proche avenir. Comme il a été souligné à ce sujet,

  • 720 Nations Unies, doc. A/39/C.1/PV.52, p. 31.

"the Consultative Parties are negotiating towards a minerals regime against a background of five uncertainties — that is, to say, virtually complete ignorance as to what minerals there are, where they are, when they will be exploited, who will do it and whether, indeed, it will ever happen."720

22En effet, penser aujourd'hui à des investissements dans le secteur des activités minérales en Antarctique semble peu réaliste du point de vue de la rentabilité. Les éventuelles richesses du continent austral ont donc peu d'intérêt à l'heure actuelle. Cependant, les conditions peuvent changer. La question des ressources minérales de l'Antarctique devra ainsi être examinée et réexaminée à la lumière des changements politiques et autres qui peuvent se produire dans les relations internationales contemporaines.

Notes

718 Bermejo Romualdo. 'The Antarctic System: Crisis or Success of Multilateralism?" International and Comparative Law journal of Southern Africa, 1989, pp. 1-32.

719 Cf. International Herald Tribune, 3-4 juin 1989.

720 Nations Unies, doc. A/39/C.1/PV.52, p. 31.

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