1. L’Afrique indépendante en quête de son unité

1L’idée d’une Afrique unie a germé dans les esprits bien avant l’accession des Etats africains à l’indépendance. Les raisons et les fondements de cette unité avaient en effet été largement développés et défendus par les Panafricanistes1 au début de ce siècle.

2Après l’accession des Etats africains à l’indépendance, les dirigeants africains ont cherché à concrétiser dans les faits l’idée de l’unité africaine semée par le mouvement panafricaniste. Devant les dures réalités de l’Afrique indépendante, l’idée panafricaniste sera revue et corrigée. Dans cette nouvelle optique, l’idée de l’unité du continent sera essentiellement fondée sur deux considérations :

1. L’unité de l’Afrique est indiquée et inscrite dans les grandes lignes de l’histoire des peuples de ce continent. L’organisation de l’unité africaine est justifiée par un certain nombre de facteurs d’ordre géographique, économique, psychologique et juridique.

2. L’unité de l’Afrique — compte tenu de la conjoncture politique et économique internationale dominée par la guerre froide et les tentatives de regroupement et de coopération dans les autres régions du monde — est une chose souhaitable.

3Mais, si l’idée de l’unité semble être acceptée par l’ensemble des nouveaux dirigeants de l’Afrique, les raisons d’un accord sont diverses et parfois contradictoires. Et c’est toute une série de contradictions que la question de savoir : Comment faire l’unité ?, mettra en évidence, dès que posée.

4En effet, quelle forme devait revêtir l’unité continentale ? Cette question oppose les fédéralistes et les institutionnalistes2. L’unité peut-elle être réalisée tout de suite ou faut-il procéder par étapes ?

5En d’autres termes, faut-il instituer immédiatement un gouvernement continental ou passer par des relais ?

6Faut-il donner la primauté à l’économie ou à la politique ? Faut-il procéder d’abord à la création d’une autorité politique qui impose aux jeunes Etats la volonté unificatrice d’un pouvoir central, ou commencer par susciter la solidarité à partir d’une coopération régionale fondée sur la satisfaction des intérêts réciproques des communautés intéressées ?

7La réalité africaine et la diversité des situations qu’elle présente confèrent à ces questions une extrême complexité.

8Les premières tentatives d’organisation de l’unité africaine reflètent les difficultés éprouvées par les gouvernements africains devant des obstacles d’ordre structurel hérités de la période coloniale. Les tentatives de regroupement, en effet, s’orientent essentiellement dans le sens des contacts entre chefs d’Etat et de gouvernement. Dans le cadre des groupements secondaires, les dirigeants africains tenteront de dépasser le clivage linguistique. La presse occidentale a cru, en son temps, pouvoir scinder ces regroupements en deux : « les modérés » réunis au sein des groupes de Brazzaville et de Monrovia d’une part ; et « les révolutionnaires » au sein du groupe de Casablanca, de l’autre. En fait, l’adhésion des nouveaux Etats à tel ou tel bloc tenait moins à des considérations idéologiques qu’à des préoccupations politiques internes propres à chacun des gouvernements. Chaque gouvernement a cherché, en vain, à renforcer sa cohésion interne et à s’affirmer par rapport aux autres. Le résultat tangible de ces affrontements aura été l’acceptation et l’établissement de certaines normes et principes devant désormais régir la coopération interafricaine. Les principes retenus sont les suivants :

• Egalité des Etats quelle que soit leur dimension territoriale et l’importance de leur population ;

• Non-ingérence dans les affaires intérieures des autres Etats ;

• Respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de chaque Etat et de son droit inaliénable à une existence indépendante ;

• Condamnation de l’établissement de foyers de subversion dirigés contre d’autres Etats africains3.

9Cependant, sur le plan international, cette politique se soldera par un échec mettant en danger l’indépendance fraîchement acquise. En effet, dans la région même, la crise congolaise lève le voile sur la faiblesse et la désunion des nouveaux gouvernements. Aux Nations Unies, les dirigeants africains sont divisés même sur le problème algérien, alors que l’opinion publique internationale était en droit de s’attendre à une attitude anticolonialiste commune des nouveaux Etats.

10Face aux dures réalités de la conjoncture internationale, les groupes ont révélé leur fragilité. Ainsi, la prise de conscience du danger que représente cette division pour l’Afrique si chaque groupement devait continuer à se renforcer aux dépens des autres va peu à peu apparaître. Le danger le plus grave était celui d’exposer le continent à toutes formes d’intervention étrangère. D’autres considérations sur les dangers d’un morcellement de l’Afrique vont amener la disparition des divers groupements au profit de l’Organisation de l’Unité africaine créée en mai 1963, à Addis Abéba.

L’Organisation de l’Unité africaine

11A Addis Abéba, deux thèses se sont affrontées en ce qui concerne les structures institutionnelles : la première thèse intégrationniste, dont le chef de file était le président Kwamé N’Krumah du Ghana, préconisait la création d’un gouvernement continental, véritable exécutif africain, avec un parlement composé de deux chambres, celle des Etats et celle des peuples.

12La deuxième thèse, présentée par l’Ethiopie et soutenue par la. majorité du groupe de Monrovia, était favorable à l’établissement d’une structure très souple de coopération respectant la souveraineté des Etats.

13La charte de l’oua est issue, pour l’essentiel, du projet éthiopien. Elle représente un compromis entre une simple conférence diplomatique et un organisme supra-national.

14Si on la juge à la lumière de l’ampleur des tâches qui lui ont été confiées et de la manière dont elle s’en est acquittée, l’action de l’oua, dans l’ensemble, n’est pas négative. Son action normative, en particulier, constitue une contribution positive à l’élaboration de certains principes de coopération inter-Etats dans la région.

15a) Après dix-neuf ans d’existence, l’oua se présente aujourd’hui comme une institution faible et inadaptée face aux exigences de l’Afrique actuelle et à celles du monde. Parmi les raisons qui expliquent cette situation nous pouvons rappeler : l’évolution considérable des problèmes africains — à l’intérieur des Etats, au niveau régional et international — pendant les dix-neuf dernières années, alors que la charte et la pratique de l’oua sont restées inchangées ; les préoccupations internes des gouvernements africains ; et l’abandon de la ligne neutraliste par un certain nombre d’Etats africains. Certaines lacunes de sa charte, enfin, concourent à son état de faiblesse actuelle.

16b) Le poids des problèmes internes des Etats africains a trop pesé sur le comportement de l’organisation régionale et orienté ses décisions au gré des préoccupations nationales des Etats membres. C’est ainsi que la fragilité et l’instabilité de plusieurs régimes ont amené l’oua, à travers ses délibérations, à renforcer le principe de la souveraineté des Etats et celui de la non-intervention dans les affaires intérieures des uns et des autres. Et, partant, à favoriser considérablement le renforcement et l’extension abusifs du pouvoir des Etats au détriment des Droits de l’Homme en Afrique. Les situations dramatiques vécues par les peuples de l’Ouganda sous le régime de Idi Amin Dada, de Guinée-Conakry sous le régime de Sekou Touré, de Guinée équatoriale sous le régime de Ngéma Macias ou de l’Empire centrafricain de Jean Bedel Bokassa, en particulier, ont été largement favorisées par ce comportement de l’oua.

17c) L’abandon de la politique de non-alignement fermement observée par la plupart des « Pères fondateurs » de l’oua en 1963 est un autre facteur qui explique l’état de faiblesse actuelle de l’Organisation régionale africaine.

18Les événements du Congo en 1960 avaient clairement mis en évidence les dangers d’une Afrique divisée et ouverte aux interventions des puissances étrangères. Ce sont les leçons tirées de ces événements qui amenèrent les dirigeants africains de l’époque, à jeter par le truchement de l’oua, les bases d’une coopération régionale susceptible d’assurer un minimum de protection aux Etats nouvellement indépendants d’Afrique. La création de l’oua dans cet esprit contribua également à renforcer la position des chefs d’Etat partisans de l’Afrique non alignée dans le conflit idéologique opposant l’Est à l’Ouest. La charte, ainsi que les importantes résolutions adoptées à Addis Abéba, à Dakar en 1964 et au Caire en 1964 sur le neutralisme positif, la dénucléarisation de l’Afrique et le retrait de toutes les bases étrangères, sont l’expression de cette volonté4.

19Les luttes armées de libération nationale sur le continent, le rôle joué par certains Etats occidentaux aux côtés des forces colonialistes et racistes d’une part, et le soutien apporté aux Mouvements de Libération nationale par les pays de l’Est d’autre part, ont mis à rude épreuve la politique de neutralisme. Le conflit opposant les différentes fractions des mouvements de libération nationale angolais et l’intervention des forces soviéto-cubaines, la guerre somalo-éthiopienne et l’intervention soviéto-cubaine, ont constitué le point culminant de ce débat et marqué la fin de l’influence dominante du courant neutraliste au sein de l’oua. Ainsi, avec des gouvernements trop étroitement associés et, partant, trop tributaires des intérêts politiques, économiques et idéologiques étrangers, l’oua s’est trouvée dans l’impossibilité d’assurer et de défendre l’indispensable non-alignement du continent africain.

20d) Le compromis trouvé par les rédacteurs de la charte entre l’institution d’une simple conférence diplomatique et la création d’un organisme supranational présente des lacunes qui ne sont pas sans conséquences sur l’efficacité des interventions et des décisions de l’Organisation africaine. En effet, la charte de l’oua délimite d’une manière restrictive les actions de l’Organisation dont la compétence se limite à la simple coordination et harmonisation des politiques générales des Etats membres en particulier dans les domaines suivants : politique et diplomatie ; économie ; transports et communication ; éducation et culture ; santé et alimentation ; science et technique ; défense et sécurité5.

21Par ailleurs, les objectifs et les principes sont déterminés avec précision, les institutions de l’Organisation parfaitement décrites, mais le lien entre les premiers et les secondes n’est pas fixé.

22La Conférence des chefs d’Etat et de gouvernement exerce seule et en dernier ressort les compétences de l’Organisation. La charte est à peu près muette sur les pouvoirs propres des organes. Elle ne dit rien sur la force juridique des décisions de la Conférence au regard des Etats membres. En d’autres termes, elle est muette sur le fait de savoir si, par exemple, l’application des résolutions adoptées est obligatoire même pour ceux des Etats qui ne les ont pas votées.

23Les fonctions du secrétaire général, énumérées dans les articles II et XI du règlement intérieur élaboré à Dakar, délègue à celui-ci des fonctions purement administratives : conservation des dossiers et archives de séances, fourniture de services techniques nécessaires aux conférences, recueil et conservation des demandes d’adhésion ou de retrait, conservation des instruments de ratification des accords passés entre les Etats membres, préparation du budget.

24Organisation d’Etats et de gouvernements hantés par le souci de légitimer leur régime, minée par les conflits idéologiques opposant ses membres, privée d’un fort appui populaire dont elle n’a pas cru nécessaire de s’entourer et dotée d’un secrétariat sans pouvoir réel, l’oua ne répond plus aux impératifs de l’heure en Afrique et hors d’Afrique.

25Une autre démarche est nécessaire dans la voie de la coopération régionale. Elle est globale dans la mesure où elle englobe l’économique, le politique, le social et le culturel. Elle est globale dans la mesure où elle englobe l’intérêt et le soutien populaires. Cette démarche est globale enfin, parce qu’elle suppose un esprit de solidarité nationale et régionale qui préfigure et anticipe la solidarité internationale.

2. Le cadre conceptuel de l’unité africaine

26De nombreux points d’interrogation jalonnent encore le chemin conduisant à l’objectif final : quelle forme revêtira cette unité ? Etat unitaire ? Etat fédéral ou Confédération d’Etats ? Qui dit Etat fédéral dit institutions supra-nationales. De quelles institutions seront dotés les Etats de l’Union ? Faut-il dès à présent instituer ces organismes supra-nationaux ou encore, pour des raisons psychologiques propres aux peuples et aux gouvernements, les retarder et, dans une première phase, préparer les peuples africains à les expérimenter ?

27En d’autres termes, l’établissement des institutions supra-nationales est-il, dans la phase actuelle de l’organisation de l’unité africaine d’une nécessité absolue, voire vitale pour tout progrès vers le but final ? Comment avancer et, du concept de coopération, admis par tous, parvenir à réaliser cette union à laquelle chacun aspire ? Faut-il agir dans le domaine politique d’abord, ou dans le domaine économique d’abord ? Autant de problèmes, autant d’obstacles sur le chemin de l’unité du continent africain qu’il faudra surmonter et sur lesquels il y a lieu dès maintenant de se prononcer clairement. Dans le cadre de cette étude, nous le faisons en offrant un cadre conceptuel de l’organisation de l’unité africaine.

28Ce cadre nous paraît essentiel, d’abord dans la mesure même où il n’existe pas encore ; ensuite, dans la mesure où l’on court un risque important en persistant à vouloir organiser l’Unité africaine à travers les petits mots et les silences des dirigeants politiques africains. Vingt années d’indépendance ont déjà dessiné un certain clivage entre Etats africains. Les inégalités dans les potentialités commencent à se traduire par des inégalités de développement avec d’un côté des Etats en voie de développement et de l’autre des Etats en voie de stagnation. Les premiers — parmi lesquels on peut citer l’Algérie, le Maroc, l’Egypte et la Libye au nord ; le Nigéria et la Côte-d’Ivoire à l’ouest ; le Zaïre et l’Angola au centre — manifestent déjà des ambitions régionales. Voilà pourquoi l’on ne peut continuer à envisager sérieusement la coopération régionale africaine sans lui donner un contenu sans équivoque, auquel les Etats de la région, quels que soient leurs potentialités et leurs niveaux de développement, adhèrent par consensus. L’Afrique n’a jamais été une seule et même entité politique et économique. Cette entité reste à faire par ceux qui la souhaitent et la désirent en des termes qui ne contribuent pas à accentuer les inégalités de chances entre Etats et sur la base d’une solidarité régionale bien comprise qui préfigure une solidarité internationale dans le cadre d’une coopération plus vaste encore entre les différentes régions du monde. Actuellement, l’Unité africaine ne recouvre pas une véritable unité de conceptions. Pour les uns, l’Afrique doit être conçue comme une grande nation6. Pour les autres, elle doit être imposée par des mesures hardies, telles que la création d’institutions politiques supra-nationales7. D’autres encore pensent que cette unité doit être préparée par des mesures appropriées dans une évolution ou une maturation lente8.

29Sans nul doute, aujourd’hui, nous partageons cette dernière thèse qui nous paraît davantage appartenir à l’ordre des entreprises réalisables dans la conjoncture présente en Afrique et dans le monde. En effet, le système régionaliste est un système très compliqué ; c’est là la rançon d’une organisation technique très poussée. Du point de vue de l’organisation juridique, le but à atteindre est l’union économique des nations africaines organisées en un véritable Etat fédéral. L’Etat fédéral est en somme l’organisation de la supra-nationalité. Mais, comme il paraît : impossible d’atteindre ce but très rapidement, il faudra passer par le stade intermédiaire : celui de la confédération.

30Dans l’Etat fédéral, en effet, les Etats nationaux conservent leur autonomie constitutionnelle, c’est-à-dire qu’ils se donnent leur organisation judiciaire. En outre, les Etats nationaux participent à la formation de l’autorité fédérale, à laquelle ils délèguent une partie de leur souveraineté, celle notamment qui concerne toutes les questions dont l’intérêt est commun à toutes les nations-membres de l’Etat fédéral. Seul ce dernier est soumis au droit international. Les Etats membres ne sont soumis à ce droit que par l’intermédiaire de l’Etat fédéral.

31La solution fédéraliste apparaît extrêmement séduisante pour l’Afrique ; elle présente les avantages de l’unification, tout en respectant les particularismes nationaux dans ce qu’ils ont de valable. A supposer l’acceptation par tous, d’un sacrifice pour une communauté qui dépasse la nation et implique un certain nombre d’institutions et de contraintes fédérales, elle permet d’éviter, dans de multiples hypothèses (relatives aussi bien au domaine économique qu’au domaine politique), d’interminables négociations.

32Nous ne sommes pas encore arrivés, bien entendu, à cette unification africaine ; les esprits, pas plus que les choses, n’y sont pleinement préparés. La compénétration économique des Etats n’est pas suffisante, et beaucoup hésitent encore devant l’idée d’unité. C’est pourquoi il est nécessaire de procéder par étapes, en s’efforçant d’agir parallèlement dans le domaine économique et dans le domaine juridico-politique. Pour renforcer la solidarité africaine, tous les moyens sont bons et doivent être utilisés, notamment l’abaissement progressif des droits de douane, la constitution de l’union douanière, les ententes internationales de producteurs, les accords d’immigration et d’émigration des travailleurs, les accords facilitant la circulation des capitaux, des marchandises, des populations, les conventions de fait, etc. Et, parmi tous ces moyens qu’il faut mettre en œuvre et qui s’offrent à ceux qui se sont donné pour tâche de construire l’Afrique, il en est un qui présente une importance particulière : l’union douanière. Car l’union douanière, logiquement, conduit à l’union économique et même à l’union politique. Cependant, l’union douanière ne consiste pas, comme certains le croient encore aujourd’hui, en un abaissement brusque, pur et simple des barrières douanières pour laisser circuler les marchandises et libéraliser le commerce intra-africain. Il s’agit plutôt d’intégrer les économies africaines.

La solidarité économique, facteur essentiel dans les unions de nations

33La vaste collaboration qui s’établit entre les individus dans les entreprises, entre les entreprises dans les localités, entre les régions dans la nation, résulte des liens étroits d’interdépendance qui constituent la solidarité nationale. Or, ces liens sont directement engendrés par le jeu d’un certain nombre de facteurs territoriaux, techniques, économiques, juridiques, psychologiques. Ce sont les relations de bon voisinage, les échanges nombreux et intenses, les règles juridiques communes à tous, la manière de vivre, les traditions, les mœurs, etc. Cette solidarité nationale est due avant tout à l’action prolongée dans le temps de deux facteurs essentiels, qui se renforcent l’un l’autre. Elle est engendrée, d’abord, par la compénétration des régions, par le développement entre les régions des échanges commerciaux et culturels, par les combinaisons d’hérédités que favorisent les mariages, etc. D’autre part, elle résulte de l’action de l’Etat qui favorise la paix entre les régions et qui, par les services publics qu’il organise, facilite la collaboration et permet de pousser la compénétration aussi loin que possible dans l’intérêt de tous.

34Par ailleurs, une économie nationale est intégrée lorsque toutes les unités qui la composent, sans être nécessairement égales en dimensions, sont reliées entre elles par des liens tellement forts que ce qui atteint l’une atteint toutes les autres. L’intégration implique l’adaptation interne et mutuelle des communautés mises en contact. Une économie intégrée est un espace de solidarité ; c’est-à-dire qu’elle implique quelque chose de plus que l’interdépendance : la communauté dans le bonheur comme dans le malheur. En effet, deux pays peuvent être interdépendants alors que l’un tire avantage des difficultés de l’autre ou inversement (c’est le cas, notamment, d’une baisse des cours mondiaux des matières premières qui nuit aux pays à productions primaires et qui profite aux pays industrialisés) ; ces pays sont interdépendants, mais ils ne sont pas solidaires. Leurs économies, en effet, ne sont pas intégrées. Au contraire, dans un espace économique intégré, comme le Bénélux par exemple, les Belges ne tirent aucun avantage de la chute des prix de produits primaires hollandais, parce que les agriculteurs hollandais sont, en même temps que vendeurs, les meilleurs acheteurs des produits de l’industrie belge. Ce qui importe, ce n’est donc pas tant le coût des produits primaires achetés par l’industrie, que les revenus des clients de cette industrie.

35L’idée essentielle est donc celle d’une solidarité qui doit être ressentie par tous ceux qui font partie de cet ensemble intégré. Cette solidarité est de nature extrêmement diverse ; elle est de nature économique, morale ou sociale.

36Il convient encore de préciser que la réalisation de l’unité de décision n’est pas suffisante pour qu’il y ait véritablement intégration. L’unité de décision, en effet, était réalisée entre la métropole et les colonies. De même, l’unité de décision appartient au gouvernement de Rome, pour tout ce qui concerne le territoire national, qu’il s’agisse de l’Italie du Nord ou de celle du Sud, sans qu’il y ait pour autant véritable intégration économique. Le soutenir, c’est se référer à la doctrine classique selon laquelle une économie intégrée est une économie qui a réalisé le libre-échange et la division internationale du travail.

37Le seul ensemble véritablement intégré au sens économique, le seul espace solidaire, est l’économie nationale qui s’est formée par la compénétration due à l’intégration progressive des différentes économies régionales. La liberté des échanges, les mouvements de population et de capitaux ne sont pas la cause de l’intégration, ils en sont les effets. Il y a ensemble intégré lorsque la liberté des échanges, étant donné la solidarité qui règne, ne nuit à personne et profite à tous.

38L’intégration implique donc :

1. La mise en contact d’économies relativement homogènes et à niveaux de développement comparables, si l’on veut éviter notamment la domination du faible par le fort et si le but visé est le profit commun.

2. La création d’institutions communes et la poursuite d’une politique commune dans l’ordre monétaire, économique, commercial, etc. L’intégration suppose une politique et ne peut résulter de la seule libération des échanges.

3. Le temps nécessaire aux adaptations économiques et politiques. Seule une création assez lente, progressive, évitant un élargissement trop rapide de l’étendue de l’union ou une action trop brutale dans l’ordre politique, doit et peut être envisagée.

4. Le maintien, autour de l’union, d’une certaine protection douanière.

39En d’autres termes, l’expression « nation agrandie et intégrée » qui caractérise ce type d’organisation de l’unité africaine, a une signification économique et politique très nette. Cette expression implique, d’abord, la substitution d’un vaste marché à une mosaïque de marchés de dimensions insuffisantes, eu égard aux exigences de la technique et de l’économie modernes. Cette expression implique également une volonté d’intégration de plusieurs économies nationales, par la mise en place d’institutions communes, par la coordination de leur politique conjoncturelle, sociale et monétaire : institutions et politique visent à réduire les inégalités, à opérer les adaptations, les regroupements, les restructurations nécessaires à la constitution d’un ensemble harmonieux et équilibré. Enfin, cette expression sous-entend qu’une telle reconversion ne peut s’opérer qu’à l’abri d’une certaine protection douanière qui doit disparaître peu à peu, avec le temps et avec la réalisation des objectifs poursuivis.

3. Intégration nationale, intégration africaine et pouvoir supra-national

40L’intégration nationale est le fruit d’une double pression exercée d’en haut par l’Etat et d’en bas par les activités économiques privées ; double pression qui contribue à soutenir et à déclencher un vaste mouvement de croissance économique.

41Trop souvent, on ne voit dans l’action de l’Etat, en vue d’une plus parfaite intégration nationale, que ce qui tend à l’abolition des obstacles au commerce intérieur, principalement des droits de douane. Ce n’est là qu’une vue superficielle, car l’intégration économique ne peut résulter uniquement d’une politique libérale. Elle exige des mesures très profondes d’ordre politique, économique et social.

42L’intégration nationale, bien que visant par essence à une égalisation des chances entre individus appartenant à tous les groupes sociaux et à toutes les zones géographiques, n’a pas été réalisée par la simple abolition des barrières douanières à l’intérieur des Etats, mais par un véritable processus d’organisation sociale. Bien plus, cette abolition des barrières douanières internes a été d’autant plus rapide que l’intégration des régions et des provinces était parfaite. En d’autres termes, on n’intègre bien entre eux que des ensembles déjà suffisamment intégrés.

43Par ailleurs, seule une communauté bien intégrée peut se conformer aux règles de la concurrence économique. Aussi, l’intégration économique apparaît-elle comme un problème extrêmement complexe, non seulement de caractère économique, mais aussi comme un problème de science politique, de sociologie, de psychologie sociale. Le but est, en somme, de faire régner dans la communauté nationale une cohésion sociale et une solidarité de fait croissantes. Pour l’atteindre, l’Etat doit employer tous les moyens dont il peut disposer : moyens fiscaux, sociaux, économiques, politiques, etc. Les pouvoirs publics, conscients alors de leur rôle d’unificateurs, doivent avoir pour tâche de renforcer la solidarité nationale et de la rendre sensible à tous. Tous les citoyens doivent avoir fortement conscience d’appartenir à la nation.

44L’intégration africaine résultera sans doute d’un processus analogue à celui par lequel s’est réalisée, dans le passé, l’intégration nationale. Elle ne peut donc être conçue qu’entre nations déjà intégrées elles-mêmes.

45En somme, une intégration internationale ne peut se concevoir que comme le corollaire, voire comme l’épanouissement des barrières douanières nationales ; elle implique l’unification et la coordination, en vue d’une véritable restructuration sur le plan africain, des diverses politiques nationales des Etats.

46L’un des principaux obstacles à l’intégration africaine provient du fait que beaucoup de nations sont encore insuffisamment intégrées elles-mêmes. Or, tant que l’intégration des nations d’Afrique ne sera pas aussi complète que celle des régions dans la nation, si imparfaite soit-elle encore parfois, il sera difficile d’envisager la suppression totale des droits de douane intra-africains. Si la solidarité interne dans chaque nation demeure plus étroite que la solidarité externe avec les membres de l’union, la libération des échanges peut avoir pour effet la disparition, dans les nations les plus faibles, d’industries nécessaires à leur propre développement et même au développement des autres.

47Aussi, il convient d’être très prudent et ne pas réaliser immédiatement ce que l’on appelle une union douanière parfaite. Avant d’arriver au stade de l’union douanière parfaite, il faut franchir des étapes intermédiaires : arrêt concerté de la course aux droits de douane, limitation progressive des droits existants, diminution puis suppression des contingentements, etc. Ces étapes doivent suivre le processus de l’intégration croissante et, dans la mesure du possible, elles doivent la favoriser. A chaque étape nouvelle de l’intégration économique, doit correspondre une étape nouvelle de libération des échanges. Ce qui signifie que l’on ne peut tenter de grouper que des nations qui peuvent trouver dans l’union une source de développement et de progrès. Chacune de ces nations doit être en somme sur un même pied d’égalité approximative avec toutes les autres. Voilà pourquoi c’est encore une chance de plus pour la création future de l’Afrique, que les économies des divers Etats soient à peu près au même niveau de développement.

48A ce stade de l’organisation de l’Unité africaine, il faut s’efforcer, dans la mesure du possible, de renforcer la base psychologique et idéologique, de renforcer le sentiment de tous les Etats africains de faire partie d’un même ensemble africain. Mais une grosse difficulté se présente : l’absence d’une autorité politique africaine.

49L’une des différences essentielles entre la société internationale et la société nationale, notamment la société africaine, est incontestablement l’absence d’un pouvoir qui, émanant des Etats, impose d’autorité une législation unique et soumette à la direction d’un gouvernement central chargé d’assurer l’application des décisions prises et de mettre à la disposition des Etats des services publics africains alimentés par un budget commun. Dans ces conditions, une question se pose. Ne conviendrait-il pas de créer un super-Etat africain qui pourrait jouer ce rôle ? Beaucoup d’auteurs et hommes politiques le pensent. Toutefois, de nombreuses difficultés empêchent l’établissement d’une supra-nationalité, résultant de la création d’un super-Etat, et nous nous trouvons en effet, comme nous allons le voir, devant une autre grande option qui peut se formuler ainsi : politique d’abord ou économique d’abord ?

Politique d’abord ou économique d’abord ?

50De la comparaison très instructive entre l’unification nationale et l’unification internationale, il résulte que l’un des facteurs essentiels de la première, l’autorité politique nationale, fait défaut à la seconde. Personne ne nie en effet que l’absence d’un super-Etat africain capable de rendre tangible et, au besoin, d’imposer aux Etats une collaboration confiante à base de solidarité, constitue pour la collaboration africaine un handicap très sérieux. Ne conviendrait-il pas dans ces conditions, pour hâter l’évolution des faits qui, nécessairement, nous entraîne dans la direction d’une communauté africaine, que les Etats intéressés à ce regroupement, dans le cadre africain, s’entendent pour créer d’un commun accord un super-Etat africain ? Puisque, en fin de compte, l’unification nationale par compénétration des régions n’a été possible que grâce à l’Etat qui a été le facteur le plus efficace de la collaboration nationale et puisque l’absence d’un organe similaire dans la société africaine constitue, à n’en pas douter, sa principale faiblesse, beaucoup d’Africains estiment nécessaire de créer une autorité politique supra-nationale. Rien de plus facile, de plus simple, ensuite, que d’organiser économiquement l’Afrique.

51Ce problème qui se pose en des termes extrêmement simples, est, nous allons voir, infiniment plus complexe qu’il ne le paraît de prime abord.

52Le dilemme « politique d’abord ou économique d’abord » est le type même du faux problème ; la solution préconisée par beaucoup est une solution séduisante. Elle est simple, elle est rapide. Toutefois dans un monde aussi complexe que celui d’aujourd’hui et dans une Afrique qui recèle en son sein les variétés et les influences les plus diverses et les plus enchevêtrées, il convient de se méfier des solutions trop simples, si séduisantes soient-elles. Echec ou désastre, telle est l’issue fatale, nous semble-t-il, d’une telle politique.

53La solution prévoyant la création préalable d’une autorité politique supra-nationale, implique évidemment, de la part des Etats africains, l’abandon d’une partie au moins de leur souveraineté au profit de l’organisme commun. Est-il possible d’admettre une telle hypothèse ? Certains adeptes du nationalisme idéologique, imbus des doctrines de Hegel et de Jellinek sur la souveraineté absolue, ne voulant reconnaître aucune limite au pouvoir de l’Etat, n’hésiteraient pas à répondre par l’affirmative. Ces adeptes classiques de l’universalisme pensent que l’on peut passer brusquement et sans aucune transition, de la souveraineté absolue de l’Etat à la souveraineté absolue d’un super-Etat. Toute la question est de savoir si on peut le faire, et d’une manière efficace. Les théoriciens de l’internationalisme idéologique le croient, parce qu’ils se font de la collaboration même une conception absolument indépendante de l’espace, indépendante des cadres juridiques dans lesquels elle se développe. Ils se représentent la collaboration humaine, comme unissant tous les hommes par les liens d’une solidarité uniforme et universelle.

54Nous savons qu’en réalité les choses sont toutes différentes. Les Etats, en l’état actuel des choses, n’accepteront une amputation de leur souveraineté que dans la mesure où ils seront certains que l’amputation subie leur profitera. C’est-à-dire que si les Etats peuvent consentir des sacrifices momentanés à l’intérêt général, jamais ils n’en consentiront aux intérêts particuliers des autres Etats. De toute évidence les abandons de souveraineté impliquent des liens de solidarité très étroits entre les peuples et une conscience claire et précise de l’existence de ces liens.

55La faiblesse particulière, sur le plan psychologique, qui consiste à essayer d’instaurer la coopération internationale sans se soucier de lui donner une base de solidarité ne saurait évidemment être remplacée par des artifices politiques, ni par des constructions juridiques de super-Etat.

56L’idée de surmonter les difficultés pratiques par une tentative plus audacieuse et encore plus difficile est, comme tout excès de bravoure, attrayante mais peu payante.

57En fin de compte, la cohésion de l’Afrique doit prendre appui sur les facteurs économiques. Une autorité politique qui ne s’édifierait pas à partir d’une solidarité réelle et pleinement consciente reposerait sur du sable. Elle serait une création purement artificielle qui s’effondrerait à la moindre divergence d’intérêts entre les Etats.

58Il y a un extrême danger, nous semble-t-il, à affirmer que l’Afrique ne se fera que si l’on peut créer d’abord une autorité politique supra-nationale ; parce que l’on associe deux choses : l’organisation de l’Afrique et la création d’une autorité politique. Si l’on n’arrive pas à créer cette autorité politique dans un délai court, on est alors conduit à conclure que l’Afrique ne se fera pas.

59La dissolution de l’organisme supranational pourrait d’ailleurs se produire pacifiquement, sans troubles. En effet, créer un organisme africain ayant une existence juridique, ce n’est pas organiser de ce fait un pouvoir effectif. Une création juridique qui se manifeste dans des textes, des traités, demeure une création purement superficielle et sans fondement réel si elle n’est pas la conséquence d’une situation de fait. Il convient, en effet (c’est là un point essentiel lorsque l’on discute de la supra-nationalité), de distinguer entre pouvoir juridique et pouvoir effectif. Une majorité dégagée dans une assemblée juridiquement formée ne constitue pas nécessairement un pouvoir effectif.

60La réalité du pouvoir provient des liens de solidarité qui existent entre ceux qui sont soumis à ce pouvoir. En d’autres termes, le pouvoir réel, efficace, suppose que toute décision qui en émane sera acceptée et appliquée par tous, même par celui dont les intérêts particuliers immédiats se trouvent atteints par ladite décision. Tout le monde se soumet à la décision émanant de ce pouvoir, sachant que, par-delà les intérêts particuliers, il y a l’intérêt commun à tous et que, si cet intérêt est satisfait, on trouve finalement d’énormes avantages, fût-ce au prix d’une gêne momentanée. Mais une telle solidarité, qui est le véritable fondement du pouvoir effectif, ne peut résulter d’un texte juridique sans pouvoir réel ; un tel document ne reposant pas sur une solidarité bien assise éclatera à la première difficulté qui se présente. Car, de deux choses l’une : ou bien ledit pouvoir prendra la décision qui s’impose, mais l’Etat auquel on veut l’appliquer se dérobera, puisqu’il n’aura pas une conscience suffisante de la solidarité qui l’unit aux autres, et au besoin, il se retirera de l’organisation ; ou bien encore, prévoyant de très grosses difficultés d’application, le pouvoir supranational hésitera à prendre une telle décision, même s’il le peut en droit, et il entrera finalement dans une période de léthargie.

61Voilà pourquoi on ne peut passer d’un régime international sans Etat à l’Etat international, que par une évolution parallèle de l’organisation économique et de l’organisation juridique et politique. L’union politique, c’est-à-dire la création d’un pouvoir politique supranational, sans union économique, est une construction sans fondation.

62Mais, d’autre part, l’union économique sans union politique est une construction à laquelle manquent certains dispositifs de sécurité. En d’autres termes, on ne peut pas concevoir d’union politique sans union économique ni d’union économique sans union politique. C’est en ce sens que le problème qui se pose sous forme de dilemme — politique d’abord ou économique d’abord — est le type même du faux problème. Ce n’est que très lentement, insensiblement, en laissant d’abord à chaque Etat sa pleine souveraineté juridique (au moins en apparence), par une coordination progressive des activités économiques, par certaines contraintes de fait, par des pressions économiques, par des pressions purement morales que l’on arrivera finalement à démontrer aux Etats, une fois pour toutes, que le rempart protecteur de la souveraineté nationale a cessé d’être utile.

63Bien sûr, la route qui s’ouvre devant nous et qui doit mener à l’union des peuples africains est longue et malaisée. Il faudra sans doute plusieurs générations, pour parvenir à ce but mais cette perspective ne peut que redoubler l’énergie de tous ceux qui désirent le voir se réaliser. Avant de l’atteindre, il y aura incontestablement des échecs. Mais un échec n’est jamais définitif. Tout échec contient en lui-même des enseignements qui peuvent fournir les bases d’un nouveau progrès.

64Il faut aussi se convaincre du fait que, au fur et à mesure que l’on progresse dans la voie qui mène à l’unité des Etats africains, les positions divergentes des Africains eux-mêmes s’affirmeront de plus en plus. Les difficultés nouvelles surgiront du fait de l’accentuation des divergences d’opinions. C’est alors qu’il faudra avoir constamment en mémoire cette pensée de Lucien Broccard :

« A la lumière des données fournies par l’Histoire, et par l’observation des faits contemporains, il apparaît que la marche à l’élargissement des cercles de la collaboration se développe dans l’espace et dans le temps sous des formes fluctuantes et changeantes, par des voies tortueuses et sinueuses, tantôt montantes et tantôt descendantes au prix d’efforts douloureux, de tentatives dont le plus grand nombre ne réussissent qu’imparfaitement ou échouent, et sont suivies de recommencements sans fin. Quand on embrasse d’un seul regard la succession des étapes, on voit que la direction générale de la marche est ascendante, que les cercles sans cesse brisés se reforment toujours plus larges et se proposent toujours plus nombreux. »

65L’intégration des économies africaines doit être perçue comme une étape importante vers l’ouverture de l’Afrique à la coopération avec les autres régions du monde sur la base de la solidarité, de l’équité et du respect des intérêts mutuels des parties en présence. C’est une étape préliminaire qui doit permettre aux peuples africains d’exercer un contrôle souverain sur les ressources naturelles et humaines du continent et d’organiser leur exploitation d’abord au profit de la région. Fondée sur le principe de la solidarité des parties qui la composent, la coopération régionale africaine pourra, dès lors, offrir un tremplin valable pour une coopération inter-régionale à l’échelle des autres continents sur la base des mêmes principes. En voulant favoriser, comme c’est actuellement le cas, la coopération internationale aux dépens de la solidarité régionale, les dirigeants africains font fausse route. Cette politique qui « place la charrue avant les bœufs » doit être inversée pour privilégier et consolider d’abord la coopération régionale. Vingt années d’indépendance sont, sur ce point, également riches en enseignements dont on peut tirer profit.

4. Intégration africaine et coopération internationale

66Le développement régional est fonction de la capacité des Etats africains de contrôler le développement et l’exploitation de leurs ressources. Ceci indique clairement l’importance de l’exercice permanent de leur souveraineté sur leurs ressources naturelles9. Par ailleurs, il serait impossible de concevoir un certain degré d’efficacité dans la politique d’autosuffisance sans un cadre permettant aux entreprises africaines de contrôler progressivement certaines phases importantes du processus industriel. Malgré les nombreuses résolutions des Nations Unies reconnaissant aux Etats et nations l’exercice permanent de leur souveraineté sur leurs ressources naturelles, malgré l’insistance de ces résolutions sur la nécessité que les ressources naturelles des Etats soient exploitées conformément à leurs intérêts, sur le plan concret, la pratique courante est loin de répondre à ces vœux.

67Le contrôle des économies africaines par les étrangers demeure un fait. Il faut choisir entre ce contrôle continu et la mise sur pied d’institutions communes africaines, privées ou gouvernementales, susceptibles de fournir à la région des capitaux et des produits10. La question de savoir qui peut coopérer avec qui et dans quels domaines montre à l’Afrique la nécessité de maîtriser les techniques de mobilisation de ses ressources11.

68Il importe, surtout pour les plus pauvres des Etats africains, de concevoir la coopération régionale comme un des moyens efficaces pour la mobilisation et l’utilisation de leurs ressources. En effet, la coopération régionale, qui constitue l’épine dorsale de l’autosuffisance économique, restera un vain mot tant que les Etats participant à cette coopération n’exerceront pas leur contrôle effectif sur les ressources investies dans les projets communs.

69L’intégration régionale en Afrique a beaucoup souffert de la fuite des ressources. Au cours des deux dernières décennies, l’on a transféré une quantité importante de ressources financières et de capitaux en Afrique sous forme de dons, prêts, assistance technique ou investissement. Selon un Rapport de la Banque mondiale, en 1976, les exportations en ressources financières de 34 pays africains s’élevaient à 7 milliards 400 millions de dollars contre des importations de 5 milliards 700 millions de dollars. La même année, ces pays devaient rembourser 1 milliard 900 millions de dollars de prêts, auxquels il faut ajouter le rapatriement des profits, capitaux, salaires, dividendes et autres fonds.

70Les principaux secteurs à travers lesquels cette fuite des capitaux prend place sont connus. Il s’agit en particulier des secteurs suivants : transfert de technologie ; transports et frets ; gestion et services d’experts ; télécommunications et services postaux ; banques, assurances et paiement des invisibles ; production, vente et publicité hors d’Afrique ; exploration, extraction et production de matières premières ; exploitations forestières et pêche ; tourisme ; contrats et sous-traitance ; main-d’œuvre émigrée ; armes et équipements militaires.

71Ces importantes ressources financières devraient pouvoir rester en Afrique et être investies dans le commerce intra-africain, car les moyens de réduire considérablement cette fuite de capitaux hors de la région existent12. Ce qui fait généralement défaut ici, outre la volonté politique, ce sont les moyens d’information des gouvernements sur les actions possibles dans ces différents secteurs et une politique commune. En prenant l’exemple du transfert de technologie, nous nous rendons compte du fait que ce problème n’a pas encore été posé en termes de politique africaine commune pour l’acquisition et le transfert d’une certaine technologie pour le développement. Comment peut-on concevoir une politique industrielle régionale lorsque les choix et les décisions en matière de technologie se font hors du système d’intégration, hors d’Afrique ?

72L’intégration africaine est une nécessité politique et économique de la conjoncture internationale. Aujourd’hui les gouvernements africains exercent une autorité politique nominale sur des populations et des territoires qu’ils ne contrôlent pas économiquement. Les ressources naturelles et monétaires de ces territoires sont transférées systématiquement à l’étranger au lieu de servir au développement de la région, une région pourtant riche, mais menacée par la famine, le chômage et l’explosion démographique.

73Individuellement, les Etats africains n’ont pas les moyens nécessaires pour mettre fin à cette domination et à cette exploitation. Individuellement ils ne peuvent résister aux sanctions économiques, financières, politiques et militaires des tenants du système. Mais, collectivement, ils peuvent s’entendre pour accumuler et retenir dans la région les ressources nécessaires à la libération nationale. Un nationalisme étriqué ne peut conduire à la libération de l’Afrique. Au contraire, il déboucherait sur des aventures militaires et politiques qui absorberaient les ressources nationales normalement destinées au développement économique et social de la région. Groupés au sein d’une communauté régionale homogène, les Etats africains pourront mieux percevoir et discuter leurs problèmes. Ce faisant, ils pourront :

• Poser le problème du développement national dans le contexte du développement régional, d’abord, en prenant en considération les problèmes relatifs à la politique industrielle, à l’emploi et à la balance des paiements ;

• Créer des structures régionales de production susceptibles d’assurer la transformation des ressources locales en capitaux et produits au service du commerce intra-africain ;

• Formuler une politique régionale de développement assurant l’expansion des marchés nationaux, la promotion des petites industries et en identifiant les grosses industries viables dans la région ;

• Prendre des mesures pour assister les pays les plus défavorisés de la région ;

• Maximaliser les bénéfices tirés des programmes de coopération régionale et, en particulier, éviter que ces derniers ne soient réduits au rôle de simples marchés pour les pays les plus avancés de la région.

74Il s’agit encore pour l’Afrique de réunir, dans un même ensemble, des nations liées entre elles par certains traits historiques et une certaine communauté de destin. Cet ensemble a pour objet d’aider les groupes qui le composent à travailler en commun sur des problèmes qui ne peuvent trouver de solution à l’échelle nationale ou au niveau global des Nations Unies. Il doit permettre aux populations africaines, d’une part, d’avoir accès, dans les meilleures conditions possibles, à la somme de connaissances scientifiques, techniques, et économiques accumulées dans le monde ; et, d’autre part, de contribuer à l’effort général de coopération et de développement entrepris par l’ensemble de la communauté internationale. Fondée sur l’acceptation de l’idée que la vie économique et sociale des différents pays revêt un caractère international et non transnational, le concept de la région indique que les Etats commandent et orientent leur propre développement et choisissent les moyens qu’ils jugent les mieux appropriés pour intégrer leurs économies à l’échelon international.

75Sur le plan mondial, des initiatives intéressantes ont été prises pour proposer de nouveaux modèles de développement, pour définir les priorités nationales et orienter les discussions au niveau global13. Cependant, quelle que soit l’importance de ces initiatives, elles constituent des réponses globales visant généralement à poser des principes généraux susceptibles d’orienter l’action des gouvernements et susceptibles d’éviter, dans la mesure du possible, la confrontation entre Etats. Le système international en lui-même n’est pas sérieusement affecté par ces nouvelles idées. Or, l’une des difficultés de la situation actuelle du Tiers Monde dans le système international c’est précisément la nature de ce système qui préconise en réalité une fausse concurrence entre Etats inégaux et qui favorise les plus forts. Dans le cadre de cet échange inégal, quelque 114 Etats du Tiers Monde produisent 10 % de la production mondiale alors qu’une minorité d’Etats industrialisés du Nord se partage 90 % du marché mondial. La situation ne peut se modifier que par un changement de structures, en particulier dans les Etats du Tiers Monde. Ces derniers doivent pouvoir s’organiser d’abord sur une base régionale pour favoriser un développement endogène et plus solidaire ; développement permettant aux économies africaines, regroupées dans une vaste communauté d’Etats solidaires, d’entrer dans un système d’échange avec les autres économies régionales. Il s’agit, en définitive, à travers l’intégration régionale, d’offrir à l’Afrique et aux autres régions du monde une plate-forme de coopération plus juste et plus équitable dans le sens d’un développement qui ne soit pas une simple expansion des marchés de produits à travers les frontières.