1Le phénomène de l’accroissement inquiétant de l’endettement extérieur est d’abord apparu en Amérique latine, vers la fin des années 1960, puis il s’est étendu en Asie du Sud-Est et en Afrique. A cette époque, de nombreux groupes d’experts auprès du CAD en Europe, de l’ONU, du FMI ou du PNUD (Comité Tinbergen, Pearson, Jackson) ont insisté sur la nécessité d’adopter au niveau international des mesures permettant de réduire la charge de la dette extérieure du Tiers Monde et d’accroître sa capacité de paiement extérieur. Ces recommandations sont, pour la plupart, restées lettre morte. L’endettement dans plusieurs PVD a atteint un niveau tel qu’une grande partie de leur capacité d’importation est réduite, car les recettes d’exportation sont en partie absorbées par les charges d’intérêt des emprunts contractés auparavant1. La situation est telle que les prêts qu’un Etat estime devoir contracter pour financer son développement ne peuvent plus être entièrement affectés à cet usage et, dans certains cas, ils ne suffisent même pas pour faire face au simple service de la dette. En fin de compte, un Etat devra s’endetter régulièrement, non pas pour investir, mais pour rembourser en permanence.

2Les pays développés ont une part de responsabilité :

• d’abord, parce qu’ils n’ont pas honoré leurs engagements souscrits en matière de transferts financiers vers les pays du Tiers Monde (tout au plus 0,36 % au lieu des 0,7 % du PNB réclamés). Les PVD se virent alors obligés d’emprunter de plus en plus et, dès lors, de s’endetter. Par ailleurs, les transferts inverses de ressources au titre du rapatriement des profits réalisés dans les PVD par les investisseurs des pays développés ont considérablement augmenté ;

• ensuite, parce qu’ils n’ont pas essayé de faire face préventivement à cette crise d’endettement et qu’ils ne sont intervenus (et encore) qu’ex post.

3En même temps que le volume de la dette augmente, sa composition se modifie : il y a une baisse relative des attributions de crédits publics au Tiers Monde et une augmentation du financement par les grandes banques privées, américaines notamment. Ce déplacement vers le privé concerne l’ensemble de la dette du Tiers Monde (y compris celle de certains pays de l’OPEP) ainsi que la nouvelle affectation de crédits aux achats de biens d’équipement. L’augmentation du volume et du coût de la dette a fait envisager le risque d’un « krach » financier pouvant déclencher une crise semblable à celle de 1929.

4Plusieurs pays ont été amenés à renégocier multilatéralement leurs engagements envers des créditeurs officiels et privés pour des raisons en grande partie d’ordre externe (niveau élevé des taux d’intérêt réels, instabilité des prix du pétrole, fluctuation des taux de change, baisse des recettes d’exportation, stagnation de l’aide publique, etc.) auxquelles venait s’ajouter, dans bien des cas, une capacité d’emprunt inadaptée. Ces négociations étaient âpres, longues, répétitives et pénibles, occasionnant même un droit de regard dans les affaires intérieures de l’emprunteur. Aussi les PVD ont-ils cherché à changer les règles du jeu pour imposer un arbitrage paritaire et faire admettre la légitimité et la nécessité d’un réaménagement de leurs dettes.

5C’est au 4^e Sommet des pays non alignés à Alger, en 1973, que le problème de l’endettement a été globalement posé en termes aussi solennels qu’alarmants :

« Il faudrait neutraliser par une action internationale appropriée les conséquences défavorables, sur le développement actuel et futur des pays en voie de développement, de la charge que représente la dette extérieure contractée à des conditions très dures. Des mesures appropriées devraient être prises pour alléger cette lourde charge, y compris la méthode de remise d’échéance »2.

6A la 6^e session spéciale de l’Assemblée générale des Nations Unies, le Chef de l’Etat algérien a déclaré sur ce point :

« L’examen du problème de la dette actuelle des pays en développement est hautement souhaitable : cet examen devrait envisager l’annulation de la dette dans un grand nombre de cas et, dans d’autres, sa récapitulation avec de meilleures conditions en matière de délais de remboursement, de différés et de taux d’intérêt ».

7Si le plaidoyer pour un allégement général des dettes remonte à la Déclaration de Manille (1976), l’annulation des dettes des anciens pays colonisés avait déjà été évoquée lors de la 2^e CNUCED à New Delhi en 1968. M. Louis Nègre, ministre des finances du Mali, avait souligné à la 58^e séance plénière :

« Beaucoup de nos pays auraient pu légitimement contester la validité juridique des dettes contractées du chef des puissances étrangères… Par-delà le juridisme et la formation du bon droit, nous voudrions simplement réclamer des pays créanciers développés un peu plus d’équité, sinon de justice, en leur proposant, comme test de leur bonne volonté sur ce sujet, de décréter au cours de la présente session… l’annulation pure et simple de toutes les dettes contractées pendant la période coloniale en fonction d’intérêts qui n’étaient pas fondamentalement les nôtres, et dont le service incombe injustement à nos Etats »3.

1. Caractéristiques et ampleur du problème

1.1. Origines

8Un pays emprunte pour diverses raisons : financer un projet de développement, pallier l’insuffisance de l’épargne ou celui des recettes tirées des exportations, compenser la perte d’une récolte, etc. Toutes se ramènent à l’idée de base qu’un pays va dépenser plus qu’il ne gagne, importer plus qu’il n’exporte, investir plus qu’il n’épargne — en quelque sorte vivre à crédit par un apport de capital extérieur. Le choix de l’emprunt est un choix structurel qui va engager l’économie et la société de l’emprunteur.

9Sans cet apport de capital, un PVD devra soustraire sur ses propres ressources, y compris ses ressources en devises, le montant nécessaire à la réalisation de ses objectifs de développement. Grâce à lui, plusieurs goulots d’étranglement de l’économie nationale pourront être réduits et des ressources internes, jusque-là sous-employées, mises au service de la croissance. Un financement d’origine extérieure affecté à l’investissement pourra engendrer un accroissement du produit et, par suite, de l’épargne nationale. Pour être productif, il devra comporter des effets favorables pour l’économie du pays concerné, étant entendu que ceux-ci devront être supérieurs au montant du financement obtenu à l’étranger. En effet, si l’épargne engendrée par l’investissement s’avère insuffisante pour financer le remboursement de l’emprunt, le pays se trouvera alors en situation de défaut de paiement.

10Plusieurs exemples montrent que les capitaux investis n’ont pas toujours donné naissance à assez de profits pour rembourser dans des conditions satisfaisantes. Les effets de l’investissement dépendront en grande partie de la politique de développement et d’industrialisation choisie4. Tant que les ressources augmentent et que l’incidence du service de la dette tombe sur une partie de l’accroissement du revenu, la crédibilité de l’emprunteur demeure entière, de même que la marge de confiance dont il jouit auprès de ses créanciers. Mais à partir du moment où il ne parvient plus à assurer un refinancement continu des échéances et à dégager un transfert net, l’influence de l’endettement risque de devenir déstabilisante5.

11Les charges croissantes de la dette peuvent, en effet, constituer un obstacle réel à la stabilité politique et économique des pays emprunteurs, dès qu’elles compromettent leur développement au lieu de le promouvoir. Il y a donc un seuil au-delà duquel la dette n’est plus viable.

12Par ailleurs, il faut noter qu’une partie de ce fardeau résulte de la prise en charge indue des dettes des Etats colonisateurs, imposées par ces derniers aux jeunes Etats au moment de leur accession à l’indépendance. Si certains d’entre eux ont accepté d’assumer les dettes contractées par la puissance coloniale, d’autres, en revanche, ont refusé leur succession6.

13Il est aussi important de mentionner, parmi les causes les plus fréquentes d’une aggravation de l’endettement, les dépenses énormes entraînées par l’achat d’équipement militaire. Compte tenu du caractère confidentiel de ce type de dépenses, on peut penser que la charge de la dette de certains pays du Tiers Monde est, en fait, bien plus élevée qu’il n’apparaît dans les statistiques officielles.

1.2. L’engrenage de l’endettement

14Le service de la dette et une balance des paiements négative contribuent largement à alourdir le fardeau de ceux qui ont des problèmes plus ou moins endémiques d’endettement.

15— Le service de la dette, c’est-à-dire les règlements d’amortissements et d’intérêts, prélève chaque année une part croissante des recettes d’exportation et des revenus des PVD. Les capitaux d’origine publique en provenance des pays développés sont eux-mêmes en grande partie utilisés pour le paiement des charges de la dette, contribuant ainsi — mais pour combien de temps encore — à éviter la faillite. Quant aux crédits privés, en augmentation constante, ils sont octroyés à des conditions moins avantageuses (durée de prêt plus courte, taux d’intérêt plus élevé).

16Un nombre croissant de pays ont en effet recours au secteur privé pour faire face aux pressions qui s’exercent sur leurs balances des paiements, du fait du renchérissement des prix du pétrole et de la récession mondiale, en jouant de leur réputation de solidité financière. Mais les banques privées ne peuvent bénéficier, sauf pour les crédits liés aux exportations, des garanties officielles octroyées en cas de carence du débiteur par le gouvernement du pays où elles ont leur siège. Cela explique, en partie, pourquoi les conditions de prêt sont moins favorables.

17— Une balance des paiements déficitaire : les PVD non exportateurs de pétrole ont dû absorber l’impact du relèvement du prix du brut, en même temps que la récession économique des pays de l’OCDE les privait de recettes d’exportation suffisantes7. Etant donné la nécessité où ils se trouvaient de maintenir un rythme de croissance minimum et la marge de manœuvre étroite dont ils disposaient pour prendre des mesures d’ajustement interne, ces pays ont dû emprunter massivement à l’étranger pour tenter d’équilibrer leurs comptes extérieurs. Malgré les coupes sombres opérées dans leur programme de développement et les mesures d’austérité destinées à réduire les importations, la majorité des pays pauvres dut recourir à un apport de capitaux pour combler le déficit de sa balance commerciale. Ainsi, le déficit des paiements courants des PVD non exportateurs a subi une augmentation de plus de 200 % entre 1973 et 1975.

18— Une mauvaise gestion de la dette de la part de gouvernements débiteurs : la situation de certains pays a montré que si la réalisation de leurs programmes de développement a largement été compromise par la « crise », une mauvaise gestion économique et financière y a été pour quelque chose. La clef d’une bonne gestion de la dette consiste à déterminer si oui ou non le déficit projeté de la balance des opérations courantes d’un pays considéré lié à son programme de développement est compatible avec sa capacité d’assurer la rentabilité des apports de ressources extérieures. Cette gestion dépendra, en fin de compte, de la santé de l’économie intérieure du pays débiteur, et notamment de son aptitude à mobiliser l’épargne nécessaire pour l’investissement, à utiliser efficacement les capitaux investis à la faveur de la croissance.

19Lorsqu’un pays poursuit des objectifs de développement trop ambitieux et effectue des achats de biens d’équipement trop excessifs compte tenu de la conjoncture, il risque de devoir payer cette politique par une augmentation de son déficit. Et ces projets ambitieux, auxquels s’ajoutent bien souvent d’autres maladresses, n’ont la plupart du temps aucun effet bénéfique sur la capacité de production. Leur prétendue « rentabilité différée » supposerait d’abord le maintien d’une conjoncture favorable, ce qui n’est guère le cas.

1.3. Les solutions envisagées

20Les pays en développement victimes d’événements nationaux ou internationaux échappant à leur emprise mettent en avant les effets de ceux-ci sur leurs perspectives de croissance pour solliciter et obtenir un allégement de leurs dettes. Celui-ci ne saurait constituer, soutient-on, qu’un palliatif sans s’attaquer aux racines du mal, surtout s’il ne s’accompagne pas d’un programme de stabilisation efficace de la part du pays débiteur. Opération que les pays créanciers industrialisés voudraient mener — est-il nécessaire de le souligner — dans le contexte du FMI, sur lequel ils ont la haute main.

21La question essentielle, à savoir le besoin urgent de ces pays défaillants en devises étrangères, est directement liée à leur participation au commerce international de biens et de services. Si l’on veut apporter une solution durable à ce problème, des changements doivent intervenir à la faveur des PVD qui leur assureraient une augmentation substantielle de leurs revenus. Celle-ci pourrait se traduire, par exemple, par une majoration du prix des produits de base, un élargissement des débouchés pour leurs produits manufacturés ou encore par une mise en valeur optimale de leurs ressources locales.

22Si divers forums internationaux ont consacré et consacrent encore une partie de leurs débats à cette question, les progrès restent lents et sont souvent jalonnés de revers pour les pays directement touchés. Pendant ce temps, leurs dettes s’accumulent et atteignent un montant tel, que l’on peut se demander si elles pourront un jour être remboursées. Les pays créanciers le savent, mais l’existence de dettes qui demeureront probablement impayées, donc d’obligations, crée un lien de dépendance du débiteur à l’égard du créancier qui peut alors imposer certaines mesures et certains choix.

1.4. L’évolution récente de la dette

23L’accumulation de dettes par les PVD leur a permis d’amortir provisoirement le « choc pétrolier » qui s’est traduit dans ces pays par un grave déficit de la balance des paiements. Mais il a aussi conduit à une nouvelle composition de la dette qu’un examen des chiffres publiés par la Banque mondiale et le Comité d’aide au développement de l’OCDE permet de matérialiser8.

1.4.1. Gonflement rapide du volume de la dette

24L’endettement international est, aujourd’hui, beaucoup plus important qu’en 1929 où l’on vit l’effondrement de la Bourse de New York précipiter toute l’économie mondiale dans la crise.

25La dette de l’ensemble des pays en voie de développement est passée de 74.1 milliards de dollars E.U. en 1970 à 274 milliards en 1977 et à 626 milliards en 1982, selon les estimations de l’OCDE. Une grande partie de cette dette étant libellée en dollars, la hausse de la monnaie américaine sur les marchés des changes a alourdi encore l’endettement des PVD. Ainsi, le jour où les Etats-Unis se sont décidés à combattre l’inflation par une politique monétaire restrictive génératrice de taux d’intérêt élevés, le poids de la dette s’est considérablement accru. Au cours de la même période, le service de cette dette grimpait de 9 à 42 milliards en 1977, pour atteindre 131 milliards en 1982. Sous l’effet de la hausse des taux d’intérêt, les obligations du service de la dette ont fortement augmenté en pourcentage des exportations, passant de 13,6 % en 1980 à 20,7 % en 1982, selon les chiffres de la Banque mondiale9.

26Pour les seuls PVD non producteurs, la dette totale est passée de 184 milliards en 1976 à 520 milliards en 1982, et le service de la dette a presque quintuplé au cours de cette période.

DETTE ET SERVICE DE LA DETTE PAR GROUPE DE REVENU (en milliards de dollars)

1.4.2. Le rôle croissant de la dette privée

27Le trait peut-être le plus remarquable de l’évolution récente de la dette est l’importance grandissante des crédits privés qui prennent progressivement le relais des crédits gouvernementaux.

PROGRESSION DE LA DETTE DES PAYS EN VOIE DE DÉVELOPPEMENT (en milliards de dollars)

28Alors que les PVD non producteurs de pétrole avaient pris l’habitude d’emprunter auprès des Etats et des institutions internationales, ce sont les banques commerciales et les institutions financières privées qui, depuis 1974, prennent une part accrue dans la composition de cette dette. La part des créanciers privés représentait environ 50 % du total en 1970 ; elle a dépassé 60 % aujourd’hui. Encore faut-il préciser que les pays du Tiers Monde autres que les PMA ont vu progresser plus vite la part des crédits privés par rapport aux crédits publics. A la recherche du profit immédiat, les banques commerciales ont ainsi misé sur les prêts au Tiers Monde pour faire des affaires « juteuses », négligeant, dans un premier temps, une certaine rigueur scientifique dans leur analyse des risques pays (country risks).

« Une bonne partie de ces prêts a permis aux entreprises industrielles des pays riches, autres gros clients des banques, de faire des affaires lucratives : aux prises avec une demande intérieure léthargique, les sociétés les plus dynamiques ont accru leurs exportations vers les pays emprunteurs de capitaux. Tout le monde y trouvait son compte. Les pays développés voyaient l’activité de leurs secteurs bancaire et industriel augmenter. Le reste du monde avait les biens et les services qu’il souhaitait et le crédit nécessaire pour les payer »10.

29Si les transferts ont souvent été le fait des banques et institutions financières privées, c’est en raison du nouveau rôle joué par les pays à surplus pétroliers qui ont placé à court terme, sur les places financières américaines et européennes, une grande partie de leurs pétrodollars. Depuis 1973, la plupart des pays exportateurs disposaient d’excédents considérables qu’ils ont déposés dans les banques occidentales. Celles-ci devant trouver un emploi rémunérateur pour ces vastes ressources les ont « recyclées » en direction des pays en développement. De plus, les crédits à moyen et long termes et taux fixes ont été remplacés par des prêts à court et moyen termes variables, donc plus coûteux, d’où une forte détérioration de la dette.

30Enfin, il faut aussi remarquer que le volume des prêts privés est plus important lorsque la croissance du PIB de l’emprunteur est plus forte et son taux du service de la dette plus élevé. Le volume des prêts publics, en revanche, est plus important lorsque le revenu par habitant dans le pays débiteur est plus faible. D’où une concentration des crédits officiels dans les pays les moins avancés qui n’ont pratiquement pas accès aux marchés de capitaux. On en arrive ainsi à une distinction entre « pays commerciaux » et « pays d’assistance » qui traduit l’existence d’une politique déterminée de la part des pays prêteurs11.

1.4.3. Forte concentration géographique des prêts

31Les prêts des banques privées sont très fortement concentrés sur un petit nombre de pays — Argentine, Brésil, Mexique, Corée du Sud — qui pourtant présentent des situations différentes, tant en ce qui concerne le profil de leur dette que leurs structures et leurs politiques économiques. Ces quatre pays comptent à eux seuls pour plus de la moitié de l’encours total des prêts consentis par des créanciers privés aux PVD non membres de l’OPEP et pour 85 % environ de la dette nette à taux variable. De 1977 à 1982, la dette a fortement progressé dans ces pays : 380 % en Argentine ; 170 % au Brésil, pays le plus endetté du monde ; 200 % au Mexique et elle a été multipliée par quinze en Corée du Sud.

32Cette concentration est principalement due au fait qu’il s’agit de gros consommateurs d’équipement et de technologie importés et d’importants clients des entreprises multinationales. En général, ce sont des pays dont les ressources naturelles et le niveau de développement laissaient penser qu’ils étaient en mesure de faire face au remboursement de leur dette extérieure. Ainsi les prêts privés ont-ils été octroyés, non pas selon les besoins à des pays très pauvres, mais plutôt à des Etats réputés solvables ou ayant quelque chose à offrir en échange, des matières premières par exemple. La durée moyenne des prêts consentis par les banques privées s’étant raccourcie, ceci aboutit, d’une part, à concentrer sur une brève période de temps les amortissements correspondant aux emprunts contractés ; d’autre part, à stimuler exclusivement le secteur destiné à l’exportation, le seul capable de rapporter rapidement les devises nécessaires pour payer les importations et honorer le service de la dette12.

33Le changement brutal de certains indicateurs économiques au début des années 1980 a fondamentalement modifié la position relative des débiteurs par rapport à la décennie précédente. En 1982, le Mexique, producteur de pétrole censé se trouver à l’abri de l’impécuniosité, a demandé un réaménagement de ses dettes, déclenchant alors une des plus graves crises de confiance qu’ait connues le système financier international. Un an plus tard, le Brésil, cet immense pays riche en ressources naturelles et promis au plus bel avenir dans les années 1970, est mis au pied du mur. Alors qu’il n’y a pas si longtemps il bénéficiait encore de toutes les faveurs des banquiers étrangers, il est maintenant écrasé de dettes. Au risque de faillite financière s’ajoute, de façon plus tangible, le risque d’explosion politique et sociale. A l’instar de ces deux pays qui partagent le triste privilège d’être les plus endettés du monde, l’Argentine, mal gouvernée pendant des années, a déclaré à la suite de la guerre des Malouines qu’elle était également obérée. Victime de la chute des revenus tirés du pétrole, le Nigeria est venu allonger la liste de ceux qui plaident pour un rééchelonnement de leurs dettes. Sur cette liste figurent aussi des petits Etats, pauvres et sans ressources énergétiques, dont l’équilibre financier, sans cesse précaire, a été gravement compromis par les chocs pétroliers et la baisse des prix des produits de base exportés.

34La capacité du service de la dette est inséparable du problème général de la croissance économique, et cela est d’autant plus vrai que l’emprunteur est pauvre. La gestion des diverses créances est plus facile quand les ressources s’accroissent : une entreprise peut ainsi emprunter indéfiniment — encore qu’il y ait des limites — si son chiffre d’affaires et ses résultats augmentent à mesure. Un Etat peut agir de même si sa production et ses exportations croissent en proportion. C’est pourquoi la plupart des PVD fortement endettés sont ceux dont l’économie connaissait encore récemment un certain dynamisme et dont les exportations avaient enregistré une hausse rapide. En préservant un taux de croissance soutenu et sa solvabilité, un pays peut se procurer, assimiler des capitaux internationaux et assurer une gestion « saine » de sa dette.

35Les décisions et engagements pris récemment, tant en ce qui concerne l’accès aux ressources du FMI qu’en ce qui concerne l’accroissement de ces ressources, devraient permettre le financement de certaines opérations de sauvetage. Mais ce colmatage de brèches béantes qui ne fait qu’accroître la tutelle du FMI et des grandes banques occidentales sur la gestion des économies des PVD ne saurait cacher la fragilité croissante du système monétaire international.

RENÉGOCIATIONS MULTILATÉRALES DE LA DETTE, 1974-83

2. Procédures actuelles de traitement des dettes

« Lorsqu’un pays du Tiers Monde ne parvient plus à supporter le poids de la dette, le FMI et les pays créanciers se retrouvent pour lui imposer, à travers une véritable mise en tutelle de la victime qui rappelle les protectorats établis au xix^e siècle en Orient et en Amérique latine, des politiques qui, sans exception ni nuance, sacrifient globalement le développement de l’équilibre extérieur en frappant plus particulièrement les travailleurs et les couches les plus défavorisées, en dépit du discours sur les “besoins de base” »13.

36Au cours des vingt dernières années, un nombre croissant de PVD a connu des crises d’endettement qui ont nécessité et justifié des opérations d’allégement de leurs dettes sous forme d’un réaménagement de l’échéancier. Ainsi l’Argentine, le Bangladesh, le Zaïre, le Brésil, le Chili, le Ghana, l’Inde, l’Indonésie, le Pakistan, le Pérou et la Turquie ont fait l’objet, parfois à plusieurs reprises, d’une renégociation de dettes multilatérales14. Le traitement de ces « crises de paiement », connu sous le vocable de consolidation15, porte sur deux types de dettes : la dette publique, c’est-à-dire les prêts consentis ou garantis par l’Etat ou par des organismes gouvernementaux et la dette contractée auprès des banques commerciales. La dette publique est généralement réaménagée dans le cadre de « groupes ad hoc » de créanciers, ordinairement dénommés « clubs de créanciers » dont le plus connu est le Club de Paris. Elle peut aussi être renégociée dans celui des consortiums d’aide ou des groupes consultatifs créés et habituellement présidés par la Banque mondiale. La dette auprès des banques commerciales fait l’objet de réaménagements plus ponctuels intéressant un large groupe de créanciers bancaires.

37Si un pays veut voir la consolidation de sa dette prise en considération et bénéficier de l’octroi de facilités de paiement, il devra remplir certaines conditions préalables qui, au dire de quelques-uns, confèrent à ces groupes un « caractère impérialiste » et en font une nouvelle forme de colonialisme16. L’emprunteur devra, en effet, satisfaire à des obligations précises et s’engager à appliquer certaines mesures de stabilisation imposées par les pays créanciers en échange de ce type « d’aide »17.

2.1. Les « clubs de créanciers »

38Les négociations multinationales de consolidation se déroulent généralement dans le cadre de clubs — club de Paris et club de Londres18 — qui réunissent les principaux pays créanciers, c’est-à-dire ceux dont les créances sont les plus élevées. Ces clubs constituent des groupes ad hoc et non des organisations internationales ou des réunions permanentes19. Autrement dit, si l’objectif de la restructuration multilatérale de la dette extérieure consiste à fournir au pays débiteur un allégement suffisant de ses charges en cas de difficulté de balance des paiements, une telle concession, aux yeux des créanciers, doit rester distincte des besoins d’aide au développement. Le principe de base pour les banques privées comme pour les créanciers officiels est celui de la séparation du réaménagement de la dette et de l’aide au développement. Les consolidations doivent être effectuées de façon ponctuelle afin de préserver la crédibilité pour les emprunts à venir. Car créer une institution qui assurerait la fonction de ces clubs enlèverait le caractère exceptionnel au processus de consolidation et aboutirait à la transformation totale ou partielle des créances en aide et à une insécurité en matière de règlement des dettes.

39La demande de consolidation de l’ensemble ou d’une partie des créances doit d’abord être appuyée par les autorités financières internationales, et plus particulièrement par le FMI. Celui-ci enquête sur place et octroie un crédit stand-by au pays débiteur, à la condition que ce dernier prenne certaines mesures financières et économiques pour rétablir sa situation budgétaire ou sa balance des paiements. L’étude menée par le FMI, qui consiste en un recensement des dettes du pays défaillant, suivi d’une évaluation de sa situation économique, et témoigne de la recevabilité de la demande, est présentée aux principaux pays créanciers. Ceux-ci se réunissent dans un premier temps à huis clos, puis en présence du pays débiteur. Une troisième rencontre, réservée aux seuls créanciers, leur permet de s’entendre sur les propositions qu’ils sont prêts à faire et qui vont constituer la base de l’accord signé ultérieurement avec l’emprunteur.

40La discussion porte sur l’assiette, les délais et les modalités de la consolidation.

• L’assiette : les pays créanciers peuvent demander une réduction des créances à consolider, par exemple celles ne dépassant pas un certain seuil, ou le rapport de l’examen d’une consolidation pour les créances jugées trop éloignées dans le temps.

• Les délais : ils varient généralement selon l’ampleur de l’endettement et la situation économique du pays débiteur. Celui-ci peut, dans certains cas, obtenir un « délai de carence » allant d’un à trois ans pendant lequel il est exempté de tout paiement. Toutefois la période de consolidation est souvent définie de manière restrictive ; dans maints cas, elle n’a pas dépassé deux ans. Dans le cadre du récent accord négocié pour le Soudan, les pays créanciers ont pourtant accepté une consolidation exceptionnellement longue (seize ans dont six ans de carence). C’est là un des nouveaux aspects du problème des consolidations, en pleine évolution depuis le début de la présente décennie.

• Les modalités : la plupart du temps des accords bilatéraux sont signés par les pays débiteurs avec chacun des créanciers pris séparément. Si l’accord de consolidation n’est pas multilatéral, cela résulte du fait que les créanciers résolvent le problème selon des techniques différentes provenant de l’origine des capitaux destinés à payer les exportateurs.

41Une caractéristique établie de ces accords est l’introduction d’une clause de « la nation la plus favorisée ». Celle-ci constitue d’ailleurs la raison d’être de ces clubs, aucun créancier ne voulant octroyer un réaménagement de ses droits à des conditions moins favorables pour lui que celles obtenues par les autres prêteurs.

42Le réaménagement peut prendre la forme d’un changement de l’échéancier (maintien des conditions du prêt mais report du règlement en devises), d’un refinancement (les dates de paiements sont maintenues, les devises nécessaires étant fournies par un nouveau prêt) ou encore d’un allégement des dettes, bien que cette possibilité ait été rarement utilisée.

43Ce processus de consolidation décrit de façon très schématique n’est toutefois pas applicable à chaque cas. Certains pays ne sollicitent pas cette réunion multilatérale, mais traitent séparément avec un ou plusieurs créanciers. Par ailleurs, la demande peut ne porter que sur une affaire bien déterminée.

2.2. Les consortiums d’aide et groupes consultatifs

44A l’instar des clubs de créanciers, ces consortiums et groupes consultatifs ne constituent pas des organismes permanents ni structurés. La Banque mondiale qui fut à l’origine du premier consortium créé en 195820 les définit comme un simple « arrangement », marquant par ce vocable le caractère empirique et pragmatique de leur fonctionnement. D’une façon générale, ils permettent aux représentants des bailleurs de fonds et à ceux des pays bénéficiaires de se rencontrer à intervalles plus ou moins espacés et de se concerter, avant même d’envisager toute forme d’assistance internationale. Il n’existe pas de règles précises ou codifiées en ce qui concerne les modalités de création de ces « arrangements », de leur composition ou de leur calendrier.

45Un Etat ou une organisation internationale dispensatrice d’aide peut devenir membre d’un groupe de coordination ou tout au moins y siéger en qualité d’observateur. La CEE, pour sa part, a le statut de membre auprès de cinq groupes (quatre groupes consultatifs — le Bangladesh, l’Egypte, la Tunisie, le Zaïre — et le consortium Turquie de l’OCDE). La Banque européenne d’investissement et le Fonds monétaire international siègent en tant que membres auprès de deux groupes. En fait, la liste des membres et des observateurs est très variable. Toutefois on note que pour la Communauté, les Etats membres sont presque toujours représentés, à l’exception de l’Irlande et du Luxembourg. Trois pays, l’Allemagne fédérale, les Etats-Unis, la Grande-Bretagne, et la BIRD participent en tant que membres à tous les consortiums et groupes consultatifs.

46L’absence de formalisme et de rigidité apparaît au niveau de la fréquence et du calendrier des rencontres. Il est parfois difficile de distinguer les réunions officielles de ces groupes des réunions officieuses. Celles-ci sont nombreuses et prennent la forme d’entretiens privés aux débats fructueux.

47Au-delà de certaines particularités propres à l’un ou à l’autre de ces forums de discussion, il faut relever le rôle prépondérant et centralisateur de la BIRD21 dans le domaine de la coordination de l’aide. D’ailleurs, la Banque pose plusieurs conditions préalables limitatives à l’établissement de ces groupes, parmi lesquelles celle qui veut que l’aide extérieure reçue par le pays bénéficiaire de plusieurs sources soit importante et que la nécessité de la coordonner s’impose. Ou encore, l’exigence aux termes de laquelle « un nombre suffisant de projets doivent pouvoir être finalement prévus (une assistance technique étant au besoin fournie pour leur élaboration) pour justifier l’octroi d’une aide extérieure »22.

48La procédure suivie lors de ces réunions est semblable à celle décrite ci-avant dans le cadre des clubs de créanciers : dans un premier temps, présentation par la Banque mondiale, ou par l’OCDE dans le cas du consortium Turquie, d’un rapport sur les perspectives économiques et les besoins en capitaux extérieurs du pays défaillant. Celui-ci expose ensuite sa stratégie de développement, les réformes économiques et les objectifs de croissance envisagés. Cette déclaration sera suivie d’une intervention des représentants des pays ou des organisations internationales qui présentent leurs possibilités d’aide au pays concerné et les mesures susceptibles d’être prises en considération, telles que le soutien de la balance des paiements, l’assistance technique, le refinancement de la dette, etc.

49Le rôle que joue la CEE en tant que telle au sein de ces groupes demeure encore fort modeste. Même si elle y siège en qualité de membre ou d’observateur, ce n’est pas, comme à la CCEI, avec une représentation bicéphale Conseil/Commission où il n’apparut pas nécessaire d’opérer une distinction entre matières communautaires et celles qui ne l’étaient pas. Là, la Commission participe séparément à la table de négociation aux côtés de certains Etats membres fort intéressés par un siège individuel auprès des consortiums et groupes consultatifs. Pour que la CEE puisse participer pleinement à ces activités, il faudrait que les Etats membres cessent de privilégier l’aide bilatérale au profit de l’aide multilatérale. Nous en sommes encore loin et l’unité de façade dont ils ont fait montre à la CCEI ne saurait masquer le poids des intérêts nationaux qui surgit dès que sont discutés des projets très concrets situés dans leur zone d’influence, en Afrique ou ailleurs.

50Le grief principal formulé par les PVD à l’encontre de ces procédures de traitement est son manque d’organisation et de codification établie : absence de règles internationalement reconnues, fixées à l’avance et applicables sans discrimination possible à n’importe quel pays en voie de développement, caractère trop strictement financier « à courte vue » de la procédure et des mesures correctrices. Par ailleurs, les emprunteurs s’irritent contre certains aspects de ces méthodes de règlement des dettes, notamment l’octroi de réaménagement sous condition de la mise en œuvre de politiques de redressement plus ou moins imposées ou encore celui des délais de consolidation ordinairement trop courts.

51L’âpreté des renégociations de dettes suffit à elle seule à expliquer que les emprunteurs aient cherché et cherchent à changer les règles du jeu pour imposer un arbitrage paritaire et faire admettre le principe d’un lien entre réaménagement et aide au développement. Les PVD souhaitent conférer à la consolidation un caractère d’automaticité et la transformation totale ou partielle des prêts en aide. Or, si l’on examine la composition de l’encours de la dette, on constate qu’une part importante est constituée par des crédits à l’exportation ou autres crédits commerciaux. Dès lors, en rendant la consolidation automatique et en accordant la présidence des négociations de consolidation à l’organisation internationale compétente en matière d’aide, comme cela s’est fait dans certains cas particuliers (Inde et Pakistan), le risque est grand de conférer à la consolidation un caractère d’aide. On peut alors craindre que l’aide extérieure ne devienne en grande partie un substitut de l’effort national concrétisé, entre autres, sous la forme de l’épargne. L’efficacité de l’aide comme accélérateur du développement serait alors réduite23.

2.3. L’importance croissante des banques privées dans le processus de consolidation

52La composition de la dette, comme nous l’avons vu, s’est considérablement modifiée avec l’augmentation de la part des crédits privés. Les banques privées jouant un rôle de plus en plus grand dans la gestion des liquidités internationales, les procédures de renégociation de la dette extérieure des PVD avec ces organismes de prêts deviennent de plus en plus fréquentes. En 1976, il y eut deux cas de renégociations multilatérales, l’une avec l’Argentine, l’autre avec le Pérou. En 1982, ce nombre s’élevait à six et portait sur un montant total de 9340 milliards de dollars. Il faut donc s’attendre à une certaine redistribution des rôles des diverses entités financières concernées pour l’avenir.

53Certaines modalités et procédures de négociation se sont instaurées entre les banques créancières et les pays débiteurs. Des comités de direction et de négociation, représentant les banques par groupe de pays, sont formés et chargés de négocier avec les pays endettés. A la différence des accords conclus dans le cadre du Club de Paris, ceux négociés avec les banques commerciales font souvent l’objet de longues négociations. Les réaménagements de la dette couvrent principalement les dettes à moyen terme du secteur public des pays débiteurs, non garanties par l’Etat dans les pays d’origine des prêteurs. En général, les accords d’allégement ne couvrent que les montants dus au titre du principal. Parfois les arriérés d’intérêt sont consolidés, mais l’échéance est, en principe, moins longue que celle octroyée pour le principal consolidé. En fait, la diversité des accords et des modalités ne fait que refléter le degré de complexité à la fois de la nature et des procédures de rééchelonnement de la dette à l’égard des banques commerciales. A l’instar du Club de Paris, celles-ci exigent que les pays débiteurs aient arrêté au préalable un programme de stabilisation avec le Fonds monétaire international.

3. Evolution des discussions dans les enceintes nationales

54La nécessité de trouver des solutions concrètes s’est faite de plus en plus pressante et sous l’impulsion des pays en développement la question a été portée devant les instances internationales, telles l’Assemblée générale des Nations Unies, la CNUCED ou la Conférence de Paris. Mais une réussite à la faveur des PVD de ces grandes rencontres suppose que ceux-ci disposent d’un front de négociation puissant et cohérent. Il faut non seulement qu’un grand nombre de pays ait intérêt à mettre en cause le système en place, mais encore que cet intérêt soit réel et que les pays concernés le manifestent simultanément24.

3.1. L’Assemblée générale des Nations Unies

55Des résolutions de l’AG de 1966 et 1968 contenaient déjà des références au fardeau croissant de la dette extérieure des PVD et soulignaient la nécessité de son allégement. Mais c’est en 1971 que l’Assemblée vote pour la première fois une résolution (2807) consacrée essentiellement à l’augmentation des charges imposées par le service de la dette.

56Aux termes de cette résolution, les demandes de réaménagement, de refinancement ou de consolidation de dettes doivent recevoir un accueil favorable ; il est en outre recommandé de mettre au point des politiques correctrices adéquates permettant à long terme d’éviter les situations de crise.

57La résolution 3039 de décembre 1972, concernant le service de la dette extérieure des PVD, demande au Conseil du commerce et du développement de la CNUCED (CCD) d’examiner, par l’intermédiaire de sa Commission des invisibles et du financement lié au commerce, les problèmes résultant de la charge que représente le service de la dette extérieure pour les PVD, y compris l’opportunité et la possibilité de créer un fonds spécial de financement ou de compensation des intérêts de cette dette.

58Le « programme d’action concernant l’instauration d’un Nouvel Ordre économique international » (résolution 3202 du 1^er mai 1974) lance un appel à tous les Etats pour l’application de mesures appropriées y compris une action internationale en vue d’atténuer les conséquences néfastes de la charge de la dette extérieure, contractée à des conditions rigoureuses, sur le développement actuel et futur des PVD. Le premier volet de ce programme ou programme d’action général pour aider tous les PVD25 préconise, entre autres, la renégociation de dettes, cas par cas, en vue de conclure des accords prévoyant leur annulation, un moratoire, le réaménagement des échéances ou des subventions pour le paiement des intérêts. Si ce premier volet tend à promouvoir une action structurelle à long terme, le second ou programme spécial d’urgence vise à octroyer une aide spéciale conjoncturelle aux PVD les plus gravement touchés par la crise : on ne peut, en effet, traiter également des situations inégales. En matière de dettes, la résolution 3202 demande aux pays développés d’envisager sérieusement l’annulation des dettes extérieures de ces pays les plus défavorisés.

59La résolution 3362, du 18 septembre 1975, relative au développement et à la coopération économique internationale (7^e session extraordinaire de l’AG) recommande à la 4^e CNUCED d’envisager la convocation d’une conférence des principaux donateurs, créanciers et débiteurs pour étudier les moyens d’alléger la charge de la dette, en accordant une attention spéciale aux pays les plus gravement touchés. Notons qu’à cette même session, la CEE et ses Etats membres se déclarent prêts à « examiner les problèmes qui se posent dans chaque cas et à rechercher les moyens appropriés pour y remédier »26.

60A la suite de la Conférence de Nairobi, qui n’avait pas abouti à des résultats sensibles dans le domaine de la dette, l’Assemblée générale vote, en décembre 1976, la résolution 31/158 aux termes de laquelle la Conférence ministérielle du CCD de la CNUCED (qui aurait dû se tenir en 1977 mais qui a été remise à mars 1978) est priée de passer en revue les résultats des négociations engagées sur cette question dans d’autres forums et de convenir de mesures concrètes susceptibles de résoudre rapidement les problèmes d’endettement des PVD.

61Enfin, une nouvelle résolution (32/187), votée en décembre 1977 lors de la 32^e Assemblée générale, relève qu’aucune mesure concrète n’a été prise en application des résolutions précédentes et ce, malgré le fait que la dette continue d’augmenter dans des proportions considérables. La résolution mentionne la session ministérielle du CCD prévue pour mars 1978 et engage cette dernière à adopter des mesures satisfaisantes sur l’allégement généralisé de la dette publique des PVD, la réorganisation de tout le système de renégociation de la dette, ainsi que sur les problèmes créés par l’accès insuffisant des PVD aux marchés internationaux des capitaux.

62Il convient de souligner que lors du vote de cette dernière résolution, la Communauté européenne s’est abstenue en bloc, arguant qu’il lui apparaissait inutile et inopportun que l’Assemblée générale ait un débat de fond sur ce problème à ce stade. La Communauté a notamment fait valoir que ce problème allait être discuté dans le cadre de la CNUCED et qu’un groupe d’experts se penchait d’ores et déjà sur ce sujet à Genève, au moment même où intervenait ce vote à l’Assemblée générale.

3.2. La CNUCED de Nairobi

3.2.1. Premiers développements

63Au-delà de ces discussions d’ordre général, le problème de la dette des PVD fait l’objet d’un examen plus approfondi dans le cadre de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement.

64La 3^e CNUCED, tenue à Santiago en juin 1972, produit une résolution (59-111) sur la charge croissante du service de la dette des PVD, en recommandant une révision des critères et procédures de réaménagement. Les pays en développement pour leur part souhaitent l’adoption d’un ensemble de mesures destinées à entrer automatiquement en jeu lorsqu’un pays se trouve en difficulté. Mais ce projet est combattu par la plupart des pays occidentaux. Ceux-ci estiment en effet que de telles mesures, véritable prime à la mauvaise gestion, ébranleraient les bases du crédit international. En juillet 1973, la Commission des invisibles (CIFT) décide de constituer un groupe spécial d’experts, en application de la résolution 3039 de l’AG ci-dessus mentionnée. Le groupe d’experts gouvernementaux tient plusieurs sessions entre mai 1974 et février 1975. Son rapport brosse le cadre économique dans lequel l’importance de la dette doit être appréciée et cite les éléments pouvant intervenir pour éviter les difficultés provenant du service de la dette. En outre, l’expérience montre qu’il n’est pas possible de fixer, pour les cas d’allégement, des critères généraux applicables à tous les pays et à toutes les situations ; tout au plus peut-on dégager certains éléments communs pouvant servir de base à l’examen de futures demandes de réaménagement de dettes. Citons la prise en compte des perspectives de développement du pays débiteur, celle de la capacité anticipée de service de la dette à long terme, l’égalité et la non-discrimination entre créanciers, et la souplesse des modalités de réaménagement.

65Lors de sa 15^e session en août 1975, le Conseil du commerce et du développement demande aux pays développés et en développement d’adopter des mesures appropriées sur la base des recommandations du groupe d’experts et insiste pour que les négociations futures de réaménagement tiennent compte des éléments communs dégagés par ce dernier. Un appel est aussi lancé au Secrétaire général de la CNUCED de garder constamment à l’étude la question relative à l’endettement des PVD.

66La controverse au sujet du « traitement cas par cas » a clairement surgi lors de la réunion de la Commission des invisibles en octobre 1975. D’un côté, les délégués des PVD et le Secrétariat de la CNUCED estiment que les problèmes rencontrés par les pays débiteurs dans le domaine du service de la dette présentent suffisamment de points communs pour justifier l’adoption de mesures générales ; une action globale et concrète doit être entreprise à la 4^e CNUCED. De l’autre, les pays du groupe B se prononcent en faveur d’un examen des problèmes de la dette par cas d’espèce. Ils refusent de souscrire à des règles ou principes généraux entraînant un allégement automatique de la dette pour n’importe quel pays et s’en tiennent à leur approche traditionnelle, c’est-à-dire cas par cas27. La Communauté a notamment déclaré

« … La Communauté et ses Etats membres sont prêts à examiner les problèmes qui pourraient se poser dans chaque cas et à rechercher, dans les enceintes et selon les méthodes classiques, les solutions appropriées…
Les solutions à rechercher ne peuvent cependant consister en l’élaboration de règles générales et d’application automatique à tous les cas d’espèce. Chaque cas devra plutôt être examiné et traité en fonction des circonstances qui lui sont propres… ».

3.2.2. Programme d’action de Manille et position de la CEE

67Les revendications des PVD au sujet de la dette ont surtout pris forme dans la Déclaration et le Programme d’action de Manille (février 1976), adoptés par le groupe des 77 en préparation de la 4^e CNUCED.

68Le point de départ de l’analyse des PVD, telle qu’elle est explicitée dans ces documents, repose sur un double fondement :

1. le service de la dette des PVD a sensiblement augmenté ces dernières années ; il constitue un élément de rigidité des paiements extérieurs et a de graves répercussions sur le plan de la croissance de ces pays. Par conséquent, il faut conférer au service de la dette un caractère de flexibilité qui tienne compte de la situation économique des PVD et groupes de PVD en cause ;

2. le problème du service de la dette se pose en des termes suffisamment comparables d’un PVD à l’autre pour justifier une approche du problème qui soit plus globale que dans le passé.

69Les points soulevés dans ces documents sont les suivants :

• dette publique (APD) :
  – annulation pour les PVD les moins avancés,
  – au moins un moratoire pour les autres PVD les plus gravement touchés ;

• dette commerciale :
  – consolidation et échelonnement des remboursements sur une longue période (25 ans au moins),
  – création d’un fonds ou d’une banque pour le financement des dettes à court terme ;

• convocation, sous les auspices de la CNUCED et déjà en 1976, d’une conférence « créanciers/débiteurs » afin de mettre en œuvre les principes et lignes directrices à élaborer lors de la CNUCED VI28.

70A ce stade, des divergences subsistent encore en ce qui concerne l’approche d’ensemble que la Communauté et ses Etats membres devraient adopter et ce, même si tous se disent également préoccupés par la dimension croissante de l’endettement.

71Sans abandonner l’approche traditionnelle cas par cas, la Commission souhaiterait, pour sa part, que les Etats membres fassent preuve d’ouverture et se déclarent prêts à apporter certaines améliorations à ce type d’approche. Celle-ci pourrait comporter un ensemble de mesures « préventives », fondées sur le principe fondamental de l’approche cas par cas, et de mesures « curatives », ou d’allégement, assorties d’un certain nombre de principes directeurs.

• Au nombre des mesures « préventives », il convient de noter :

1. une politique appropriée en matière de conditions de l’aide, volume de l’aide, libéralisation des échanges et promotion commerciale ;

2. une assistance technique en vue de faciliter une gestion saine par les pays débiteurs de leurs dettes extérieures ;

3. la subordination de garanties pour les crédits privés à l’autorisation de ces crédits dans les pays débiteurs ;

4. un système d’alerte international conçu, non pas pour déclencher des mécanismes d’aide automatiques, mais pour examiner les problèmes concernant la dette en temps utile et prendre des mesures correctives.

• En ce qui concerne les mesures « curatives », la Commission préconise certains « principes directeurs » non automatiques, destinés à guider l’approche cas par cas et qui ne sont pas sans rappeler les éléments communs dégagés par le groupe d’experts gouvernementaux sur la dette.

72Les pays créditeurs devraient :

1. permettre que des mesures adaptées à chaque cas soient prises sur la base de la position des pays débiteurs au plan économique, social et sur celui du développement ;

2. offrir la possibilité de conditions moins sévères pour les pays en développement plus pauvres ;

3. permettre l’harmonisation de modalités techniques dans des cas semblables (p. ex. la période de consolidation et les conditions financières).

73Des mesures préférentielles seraient envisageables pour les pays les plus pauvres dans le cadre des mesures préventives et curatives évoquées ci-dessus. La solution, à plus long terme, serait d’allouer à ces pays une part appropriée de l’aide au développement.

74Plusieurs Etats membres estiment que l’approche cas par cas « pure » et les arrangements existants sont suffisants. Certaines améliorations proposées par la Commission risqueraient de porter atteinte à la cohésion du groupe B et se traduiraient par une attitude différente de celle des grandes institutions internationales. D’autres délégations, en revanche, se rangent du côté de la Commission en soulignant que le point central a trait à la nécessité de soutenir un niveau adéquat du taux de croissance en faveur des PVD déshérités. Enfin, les Pays-Bas semblent même prêts à aller plus loin dans cette voie. En septembre 1975, ce pays a soumis une proposition29 en matière d’allégement de dettes dans le cadre de l’OCDE. Sa position peut s’exprimer ainsi :

• un moratoire collectif demeure une solution valable pour certains groupes de PVD. Ce moratoire sur la dette serait envisagé au titre de l’aide publique au développement et au bénéfice d’un groupe de pays en développement qui présenteraient des caractéristiques communes sur la base de critères à identifier ;

• des amendements et variantes peuvent être envisagés pour parvenir à une solution de compromis.

75En ce qui concerne la convocation éventuelle d’une conférence sur la dette, des divergences de vues sont apparues une nouvelle fois quant à l’opportunité pour les Etats membres de rallier cette idée. Certains d’entre eux s’inquiètent des effets d’une généralisation de la situation de l’endettement. Outre le fait que cette idée d’une conférence ne corresponde pas à la diversité et à la réalité du problème, elle risque de décevoir les pays intéressés au premier chef, dans la mesure où les donneurs s’en tiendront finalement à leur approche traditionnelle. Enfin ils rejettent — et ce n’est pas nouveau — la création d’une nouvelle enceinte dont le but serait de modifier les règles qui régissent le fonctionnement des marchés financiers internationaux. La perspective d’une grande conférence mondiale de négociation avec son atmosphère de rhétorique politique où les grands débiteurs auraient probablement tiré leurs marrons du feu en utilisant la masse des petits n’a, en effet, guère d’attrait. Et l’on verrait de mauvaise grâce la CNUCED supplanter le système traditionnel des « clubs de créanciers »30.

76De l’avis de la Commission, le Conseil doit permettre aux délégations de la Communauté à Nairobi d’exprimer une position sur le problème de la Conférence générale sur la dette, à condition toutefois que le mandat aille dans le sens de l’approche fondamentale préconisée par la Commission.

3.2.3. Les résultats de Nairobi en matière de dette

77Si les pays en développement ont réussi à faire accepter par les pays industrialisés le principe (assorti de réserves) de la création d’un Fonds commun à Nairobi, l’examen de la question de l’endettement, âprement discutée durant toute la Conférence, n’a pratiquement pas avancé. En l’absence de contrepropositions valables de la part du Groupe B opposé aux revendications du Tiers Monde, la 4^e CNUCED s’est terminée sur ce point par une résolution échappatoire, la résolution 94(IV)31 qui, en réalité, n’engage pas à grand-chose32. Ceci n’est pas mentionné expressément dans le texte, mais il est apparu aux observateurs de la Conférence que c’est le dialogue Nord-Sud de Paris qui serait désormais chargé du dossier33.

78Dans sa communication au Conseil sur la préparation de la CNUCED de Nairobi34, la Commission proposait

1. que la Communauté accepte le principe de la Conférence sur l’endettement ;

2. qu’une série appropriée de mesures préventives soient élaborées (y compris « un système d’alerte ») ;

3. qu’une série d’orientations soient mises au point pour améliorer l’approche cas par cas de l’endettement en accordant une attention particulière aux pays les plus pauvres.

79Pour la Commission, ces éléments devaient nécessairement faire partie de toute position communautaire.

80L’accord intervenu au sein de la Communauté à Nairobi, grâce aux réunions de coordination sur place, reposait sur quatre éléments pouvant être schématisés comme suit :

• distinction conceptuelle entre deux types de situation d’endettement et, partant, deux types d’institutions concernées :
  – crises de paiements ouvertes ou crises de dettes aiguës, dont la dette commerciale est responsable en grande partie, et qui sont traitées dans les « clubs de créanciers »,
  – situations dues à une structure défavorable de la balance des paiements, dans lesquelles le service de la dette au titre de l’aide publique au développement a une part importante, qui entrave le développement (traitées dans le groupe des donneurs) ;

• ouverture des gouvernements des pays créanciers ou donneurs d’aide à répondre rapidement et dans un esprit positif aux requêtes individuelles dont ils seraient saisis par des PVD débiteurs confrontés à l’une ou l’autre des situations (dans le cadre des clubs de créanciers pour la première, dans celui des groupes de donneurs d’aide pour la seconde) ;

• pour le second type de situation, la Communauté est favorable, en outre, à la mise en œuvre de l’approche suivante :
  – octroi à la BIRD (ou autre institution financière internationale) d’une fonction d’analyse, de recommandation,
  – prise en compte des recommandations faites par les parties intéressées ;

• enfin, dans les deux catégories de situation, une certaine conduite pour l’examen de chaque cas futur pourrait être suivie, sur la base des éléments communs susceptibles d’être retenus des expériences passées ; pour la première catégorie, celle des clubs de créanciers et pour la seconde, celle des groupes de négociation de pays donneurs, dans un forum international approprié existant et qui pourrait également conduire à l’identification d’autres éléments.

81Cette position communautaire fut soumise ensuite au groupe B dans son ensemble. Elle se heurta à l’opposition des Etats-Unis et de la Suède, les premiers souhaitant un texte beaucoup plus restrictif, tandis que les seconds voulaient aller au-delà. Finalement, un compromis s’est dégagé sur la base de la position minimaliste, articulé en trois paragraphes. Les 77 ont accepté cette formule sans enthousiasme mais c’était un premier pas vers l’ouverture des négociations, dès lors que la position du groupe B était unanime.

82La Résolution 94(IV) préconisait en substance :

• l’examen rapide et constructif, dans un cadre multilatéral, de demandes individuelles, en vue de prendre promptement des mesures destinées à apporter un allégement aux pays en développement en difficulté, en particulier les moins avancés (LLDC) et les plus gravement touchés (MSA) ;

• à la lumière des opérations passées et de la situation actuelle des LLDC, MSA et autres pays en difficulté, de dégager les éléments pour donner aux opérations futures une orientation qui permette de traiter chaque cas avec souplesse.

83Cette résolution, que les 77 acceptèrent de guerre lasse, n’allait guère dans le sens de leurs demandes et de leurs besoins35. D’une part, on y réaffirmait l’approche cas par cas ; d’autre part, il n’était plus fait mention d’une conférence mondiale sur la dette. En revanche, on notait une certaine volonté des pays industrialisés d’utiliser « les organismes internationaux existants » qui n’ont pas l’habitude de faire des cadeaux et par la porte desquels devraient encore passer les pays défaillants. L’étude des éléments communs aux opérations d’allégement des dettes passées et à venir était renvoyée à l’avenue Kléber ; autrement dit, la CNUCED n’avait pas eu le rôle directeur qu’elle escomptait. Cela signifiait aussi que le moratoire sur les dettes publiques des pays les plus démunis était refusé.

84La Communauté européenne est apparue presque toujours divisée. Elle n’a pas réussi non plus à amener ses partenaires à adopter des positions positives36. Qui plus est, elle a dû lâcher du lest à Nairobi et s’aligner sur les Etats-Unis. La résolution adoptée par la Conférence traduisait une position en retrait de celle qui s’était peu à peu dégagée au sein des Neuf et en retrait aussi des propositions de la Commission, notamment en ce qui concerne la convocation d’une conférence sur la dette. La déclaration faite par M. Thorn au nom de la Communauté à Nairobi pouvait en témoigner :

« … Nous considérons que, puisque le problème de la dette se pose dans le cas de chaque pays dans un contexte qui lui est propre, la recherche de solutions doit tenir compte de cette particularité et nous estimons, par conséquent, que c’est au niveau des cas particuliers qu’il convient de continuer à considérer ces problèmes sans oublier cependant le contexte général dans lequel ils se posent.
… La convocation d’une conférence sur la dette suscite également chez nous de sérieux doutes quant à son utilité »37.

85La France, notamment, s’est montrée très négative sur le problème de l’endettement et évasive sur les engagements d’aide.

86Cela ne saurait surprendre si l’on considère les divergences entre les Neuf qui n’ont pu être surmontées, tant au sujet de l’approche qu’à celui de la convocation d’une grande conférence sur la dette. De surcroît, il y avait un manque de préparation en temps voulu du côté communautaire : ce n’était qu’au début du mois de mai que le Conseil des ministres s’était saisi de la question de l’endettement38 et avait pris connaissance des travaux de la Commission. Un communiqué fort vague et général, comme le sont souvent les communiqués du Conseil, avait été rédigé, les désaccords sur certains points importants empêchant encore à ce moment-là l’adoption d’un texte plus généreux. Avec un effort plus soutenu, la Communauté aurait probablement pu aboutir à temps à des décisions qui lui auraient permis de jouer un rôle plus efficace.

3.3. La Conférence de Paris (CCEI)

87Avant même l’ouverture de la 4^e CNUCED, les questions d’endettement avaient fait l’objet de certains échanges dans le cadre des travaux de la Conférence de Paris. La Communauté, de son côté, avait tout intérêt à maintenir la question de la dette dans la mouvance de la CCEI, afin de mieux la contrôler, sous peine de la voir passer sous la tutelle de la CNUCED. D’une façon générale, un déplacement des travaux vers la CNUCED ne serait pas une bonne chose pour la Communauté. Les déclarations faites à la 4^e session de la Commission des affaires financières (8-15 juin 1976) pouvaient d’ailleurs en témoigner :

« … La Communauté estime que la CCEI constitue le forum pour la poursuite des travaux39.
La Commission estime que le travail sur les problèmes de l’endettement des PVD peut utilement se poursuivre au sein des 2 commissions qui s’en sont saisies. Cette poursuite des travaux permettra au demeurant à la IV^e commission d’examiner tous les aspects financiers des problèmes de l’endettement des PVD, la III^e commission pour sa part examinant ces problèmes sous l’angle du développement »40.

88De l’avis de la Commission, la position élaborée à Nairobi gardait toute sa validité, malgré l’opposition faite par les Etats-Unis, et elle devait constituer le point de départ des travaux communautaires à la deuxième phase de la CCEI41. Par ailleurs, la Communauté pourrait examiner dans quelle mesure le fonctionnement des clubs de créanciers était susceptible d’être amélioré, conformément à l’idée exprimée dans le projet de résolution établi par la CEE à Nairobi. Enfin, pour éviter tout double emploi entre les deux commissions de la Conférence chargées d’étudier la question de la dette, la Commission de Bruxelles proposait d’attribuer à la commission finances les travaux relatifs aux clubs de créanciers et à celle du développement ceux concernant les groupes de donneurs, la coordination pouvant être assurée par les coprésidents. Si la Commission proposait cette position comme nouveau point de départ, quelques Etats membres, sans récuser l’accord atteint par les Neuf à Nairobi, plaidaient pour une autre approche qui s’apparentait à celle des autres grands créanciers et ce, pour éviter une négociation en ordre dispersé. D’autres encore estimaient que la résolution 94(IV) constituait une base commune pour l’ensemble des pays.

89Notons enfin que des divergences subsistaient également entre les neuf délégations, quant à la répartition des tâches entre les deux commissions de la CCEI42. Le COREPER n’ayant pu parvenir à un accord quant au fond à ce sujet, aucun mandat précis n’avait pu être donné aux deux groupes (finances et développement) qui durent ainsi se contenter de travailler sur la base de la résolution 94(IV).

90A la cinquième réunion des travaux de la CCEI (12-17 juillet 1976), aucun accord n’a pu intervenir sur l’organisation des travaux. Pour les PVD, cette impossibilité de parvenir à un accord sur un programme était la preuve de l’absence de « volonté politique » des pays industrialisés dans la recherche d’une solution au problème pressant de la dette.

91Les différentes positions se présentaient ainsi :

• propositions du groupe des Dix-neuf visant la création d’un groupe de travail mixte, sous l’égide des 3^e et 4^e commissions et ayant pour objet de traiter les points suivants :
  – l’allégement immédiat de la dette pour les pays les plus gravement touchés (MSA), les pays les moins avancés et les pays sans littoral ou insulaires,
  – la mise au point d’orientations (guidelines), comme prévu par la résolution 94(IV), pour traiter les cas futurs d’endettement ;

• proposition de la Communauté visant une répartition de travail entre les 3^e et 4^e commissions :
  – la 4^e commission traiterait des cas de crises aiguës d’endettement et formulerait des propositions d’éléments susceptibles de donner aux clubs de créanciers une orientation dans les futures opérations de réaménagement de dettes,
  – la 3^e commission s’occuperait des PVD dépendant largement de l’aide et ce, dans le cadre des problèmes de transfert de ressources. Elle déterminerait, le cas échéant, des éléments pouvant aider à prévenir des difficultés dans le service de la dette et améliorer le processus de transfert de ressources ;

• proposition révisée du groupe des Dix-neuf acceptant une répartition des tâches entre les deux commissions :
  – la 4^e commission formulerait des propositions pour guider de futurs réaménagements de dettes,
  – la 3^e commission formulerait des propositions sur d’autres aspects de l’endettement, y compris des mesures pour alléger le fardeau actuel de la dette, notamment dans le cas de pays dépendant largement de l’aide ;

• proposition commune de la Communauté et des Etats-Unis reprenant la proposition révisée du groupe des Dix-neuf, tout en la modifiant :
  – la 4^e commission ne traiterait des questions de réaménagement de dettes que dans le seul contexte des clubs de créanciers ;
  – la 3^e commission ne ferait pas de propositions au sujet d’un allégement de la dette existante, mais se contenterait de formuler des propositions sur des éléments permettant d’éviter les difficultés de service de la dette et de paiements extérieurs en général.

92Ces différentes propositions n’ont cependant pas permis de parvenir à une solution acceptable par tous. En définitive, le désaccord fondamental résidait dans l’objectif à assigner à la Conférence de Paris sur cette question.

• Pour les Huit, la tâche essentielle de la CCEI à cet endroit est celle définie dans la résolution 94(IV), § 2, c’est-à-dire

« l’identification d’éléments pouvant donner aux opérations futures concernant les problèmes d’endettement une orientation qui permette de traiter chaque cas avec souplesse ».

93Il n’était donc pas question de discuter d’un allégement général ou immédiat de la dette extérieure.

• Le groupe des Dix-neuf, pour sa part, s’appuyait dans son approche sur la Déclaration de Manille, laquelle mentionne :
  – la nécessité de prendre des mesures d’urgence pour alléger le fardeau de la dette extérieure eu égard notamment à la situation des pays les plus gravement touchés,
  – la nécessité de considérer les problèmes d’endettement dans leur ensemble et de les situer dans le contexte du développement.

94La 6^e session des commissions de la CCEI (14-20 septembre 1976) a été marquée par le dépôt de plusieurs documents43 ; mais les divergences de vues sur la division du travail entre les commissions finances et développement n’ont pas été aplanies dans leur principe. En marge des débats en commission, les coprésidents se sont mis d’accord sur un nombre d’arrangements qui permettraient de s’engager dans la voie de contacts informels souvent plus efficaces et décisifs que les séances plénières, avec leur rhétorique politique habituelle. Les délégations les plus intéressées pouvaient établir des contacts informels, les coprésidents se chargeant de l’organisation et de la coordination de ces derniers, de façon à faire progresser les débats.

95A ce stade, les PVD concentraient leurs revendications sur une opération unique d’allégement immédiat de la dette pour les PVD les plus touchés et les moins développés. En ce qui concernait le traitement ultérieur de situations d’endettement, ils ne rejetaient pas les propositions CEE/USA devant la commission développement comme base de départ pour la négociation.

96Il apparut, peu à peu, que la CCEI ne pouvait aboutir à une conclusion acceptable sans que ne fût décidée une action spéciale en faveur des PVD les moins avancés et les plus affectés. Une telle initiative de la part du groupe B ferait en quelque sorte coup double :

• d’une part, elle permettrait de satisfaire d’une certaine façon les PVD dans leurs exigences en matière de dette sans que les pays industrialisés ne fussent contraints pour autant de compromettre leur position sur ce point ;

• d’autre part, elle faciliterait l’obtention d’un consensus de l’ensemble du groupe des Dix-neuf pour une conclusion de la Conférence sur des bases « raisonnables ».

97A partir de cette réflexion, une solution d’ensemble, s’articulant en deux points, fut proposée par les coprésidents du groupe des Huit :

• la Communauté admettait la nécessité de consentir une aide supplémentaire et immédiatement déboursable en faveur d’un nombre limité de PVD à définir et appartenant à la catégorie des PVD les plus gravement touchés.
  Une telle action ne pouvait se traduire, pour la plupart des pays industrialisés, par un allégement proprement dit de la dette. Par conséquent, elle ne pouvait se situer que dans le cadre d’un transfert additionnel de ressources d’aide publique au développement des PVD (à déterminer), tout en suggérant un lien suffisamment clair avec les problèmes d’endettement des pays concernés44. Autrement dit, les pays industrialisés et autres donateurs s’engageaient à augmenter globalement leurs transferts d’APD jusqu’à concurrence du montant du service de la dette d’APD qui leur est dû par ces PVD dans les deux ou trois années à venir. Cette aide pouvait être octroyée bilatéralement ou par le canal de l’AID et devait être adaptée à la situation économique et financière des pays bénéficiaires ;

• compte tenu de « l’effort particulier » que représentait cette action spéciale, la Communauté escomptait qu’en retour une solution satisfaisante pût être obtenue pour les procédures à suivre en cas de réaménagements futurs de dettes des PVD et ce, sur la base de la proposition conjointe CEE/USA améliorée.

98Ces améliorations comportaient les points suivants :

• amélioration de l’accès des PVD à la procédure : tout PVD qui, sans être en état de cessation de paiement, estime que ses perspectives de développement sont sérieusement affectées par des facteurs extérieurs, et notamment la dette, peut soumettre son cas à l’examen de l’institution appropriée ;

• mise en avant, dans l’exposé de la procédure, de l’importance de l’aspect développement ;

• choix pour les pays donneurs entre la solution « aide publique au développement » et la solution « allégement de la dette ». Il faut montrer que cet effort se traduira pour le pays bénéficiaire par une amélioration de sa situation ;

• dispositions prévoyant un réexamen du fonctionnement de la procédure à l’issue d’un délai à fixer, en vue de déterminer s’il est nécessaire d’apporter des modifications ;

• fixation d’un délai (p. ex. six mois) au terme duquel devrait être terminée la procédure d’examen de la requête des PVD par la Banque mondiale ou l’institution appropriée45.

99Puisque, dès lors, la priorité absolue du groupe des Dix-neuf concernait une action immédiate et exceptionnelle d’allégement du fardeau de la dette des PVD, l’attitude du groupe des Huit sur ce point conditionnait l’issue du dialogue. Elle était aussi déterminante quant à la possibilité d’entamer des négociations sur la proposition de procédure CEE/USA. En résumé, la tactique du groupe des Huit consistait à opposer aux revendications des Dix-neuf à Paris, à savoir

1. l’élaboration de lignes directrices pour le traitement du problème de la dette ;

2. l’annulation de toutes les dettes publiques bilatérales de certaines catégories de PVD ;

3. la consolidation à long terme de la dette commerciale ;

100une action qui serait

1. immédiate et exceptionnelle, donc unique ;

2. limitée aux PVD les plus pauvres ;

3. située sur le plan d’un transfert additionnel de ressources de l’APD.

101A la session de novembre du Conseil européen réuni à La Haye46, aucune décision ne fut prise en ce qui concernait l’action immédiate et l’accroissement général de l’APD47. Dans la perspective des négociations finales de la CCEI, il appartenait au Conseil d’adopter une décision concernant « l’action immédiate ». La Commission estimait que la Communauté devait apporter une contribution s’élevant à un montant total d’environ un milliard de dollars s’étendant sur une période de trois ans48. Cette décision s’imposait d’autant que les PVD posaient comme préalable à une discussion sur la procédure de l’endettement des progrès substantiels au sujet de « l’action immédiate ».

102D’une façon générale, il semblait que les Dix-neuf n’étaient pas eux-mêmes en mesure de prendre l’initiative d’une relance du dialogue, compte tenu, d’une part, de la Déclaration de Manille et, d’autre part, des pressions exercées par les 77 qui mettaient en doute l’utilité de cette Conférence.

103Le Conseil européen de Rome (26 mars 1977) fixa les grandes lignes d’un mandat, en vue d’une participation fructueuse de la Communauté aux phases finales de la CCEI. En ce qui concerne la dette, l’offre de la Communauté (qui devait être examinée par les représentants des autres pays industrialisés) consistait en une action spéciale immédiate à la faveur de certains PVD connaissant des problèmes généraux de transfert de ressources et dont les perspectives de développement sont entravées par des facteurs extérieurs. Cette action devait être canalisée, dans la mesure du possible, par une institution d’aide multilatérale existante (de préférence l’AID) et constituer un complément spécial distinct des autres ressources. Le montant de cette action, sans relation directe avec les facteurs d’endettement, devait être de l’ordre d’un milliard de dollars et à la charge des pays industrialisés. Le Conseil devait encore se prononcer sur la répartition des charges, mais il était déjà acquis qu’elle pourrait se fonder sur une clé de répartition internationale déjà existante, de préférence sur celle utilisée pour la 5^e reconstitution des ressources de l’AID.

104Les orientations de la Communauté ont, d’une façon générale, reçu un appui favorable de la part des autres pays du groupe des Huit. Toutefois, des divergences demeuraient sur deux points :

• les modalités :
  – pour les USA, cette action devait s’inscrire dans le contexte de l’accroissement global du transfert des ressources américaines vers les PVD, notamment par le canal de l’aide bilatérale. Dans ce domaine, ils ont annoncé la présentation, sur quatre ans, d’un programme d’augmentation important du volume de l’aide,
  – la Suède a demandé une solution plus souple dans le domaine des modalités de distribution,
  – la Suisse et le Japon se heurtaient encore à des difficultés constitutionnelles, quant à une augmentation de l’aide au développement ;

• l’utilisation du canal de l’AID pour la distribution des sommes retenues au titre de l’action spéciale.

105Si la Communauté voulait conserver le leadership dans cette affaire au sein des Huit et en contrôler le développement avec les Dix-neuf, elle devait préciser sa position rapidement, avant la séance finale de la CCEI. A la veille du Conseil du 3 mai 1977, la situation pour la CEE se présentait ainsi :

• montant proposé par les Huit : 1 milliard de dollars. Une seule délégation, celle des Pays-Bas, estimait cette somme insuffisante ;

• répartition de la contribution globale entre les Huit : la proposition de la Présidence prévoyait une contribution de 75 % à diviser en parts égales entre la CEE et les USA et 25 % à répartir entre les autres membres du groupe. Il s’agissait, en l’occurrence, d’une solution ad hoc non susceptible de faire précédent et fondée sur des considérations politiques. Seule la France estimait qu’une telle proposition favorisait les USA ; leur part devrait, au contraire, être plus importante, compte tenu de leur performance par rapport à l’objectif du 0,7 % du PNB pour l’APD et de leur PNB par rapport à celui de la Communauté ;

• répartition des charges intracommunautaires : les suggestions de la Commission résultaient d’ajustements pragmatiques apportés à la clé AID V, dans le but de tenir compte de diverses considérations avancées lors de débats antérieurs. Dans l’ensemble, toutes les délégations étaient prêtes à s’y rallier, à l’exception toutefois de l’Italie qui estimait que sa quote-part était trop élevée, compte tenu de la situation de sa balance des paiements. Cette répartition s’effectuait ainsi :

106Si la Communauté réussit à adopter une position au Conseil du 3 mai 1977 en précisant les orientations proposées49, il n’était pas encore clair, après le Sommet de Downing Street (8 mai 1977), dans quelle mesure les autres partenaires du groupe des Huit accepteraient les formulations de la CEE.

107La Déclaration finale était succincte à cet endroit et se limitait à enregistrer l’accord des participants de tout mettre en œuvre pour assurer le succès de la CCEI et de s’engager dans un dialogue constructif. Ceux-ci œuvreraient pour augmenter les flux d’aide et d’autres ressources réelles vers ces pays.

108En effet, les Américains insistaient pour donner leur contribution par voie bilatérale et non multilatérale. Or, il semblait qu’une action multilatérale aurait beaucoup plus d’impact politique et rendrait plus évident le caractère additionnel de l’opération. Il était à craindre que l’attitude américaine amène certains Etats membres, en particulier la France, à essayer de reprendre leur liberté vers le bilatéral ; ceci risquait de reposer le problème de la clé de répartition.

109A la session ministérielle (30 mai-1^er juin 1977), l’action spéciale fit encore l’objet de discussions, tant entre les Huit qu’entre les Neuf. Deux difficultés majeures subsistaient :

• d’une part, le montant de l’opération : les USA refusaient la répartition à parts égales CEE/USA proposée par les Neuf50. L’hypothèse d’une augmentation par tous les membres du groupe de leurs contributions initiales devait donc être envisagée ;

• d’autre part, les modalités de l’aide : la plus grande partie des autres contributions des Huit allait s’effectuer sous forme bilatérale. Au sein de la CEE, il était proposé de s’en tenir pour la contribution communautaire au canal multilatéral de l’AID, étant entendu que la CEE indiquerait à l’AID qu’elle se réservait de soumettre, pour discussion, des suggestions pour l’emploi de la contribution de la Communauté.

110On note cependant que la négociation a changé de base de départ. Jusqu’à ce moment, il y avait deux positions extrêmes : minimaliste de la part des pays riches, maximaliste du côté des pays pauvres. Désormais, il n’existe plus qu’une base de négociation, celle des pays industrialisés. Dans son discours, M. Pérez-Guerrero ne mentionna aucune des revendications traditionnelles du Tiers Monde, au nombre desquelles figurait le moratoire des dettes des pays les plus affectés. Tout allait donc se jouer sur la base des propositions des Huit.

111La Déclaration finale adoptée le 3 juin montrait qu’un accord avait pu intervenir au sein du groupe des Huit sur l’action spéciale. Celle-ci devrait bénéficier à des PVD à faible revenu, ayant des besoins immédiats, en particulier parmi les moins avancés (LLDC) et les plus sérieusement affectés (MSA), dont les perspectives de développement ont été sérieusement réduites par des facteurs extérieurs, qui sont face à des problèmes généraux de transfert de ressources et peuvent être confrontés, de ce fait, à des difficultés de service de la dette. La Communauté, pour sa part, a accepté de porter sa part à 385 millions de dollars, contre 375 millions pour les USA (comme on le voit, ceux-ci ont obtenu d’apporter une contribution légèrement inférieure à celle de la Communauté). La part du Japon s’élève à 114 millions, celle du Canada à 51 millions, de la Suède à 29 millions, de la Suisse à 26 millions, de l’Australie à 18 millions et de l’Espagne à 2 millions51.

112Mais en ce qui concerne la dette, la requête d’un moratoire généralisé a été rejetée52 ; tout au plus certains moyens d’en atténuer le poids ont-ils été proposés. A défaut d’accord et pour sauver la face, les participants se sont bornés à reconnaître que la discussion a été utile et qu’elle a préparé le terrain aux travaux ultérieurs dans d’autres instances appropriées53.

113Quelques remarques s’imposent sur les résultats de la CCEI. Elles concernent, d’une part, le rôle des pays industrialisés y compris celui de la CEE et, d’autre part, la valeur de l’action spéciale que l’on a peut-être eu tort de monter en épingle.

114Tout au long des débats, les pays développés ont montré par leurs positions et leurs manœuvres tactiques qu’ils réagissaient en créanciers soucieux de leurs intérêts et de leur avenir à eux. Ils ont réaffirmé leur souci de préserver l’existence du système financier international et leur aversion pour les notions d’annulation et de défaut de paiement. Tout ceci nous amène à penser, qu’en définitive, la situation actuelle procure à l’Occident de nombreux avantages auxquels il n’est pas question de renoncer.

115Le rôle de la CEE dans le dialogue a été suffisamment souligné et mis en avant par les milieux communautaires54.

116« C’est la CEE qui a repris et défendu la réalisation du dialogue lorsque d’autres hésitaient ; c’est la CEE qui a attribué à ce dialogue un “rôle de référence” dans les relations entre pays industrialisés et PVD et qui a “dramatisé” la conférence finale en rendant possibles certains résultats. En outre, la CEE a participé en tant que telle à toute la conférence ».

117Il est vrai que l’idée de l’action spéciale avait été lancée initialement par les services de la Commission pour un double motif :

1. comme complément à la proposition de procédure CEE/USA, de façon à avoir une réponse valable à la revendication des Dix-neuf concernant une action immédiate ;

2. dans le but d’obtenir que la négociation « sérieuse » s’ouvre sur la base de sa proposition.

118Pour que cette tactique s’avère payante pour la CEE, il aurait fallu, en premier lieu, que l’offre soit faite au début de la dernière phase et non en dernière minute. Par ailleurs, si les pays industrialisés ont voulu présenter cette opération comme une monnaie d’échange, elle aurait dû comporter un lien suffisamment perceptible avec le problème de la dette, sans pour autant compromettre les positions traditionnelles des Huit dans ce domaine. Or, les USA et certains Etats membres niaient ce lien entre la dette et l’aide spéciale, bien que celle-ci ait été conçue, à l’origine, comme une réponse à la demande de moratoire. Au niveau de l’argumentation, cette action se situe effectivement sur le plan de l’aide et dans le cadre communautaire, puisqu’elle avait été proposée par la Commission ; mais la technique relève du domaine de la dette : le choix des pays bénéficiaires et des méthodes d’application revient aux Etats industrialisés eux-mêmes. On est ainsi amené à penser que cette évolution donne une nouvelle orientation à l’APD en la concentrant vers les pays les moins avancés.

119Quant à l’aide spéciale elle-même, elle amène trois remarques :

• la modicité du montant de l’aide en comparaison des demandes présentées par les PVD pour résoudre le problème de leur endettement, estimé à cette époque par les optimistes à 150 milliards de dollars et par les pessimistes à près de 200. On sait que la prospérité des uns n’est pas innocente de l’exploitation des autres, mais une « aumône » de cette sorte revêt un caractère plutôt insultant pour les pays les plus déshérités. Pour les pays riches, c’est une façon de s’en tirer à moindres frais ;

• il s’agit d’une action unique, non renouvelable et non susceptible de faire œuvre de précédent, décidée uniquement en vue de favoriser une solution positive de la CCEI ;

• une action à la carte : on est politiquement engagé, mais ce que l’on fait et en faveur de qui, est à la carte.

3.4. Résultats du groupe intergouvernemental d’experts

120Après la CCEI s’est posée la question du choix de l’enceinte pour poursuivre les discussions sur le problème de la dette. Les Etats-Unis ont fermement soutenu l’idée que le Comité du développement BIRD/FMI devait dorénavant traiter la question. Mais celui-ci avait décidé lors de sa neuvième réunion, le 23 septembre 1977, de ne pas se saisir du problème de la dette en tant que telle. La seule enceinte compétente pour se charger du dossier restait donc la CNUCED55. D’ailleurs, il faut souligner que, conformément à la résolution 94(IV), les travaux avaient débuté dès juillet, au niveau des experts, qui avaient procédé à un premier exercice d’examen des développements depuis Nairobi56. Ils ont repris en décembre et porté, d’une part, sur l’examen des mesures prises en application de la résolution 94(IV) ; d’autre part, sur la considération des propositions faites par les PVD et d’autres points de vue exprimés lors de la première session.

121Au préalable, des démarches avaient été entreprises auprès des USA, afin d’obtenir de ces derniers que la proposition conjointe CEE/USA déposée à la CCEI puisse être annexée au rapport qui serait fait par le groupe intergouvernemental d’experts. Cette manœuvre était destinée à introduire ce texte dans le circuit de la CNUCED. Les Etats-Unis ont accepté le dépôt de cette proposition conjointe « pour référence » seulement.

122Tout au long des discussions du groupe d’experts, les représentants des pays du groupe B ont respecté l’accord tacite de « ne pas négocier »57. La Communauté, pour sa part, n’avait aucun intérêt à entrer en négociation au niveau des experts, dans la mesure où cela l’amènerait à la recherche de formulations communes et à une négociation larvée. De l’avis de la Commission, il faudrait se limiter, à ce stade, à un exercice d’explication, d’argumentation et de comparaison des caractéristiques de son approche. Les points forts de l’approche de la Communauté en la matière sont les suivants :

• distinction conceptuelle entre les situations de défaut de paiement et les situations à plus long terme, c’est-à-dire entre situations de crise et situations plutôt structurelles, en tenant compte du processus de développement général ;

• traitement des situations des PVD, cas par cas, et non globalement ;

• refus de mesures de correction automatique et généralisées.

123A l’ouverture de la session58, le Secrétaire général de la CNUCED a mis en relief certaines idées qui revêtent de l’importance pour la négociation future sur l’endettement :

124(i) pour le Secrétaire général, il s’agit d’apporter des solutions différenciées selon des groupes particuliers de PVD : annulation des dettes publiques pour les PVD les moins avancés (LLDC) et les plus gravement touchés (MSA) ; amélioration de la structure de la dette pour les PVD à revenu moyen.

« Les suggestions des 77 visant un allégement de la dette ont une valeur indicative… L’annulation des dettes n’est pas le seul moyen d’allégement, une augmentation de l’aide en est un autre… ».

125Il s’agit ici d’une ouverture des 77 qui, sans vouloir pour des raisons de forme abandonner leur revendication initiale, semblent prêts à la mitiger, si le groupe B prend l’initiative ;

126(ii) les prêts octroyés autrefois aux pays les plus pauvres l’ont été à des conditions plus rigoureuses que celles prévalant actuellement ; aussi tout ce qui pourrait être fait concernant cette dette antérieure devrait être conçu comme un moyen d’en aligner les modalités et conditions sur les normes actuellement en vigueur pour l’aide publique au développement consentie aux plus pauvres. Dans ce sens, un allégement de leur dette résultant d’APD ne serait donc qu’un ajustement rétroactif des conditions passées de l’APD.

127Cette évolution correspondait d’ailleurs assez bien aux propositions que la Suède entendait faire. Celle-ci a présenté au groupe d’experts un mémorandum, en préparation d’un projet de résolution, qui sera soumis à la réunion ministérielle de mars 1978 et aura pour base cette notion d’ajustement rétroactif.

« Le ministre Ullsten a déclaré que le Gouvernement suédois demanderait au Parlement l’autorisation d’annuler toutes les dettes d’APD contractées envers lui par les pays les moins avancés et les pays les plus gravement touchés… Le Parlement donnera sans doute son approbation définitive au printemps de 1978 »59.

128Certaines mesures d’allégement avaient d’ailleurs déjà été prises par quelques pays industrialisés. C’est le cas du Canada (« le Gouvernement canadien a transformé en dons tous les prêts au développement qu’il avait consentis à un certain nombre de pays les moins avancés ») ; de la Suisse (le Conseil national et les Chambres ont approuvé la proposition du Gouvernement de transformer les crédits publics en cours en dons) et des Pays-Bas60. Toutefois, le document du groupe intitulé « Programme d’action spéciale » précisait que ces mesures se situaient dans un cadre plus général de transfert de ressources et qu’il s’agissait de mesures sélectives s’insérant dans le contexte de l’approche « cas par cas ». Il ne faut donc pas y voir une réponse allant dans un sens favorable à la demande d’allégement généralisé, émanant des PVD.

129Par ailleurs, le groupe B a précisé sa position et confirmé son unité de vue au sujet des principes fondamentaux dans une étude sur « la dette des pays en développement » qui introduit « pour référence » la proposition conjointe CEE/USA61. Mais il n’a pas cherché des points de convergence entre les propositions des 77 et les siennes. Un tel exercice apparaissait encore prématuré, puisque les deux groupes ne partageaient pas les mêmes idées sur les principes fondamentaux.

130En définitive, les travaux du groupe d’experts ont montré clairement que les positions des groupes demeuraient encore très éloignées l’une de l’autre quant au fond, et qu’aucun progrès notable n’était discernable depuis la CCEI. Malgré les interventions séparées de la Suède, le groupe B a maintenu sa cohésion en s’en tenant à sa philosophie de base de l’approche cas par cas.

3.5. L’accord de mars 1978

3.5.1. La session de janvier du Conseil du commerce et du développement

131Il était prévu que la réunion ministérielle de mars 1978 serait préparée par le Conseil du commerce et du développement qui se tiendrait à Genève, au niveau des fonctionnaires, du 23 au 28 janvier.

132Au cours de cette réunion, la Communauté s’est efforcée d’amener les Américains à considérer le texte sur la dette, présenté conjointement avec eux à Paris, comme quelque chose de plus qu’un « document de travail » ; autrement dit, de donner dans le cadre de la CNUCED un statut officiel à ce texte annexé « pour référence » au rapport des experts. Le refus opposé par les USA montrait que leur position demeurait encore particulièrement rigide en ce qui concerne la question de la dette.

133Sur un plan plus général, l’objet de cette session était de mettre au point l’ordre du jour pour la conférence ministérielle de mars, de préciser les questions à porter à l’attention des ministres, d’essayer de rapprocher les points de vue et, le cas échéant, d’élaborer une ébauche de solution. Mais les fonctionnaires n’ont pu que constater les divergences entre les deux groupes et l’incompatibilité des positions : le groupe B voulait se limiter à circonscrire plus nettement les questions couvertes par l’ordre du jour provisoire et y faire figurer les questions comme le Fonds commun pour la stabilisation des matières premières, ce qui aurait, à ses yeux, assuré un meilleur équilibre ; les 77, en revanche, souhaitaient entamer à ce stade des discussions de fond et préparer les textes à adopter par les ministres.

134A ce moment, le dossier ne paraissait pas encore mûr pour des décisions à haut niveau. Néanmoins, deux points susceptibles de développement ultérieur et pouvant servir de base de départ à la négociation sont à retenir :

• d’une part, les propositions existantes concernant les éléments communs ou « features » ;

• d’autre part, la nouvelle approche suggérée par le Secrétaire général de la CNUCED et la Suède, à savoir l’ajustement rétroactif de la dette contractée au titre de l’APD.

135Les réunions précédentes avaient confirmé la fermeté et l’insistance du groupe B au sujet des principes fondamentaux qui constituaient le fondement de son approche et qui étaient consignés dans le texte conjoint CEE/USA. La Communauté, de son côté, estimait que la solution contenue dans cette proposition représentait un élément neuf, positif et toujours valable, permettant de régler autant les problèmes passés, que ceux à long terme. Mais si les USA continuaient de rester fidèles à la philosophie de fond, ils refusaient encore de donner au texte un caractère officiel et de le déposer à la CNUCED comme projet de résolution.

136Pour la Communauté, la négociation pouvait s’engager avec le groupe des 77, à condition que celui-ci acceptât de discuter les principes fondamentaux auxquels elle était attachée62.

137La distinction faite entre « document de référence » et « proposition officielle » semblait toutefois laisser les 77 plutôt indifférents ; d’où l’importance limitée qu’il fallait attacher à cette question. C’étaient les divergences conceptuelles de base qui pouvaient faire achopper la prochaine conférence.

138En ce qui concerne la dette contractée au titre de l’APD par les PVD les plus gravement touchés (MSA) et les moins avancés (LLDC), la tendance s’orientait vers un aménagement de celle-ci, qui pouvait se traduire par un ajustement rétroactif des conditions passées de l’APD. Quelques pays s’étaient déjà engagés dans cette voie (Suède, Suisse, etc.). Au sein de la Communauté, le nouveau gouvernement des Pays-Bas avait présenté une formule qui allait plus loin que celle adoptée par l’ensemble des pays industrialisés : annulation du service de la dette pour une période d’un an ou de quatre ou cinq ans (ils l’avaient déjà fait en 1976/77 pour les pays sur lesquels se concentre leur aide au développement) ; réaménagement de la dette en la rééchelonnant (p. ex. en allongeant les termes et en concentrant les paiements vers la fin de la période, ce qui, en termes réels, équivaut à une réduction des sommes à payer)63. Le Secrétariat de la CNUCED était très favorable à l’idée d’aménagement rétroactif, que l’on retrouvait d’ailleurs dans le mémorandum suédois. En outre, une certaine évolution de pensée s’était produite du côté des Etats-Unis. Le sous-secrétaire d’Etat américain, M. Cooper, avait en effet déclaré devant une commission sénatoriale qu’il pouvait

« imaginer que les pays industrialisés, dont les Etats-Unis, feraient grâce, dans certaines circonstances, d’une partie des dettes dues par les plus pauvres des pays en développement »64.

139Une telle évolution, si elle devait se confirmer, marquait un « tournant » dans l’attitude des USA pour lesquels il ne pouvait être question jusqu’alors que de « réaménagement » des dettes des pays pauvres. Malgré tout, on restait prudent dans les milieux occidentaux concernés. Les porte-parole gouvernementaux ont tenu à préciser qu’une éventuelle proposition officielle d’annulation ne serait pas prise unilatéralement, mais dans le cadre d’un programme multilatéral65 ; et, de toute façon, cette annulation ne pouvait s’appliquer qu’à une certaine catégorie de pays et qu’à l’endettement contracté au titre de l’APD. Ces éventuelles mesures ne concernaient donc ni les dettes commerciales ni l’aide privée (prêts bancaires notamment).

3.5.2. La session ministérielle du Conseil de la CNUCED (6-11 mars 1978)

140La résolution adoptée à l’issue de la Conférence de Genève réalisait un certain équilibre d’ensemble, en reflétant les concessions des uns et des autres et l’obligation où se trouvaient les participants de réduire leurs antagonismes. C’était autant l’attitude modérée des 77 — la revendication d’annulation généralisée de la dette a été « oubliée » — que l’esprit de conciliation des pays industrialisés qui ont permis d’aboutir à ce compromis accueilli favorablement par les autorités de la CNUCED et les représentants des deux groupes66.

141La résolution 165(S-IX) relative à la dette et aux problèmes de développement des PVD et adoptée par consensus s’articulait en deux parties : elle réalisait un équilibre entre les deux sujets de préoccupation — mesures d’ajustement et cadre de principes — et se situait à mi-chemin entre les revendications du Tiers Monde, axées autour d’un moratoire généralisé des dettes, et les positions des pays industrialisés qui entendaient ne pas se plier à des engagements automatiques. Cette fois-ci les 77 pouvaient difficilement refuser d’examiner sérieusement le texte sur les « features » présenté officiellement comme document du Conseil au nom des Neuf, des USA, du Canada, du Japon, de l’Australie, de l’Autriche67. Ils souhaitaient en effet que les pays occidentaux se penchassent sur un autre point récemment introduit dans le débat par le Secrétaire général de la CNUCED, à savoir l’ajustement rétroactif.

142Comme nous l’avons déjà indiqué, cet ajustement concernait les mesures par lesquelles les pays riches pourraient ajuster les conditions de leurs prêts publics antérieurs octroyés aux PVD les plus pauvres aux conditions plus favorables consenties actuellement. Les 77 étaient décidés à obtenir à Genève un engagement ferme de la part des pays donneurs sur cette forme d’allégement, a posteriori, de l’aide aux pays les plus défavorisés. Le Secrétaire général, M. Corea, a d’ailleurs su présenter cette idée de façon claire et habile dans son intervention :

« … Dans la plupart des cas, les conditions de l’aide antérieure sont sensiblement plus dures que les conditions actuellement jugées convenables par les pays donateurs eux-mêmes… Il s’agit donc de savoir si les conditions de l’aide bilatérale publique antérieure ne devraient pas être alignées sur les normes actuelles qui, de l’avis général, correspondent mieux à l’aptitude des pays en développement à faible revenu par habitant à assurer le service de la dette »68.

143Les pays occidentaux passèrent du temps à étudier les suggestions du Secrétaire général sur l’ajustement des modalités de l’aide publique, avec effet rétroactif. La France et l’Allemagne ayant levé leur réserve, la CEE fut en mesure de présenter une position commune. Mais si le groupe B était enfin disposé à s’engager dans la voie de concessions individuelles, il entendait aussi monnayer son offre contre l’acceptation du texte des « features » et notamment le principe général de l’approche cas par cas.

144La première partie de la résolution a trait à l’ajustement des conditions de l’aide publique bilatérale passée : aux termes de ce texte, « les pays industrialisés chercheront à adopter des mesures d’ajustement des conditions de l’aide publique au développement accordée dans le passé ou d’autres mesures équivalentes en faveur des PVD les plus pauvres », afin d’améliorer leur situation financière. Ces mesures relèvent de l’approche « cas par cas ». La 5^e CNUCED devait procéder à un examen des décisions prises en application de cette première partie.

145Ce texte relativement peu contraignant (« chercheront à ») assure, comme le souhaitait le groupe B, le respect des types d’intervention et laisse aux gouvernements une certaine marge de manœuvre : chaque donateur choisira, dans le cadre de sa politique d’aide, les pays susceptibles de bénéficier de ces mesures et déterminera l’ampleur de celles-ci. Dans ce domaine, par conséquent, les Occidentaux ont obtenu gain de cause : pas d’approche automatique ni généralisée.

146La seconde partie concerne l’identification des éléments qui devraient donner une orientation aux opérations futures d’examen des problèmes d’endettement (« features »).

147Pour l’avenir, il faudra tenir compte de certains « concepts de base » :

• initiative de l’opération : tout PVD devrait avoir le droit de demander un examen au niveau international, s’il estime qu’un problème se pose ou va se poser ;

• nature du problème : une distinction est faite entre les difficultés aiguës de balance des paiements et les problèmes de structure ;

• prise en compte des impératifs du développement : une fois l’action entreprise, l’opération doit avoir pour but le développement du pays débiteur ;

• le réaménagement de la dette devrait s’effectuer dans le cadre de la coopération économique internationale.

148Ces concepts reprennent effectivement certains éléments qui s’étaient dégagés des propositions présentées à la CCEI par la CEE et les USA. Les PVD ont lâché du lest et accepté que l’action internationale « varie selon la nature des problèmes du pays défaillant ». De leur côté, les Occidentaux se sont ralliés à la convocation d’un groupe intergouvernemental d’experts qui devra, dans son rapport à la 10^e session spéciale du Conseil, recommander des éléments détaillés (« detailed features ») pour les opérations futures concernant les problèmes d’endettement des pays concernés, en tenant dûment compte des « concepts de base ».

149Si l’accord a pu être réalisé69 au niveau de la formulation de ces « features », il s’est rapidement avéré qu’ils donnaient lieu à des interprétations divergentes70 sur les points suivants :

1. la prise en compte des priorités socio-économiques et des objectifs agréés internationalement pour le développement du pays débiteur, surtout dans les situations de défaut de paiement. Il existe un désaccord sur la manière dont ces priorités de développement seraient respectées par des institutions financières internationales telles que le FMI qui impose des conditions plutôt rigoureuses lorsqu’il se charge « d’aider » les PVD confrontés à des problèmes économiques71. Le groupe des 77 aurait souhaité que le texte final soulignât davantage et plus clairement que l’action internationale devait se conformer aux priorités de développement ou, en tout cas, ne pas leur porter préjudice ;

2. l’analyse des différentes situations d’endettement. Les 77 ne font pas la différence qu’opèrent les pays industrialisés entre situations de crise à court terme (où devraient intervenir les clubs de créanciers) et les problèmes à plus long terme (de la compétence des institutions d’aide). Ils estiment, en effet, qu’il n’existe pas seulement deux types de situations et donc deux formes d’action — immédiate et à long terme — mais toute une série de situations intermédiaires, nécessitant un traitement cohérent et non différencié ;

3. les arrangements institutionnels.

150Ce point est lié au précédent, même si cela n’est pas formellement mentionné. Puisqu’il existe toute une gamme de situations d’endettement, le groupe des 77 préférerait que celles-ci soient traitées par les mêmes voies, par une même instance internationale qui aurait pour tâche d’examiner le problème de façon globale :

« Il (le cadre multilatéral approprié) devrait être indépendant de façon à assurer un traitement impartial et une protection des intérêts à la fois du débiteur et du pays créditeur ;
Il devrait être permanent, universel et flexible ;
Son action devrait se traduire par un traitement efficace, transparent et équitable »72.

151De plus, cette instance devrait se charger de questions soulevées non seulement par la dette publique des PVD mais aussi par leurs dettes privées. L’accent est mis sur une meilleure coordination entre le traitement des dettes vis-à-vis des gouvernements et celles vis-à-vis des banques. Les pays occidentaux, qui ont aussi déposé un « working paper », s’en tiennent, dans la ligne traditionnelle du texte conjoint CEE/USA, à un réaménagement dans les enceintes existantes : les clubs de créanciers et les consortiums d’aide. Néanmoins l’éventualité n’a pas été exclue d’apporter des améliorations aux pratiques actuelles sous forme, par exemple, d’une rationalisation qui permettrait d’assurer une meilleure coordination entre les structures existantes.

152La 5^e CNUCED de Manille n’a guère fait avancer le problème de la dette considéré, pourtant, comme l’un des thèmes centraux73. Le groupe des 77 a réitéré sa demande visant la création d’une « commission internationale de la dette »74 composée d’experts indépendants qui se substituerait au Club des créanciers ou, du moins, participerait activement à ses décisions pour juger la situation des PVD en difficulté. Le groupe B, qui ne veut pas dessaisir le FMI et la Banque mondiale de leurs responsabilités, s’en est tenu au stand-by agreement ; autrement dit, à l’avis du Fonds au sujet de la situation financière et des mesures à prendre75. La Communauté, et notamment le groupe coopération au développement, réuni en mars 1979, avait d’ailleurs estimé que « le dialogue ne doit pas aboutir à une ingérence dans les travaux et le processus de décision du FMI dont les compétences ne doivent pas être préjugées ».

3.6. Statu quo à Belgrade

153Malgré les divergences d’interprétation, le texte sur les « caractéristiques détaillées pour les opérations futures relatives aux problèmes de la dette des pays en développement intéressés »76 a été finalement approuvé par le Conseil et adopté en septembre 1980. Les « caractéristiques détaillées » énoncent les objectifs de l’action internationale et tracent le cadre opérationnel dans lequel cette action devrait se situer. Il avait été convenu de dresser le bilan de leur application au Conseil du commerce et du développement d’avril 1983. Ceci n’a pas été fait, alors que le Secrétariat de la CNUCED avait pourtant effectué une étude offrant une bonne base de départ pour une discussion de fond77.

154A la 6^e CNUCED, les PVD ont dû renoncer à leur demande concernant un allégement généralisé de la dette, tel qu’il figurait dans la « plate-forme de Buenos-Aires ». Le principe du traitement cas par cas, cher aux pays industrialisés, est sauvegardé. Les PVD se sont laissé convaincre que les problèmes de la dette sont d’une trop grande complexité pour se prêter à des solutions uniformes et standardisées. L’essentiel du texte adopté à Belgrade — résolution 161(IV) — est en rapport, d’une manière ou d’une autre, avec les travaux du Club de Paris, tout en demandant que des améliorations soient apportées au niveau des procédures. Il fait également référence à deux résolutions antérieures de la CNUCED — résolutions 165(S-IX) et 222(XXI) — mais évite des engagements nouveaux. Par ailleurs, on note que le problème des prêts octroyés par les banques commerciales n’a guère été évoqué. Ceci peut surprendre compte tenu de l’importance croissante de cette source de financement, mais il est clair que les pays du groupe B préfèrent examiner ces questions au niveau bilatéral ou dans des enceintes autres que celle de la CNUCED dont ils verraient d’un mauvais œil élargir les prérogatives, en matière d’endettement notamment.

4. Action spéciale et remise de dettes: un bilan

4.1. Action spéciale

155Conçue comme une aide supplémentaire à l’aide au développement officielle, l’action spéciale se présente comme un ensemble de contributions diversifiées, allant de mesures d’allégement ou d’annulation de dettes APD à des aides bilatérales et sans participation des pays de l’OPEP. Elle s’adresse aux PVD ayant des problèmes de transfert de ressources (structure défavorable de leur balance des paiements).

156Initiatrice de cette aide spéciale, la CEE apporte la contribution la plus importante : 385 millions de dollars par le canal de l’AID. Un accord a été conclu, début mai 1978, entre l’AID et la CEE. Les moyens provenant des Etats membres, l’accord se présente du côté de la Communauté comme un « accord mixte », les parties contractantes étant le Conseil des Communautés européennes d’une part, et les Etats membres d’autre part.

157Aux termes de cet accord, l’AID gérera, en consultation avec la Communauté, un « compte action spéciale » qui sera utilisé pour l’octroi de crédits additionnels au programme normal de l’AID. Ceux-ci seront accordés selon les règles habituelles de l’AID et employés pour le financement de projets ou de programmes nécessitant des paiements rapides.

158La contribution des Neuf, malgré sa provenance de fonds nationaux, est entièrement communautaire dans sa présentation et son exécution. La question de la répartition géographique fut difficile à résoudre, d’abord entre les Etats membres, ensuite avec l’AID.

159Au niveau communautaire, deux tendances s’opposaient :

• quelques Etats membres, au nombre desquels le Royaume-Uni et les Pays-Bas, souhaitaient laisser le choix de la distribution à l’AID. Cet organisme oriente, en effet, une partie notable de son aide vers des pays très pauvres en Asie et en Afrique ;

• d’autres, comme la France, l’Italie et, dans une moindre mesure la Belgique, ne voulaient pas utiliser les normes de l’AID et ce d’autant moins, que d’autres grands pays donateurs (USA, Japon) optaient pour la voie bilatérale et dirigeaient leur aide surtout vers les pays asiatiques. Ceux-ci auraient, dès lors, reçu la partie principale de l’action spéciale.

160L’accord intervenu au Conseil du 28 novembre 1977 réalisait un certain équilibre entre les deux tendances : l’AID serait chargée de la distribution mais sur la base de critères objectifs, fixés par la Communauté :

• action concentrée sur les PVD ayant un PNB/habitant inférieur à 280 dollars ;

• la part de chaque continent ne peut dépasser 50 % du montant total mis à la disposition des PVD ;

• les crédits par pays ne peuvent excéder 20 % de la contribution de la Communauté.

161Cette solution, qui a reçu l’aval de l’AID, ne saurait constituer un précédent pour la politique normale en matière d’octroi de crédits. Cela ne fait que souligner le caractère exceptionnel de cette action non renouvelable.

162Sur la base de ces critères communautaires, l’AID a établi, sous sa responsabilité, une liste des pays potentiellement bénéficiaires :

• 50 % du total (soit 192,5 millions de dollars) sont destinés à des pays asiatiques, 48,3 % (soit 185,9 millions) à des pays africains et 1,7 % (6,6 millions) à des PVD de l’Amérique latine et de l’Océanie ;

• les PVD ayant un PNB/habitant inférieur à 280 dollars en 1976 recevront environ 90 % du total ;

• sur 45 pays bénéficiaires, 37 appartiennent à la catégorie des pays les moins avancés ;

• le principal bénéficiaire, l’Inde, reçoit 45 millions de dollars, soit 11,7 % du total.

163En ce qui concerne la nature de la contribution communautaire, il s’agit d’un prêt sans intérêt, remboursable en cinquante ans et avec une période de dix ans de moratoire.

4.2. La remise de dettes

164A la différence de l’action spéciale où la Communauté a « son mot à dire », l’ajustement rétroactif se situe essentiellement au niveau des Etats. Par conséquent, il échappe entièrement à la CEE, autant dans son exécution que dans son contrôle. Néanmoins, il nous paraît utile d’en dresser le bilan après la 6^e CNUCED d’autant plus qu’à Belgrade, il était entendu que les pays industrialisés fassent état de l’accomplissement des engagements souscrits en ce domaine78.

165A l’exception de l’Irlande et du Luxembourg qui n’ont pas de créances d’APD79, les Etats de la Communauté ont, d’ores et déjà, mis en œuvre des mesures d’ajustement de la dette APD allant parfois jusqu’à l’annulation. Ces mesures concernent, en général, les PVD les moins avancés et parfois certains autres PVD pauvres. Les modalités pratiques et la couverture géographique des mesures prises sont cependant assez largement différentes.

4.2.1. La Belgique80

166En conformité avec la résolution 165(S-IX), partie A, le gouvernement belge a adopté, dès 1978, des mesures d’ajustement des conditions de l’APD bilatérale antérieure vis-à-vis de certains PVD plus pauvres dans le cadre de sa politique d’aide. Ces mesures sont les suivantes :

• annulation des intérêts dus sur prêts publics antérieurs. Pays bénéficiaires : Bangladesh, Kenya, Tanzanie. Montants des intérêts annulés : respectivement 58,8 millions, 4,5 millions et 4,8 millions de francs belges (FB) ;

• refinancement d’une partie du service de la dette dû par deux pays (Inde et Pakistan) sur prêts publics accordés antérieurement. Pendant cinq ans (1979-1983), refinancement de 75 % et pour le Pakistan de 90 % pour les années 1981 à 1983 du service de la dette dû sur prêts antérieurs aux conditions suivantes : trente années, intérêt nul, remboursement en 20 annuités après un délai de grâce de dix ans. Montants en cause : 267 millions de FB pour l’Inde ; 119,8 millions de FB pour le Pakistan.

4.2.2. Le Danemark81

167Les mesures prises par le Danemark en faveur des seuls pays débiteurs les moins avancés82 intéressés par un allégement de leur dette consistent pour l’essentiel, à convertir les anciens prêts d’APD en dons (il s’agit des prêts dont l’amortissement a commencé ou doit commencer au cours des prochaines années). Ces mesures viennent s’ajouter aux versements nets d’APD effectués par le Danemark et elles représentaient environ 0,75 % du PNB en 1982. Elles concernent 11 pays — Bénin, Botswana, Malawi, Soudan, Tanzanie, Haute-Volta, Tchad, Bangladesh, Népal, Yémen du Sud, Ouganda — et se traduisent par une réduction des paiements au titre du service de la dette de 506 millions de couronnes danoises, sur un montant initial total de 1465 millions. Par ailleurs, le gouvernement danois a décidé, en février 1983, que toute assistance future aux pays les moins avancés se ferait sous forme de dons.

4.2.3. La France83

168L’allégement de dettes en faveur des PMA a été autorisé par une loi du 30 décembre 1980, portant règlement définitif du budget de 1978 dans son article 16.

169L’allégement porte sur 681,9 millions de francs français (FF) :

• encours en principal et intérêts au 31 décembre 1978 des prêts d’aide publique accordés ou gérés par la Caisse centrale de coopération économique (CCCE) aux secteurs publics et semi-publics des pays suivants :
  Bénin : 33,3 millions de FF
  Burundi : 2,2 millions de FF
  Comores : 44,4 millions de FF
  République Centre Afrique : 19,5 millions de FF
  Guinée : 21,6 millions de FF
  Haute-Volta : 144,9 millions de FF
  Mali : 107,2 millions de FF
  Niger : 52,9 millions de FF
  Tchad : 135,2 millions de FF

• encours en principal et intérêts au 31 décembre 1978 des prêts accordés aux gouvernements étrangers par le Trésor dans le cadre de protocoles financiers au pays suivant :
  Bangladesh : 120,4 millions de FF

170Une mesure équivalente devrait être prise en faveur des pays qui ont été ajoutés sur la liste des PMA en 1982. Elle bénéficierait principalement à Djibouti et au Togo.

4.2.4. L’Italie84

171En avril 1979, le gouvernement italien avait déjà décidé de prendre des mesures d’allégement de la dette pour les années 1979, 1980 et 1981 en faveur des pays suivants : Bénin, Cameroun, Ethiopie, Guinée, Kenya, Madagascar, Somalie, Sri Lanka, Soudan et Tanzanie. Ces mesures, qui se sont traduites par l’annulation du paiement des intérêts de ces dettes, s’élèvent à 19,2 milliards de lires italiennes.

4.2.5. Les Pays-Bas85

172A la fin de 1979, les Pays-Bas ont décidé de prendre des mesures d’allégement en faveur d’un certain nombre de PVD. Celles-ci concernent sept pays — Egypte, Inde, Indonésie, Jamaïque, Pakistan, Pérou et Zambie — et consistent à ramener à 2,5 % le taux d’intérêt des prêts d’APD engagés avant août 1979. C’est à ce taux que sont octroyés les prêts actuellement. Les intérêts économisés s’élèveraient à 301 millions de florins environ (total des prêts : 977 246 794.33 florins) dont 1,2 million pour la Zambie, 6,9 millions pour l’Egypte, 10,4 millions en faveur de l’Inde, 146 millions pour l’Indonésie, 20 millions en faveur de la Jamaïque, 44 millions pour le Pérou et 2,7 millions environ pour le Pakistan.

173D’autres mesures se présentent sous forme de conversion rétroactive en dons des prêts d’APD engagés avant décembre 1978. Les pays bénéficiaires de l’annulation totale de la dette APD sont cinq pays les moins avancés — le Bangladesh, le Soudan, la Tanzanie, la Haute-Volta et l’Ouganda — qui sont parmi les 17 « PVD-cibles » de la politique d’aide (montant : 133 millions de dollars sur budgets 1978/1979).

4.2.6. La République fédérale d’Allemagne

174Afin de donner suite à la déclaration qu’il avait faite au cours du débat général de la CNUCED le 9 mars 1978, le gouvernement allemand a décidé d’adopter les mesures suivantes à l’égard des pays les moins développés :

• les prêts accordés dans le passé au titre de la coopération financière pourront être convertis en dons sur la base d’un examen cas par cas ;

• l’aide publique au développement sera octroyée à l’avenir sous forme de dons.

175Ces mesures s’appliquent aux prêts accordés au titre d’accords déjà conclus, et arrivant à échéance au plus tôt le 31 décembre 1978, ainsi qu’aux engagements du gouvernement fédéral qui n’ont pas encore fait l’objet d’un accord de prêt. Pour des « raisons budgétaires », une conversion ne peut être envisagée que si l’examen de chaque cas s’est révélé positif.

176En date du 16 août 1983, le gouvernement allemand avait conclu des accords avec 20 pays parmi les plus pauvres86 : Bangladesh, Bénin, Botswana, Burundi, Gambie, Guinée, Yémen (R.A.), Lesotho, Malawi, Mali, Népal, Niger, Haute-Volta, Ouganda, République Centre-Afrique, Rwanda, Somalie, Soudan, Tanzanie et Tchad. Le montant des remboursements dus par ces pays et auxquels la RFA renonce entièrement s’élève à 3093,2 millions de marks plus 3,6 millions si l’on ajoute les intérêts. Les demandes de conversion en dons des prêts reçus par l’Ethiopie (14,6 millions), Haiti (25,9 millions) et l’Afghanistan (237 millions) sont encore en suspens.

4.2.7. Le Royaume-Uni87

177Au cours d’un débat aux Communes le 31 juillet 1978, Mme Judith Hart, alors ministre du Développement de l’outre-mer, avait annoncé les mesures d’ajustement rétroactif en faveur de 18 pays les plus pauvres. Cette action a été engagée en 1979 pour la plupart des pays concernés (1978 pour le Kenya, 1980 pour le Népal et 1982 pour l’Ouganda) et représente un montant de 900 millions de livres sterling. Pour l’Inde, il s’agit d’une aide pour le financement de dépenses locales et non d’un ajustement rétroactif des dettes.

178A la 6^e CNUCED, les pays en voie de développement n’ont pas caché leur insatisfaction à l’égard des mesures prises ou annoncées par les pays développés dans le domaine de l’ajustement rétroactif de la dette. Il existe en effet des différences considérables entre les donateurs pour ce qui est des critères d’admission aux mesures d’allégement de la dette. Certains donateurs ont limité leur action aux pays les moins avancés ; d’autres ont également fait bénéficier des pays figurant parmi les plus gravement touchés et d’autres encore ont adopté des mesures d’allégement en faveur de PVD n’appartenant pas à ces deux catégories. En outre, la résolution 165(S-IX) laisse aux donateurs une grande latitude quant aux choix des mesures. La diversité des actions prises ou envisagées, allant de l’annulation pure et simple de la dette à des dispositions équivalentes prévoyant, par exemple, des apports supplémentaires d’APD, rend malaisée toute évaluation des avantages pour les bénéficiaires et toute comparaison entre donateurs.