1Les négociations dans le cadre du dialogue Nord-Sud sont autre chose que des conférences consacrées à un objet précis et nettement délimité. On ne règle pas les questions sur lesquelles portent ces négociations ni en quelques jours ni même en quelques mois. Et le temps est d’autant plus nécessaire que l’objectif est large et ambitieux et que les circonstances rendent encore plus malaisés les ajustements de position attendus de tel ou tel participant. L’environnement économique dans lequel ces négociations se placent constitue, de fait, un facteur essentiel de leur conduite — déséquilibres majeurs des balances des paiements, endettement cumulé des pays en voie de développement, inflation, chômage, etc. Le processus de restructuration des relations économiques internationales sera donc inséparable du facteur temps, car il s’agit d’un phénomène de longue haleine.

2Que l’objectif soit ambitieux, on ne le conteste pas puisque ce que l’on appelle d’un terme global « le dialogue Nord-Sud » a pour objet « d’ordonner » les relations économiques internationales, en les adaptant à un monde où les aspirations et les besoins des PVD seront mieux perçus et mieux pris en considération. Mais la transformation des relations économiques mondiales dont certains cherchent à fixer l’échéance à travers les réunions de groupes de pays, l’Assemblée générale des Nations Unies, les conférences de la CNUCED et autres rencontres Nord-Sud impliquera de vaincre des blocages de toute nature qui freinent une évolution nécessaire et inéluctable.

3On perd, en effet, trop souvent de vue que le dialogue est aussi un processus de négociations entre Etats et, à ce titre, il obéit à certaines contraintes. Toute négociation procède par convergence de positions initialement conflictuelles et s’exprime par un jeu de concessions réciproques. Il s’agit, en l’occurrence, d’un processus à long terme au cours duquel de nouvelles règles de comportement devront être établies. Au demeurant, ce ne sont ni les faibles ni les marginaux qui sont admis à négocier, mais bien les « interlocuteurs valables », ceux qui disposent déjà — par leur puissance ou leur position stratégique — de ce qu’il convient d’appeler le « bargaining power ».

4L’examen des différents problèmes a lieu dans plusieurs enceintes — l’Assemblée générale (AG), la Conférence des Nations Unies pour le Commerce et le Développement (CNUCED), la Conférence sur la coopération économique internationale (CCEI), le GATT, pour ne citer que les plus importantes — dans le cadre desquelles la Communauté a entamé une phase déterminante de la consolidation de ses relations avec le Tiers Monde. Les débats qui se déroulent dans ces différents forums sont liés entre eux (ceci vaut particulièrement pour la CNUCED IV et la CCEI, où il faudra assurer l’unicité dans la préparation des travaux), moins parce que l’un prend la place de l’autre que parce que ce sont des voies différentes conduisant aux mêmes objectifs. Il s’ensuit qu’un échec dans l’un d’eux ne pourrait avoir qu’un effet préjudiciable sur les autres, ce qui a fait dire à M. Ortoli :

« La CCEI ne pourra servir de canot de sauvetage pour une CNUCED IV échouée ».

5Dès lors, en arrêtant sa position à chacune des étapes, la Communauté devra garder à l’esprit une vue générale globale et une continuité dans la position qu’elle adopte. Autrement dit, ses propositions devront être aussi conformes que possible à l’évolution des politiques générales en matière de développement et se fonder sur les actions qu’elle aurait menées antérieurement, en s’intégrant dans une stratégie globale. Mais si, sur le fond, la Communauté ne peut avoir qu’une seule conception par souci de cohérence et de crédibilité, elle peut en revanche choisir une tactique de négociation différente dans l’une ou l’autre enceinte, entre autres en fonction de son mode de participation.

6Le dialogue est débattu au sein d’un grand nombre de forums et d’institutions diverses. Cependant, il apparaît que chacune d’elles, du fait de sa structure et de sa nature propres, correspond à un niveau différent de la discussion. Ceci nous amène à distinguer trois plans bien définis dans ce dialogue :

• en premier lieu, nous trouvons les grandes conférences organisées sous les auspices des Nations Unies (ex. Assemblée générale) où sont exposées, débattues puis votées les grandes options de l’avenir ;

• à un second niveau, le dialogue a pour principale fonction de stimuler les négociations engagées dans d’autres enceintes que celle des Nations Unies. La Conférence de Paris n’est pas en soi un lieu de négociations ponctuelles mais elle ne peut, non plus, se limiter à des échanges de vues sans conséquences pratiques. Ici la pondération des différents groupes de partenaires tient compte plus ou moins de leur importance économico-démographique. Ceci permet d’éviter les tensions auxquelles se heurtent les pays du groupe B à la CNUCED, par exemple, où ils ont un sentiment de « minorisation politique » ;

• enfin, le dialogue se déroule sur un plan plus pratique, plus pragmatique, où les pays prennent des engagements précis. En matière de politique commerciale, par exemple, c’est au GATT, où se réunissent les pays industrialisés pour mettre au point des solutions mutuellement acceptables à des problèmes commerciaux concrets. En quelque sorte, on passe du stade des déclarations de bonnes intentions à celui des engagements internationaux ayant force d’obligation.

7Sans vouloir substituer l’approche institutionnelle à l’approche thématique, il est nécessaire, pour mieux comprendre la tactique de négociation des différents acteurs, de tenir compte de la nature des enceintes de dialogue, de leurs caractéristiques et de leur structure. Non moins importants pour nous seront le statut de la Communauté et son mode de participation aux différentes rencontres Nord-Sud — facteurs qui jouent un rôle décisif dans l’élaboration et la présentation de la position communautaire.

1. L’Assemblée générale des Nations Unies

8L’Assemblée générale (AG) apparaît de plus en plus comme le cadre de discussion de problèmes économiques et surtout de problèmes de développement. Ce n’est pas un hasard si la Communauté s’est vu octroyer le statut d’observateur à la 29^e Assemblée générale des Nations Unies, où ont été débattus les problèmes de coopération économique et de développement1.

1.1. Evolution des fonctions de l’Assemblée générale

9Principal organe constitutionnel de l’Organisation des Nations Unies, l’Assemblée générale a, par définition, une vocation essentiellement politique. Aussi a-t-elle traditionnellement consacré ses activités à des domaines éminemment politiques, tels que le Moyen-Orient, Chypre, le Vietnam, l’Afrique australe ou la décolonisation dans son ensemble2. Outre les fonctions d’ordre interne, l’Assemblée générale exerce donc des compétences en matière internationale qui se confondent avec celles de l’Organisation elle-même, sous la réserve des prérogatives du Conseil de Sécurité, dans son domaine particulier.

10Si tel est le cas aujourd’hui encore, les questions économiques et plus particulièrement celles du développement sont entrées progressivement dans le champ de ses activités. Cette évolution s’est amorcée dès 1960 avec l’adoption de la première Décennie des Nations Unies pour le développement. Par sa résolution 1515(XV), l’AG affirme la nécessité d’une action concertée en vue du développement économique des pays économiquement peu développés et qui fait appel à la fois aux Etats membres et aux organismes internationaux intéressés. Ceux-ci doivent donc intensifier leurs efforts « pour accélérer le progrès vers la croissance auto-entretenue de l’économie des divers pays et leur progrès social »3, l’objectif fixé étant d’atteindre un taux minimum de croissance du revenu national global de 5 % à la fin de la décennie. Devant l’échec évident et l’insuffisance des moyens mis en œuvre dans le cadre de cette première Décennie, l’Assemblée générale proclame dans sa résolution 2626(XXV) la deuxième Décennie des Nations Unies pour le développement (1970-1980), à compter du 1^er janvier 1971, et adopte pour la réaliser une stratégie internationale qui va lui conférer un caractère fort différent de la précédente.

11Cette tendance vers un élargissement des compétences de l’Assemblée générale au domaine économique s’est aussi confirmée par la convocation de la CNUCED en 1964 et son institutionnalisation subséquente. La « crise » du pétrole en automne 1973 a accéléré ce mouvement à telle enseigne, qu’à l’heure actuelle, les questions de coopération internationale au développement se trouvent, avec certaines questions politiques, au centre des préoccupations de l’Assemblée. En moins de deux ans, elle s’est réunie deux fois en session extraordinaire pour examiner ces problèmes : la 6^e session extraordinaire, au printemps 1974, a adopté une Déclaration et un Programme d’action pour l’instauration d’un « Nouvel Ordre économique international ». La 7^e session extraordinaire, en septembre 1975, a été marquée par l’adoption d’une résolution sur le développement et la coopération économique internationale.

12Enfin, il faut aussi mentionner la décision prise par la 34^e Assemblée générale (septembre 1979) d’engager le processus devant conduire à des négociations globales. Cette décision crée un contexte nouveau pour le renouvellement de la stratégie internationale du développement d’autant plus que ces deux grandes rencontres se situent à peu près à la même époque. La stratégie a pour objet de définir le cadre dans lequel devraient s’inscrire, pour cette troisième Décennie (1980-1990), les efforts de développement des PVD ainsi que l’action de la communauté internationale dans son ensemble nécessaire à leur réussite. Les négociations globales se situent dans une perspective un peu différente. Elles ont pour objet de rechercher, dans un intérêt mutuel, les conditions propres au rétablissement d’une croissance « plus harmonieuse » de l’économie mondiale et au meilleur fonctionnement des relations économiques internationales (relations avec les PVD et intra-PVD).

13Ainsi, les travaux du Comité plénier, créé en 1977, l’intensification des consultations multilatérales informelles et la multiplication des contacts bilatéraux ont eu pour effet de donner aux problèmes du développement et des relations économiques internationales une dimension inconnue jusque-là au siège de l’Organisation des Nations Unies.

1.2. Le rôle de la Communauté à l’Assemblée générale

14La participation de la Communauté à l’Assemblée est assurée — dans les domaines qui relèvent de la compétence communautaire — par un représentant de la Commission et par un représentant du pays qui exerce la présidence du Conseil4. Cette nouvelle présence a, semble-t-il, contribué à améliorer le climat entre pays « donneurs » et pays « receveurs ». Grâce à son « esprit d’ouverture »5, la Communauté et ses Etats membres ont renforcé leur rôle dans les débats économiques à New York et apparaissent de plus en plus comme les principaux interlocuteurs du Tiers Monde.

15Le statut d’observateur6 donne, en effet, à la Communauté le droit de participer d’une façon directe aux débats à la 2^e commission (à l’exception du débat général en plénière). Cela lui a permis d’être associée en tant que telle à de nombreuses négociations officieuses, dans la mesure où les Etats membres ont su élaborer des positions communes et s’y tenir. Mais il est clair qu’une participation entière de la CEE aux travaux de l’AG se heurte à des difficultés fondamentales, dont il a été question précédemment7. Aussi les déclarations communes des Dix se situent-elles parfois sur un plan de généralité telle, que les positions nationales divergentes se font jour dès qu’il s’agit de passer aux propositions d’application concrète.

1.3. Les négociations globales : le credo politico-économique des PVD

16L’idée de lancer aux Nations Unies8 un processus de négociations globales a pris corps parmi les pays non-alignés au début de 1979. Elle s’est concrétisée lors de la 6^e conférence des chefs d’Etat et de gouvernement desdits pays, réunis à La Havane en septembre 1979 où l’Algérie a joué le premier rôle, puis a été reprise par l’ensemble du groupe des 77 qui soumit un projet de résolution à la 34^e AG des Nations Unies.

17La résolution 34/138 adoptée à l’unanimité en décembre 1979 avait décidé de lancer lors de la session spéciale d’août-septembre 1980 une « série de négociations mondiales et soutenues sur la coopération économique internationale pour le développement ». Ces négociations devaient « progresser simultanément » et « porter sur les grands problèmes qui se posent dans les domaines des matières premières, de l’énergie, du commerce, du développement ainsi qu’en matière monétaire et financière ». S’adressant à l’Assemblée, M. Waldheim avait ajouté « qu’une approche politique impliquant les chefs d’Etat et de gouvernement » était « nécessaire pour assurer le progrès de ces négociations ». Ainsi, l’implication de l’échelon politique dans les négociations globales s’avérait indispensable pour éviter l’enlisement bureaucratique et pour mobiliser l’opinion publique sans le support de laquelle rien ne peut être construit.

18La phase préparatoire des négociations globales s’est déroulée à New York dans le cadre du Comité plénier — Committee of the Whole —9 des Nations Unies chargé de soumettre à la session spéciale de l’AG des recommandations concernant l’organisation de ces négociations (procédure, calendrier, ordre du jour).

19Ayant pris l’initiative du Comité plénier, le groupe des 77 était évidemment favorable à cette compétence de négociation en vue d’aboutir à des engagements réels des pays développés. Les pays occidentaux, en revanche, voulaient en limiter le mandat à la préparation de la session spéciale de l’AG et surtout ils voulaient éviter le caractère de négociation.

20Dès les premières sessions de fond du Comité plénier, où la Communauté participait comme observateur10, un désaccord fondamental est intervenu entre les 77 et les Occidentaux quant à la relation à établir entre les deux questions, à savoir l’ordre du jour et les procédures. Les premiers cherchaient à obtenir la priorité sur l’ordre du jour, les seconds exigeaient la réalisation d’un accord sur les procédures comme condition sine qua non d’une décision finale sur l’ordre du jour. Ce désaccord révèle, en fait, deux points de litige : la véritable négociation sur un sujet spécifique doit-elle avoir lieu dans l’organe central, en l’occurrence l’AG où le Tiers Monde est majoritaire, ou dans l’enceinte compétente spécialisée — FMI, Banque Mondiale, GATT dominés par les pays riches ? Les textes d’accord auront-ils la même valeur que celle des résolutions des Nations Unies, ou bien auront-ils une force contraignante ? Autrement dit, c’est l’autonomie de ces institutions spécialisées qui peut se trouver en cause à travers le degré d’engagement des conclusions des négociations.

21A la base de ces désaccords, une différence d’approche quant à l’enjeu et la finalité de ces négociations. Alors que la résolution 34/138 des Nations Unies essaie d’établir un certain équilibre, reconnaissant la nécessité d’une négociation orientée à la fois vers des solutions à court et à long terme et d’une reprise économique mondiale en tenant particulièrement compte des PVD, chacun des deux groupes ne retient de cette résolution que ce qui l’intéresse le plus ou le gêne le moins. Le groupe des 77 privilégie le développement du Tiers Monde, reléguant au second plan les notions d’« avantage mutuel », d’« intérêt commun » et de « responsabilité de tous ». Les pays développés, pour leur part, mettent l’accent sur les mesures à court terme minimisant, ce faisant, les points de la résolution afférant aux adaptations structurelles des relations économiques mondiales11.

22La onzième session extraordinaire de l’AG (25 août-15 septembre 1980) s’est achevée sans prendre de décision sur l’ouverture des négociations globales avec un ordre du jour et des modalités préalablement agréés. Comme il fallait s’y attendre, aucun accord n’a pu intervenir sur le rôle à confier, d’une part, à la Conférence elle-même, que le groupe des 77 veut investir d’un pouvoir de négociation effectif — y compris celui de renégocier des accords internationaux intervenus dans d’autres enceintes des Nations Unies — d’autre part, aux instances spécialisées dont les pays développés entendent faire respecter les compétences12.

23Les diverses tentatives entreprises tout au long de l’année 1981 en vue de l’ouverture de ces négociations sont également restées infructueuses. Ce nouvel échec peut paraître inattendu au regard notamment des conclusions du Sommet occidental d’Ottawa et de celui de Cancún, au cours desquels les chefs d’Etat et de gouvernement des pays participants avaient reconnu l’urgence d’un consensus sur des négociations globales aux Nations Unies.

24La reprise de ces négociations avait, en effet, constitué un des points clés de la réunion d’Ottawa. Ronald Reagan avait lâché du lest en se ralliant, en principe du moins, à une vision globale du dialogue Nord-Sud. De la même façon, le texte adopté à Cancún convenait de la nécessité de négociations globales, sous l’égide des Nations Unies, en soulignant la notion d’urgence. Par sa formulation, ce texte représentait un progrès par rapport à la déclaration d’Ottawa, encore que, de la part des USA, il ne s’agissait guère plus que du renouvellement d’une intention, de l’acceptation d’une obligation de moyens. Reconnaître la nécessité de parvenir à un accord sur le lancement de ces négociations, c’était aussi admettre l’interdépendance des problèmes à aborder. Mais les conditions ou « essential understandings » de M. Reagan dont les USA font dépendre leur participation limitent substantiellement la portée de l’exercice13. Au demeurant, la reconnaissance par Washington de la compétence politique de l’Organisation internationale ne saurait être interprétée comme une concession majeure des Américains. Leur conception de ces négociations n’a pas changé14. Les mêmes difficultés et les risques de blocage peuvent resurgir à tout moment au cours des discussions, avant tout politiques, qui devront s’engager sur la procédure.

25Alors qu’à ce stade la majorité des pays de l’OCDE se considérait comme engagée par la résolution 34/138 et souhaitait le démarrage des négociations au début de 198215, la ligne dure suivie par les Etats-Unis excluait toute possibilité de compromis. Or, il est clair qu’il ne peut y avoir de progrès réels sans une participation active des USA qui font tout, semble-t-il, pour que ces négociations n’aient pas lieu16.

26Les efforts se sont poursuivis en 1982 de façon soutenue. Mais le rapprochement intervenu au sein du groupe B, notamment lors du Sommet occidental de Versailles17, n’a pas suffi pour permettre qu’un consensus se dégage à la 37^e Assemblée générale des Nations Unies.

27Présentée comme un grand succès du Sommet de Versailles, la relance du dialogue Nord-Sud n’en cache pas moins une différence de ton assez sensible entre le discours tenu par Washington et celui des autres pays industrialisés. Les USA ont accepté de considérer le projet de résolution présenté par le groupe des 7718 comme une base acceptable aux consultations avec les pays concernés19. Mais ils ont refusé que référence soit faite à la résolution 34/138 des Nations Unies et se sont opposés à la création de groupes ad hoc qui feraient double emploi avec les organismes existants, écartant ainsi la mise en place d’un groupe monétaire auquel les pays de l’OPEP sont particulièrement attachés.

28Les amendements convenus à Versailles ont bien montré les limites précises que les USA entendaient assigner à des négociations globales dont ils acceptaient l’ouverture. Cette acceptation était présentée par eux comme une concession politique majeure, à laquelle les pays pétroliers devraient répondre par l’acceptation d’une filiale énergie à la Banque mondiale20.

29Basé sur la proposition initiale des 77, le texte de Versailles pouvait être interprété comme un pas en direction du Tiers Monde. Mais l’écart entre les positions restait encore trop important pour que des consultations puissent véritablement s’engager. Si la plupart des pays industrialisés, y compris la Communauté européenne, étaient prêts à faire preuve de souplesse et de flexibilité, les USA, en revanche, estimaient ce texte intangible, donc non négociable, toute réouverture pouvant affaiblir la force de la « coalition OCDE ».

30La 37^e session de l’Assemblée générale n’a pas permis d’aboutir à un accord de principe sur l’ouverture des négociations. Avec ce nouveau report, l’espoir de voir s’engager le dialogue à brève échéance diminue encore un peu plus. Face à ce blocage, M. Jean Ripert, Directeur général au Développement et à la Coopération économique internationale a déclaré :

« Je crains qu’un échec des Nations Unies dans le lancement de négociations globales serait grave. Il ajouterait aux nombreuses incertitudes qui pèsent sur l’économie mondiale, l’incapacité apparente où se trouveraient les Etats membres de surmonter des divergences d’opinion inévitables ou des méfiances compréhensibles et, sur des questions essentielles, d’adopter de concert des mesures ou réformes qu’exige une économie internationale de plus en plus marquée par les réalités d’interdépendance »21.

31Depuis lors, les PVD ont adopté une attitude moins dogmatique et plus pragmatique en proposant un schéma différent basé sur la recherche d’un certain nombre de « mesures immédiates », sans pour autant abandonner l’idée de globalité de ces négociations. Cette nouvelle approche en deux phases, pour tenter d’infléchir la position des plus « durs » au sein de la « coalition OCDE », se justifie à leurs yeux par le piétinement du dialogue Nord-Sud et l’aggravation de la situation économique du Tiers Monde. Sans doute faut-il y voir aussi une modification d’éclairage quant aux perspectives de négociations internationales à la veille de la CNUCED VI.

32Le communiqué final de New Delhi (mars 1983) revendique ainsi, dans sa partie économique, une série de « mesures immédiates » dans les domaines de l’aide, du financement du développement, du commerce, des produits de base, de l’énergie, de l’alimentation. Ces mesures devront, au demeurant, comporter la convocation d’une conférence monétaire et financière à participation universelle.

33Même s’il y a peu de chances que les négociations démarrent dans un avenir proche, le concept d’une approche globale n’est pas nécessairement appelé à disparaître. Seulement il évolue. Les 77 réunis à New York en octobre 1983 ont réaffirmé leur appui total à ces négociations et demandé leur lancement immédiat tout en tenant compte de l’approche flexible en deux phases consacrée par le communiqué final de New Delhi. La question est maintenant posée de savoir quel serait, pour les 77, le statut d’une conférence monétaire et financière par rapport au concept de négociations globales, quel contenu ils entendent donner à de telles négociations et notamment sur quoi devrait porter la phase préliminaire de celles-ci.

34Par ailleurs, il est clair que la lenteur des travaux et les blocages successifs ont fait naître chez certains un scepticisme démobilisateur et une remise en cause de l’intérêt d’un tel exercice. On ne peut que s’interroger sur le sort de ce projet ambitieux dont la Communauté en a accepté l’idée dès le départ et soutenu la réalisation en réaffirmant maintes fois sa disponibilité22, encore qu’à certaines occasions, on eut plutôt le sentiment d’un soutien poli de principe. La Communauté s’est ralliée de bonne grâce à ce projet — instrument d’exécution du ΝΟΕΙ pour les PVD — à cause de ses préoccupations en matière énergétique et de l’importance politique que les 77 confèrent à ces négociations. Les pays de l’Est, pour leur part, s’y déclarent favorables mais cette attitude semble tenir davantage de la propagande que du soutien actif. Finalement, ce sont les Américains qui détiennent la clé de l’ouverture des négociations et il apparaît de plus en plus qu’ils n’y croient pas et qu’ils n’en veulent pas23. Jusqu’à présent, ils n’ont pas levé leur réticence, voire leur hostilité. Dès lors, des initiatives plus circonscrites en vue d’approfondir le dialogue Nord-Sud prennent un nouveau relief, l’approche globale n’ayant pas su se substituer à l’approche sectorielle tout en en corrigeant les insuffisances.

2. La Conférence des Nations Unies pour le commerce et le développement (CNUCED)

« En passant du “dialogue Nord-Sud” (à Paris) à l’Assemblée de la CNUCED, on a eu l’impression de quitter le pont-promenade d’un bateau où l’on dissertait aimablement sur le ΝΟΕΙ mondial à la salle des machines où il s’agit, en retroussant les manches, d’alimenter la chaudière »24.

2.1. Caractéristiques et différences par rapport à la CCEI

2.1.1. Une institution permanente

35En 1962, l’Assemblée générale des Nations Unies adopte une résolution prévoyant la convocation d’une Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement chargée, compte tenu des activités des organisations internationales existantes, de concevoir, de proposer et, le cas échéant, d’appliquer des politiques et des mesures en vue de favoriser l’expansion du commerce et du développement dans le monde25. Souhaitée par les PVD et les pays socialistes, la création d’une nouvelle institution, spécialisée en matière de développement, est considérée par les pays industrialisés plutôt comme une manœuvre dirigée contre le GATT et susceptible de mettre en péril la compétence, voire l’existence de ce dernier. Le GATT a bien fait preuve d’efficacité comme instrument de développement du commerce international, sur la base de la clause de la nation la plus favorisée et celle de la réciprocité des avantages dans les négociations tarifaires. Mais eu égard aux besoins des PVD, il n’a guère été utile — ce qui, en soi, n’a rien d’étonnant puisque l’Accord repose sur le principe de la « réciprocité conventionnelle » auquel les PVD ne sont que très partiellement en mesure de répondre26. La CNUCED n’a en aucun cas été voulue par les pays développés à économie de marché ; elle ne répond pas à des besoins significatifs de ces derniers, habitués à ce que les concessions tarifaires et autres soient partout équivalentes27. Nombre d’entre eux n’ont pas d’intérêts évidents dans la plupart des demandes qui leur sont faites par le Tiers Monde. Aussi ne veulent-ils voir dans la CNUCED qu’une tribune offrant aux PVD la possibilité d’exposer leurs doléances, sans toutefois aboutir à des prises de position contraignantes.

« Beaucoup d’entre eux préféreraient voir la CNUCED dans un état d’immobilisme contrôlé qui servirait aussi de soupape de sécurité pour les frustrations du monde en développement »28.

36La CNUCED doit ainsi se limiter essentiellement au rôle d’un forum de réflexion, de discussions collectives ; elle doit laisser à d’autres instances le soin de négocier la politique et les mesures concrètes et d’en contrôler leur application. Si les PVD souhaitent, pour leur part, des résolutions « action oriented » comportant des engagements des pays industrialisés, ceux-ci, en revanche, cherchent à éviter toute conclusion des travaux qui ferait de la CNUCED un organe de négociation classique des Nations Unies29.

37Les pays en voie de développement ont considéré comme « une victoire tactique » la création, grâce à leur ténacité, d’un cadre institutionnel organisant la discussion dans une perspective favorable à leurs intérêts30. Ils ont cru à la possibilité d’un bouleversement négocié des structures du commerce mondial, à une transformation qui irait dans le sens de leurs aspirations au développement et au bien-être. Mais on peut voir dans la méfiance des pays développés à l’égard de ce nouvel instrument une cause de faiblesse et les rencontres de la CNUCED se résument pour eux plutôt à un simple exercice de « public relations ».

2.1.2. Prépondérance numérique des PVD

38La répartition des sièges entre Etats membres est effectuée selon le mécanisme du « système des groupes »31. Les groupes A et C constituent le groupe des 77. Les pays en voie de développement bénéficient donc de l’avantage du nombre. Ceci apparaît nettement au Conseil de la CNUCED où ils envoient ensemble 31 membres (sur les 55 que compte ce dernier) et en contrôlent ainsi les décisions. Ce rapport de force a rapidement conduit la CNUCED à apparaître essentiellement comme un instrument de pression politique au service de la majorité. Certains PVD chercheraient même à faire pression à travers la CNUCED pour obtenir, soit au niveau bilatéral, soit au niveau multilatéral, divers avantages qu’ils ne peuvent négocier ailleurs, au GATT par exemple.

« La CNUCED V s’est trouvée (…) en face d’exigences de la part du groupe des 77, visant à obtenir quelque chose qui ressemblait fort à une négociation NCM et la création dans le cadre de la CNUCED d’un mécanisme nouveau pour étudier les tendances protectionnistes dans les pays industrialisés »32.

2.1.3. Présence des pays de l’Est

39Dans cette enceinte des Nations Unies, les pays de l’Est, absents à la Conférence de Paris, participent aux échanges de vues entre nations développées et Tiers Monde. Il faut noter, à Nairobi, la forte pression exercée pour la première fois par les pays en voie de développement sur le groupe D, afin de l’amener à faire un effort au moins comparable à celui fourni par les pays occidentaux en matière d’aide33. Le dialogue « Est-Sud », en effet, est au point mort sans qu’on y prête la moindre attention34. Pourtant, à défaut d’un pas significatif de la part du groupe B dans un sens favorable au Tiers Monde, c’est encore l’Europe de l’Est qui se retrouverait aux premières loges d’un spectacle à ses yeux réjouissant35 :

« L’Union soviétique qui a beaucoup moins réussi dans l’apport d’une assistance au développement pratique, peut néanmoins être considérée comme le vainqueur politique de la tension actuelle entre pays industrialisés et pays en développement »36.

40Faute de vouloir entreprendre le moindre effort pour le Tiers Monde, Moscou choisit le terrain de la polémique pour tenter de s’attirer les sympathies d’une certaine clientèle37.

2.1.4. Le Tiers Monde : un ensemble disparate

41Le groupe des 77 présente une moins grande homogénéité que le groupe B. D’une part, il existe des intérêts régionaux divergents ; d’autre part, des degrés de développement fort différents apparaissent entre :

• les pays de l’OPEP38 qui forment, en quelque sorte, la couche supérieure, tant par leurs revenus que par leur influence. Leurs réserves en devises représentent une part non négligeable des réserves mondiales et le pouvoir que l’argent apporte avec lui, c’est également le pouvoir politique, le pouvoir d’intervention dans les domaines économique et financier d’autres nations ;

• les pays nouvellement industrialisés, tels que la Corée du Sud, Taïwan, Hong-Kong, le Brésil, etc., qui sont devenus dans différents secteurs concurrents des pays industrialisés et ont pu accroître leur revenu national ;

• les pays producteurs de produits de base qui plaident pour la valorisation sur place de leurs produits ;

• les pays pauvres qui n’ont que leur pauvreté pour attirer l’attention.

42A quoi on peut ajouter les différences quant à l’allégeance politique : d’un côté, les pays à orientation socialiste ; de l’autre, ceux davantage tournés vers des formes de sociétés américanisées. En définitive, la solidarité du Tiers Monde est menacée par deux clivages :

• un clivage de nature économique entre les pays dotés de matières premières ou de pétrole et ceux sans richesses naturelles. Et parmi les pays pétroliers, il faut encore distinguer entre ceux disposant de réserves menacées d’épuisement à court terme et ceux disposant de réserves importantes avec un secteur industriel faible ;

• un clivage de nature politique entre pays « progressistes » (Algérie, Libye, Irak) et pays plus « conservateurs » (Arabie Saoudite).

43Le « principe d’unité », qui a inspiré la doctrine et l’action de la CNUCED et selon lequel les PVD doivent agir comme un bloc uni et indivisible, a peut-être eu l’avantage de faire croire à ces derniers en la vertu de l’unité :

« Ce système a rendu d’éminents services… II a permis une plus grande solidarité entre ces pays (PVD) qui sont pour la plupart nouvellement indépendants et où les conditions géographiques, économiques et humaines sont très différentes. Le lien commun du sous-développement a été un facteur de rapprochement entre ces pays et a contrebalancé les nombreux risques de division et de dispersion qu’offraient un si grand nombre de nouvelles entités nationales »39.

44Mais il s’agit là plutôt d’une unité diplomatique. Cette unité a, d’une part, paralysé l’action de la CNUCED. En voulant faire place à toutes les tendances, on exclut, ce faisant, la possibilité du compromis, car transiger sur l’une affaiblirait inévitablement l’ensemble. Une attitude monolithique, assortie d’une maximisation des revendications s’accorde mal avec la souplesse que rend nécessaire la grande diversité des situations. D’autre part, cette unité a été sérieusement mise à l’épreuve par l’émergence des problèmes pétroliers. L’aspiration profonde à l’unité et à la solidarité politiques a été ébranlée par l’impact de la crise qui a fait ressortir des différences « objectives » quant aux intérêts de chacun. L’évolution du prix du pétrole a mis les PVD non exportateurs dans une situation particulière, les conduisant à individualiser davantage leur comportement et leurs revendications. La conférence de Manille a fait éclater au grand jour cette contradiction fondamentale en accélérant le glissement vers un groupe d’antagonistes, réputé jusqu’alors homogène. En voulant pousser trop loin leur situation de monopole, les pays producteurs ont amené une désolidarisation de nombreux pays du Tiers Monde, jusque-là regroupés sous la bannière du sous-développement. On est loin de l’affirmation catégorique de Raúl Prebisch :

« Quelle que soit la nature de la division au sein des 77, elle sera toujours contrebalancée par le dénominateur économique commun permanent qui les unit »40.

45Avec cette unité qui se défait, c’est le pouvoir de négociation de ce vaste ensemble qui s’amenuise. Au sein des 77, il apparaît au grand jour que c’est le jeu des intérêts qui domine, la loi du plus fort qui triomphe.

2.2. Principaux organes

46Ce sont la Conférence plénière, le Conseil et le Secrétariat

2.2.1. La Conférence plénière

47Elle se tient à des intervalles réguliers de quatre ans au plus. Ses fonctions s’étendent à tout ce qui concerne l’expansion du commerce international en vue, notamment, de promouvoir le développement économique41. Elles lui permettent de formuler des principes et des politiques en ce domaine et de soumettre des propositions pour leur application, de faciliter la coordination des activités d’autres institutions des Nations Unies traitant des problèmes commerciaux. La Conférence peut aussi servir de centre pour l’harmonisation des politiques des Etats et des groupements économiques régionaux en matière de commerce et de développement. Les délégations mandatées à cette Conférence sont généralement dirigées par des ministres de l’Economie, des Finances ou des Affaires étrangères. Ce niveau de représentation témoigne de l’importance que les gouvernements y attachent.

2.2.2. Le Conseil du commerce et du développement42

48Organisme essentiellement intergouvernemental, la Conférence est assistée par un Conseil du commerce et du développement qui se tient deux fois par an. Il exerce les fonctions du ressort de la Conférence lorsque celle-ci n’est pas en session. Ceci explique son double rôle de préparer les travaux et de suivre les recommandations de l’organe suprême. L’existence d’un « organe permanent » pouvant se réunir plus fréquemment, à côté d’un organe plénier qui n’est convoqué qu’à certains intervalles de temps, permet ainsi d’assurer la continuité de l’organisation.

49A plusieurs reprises, le Conseil a pris l’initiative d’organiser des réunions intergouvernementales d’Etats membres de la CNUCED, à l’échelon ministériel, pour examiner les questions dont la Conférence devrait être saisie. Il a, comme nous l’avons vu, un rôle à jouer dans la « mise en œuvre des recommandations, déclarations et décisions de la Conférence ». A cet effet, il peut prendre toutes les mesures relevant de sa compétence. Les PVD attachent d’autant plus d’importance à ce Conseil qu’ils y sont avantageusement représentés.

2.2.3. Le Secrétariat

50La Conférence dispose de son propre Secrétariat intégré dans le cadre de celui des Nations Unies et placé sous l’égide d’un Secrétaire général.

51Le rôle du Secrétaire apparaît d’abord dans la préparation des sessions de la CNUCED puis dans le déroulement et la suite à donner aux décisions de celle-ci. Il peut assister à toutes les séances des organes délibérants et y présenter des exposés oraux ou écrits sur toute question à l’examen. Cet aspect constitue une autre différence par rapport à la CCEI où le Secrétariat remplit des fonctions essentiellement d’ordre administratif et technique. A la CNUCED, c’est un rôle plus actif et plus « engagé » qui sera jugé en la personne du Secrétaire général43. Plus celui-ci se posera en visionnaire, en champion dynamique de la cause du Tiers Monde, moins il bénéficiera de la confiance des pays développés. Au contraire, plus il donnera une image bureaucratique, plus il lui sera facile d’escompter un certain appui de ces pays.

52Dès lors, il s’agira de savoir si un Secrétariat international peut rester « non aligné » dans une situation où s’opposent deux groupes d’Etats antagonistes et s’il peut rester neutre en traitant d’un sujet qui exige de sa part un rôle actif. La coloration idéologique qui demeure en toile de fond de la CNUCED et le fait que le groupe des 77 soit, en réalité, la base du pouvoir du Secrétariat prédéterminent, dans une certaine mesure, le rôle de ce dernier. Pourtant, si ce Secrétariat veut se placer dans un contexte plus réaliste et plus favorable, s’il veut donner l’image de l’honnête courtier, il doit aussi maintenir de « bonnes relations » avec les pays développés dont il attend quelque chose.

2.3. L’évolution vers le consensus

53Les textes de base prévoyaient que « les décisions de la Conférence sur les questions de fond sont prises à la majorité des deux tiers des représentants présents et votants. Les décisions de la Conférence sur les questions de procédure sont prises à la majorité des représentants présents et votants ». Pourtant, d’autres méthodes plus souples et plus simples ont largement été utilisées et développées au sein de la CNUCED. C’est notamment le cas du consensus lequel consiste à adopter une décision en dehors de tout vote formel, par simple constatation de l’absence d’opposition des Etats membres44. Depuis leur création, les organes délibérants de la CNUCED ont pratiqué le consensus dans l’adoption de leurs résolutions (résolutions concernant les relations et politiques commerciales, décisions relatives au mécanisme institutionnel de la CNUCED, recommandations d’ordre général ou mesures à caractère spécifique).

54L’application de ce procédé a donc résulté de la pratique. Ceci nous amène à soulever le problème de l’application des résolutions de la CNUCED, qui se heurte aux mêmes difficultés que celles se posant à propos des suites à donner aux résolutions des Nations Unies en général. Les Etats ne sont pas toujours du même avis sur la force contraignante ou non de ces résolutions. Ils ont plutôt tendance à en apprécier la valeur en fonction de la situation et de leurs intérêts immédiats.

« Si les délégués des PVD et ceux des pays riches ont finalement voté pour les mêmes textes, c’est uniquement parce que les résolutions de la CNUCED n’ont aucun caractère contraignant et n’engagent que la bonne volonté des pays membres. C’est le raisonnement qu’ont certainement tenu les négociateurs des pays industrialisés ; en tout cas ceux qui se montraient le plus hostiles aux concessions, à savoir les Etats-Unis, la République fédérale et la Grande-Bretagne »45.

55En cherchant à bloquer les résolutions ou à ne pas se sentir liés par elles, les pays industrialisés poursuivent un dessein bien précis : celui d’empêcher que la CNUCED ne devienne le lieu où se prennent les décisions stratégiques sur les grandes questions d’ordre économique ou monétaire. Les USA en particulier voient d’un très mauvais œil que la CNUCED ait ouvert le dossier monétaire et financier à travers, notamment, le problème de la dette des PVD et de ses causes. D’où cette critique d’un délégué américain à l’OCDE que la CNUCED était « inefficace », « mal gérée », « politiquement orientée » et qu’il fallait la « remettre sur les rails », à défaut de quoi les USA pourraient quitter l’organisation.

2.4. Le mode de participation de la Communauté

56La CNUCED est une institution intergouvernementale et ne peut être composée, à ce titre, que par des Etats souverains. Si d’autres entités juridiques — comme des organisations internationales ou des mouvements de libération nationale — participent de temps à autre à ses travaux, ce n’est qu’à titre d’observateur et non en tant que membre à part entière. La Communauté européenne participe aux réunions de la Conférence, du Conseil et des organes subsidiaires ou temporaires à titre d’observateur46. Dans la pratique, elle peut toujours exprimer son point de vue pour les questions relevant de sa compétence et elle est largement associée à des réunions restreintes ou à des consultations officieuses.

57La Communauté a estimé « qu’à l’heure actuelle, les prérogatives conférées à “l’observateur” lui permettent d’exercer ses compétences au sein des organisations intergouvernementales »47. Le statut d’observateur accorde à l’organisation qui en bénéficie, non seulement la participation aux délibérations, mais aussi le droit de parole dans les débats. Par contre, il n’a pas le droit de vote. A la CNUCED, la présence de la Communauté se cumule donc avec celle de ses Etats membres ; autrement dit, elle participe aux travaux à côté des pays qui en font partie.

58De l’existence du système des groupes à la CNUCED découle une double nécessité pour la CEE :

• travailler et agir par l’intermédiaire du système des groupes dans toute la mesure du possible ;

• en conséquence, garantir la consultation du groupe B à la fois avant, notamment par le biais des groupes de travail à Genève et dans le cadre de l’OCDE, et pendant la conférence.

59Si la CEE veut jouer ce rôle et, dans une certaine mesure, influencer le comportement du groupe B48, il faudra qu’elle soit capable de définir au préalable une position commune aux Dix sur les principaux points en discussion.

« Tout importants que soient les Etats-Unis dans les discussions — si la Communauté et les Etats membres de la Communauté peuvent aller à une réunion avec une position nette et s’y tenir, ils ont de très bonnes chances de s’attirer le soutien à la fois des Etats-Unis et des Scandinaves »49.

60A défaut de cela, la présentation de la position officielle communautaire devant la CNUCED ne pourra guère revêtir qu’un caractère vague et imprécis. Le risque sera grand de voir les Etats membres, qui participent à l’Organisation à côté de la CEE, afficher des prises de position différentes sans tenir compte, en définitive, de leur engagement à se présenter unis et à parler d’une « seule voix ».

61Quels enseignements pouvons-nous tirer des dernières conférences de la CNUCED quant à la valeur de ce mode de participation cumulative ?

62Il semble que les Dix n’ont pas su ou voulu montrer la cohésion qui aurait été souhaitable. Non seulement on note parfois un certain « décalage » entre la déclaration du Conseil et celle de la Commission, celle-ci cherchant à « devancer » quelque peu le mandat de négociation octroyé par le Conseil50 ; mais encore les Etats membres se réservent le droit d’intervenir à titre individuel mettant ainsi au grand jour les contradictions internes qui affaiblissent le rôle moteur que la CEE voudrait jouer. A Nairobi, chacun des Neuf a parlé pour lui-même et les grandes divergences de vues existant au sein de la Communauté furent entièrement exposées au public. Les Neuf firent même retarder la conclusion de la conférence pour essayer d’aboutir à une position commune.

63A ce titre, la Conférence de Paris (CCEI) a eu au moins le mérite d’éviter que ces querelles nationales soient vidées au vu et au su de tous. A Paris, en effet, il s’agissait d’une participation « substitutive »51, la Communauté s’exprimant au nom des Neuf et à l’exclusion de ces derniers. Pour l’heure, toutefois, il y a encore prépondérance de la formule « cumulative » sur la formule « substitutive » dans les organisations internationales. Ceci provient, pour l’essentiel, de la résistance opposée par les Etats membres à s’effacer totalement au profit des organes communautaires dans les domaines où la compétence a été transférée des Etats à la Communauté.

3. La Conférence sur la coopération économique internationale

3.1. Le contexte politico-diplomatique

64La crise énergétique et les initiatives diverses qu’elle a suscitées en 1974 sont à l’origine de l’idée d’une conférence internationale, puis de celle d’une réunion préparatoire en avril 1975.

65L’embargo pétrolier des pays arabes en 1973, l’expérience de l’Organisation des pays exportateurs de pétrole et la crise économique qui touche le monde entier à cette même époque ont, en quelque sorte, déclenché l’amorce d’un changement dans les rapports de force. Le Tiers Monde, organisé autour du noyau dur de l’OPEP, est devenu capable de menacer le développement économique des pays industrialisés, fondé sur l’utilisation d’une source d’énergie bon marché. En 1973/74, une confrontation entre le Nord et le Sud ne paraît pas exclue. Peu à peu pourtant, les responsables gouvernementaux commencent à réaliser qu’un tel climat de confrontation et de tension ne mène nulle part. Mais il aura fallu du temps pour que les pays développés en arrivent à accepter l’idée de dialogue.

66Dans l’attente du relais nucléaire ou d’autres formes d’énergie, il faut désormais apprendre à vivre avec la « crise » et à élaborer en commun une réponse à la nouvelle stratégie des PVD groupés derrière l’OPEP.

67Une première tentative au niveau européen a pour cadre Copenhague où se réunissent, en décembre 1973, les chefs d’Etat et de gouvernement. On y adopte un texte solennel sur l’Identité européenne, mais surtout on y parle de pétrole et dans le communiqué final, les Neuf s’engagent à mettre au point une « politique énergétique communautaire ». Pourtant, ce Sommet n’aboutit pas.

68Peu de temps après, la France relance l’idée d’un dialogue euro-arabe, entre producteurs et consommateurs. Faut-il suivre la France dans cette idée ou déterminer sa propre stratégie ? Il semble que les USA, dont les intérêts ne peuvent pas coïncider avec ceux des Européens et notamment des Hollandais qui subissent un embargo total, savent profiter de ce désarroi et de la crise « pour reprendre en main l’Alliance atlantique et organiser un front commun des consommateurs de pétrole au sein du camp occidental »52.

69En janvier 1974, le Président Nixon, dans une lettre d’invitation adressée à ses partenaires européens (plus Norvège, Canada et Japon), annonce la convocation, pour février, d’une conférence sur l’énergie. Elle se tiendra au niveau des ministres des Affaires étrangères et aura pour objet l’établissement d’un « groupe de travail qui sera chargé de formuler un programme d’action des consommateurs ». Les USA réussissent à faire entériner par l’ensemble des participants — à l’exception de la France — la mise sur pied d’un groupe de coordination sur l’énergie dirigé par de hauts fonctionnaires. Il devient en novembre 1974, dans le cadre de l’OCDE, l’Agence internationale de l’énergie53.

70En faisant cavalier seul, la France non seulement marque son refus à l’égard « d’un organisme institutionnalisant l’ensemble des relations politiques et économiques entre un certain nombre d’Etats industrialisés » mais encore fait apparaître le soupçon qu’elle nourrit envers les USA, à savoir le désir de mise en tutelle de l’Europe par ces derniers. Aussi M. Jobert, alors ministre des Affaires étrangères, adresse-t-il une lettre au Secrétaire général des Nations Unies, dans laquelle il lance l’idée d’une « conférence mondiale de l’énergie ». A la différence de celle proposée par Washington, cette conférence doit réunir non seulement les pays consommateurs industrialisés mais aussi les pays en développement et surtout les pays producteurs de pétrole. Jugée « incomplète » à l’ONU, la suggestion française est repoussée par le groupe des 77 puis retirée. La France n’y trouve même pas le bénéfice d’un certain enthousiasme.

71Apparemment, c’est l’impasse, le refuge dans l’immobilisme. Pourtant en octobre 1974, M. Giscard d’Estaing, lors de sa première conférence de presse sur la politique étrangère de la France, va tenter de débloquer la situation en lançant l’initiative diplomatique d’une conférence trilatérale sur l’énergie qui permettrait de résoudre la « crise pétrolière » par un « examen objectif » du problème, c’est-à-dire avec tous les intéressés. Cette proposition est accueillie naturellement « avec le scepticisme des uns et l’ironie des autres »54. Elle se heurte à des positions radicalement opposées, formulées par les participants. Mais même s’il paraît difficile d’obtenir le consensus général pour la mise en œuvre du projet — il suffit de se reporter à l’escalade verbale qui fait partie des manœuvres diplomatiques — l’idée continue néanmoins à cheminer dans les esprits.

72Dans cette atmosphère de tension, où manifestement personne n’est prêt à lâcher du lest, a lieu du 7 au 14 avril 1975 la première réunion préparatoire à la conférence sur l’énergie55. Toutes les parties sont d’accord pour nouer le dialogue ; toutes acceptent le principe de la conférence, sa composition, mais des divergences majeures apparaissent au sujet de l’ordre du jour — les uns voulant privilégier les problèmes énergétiques, les autres réclamant une discussion globale sur les matières premières et le développement. Finalement, devant l’impossibilité d’harmoniser les points de vue sur cet ordre du jour, la réunion prend fin sur un ajournement. Les discussions n’ont pas permis, comme il est dit dans le communiqué final « d’arrêter une définition précise des points à traiter par la conférence, ni de déterminer l’importance relative à leur accorder ». Mais il exprime aussi le souhait des participants de poursuivre le dialogue « aussitôt que les circonstances s’y prêteront »56.

73Entre mai et septembre, on assiste à l’amorce d’un processus de « détente » dans un sens favorable aux PVD. Au plan communautaire, la Commission présente au Conseil une série de communications sur : le problème des matières premières dans le cadre des relations avec les PVD, la contribution possible de la Communauté aux problèmes à traiter lors de la 7^e session extraordinaire de l’Assemblée générale des Nations Unies en septembre 1975, les accords par produit destinés à limiter les fluctuations excessives des prix, une action internationale dans le domaine de la stabilisation des recettes d’exportation. Comme on peut s’y attendre, l’énergie n’est pas oubliée : deux communications, dont l’une sur la reprise du dialogue amorcé en avril, sont soumises par la Commission au Conseil. De la même façon, la conférence ministérielle de l’OCDE en mai 1975 laisse entrevoir un certain revirement. Le Conseil ministériel souligne l’importance des problèmes de l’énergie, des produits de base et des relations avec les PVD, en souhaitant la reprise du dialogue.

74Peu après, M. Kissinger fait savoir que les pays industrialisés acceptent d’aborder les problèmes relatifs aux produits de base et au développement à la Conférence de Paris. Il faut aussi mentionner la conférence des premiers ministres des pays du Commonwealth réunis à la Jamaïque, au cours de laquelle M. Wilson, reprenant le thème du NOEI, met l’accent sur la nécessité de « redistribuer les richesses du monde au profit de ceux qui sont frappés par la pauvreté et par la faim »57. Enfin, le Conseil européen réuni les 16 et 17 juillet à Bruxelles adopte, dans la perspective de la 7^e session extraordinaire, comme schéma de l’ordre du jour de la réunion de Paris « Energie, matières premières et politique de développement », schéma à répartir dans trois commissions, souscrivant en même temps au nombre de 27 participants58.

75Les PVD, de leur côté, notamment ceux qui avaient participé à la réunion d’avril, s’activent en vue d’une nouvelle rencontre. Quant aux 77 réunis à Lima en août 1975, ils réaffirment la « nécessité de poursuivre et de renforcer l’action commune ». Le Tiers Monde reconnaît, il est vrai, la volonté politique des pays développés de chercher à rapprocher les thèses en présence. Mais ceux-ci doivent encore accepter, à la demande expresse de l’Arabie Saoudite, la création d’une quatrième commission qui serait chargée des affaires financières.

76Tenant compte de toutes ces demandes et commentaires, le gouvernement français met au point un aide-mémoire contenant la composition et le mandat des commissions et précisant date de reprise des conversations et durée de la conférence. Les invitations officielles pour la tenue d’une nouvelle réunion préparatoire prévue pour le 13 octobre 1975 sont lancées le 15 septembre.

77Ainsi, on passe d’une conférence sur l’énergie à un dialogue économique Nord-Sud global. Ceci revient à confier à la CCEI un mandat englobant presque tous les grands sujets discutés auparavant dans le cadre des Nations Unies et de ses agences spécialisées. Le dialogue Nord-Sud, par le nombre des matières qu’il se propose d’examiner, devient, en quelque sorte, le premier banc d’essai pour la mise en œuvre d’un Nouvel Ordre économique international approuvé par l’Assemblée générale en 1974, tout en en révélant les difficultés et les chances de succès.

78Si la question de l’énergie ne peut pas être dissociée de la restructuration des rapports entre les deux hémisphères, comme les pays développés consommateurs souhaiteraient qu’elle le soit, le problème de fond, pour eux, demeure le pétrole et ses conséquences sur leurs économies. Le revirement dans le camp occidental que l’on peut attribuer, à tort ou à raison, à la crainte d’une réunion de l’OPEP à Vienne et qui traduit une certaine volonté de conciliation, n’enlève rien à la teneur de cette préoccupation majeure, qui reste toujours en filigrane des rencontres59. Bon gré mal gré, les Occidentaux doivent accepter ce « package deal » mais ils le font par nécessité tactique et dans l’espoir de parvenir d’abord à des garanties en matière de prix et d’approvisionnement. Pour les pays en développement, c’est un problème parmi d’autres : il n’est pas prioritaire. Aussi ne peuvent-ils avaliser les manœuvres de Paris visant à isoler complètement l’énergie et le pétrole de leur contexte naturel qui est celui des matières premières et, d’une façon plus générale, celui du développement.

79Compte tenu de ces divergences fondamentales, il ne faut pas se méprendre sur les finalités véritables de cette conférence. On n’attend pas qu’elle élabore des accords substantiels sur l’énergie ou sur les autres questions — objectifs bien trop ambitieux pour le laps de temps imparti — mais plutôt qu’elle soit « la base de lancement » d’une structure complètement nouvelle qui sera la première à aborder efficacement les problèmes économiques existant entre pays riches et pays pauvres. Qui pourrait nourrir l’ambition de transformer, par des négociations assez brèves60 l’équilibre économique de la planète, d’accroître à la suite de purs échanges d’arguments le poids économique du Tiers Monde et de réduire celui des pays industrialisés ? Celui qui voudrait tirer des conclusions claires, fondées et objectives d’une négociation confuse, complexe et asymétrique, serait amené à porter un jugement sommaire, tranchant et imprudent. On peut tout au plus mettre au clair quelques idées générales appuyées sur quelques exemples spécifiques.

80Pourtant, la mise en route du dialogue lui-même, dont nous avons retracé brièvement les étapes difficiles, est déjà révélatrice d’un certain succès : elle permet de réduire les tensions qui opposent d’entrée de jeu PVD et pays développés et de les résorber par la création de quatre commissions à laquelle tous se sont finalement ralliés. La volonté ou plutôt la nécessité d’établir un dialogue l’a emporté ; c’est en cela que ce dialogue peut être conçu comme un catalyseur qui dynamise la recherche de ce « nouvel ordre » dont le Tiers Monde se fait l’avocat. Dynamiser cette recherche c’est une démarche active. Cela veut dire déclencher un processus, dont on ne saurait préjuger la durée et qui comportera deux étapes :

• d’abord, celle de l’information mutuelle, de l’analyse, où chacun émet ses idées à l’adresse d’une audience suffisamment réceptive et apte, comme l’on dit couramment, « à faire avancer les idées ». C’est la phase de la réflexion, de la maturation, qui peut être illustrée par ces paroles de M. François-Poncet :

« Je suis convaincu qu’on n’aurait pas abouti à Nairobi sans la maturation des problèmes qui s’est effectuée à Paris »61.

• celle de l’action ensuite, du passage à la phase opérationnelle. Il n’est pas sûr que toutes les questions évoquées dans un premier temps parviendront à ce second stade de la concrétisation. D’ailleurs les sujets retenus, avec un certain pragmatisme, seront ceux sur lesquels il existe le plus de chance d’aboutir.

3.2. Une structure nouvelle

81La CCEI a été décrite en ces termes :

« Un lieu de rencontre neutre où tout le monde peut se sentir à l’aise — une particularité dont ne peuvent se prévaloir que quelques autres fora internationaux, ne serait-ce que parce qu’ils sont mis à l’index par l’un ou l’autre camp participant. Dans le cas des pays développés, ce serait les Nations Unies ou la CNUCED et pour leurs partenaires en développement le GATT et le FMI sont suspects »62.

82La Conférence de Paris constitue, de fait, une initiative originale63, à la fois de par sa structure et du fait qu’elle est organisée en dehors du système des Nations Unies, utilisées bien souvent, hélas, comme plate-forme pour la diffusion d’une rhétorique généralement peu féconde. L’écho positif qu’elle reçoit ne fait que renforcer les doutes profonds que beaucoup nourrissent sur l’efficacité actuelle des institutions internationales existantes. Il témoigne, en même temps, d’un besoin de pallier les insuffisances de ce qui existe en créant des occasions nouvelles. A Paris, on ne se contente plus d’emprunter la voie large et démocratique de l’ONU. On s’engage dans un exercice plus technique, plus opérationnel, dont l’objectif doit être de faire progresser plus rapidement les débats, de stimuler le rapprochement des idées. En somme de maintenir, par une attitude active, un climat de confiance qui permettrait de marquer une étape positive, d’ouvrir la voie par laquelle les questions d’importance pour les relations Nord-Sud pourraient être traitées dans l’avenir, le cas échéant, dans un contexte restreint mais représentatif.

3.2.1. Un système de participation restreinte

— Dix-neuf pays en voie de développement64

83Les mandataires des PVD ont été désignés au sein de l’ONU par les membres du groupe des 77. Si ceux-ci offrent à l’extérieur une apparence d’unité, ils ne présentent pas moins des divergences d’intérêts et des volontés à peine cachées d’accéder, pour ceux qui disposent d’un certain potentiel économique, à plus de responsabilités et plus de pouvoir65.

84Ces dix-neuf pays ne se trouvent pas tous dans une situation comparable, d’où l’apparition d’un certain clivage au sein du Tiers Monde. Celui-ci d’ailleurs se situe moins entre les pays pétroliers et les « autres » qu’entre ceux qui paraissent intéressés à un débat technique avec les pays industrialisés et ceux qui s’en tiennent aux slogans politiques.

• Sept d’entre eux seulement sont membres de l’OPEP : Algérie, Arabie Saoudite, Iran, Venezuela, Nigéria, Indonésie et Irak. L’Arabie Saoudite, qui produit environ 8 % du pétrole mondial (contre 15 % en 1979) et détient 25 % des réserves totales, est peu peuplée et dispose d’un important surplus financier. Ceci n’est le cas ni de l’Algérie, ni de l’Iran, ni du Nigéria, beaucoup plus peuplés et absorbant la plus grande partie de leurs revenus pétroliers par l’achat de biens et de services66. Le Venezuela exporte, en plus du pétrole, du minerai de fer et des produits tropicaux. En Indonésie, où le pétrole constitue la principale richesse minière, on trouve aussi de l’étain, de la bauxite, du nickel et du manganèse. Le Nigéria vient en première position comme producteur mondial de cacao alors qu’en Irak, le pétrole est la seule grande richesse économique du pays.

• Douze pays non producteurs, dont trois — Inde, Brésil et Zaïre — ont participé aux conférences préparatoires. La Jamaïque prend la première place comme exportatrice de bauxite. Le Brésil, premier exportateur mondial de café, possède le quart des réserves mondiales de fer. Le Pérou, le Zaïre et la Zambie, membres fondateurs du CIPEC67, produisent presque la moitié du cuivre importé par les pays industrialisés avancés et constituent une source d’approvisionnement importante pour l’Europe : en 1976-77, la République fédérale d’Allemagne a acheté chez eux 86 % de ses importations de cuivre ; la Belgique 74 %, l’Italie 53 % et le Royaume-Uni 46 %. La dépendance de la France semble à première vue moindre — 35 % — mais le quart de ses achats est effectué en Belgique, qui s’approvisionne elle-même principalement au Zaïre.

85Ces pays ont une importance stratégique68, donc autre chose que leur seule pauvreté pour attirer l’attention et enrichir le respect qu’ils attendent que les plus nantis leur témoignent. Même si c’est là un aliment assez fruste pour stimuler la coopération, il faut bien reconnaître que ce respect commence d’abord par la prise de conscience de la puissance de l’autre. Reste à savoir s’il se traduira dans les faits. En tout cas, le ministre argentin des Affaires étrangères n’avait pas manqué de souligner dans une conférence de presse :

« Nous ne sommes pas ici pour conclure des accords bilatéraux ou des accords de groupe. Nous sommes là pour défendre des intérêts supérieurs, pour promouvoir un monde plus juste, plus humain ».

86Qui plus est, les ministres du Tiers Monde ont bien laissé entendre que les membres de la Conférence ne sont que des mandataires des Nations Unies69, par conséquent que les pays industrialisés ne doivent pas tenter des manœuvres de division au sein des 19 ou chercher à s’entendre sur le dos des absents à Paris. L’ONU, où les 77 disposent d’une précieuse majorité dans laquelle ils voient une protection contre d’éventuelles pressions occidentales, sera donc juge de la valeur des résultats acquis. D’ailleurs, afin de maintenir un contrôle sur les délégués du Tiers Monde à la Conférence, les 77 décident, à la conférence de Manille,

« d’établir un groupe de liaison pour communiquer au groupe des 19 les informations et les opinions que le groupe des 77, à Genève ou à New York, peut juger nécessaires à une participation plus effective du groupe des 19 à la Conférence de Paris »70.

— Les pays industrialisés

87Les pays industrialisés71 ont été désignés par consensus dans le cadre de l’OCDE, de façon informelle, quelques jours seulement avant la réunion ministérielle de décembre 1975. Les pays regroupés au sein de l’OCDE, s’ils possèdent la caractéristique commune d’être « riches » et pourvoyeurs d’assistance, ne doivent cependant pas être tous identifiés aux consommateurs de produits de base en provenance du Tiers Monde. Ce sont, en fait, les pays développés qui sont dominants sur la plupart des marchés des matières premières. Ainsi les USA occupent-ils la seconde place comme producteur mondial de pétrole et, en plus de leurs importantes réserves de charbon et leur position sur le marché du blé, ils possèdent presque tous les métaux sauf l’étain. Le Canada est bien pourvu en fer, pétrole, blé, bois, nickel, or, argent et amiante. Pour le Japon et la Suisse, en revanche, on pourrait appliquer la formule d’un commentateur qui les décrivait comme « des pays consommateurs presque parfaits ». L’Australie dispose de larges réserves de fer, de gaz naturel, de plomb, de zinc, de nickel et possède 15 % des réserves mondiales d’uranium facilement exploitables. Elle est aujourd’hui le plus gros producteur mondial de bauxite72. La Suède, pays du groupe nordique, a une longue tradition en matière de développement. A l’intérieur de ce groupe des pays industrialisés, la France n’est pas membre de l’Agence internationale de l’énergie créée en novembre 1974 sous l’impulsion de M. Kissinger qui en fit sa « machine politico-diplomatique ». La France a tenu à rester à l’écart, avançant que cette politique tendant à institutionnaliser un groupe de consommateurs nuirait à un rapprochement avec les pays de l’OPEP.

88Si l’on raisonne en termes d’aide et de coopération, les partenaires du dialogue se divisent en pays riches et pays pauvres et le clivage du développement s’effectue alors selon l’axe Nord-Sud. Mais si l’on prend les ressources naturelles, les matières premières comme base de référence, ce clivage correspond à des regroupements différents, les pays producteurs comme les pays consommateurs se situant autant dans le Nord que dans le Sud.

— Les observateurs à la Conférence

« La Conférence a décidé qu’un certain nombre d’organisations intergouvernementales fonctionnelles directement intéressées aux problèmes qui seront ensuite examinés pourraient utilement contribuer à leur discussion. En conséquence, elle a invité ces organisations — secrétariat de l’Organisation des Nations Unies, OPEP, AIE, CNUCED, OCDE, FAO, GATT, PNUD, ONUDI, FMI, B1RD, SELA (Système économique latino-américain)73 — à se faire représenter en permanence au sein des commissions correspondantes. Leurs observateurs auront le droit de parole, mais non le droit de vote, et ne participent donc pas à la formation d’un consensus. De plus, chaque commission pourra inviter des organisations gouvernementales fonctionnelles à participer en tant qu’observateurs ad hoc à l’examen de questions déterminées »74.

89Les représentants de ces organisations siègent donc dans les commissions, soit à titre permanent, soit à titre d’observateur ad hoc, lorsqu’ils seront sollicités pour les problèmes intéressant plus particulièrement les travaux menés par les organisations qu’ils représentent. On peut noter, dès à présent, la forte représentation de la CNUCED dans les commissions, sans doute afin de bien marquer la complémentarité des travaux qui se déroulent dans ces deux enceintes (CCEI/CNUCED IV) et l’impact des résultats de l’une sur l’autre.

90Limitée à ces 27 participants, la Conférence s’oriente vers un système de participation restreinte dont il est escompté un dialogue plus efficace et plus authentique que s’il avait lieu dans le cadre des Nations Unies, où le Tiers Monde dispose de l’avantage du nombre au sein des assemblées politiques. Si l’on réussit à conserver le caractère restreint et discret des débats, on ne peut pourtant passer sous silence les conflits internes et les susceptibilités blessées au sein de chaque groupe quant au mode de désignation des Etats participant au dialogue. Les 77, chez lesquels la répartition géographique est équitable (six pays d’Amérique latine, six d’Asie et sept d’Afrique) réclament quatre sièges supplémentaires. Du côté des pays industrialisés, la Norvège, jouant de sa position de futur producteur exportateur de pétrole, se plaint de ne pas avoir été invitée (c’est la Suède qui représente le groupe nordique) ; de la même façon, la Grèce tente de rivaliser avec sa voisine méditerranéenne, l’Espagne, pour obtenir le siège qui est finalement accordé à cette dernière (la CEE aurait fait remarquer que la Grèce allait devenir prochainement membre de la Communauté et que, par conséquent, sa participation revêtait moins d’importance).

91Enfin, nous relevons l’absence des Etats socialistes, URSS, Chine et démocraties populaires, qui ne participent pas à cette conférence. Conçue au départ pour traiter de l’énergie entre exportateurs de l’OPEP et importateurs occidentaux, il pouvait paraître conforme à la situation d’origine de limiter le dialogue à ces participants. Les Etats socialistes ne semblent pas avoir été invités (exception faite de la Yougoslavie, observateur à l’OCDE). D’ailleurs, M. Malik 75 a clairement déclaré devant l’Assemblée générale des Nations Unies :

« Jamais nous n’accepterons, ni en théorie, ni en pratique, les conceptions fausses de la division du monde en pays riches et en pays pauvres, ou en pays du Nord et pays du Sud, qui placent les Etats socialistes sur le même pied que les Etats capitalistes développés qui ont extrait de grandes richesses de ces pays qui ont subi pendant des siècles la domination coloniale ».

92Pourtant dans son discours d’ouverture, le Président français indique qu’il conviendrait ultérieurement de les associer au dialogue76 comme le fit d’ailleurs M. Schmidt :

« Je suis heureux que le “Sommet” de Londres ait exprimé officiellement une telle invitation à l’adresse de l’Union soviétique et de ses partenaires du COMECON »77.

93Et le Quotidien de Paris du 30 mai 1977 ajoute :

« Il est temps que les pays socialistes montrent que leur intérêt pour le Tiers Monde ne se limite pas à la pénétration des continents et aux ventes d’armes »78.

94Ce système de participation restreinte a-t-il bien fonctionné ? Certes, il peut susciter des perplexités : pourquoi certains y sont-ils et d’autres pas, en acceptant d’être « représentés » ? D’aucuns, bien sûr, ne s’estiment pas « représentés » et ne cachent pas un réel mécontentement à l’égard des participants79. Le fait, par exemple, que les 19 en tablant leurs positions maximalistes ne disposent même pas d’une petite marge de manœuvre autour du tapis vert, n’est-il pas déjà, en soi, la marque du peu de confiance que les 77 leur accordent ?80.

95Pourtant, si l’on veut véritablement aboutir à quelque chose de plus opérationnel, de plus efficace, il faut chercher une autre voie que celle des blocs ou des sommets qui prétendent tout régler en passant par-dessus la tête des peuples ou, à l’opposé, celle de l’atomisation individualiste. Il faut un type d’organisation qui évite le piège de ces deux extrêmes en acceptant le principe fondamental de l’interdépendance sur le plan mondial.

3.2.2. Une infrastructure originale

96C’est en quelque sorte une « institution internationale » de dialogue Nord-Sud qui est mise en place avec sa conférence plénière, ses instances techniques et son secrétariat.

— Ouverture et clôture au niveau ministériel :

97C’est une conférence ministérielle qui ouvre et clôt le dialogue respectivement en décembre 1975 et juin 1977. La teneur et la longueur des discours rappellent pourtant l’atmosphère des débats des Nations Unies :

« On a enregistré beaucoup de beaux discours, où se sont manifestés d’excellents sentiments sur la nécessité de la coopération internationale et d’une moins grande injustice dans les relations entre le Nord et le Sud… C’est le style de l’ONU qu’on voulait éviter en convoquant une conférence restreinte : c’est l’ONU qu’on retrouve »81.

98La première session ministérielle de décembre a clôturé la phase préparatoire des travaux en établissant un calendrier des activités futures et en réglant les modalités d’organisation des travaux de la conférence par la création d’un secrétariat et de quatre commissions. Afin de respecter la parité du dialogue, la conférence a adopté une présidence bicéphale, donc avec deux coprésidents, assurée par M. Mac Eachen, secrétaire d’Etat du Canada aux Affaires étrangères, et M. Pérez-Guerrero, ministre d’Etat du Venezuela pour les affaires économiques internationales.

— Le secrétariat

99C’est là où la CCEI diffère des Nations Unies. Composé de 15 personnes, ce secrétariat est volontairement limité aux tâches matérielles, administratives et techniques, probablement par réaction aux errements des Nations Unies où le Secrétariat fait l’objet de critiques constantes82. Il ne s’agit pas ici d’un organe doté de pouvoirs propres et susceptible d’apporter une contribution sur le fond aux travaux des assemblées politiques. Ceci a, semble-t-il, joué au détriment des 19 dont les délégations, souvent moins riches en experts que celles des 8, ne bénéficient pas, par ailleurs, comme ces derniers du « soutien logistique » de l’OCDE dont le siège est à Paris83. Les 19 doivent établir, assez tardivement, une modeste équipe de soutien et recourir aux services des observateurs, notamment du système des Nations Unies.

— Les quatre commissions

100Le véritable dialogue débute au sein des quatre commissions. Chacune est dotée de 15 membres dont dix représentant les pays en voie de développement et cinq des pays industrialisés, choisis par chacun des deux groupes participant à la conférence, en fonction de leurs intérêts particuliers et de l’importance que revêtent, pour eux, les questions qui y sont abordées. Ainsi dans la commission énergie siègent le plus important producteur de pétrole et le plus gros consommateur. Il convient aussi de remarquer que trois des quatre coprésidents du Tiers Monde appartiennent au groupe des producteurs de pétrole (Arabie Saoudite, Iran, Algérie)84.

101Le choix des présidents et la répartition en commission des participants se présentent ainsi :

• Commission énergie
  Coprésidents : USA (M. Bosworth) ; Arabie Saoudite (M. Abdulhadi Taher).
  Autres participants : pour les PVD, Algérie, Brésil, Egypte, Inde, Iran, Irak, Jamaïque, Venezuela, Zaïre ; pour les pays industrialisés, Canada, Suisse, CEE, Japon.

• Commission matières premières
  Coprésidents : Pérou (M. de la Fuente) ; Japon (M. Myasaki)
  Autres membres : pour le Tiers Monde, Argentine, Cameroun, Indonésie, Mexique, Nigéria, Venezuela, Yougoslavie, Zaïre, Zambie ; pour les pays développés, Australie, CEE, Espagne, USA.

• Commission développement
  Coprésidents : CEE (M. Wellenstein) ; Algérie (M. Chaalal)
  Autres participants : du côté des 19, Argentine, Inde, Jamaïque, Cameroun, Pakistan, Yougoslavie, Nigéria, Pérou, Zaïre ; s’expriment au nom des 8, Canada, Suède, USA, Japon.

• Commission affaires financières
  Coprésidents : CEE (M. Dondelinger) ; Iran (M. Yeganeh)
  Autres membres : pour le Tiers Monde, Egypte, Irak, Mexique, Brésil, Indonésie, Arabie Saoudite, Pakistan, Zambie, Inde ; pour les pays occidentaux, Japon, Suisse, Suède, USA.

102Enfin, il est convenu que les pays membres de la CCEI ne participant pas aux travaux de l’une ou de l’autre des commissions ont la faculté d’y déléguer un représentant à titre d’observateur, sans droit de parole, à la différence des organisations internationales dont les auditeurs ont le droit de parole, mais ni le droit de vote ni la possibilité de participer à la formation d’un consensus.

3.2.3. Des règles de procédure reposant sur le principe du consensus

103Les décisions et recommandations sont adoptées quand la présidence a constaté qu’aucune délégation membre n’y fait objection. Cette procédure permet d’éviter la mise aux voix qui revient toujours à diviser les participants en trois groupes : celui des non, celui des oui et celui des abstentions85. Le non-recours au vote pour l’adoption de décisions traduit la volonté de négocier jusqu’au moment où l’accord unanime pourra être enregistré, où, après une série de discussions et d’amendements, un texte acceptable par tous pourra être établi, même s’il ne satisfait pas entièrement l’ensemble des participants. Mais il est évident que la recherche d’un consensus entre deux groupes de négociateurs aux conceptions et aux intérêts si divergents, exigera de fréquentes réunions informelles :

« En marge de leurs séances (des quatre commissions), se déroulent sans cesse des réunions de coordination de groupe, ou entre groupes, ou entre coprésidents, parfois au rythme d’une quinzaine par jour »86.

3.3. Le mode de participation de la Communauté

104La Communauté européenne s’est exprimée d’une seule voix du début à la fin de la Conférence de Paris et ce, même dans les moments les plus difficiles. Pourtant, il semblerait que peu d’observateurs se soient véritablement attendus à cette stratégie du front uni, surtout si l’on se souvient du jour où le Royaume-Uni refusait de façon catégorique d’être représenté par la Communauté.

3.3.1. L’hypothèque britannique

« La Grande-Bretagne n’entend pas être représentée par la CEE lors de la Conférence Nord-Sud. D’ailleurs, quand nous serons membres de l’OPEP, il nous sera bien difficile d’être représentés en matière énergétique par la Communauté européenne ».

105Avec cette petite phrase pour le moins provocante lancée à l’adresse de ses partenaires européens réunis à Rome (1-4 décembre 1975), le Premier Ministre britannique, M. Harold Wilson, ne peut manquer de laisser percevoir le souhait du Royaume-Uni de rejoindre les pays exportateurs de pétrole. Ceci afin de disposer au maximum du pétrole de la mer du Nord pour son propre approvisionnement et d’éviter de se plier à une discipline communautaire.

106Avant même l’ouverture de la réunion préparatoire d’octobre, M. James Callaghan avait défini la position du Royaume-Uni en déclarant devant la Chambre des Communes :

« Je négligerais mes responsabilités si je ne réclamais pas pour le Royaume-Uni un siège à cette conférence. Nous n’avons rien fait pour entraver la présence de la Communauté à la conférence, mais je tiens à dire que si elle va à la conférence en son état actuel d’impréparation, je ne prévois rien qu’impuissance et insuccès »87.

107Au lendemain du Sommet de Rambouillet (15-17 novembre), Londres renouvelle sa demande d’un siège séparé88.

108Dans les années à venir, la Grande-Bretagne sera probablement amenée à jouer un rôle important en Europe en matière énergétique puisqu’il était prévu qu’à partir de 1980 le Royaume-Uni produirait « 90 % du pétrole en Europe et 45 % de la production totale d’énergie »89, mais est-ce vraiment suffisant pour se voir déjà membre de l’OPEP ? II semble difficile d’envisager comment la Grande-Bretagne pourrait concilier une hypothétique appartenance à l’Organisation des pays exportateurs de pétrole, tous dans le camp du Tiers Monde, avec celle de membre de la CEE, dont les Etats font partie du groupe des pays consommateurs importateurs.

3.3.2. Le compromis de Rome (1-4 décembre 1975)

109L’obstacle à la tenue de la Conférence vaut quelques passes d’armes entre M. Wilson et ses partenaires européens avec leurs répliques acerbes, telle celle du Chancelier allemand M. Schmidt, que d’ici à 1980 la Grande-Bretagne aurait davantage besoin de la Communauté que l’inverse. Cela incite le Premier Ministre britannique à baisser pavillon et à s’incliner90. Ainsi, en réussissant à empêcher le Royaume-Uni de faire cavalier seul, le Conseil européen inaugure une nouvelle phase de l’unité communautaire et permet ainsi à la CEE de s’exprimer d’une manière homogène et d’affirmer sa cohésion dans les discussions à Paris.

110Le mode de participation retenu à Rome est celui d’une représentation bicéphale par l’Etat assurant la Présidence du Conseil et par la Commission : en l’occurrence MM. Rumor, président en exercice au Conseil, et Ortoli, président de la Commission. Il est entendu, par ailleurs, que pendant la conférence ministérielle le président de la délégation communautaire pourra inviter les représentants de deux Etats membres — le Royaume-Uni et le Luxembourg — à présenter des commentaires additionnels « à la lumière de leur expérience, et en accord avec le mandat adopté par la CEE »91. C’est là, semble-t-il, la seule vraie concession92, bien minime cependant et de portée très formelle, accordée à M. Wilson : la Grande-Bretagne pourra, lors de la Conférence, être amenée à donner son avis. Mais sur invitation du porte-parole de la CEE et dans un esprit communautaire.

111Dans chacune des quatre commissions, créées par la Conférence, les porte-parole de la Communauté sont assistés par une délégation de la Communauté comprenant des représentants des Etats membres. Dans le cadre des procédures de coordination, il est convenu que la présidence pourra donner la parole à un membre de la délégation de la Communauté, afin qu’il puisse présenter des observations ou commenter une question spécifique dans le contexte du mandat. Autrement dit, ces éventuelles déclarations additionnelles ne devront pas être en contradiction avec la position communautaire, préalablement agréée. Ce mandat, est-il précisé, sera élaboré ultérieurement, au fur et à mesure que progressera le dialogue et conformément aux procédures communautaires.

112Pourquoi avoir retenu cette formule de représentation ? Quels avantages offre-t-elle ?

113Puisque la Conférence allait traiter de questions ne relevant pas uniquement de la compétence communautaire mais aussi de celle des Etats membres, il fallait trouver une solution qui permît de résoudre le problème posé par la Grande-Bretagne — à savoir celui d’une participation à titre individuel — et qui donnât le droit à la Communauté de participer en tant que telle à l’exclusion des Etats membres. Cette formule a eu, semble-t-il, un certain succès. En tout cas, c’est probablement la meilleure solution que l’on pût imaginer : elle est conforme au Traité et elle renforce la cohésion de la Communauté. En outre, elle montre que quand une solution de caractère communautaire est nécessaire, les intérêts savent se rapprocher, même si cela doit se faire par un engagement personnel au niveau des chefs d’Etat et de gouvernement, et même si, à l’intérieur, le débat continue d’opposer des points de vue fort divergents. Avec cet accord sur la présence communautaire, l’unité de la CEE est assurée. Le fait que la voix de la Communauté ne se soit pas toujours matérialisée par une voix unique n’y enlève rien. Car, comme le formule si justement M. Ortoli :

« Un chœur est toujours une unité ».

3.3.3. Désignation des coprésidents dans les commissions

114Deux coprésidences sont attribuées à la Communauté : celles du développement et des affaires financières93. Schématiquement trois formules sont envisageables :

• octroi d’une coprésidence à la Commission, l’autre étant assurée par le pays exerçant la présidence du Conseil ;

• octroi des deux coprésidences à la Commission ;

• octroi des deux coprésidences au pays exerçant la présidence du Conseil.

115L’idée de répartir les deux coprésidences entre Commission et Présidence est finalement retenue. Il semblerait, en outre, que la majorité des Etats membres, et plus particulièrement leur lobby financier, aient souhaité réserver la coprésidence des affaires financières à l’Etat membre exerçant la présidence du Conseil. Mais compte tenu du principe de la rotation de la présidence, des changements seraient nécessaires tous les six mois. C’est pourquoi certains Etats membres auraient préféré confier ces fonctions à l’instance qui peut assurer la continuité dans la coprésidence94.

116Si la formule du bicéphalisme présente l’avantage d’assurer la participation de la Communauté sans devoir entrer dans des discussions institutionnelles délicates, elle hypothèque, en revanche, le pouvoir de négociation et le rôle de la Commission.

3.4. Evaluation du coût d’un échec

117Un échec de la CCEI, que les PVD ne manqueraient pas d’imputer au manque de bonne volonté des pays industrialisés, aurait pour la Communauté des conséquences graves, au nombre desquelles celles

• de susciter un regain de tension entre les partenaires du dialogue avec les risques intrinsèques que cette alternative comporte : majoration des prix du pétrole, insécurité des approvisionnements et des investissements ;

• de rendre caduque la formule « Kléber » qui présente au moins l’avantage de réduire sensiblement le nombre des participants, donc des interventions et, partant, de gagner en efficacité. A défaut de ce cadre restreint jugé alors non opérationnel, on en reviendrait aux allures routinières des grandes palabres internationales, aux discussions dans les enceintes onusiennes, où les pays en voie de développement bénéficient d’un atout quantitatif majeur et où les débats sont plus politisés ;

• de renforcer la position, la solidarité et la cohésion des PVD et, dès lors, de diluer le rôle de « modérateur » attribué traditionnellement à cette monarchie pétrolière qu’est l’Arabie Saoudite. En d’autres termes, un aboutissement « honorable » du dialogue pourrait permettre une dissolution de solidarités idéologiques artificielles entre Etats qui, s’ils avaient tous à se plaindre d’un ordre économique auquel ils n’avaient guère part, n’en représentent pas moins des intérêts, des régimes et des types de développement fort divers ;

• d’offrir aux pays socialistes, qui se sont tenus volontairement à l’écart95, l’occasion de tirer profit d’une situation dans laquelle les pays industrialisés n’ont pas su régler, dans une ambiance constructive, certains problèmes avec les PVD. Ainsi, un refus de marchander du côté du Nord donnerait à l’URSS des possibilités d’action que son absence de la scène économique mondiale l’avait jusqu’alors empêchée d’exploiter ;

• enfin, il est clair que dans l’hypothèse d’un désaccord complet qui conduirait à une rupture, les PVD reviendront tôt ou tard à charge dans d’autres lieux et d’autres enceintes où leurs chances de réussir sont plus grandes (ex. CNUCED).

118Condamnée à éviter l’échec diplomatique, la Communauté doit orienter ses travaux et ses propositions de telle sorte que la CCEI fasse apparaître son utilité, non seulement aux yeux des participants, mais à l’ensemble de ceux qui suivent les négociations. Il faut donner la preuve que la formule du dialogue est au moins aussi efficace que les négociations dans le cadre de la CNUCED et que les résultats obtenus à travers des solutions librement acceptées par tous les participants sont plus satisfaisants et plus respectés.

119Pour que les PVD en arrivent à la conclusion que la CCEI aura réellement servi à quelque chose96, les négociateurs ne peuvent pas simplement se borner à réitérer des positions déjà acquises et maintes fois présentées. Ils doivent faire des ouvertures en temps voulu, donner des indications, ne serait-ce que pour alimenter ou ranimer l’intérêt du Tiers Monde à la poursuite du dialogue, sans pour autant prendre des engagements fermes trop prématurément, même en supposant qu’ils en aient les moyens. Il s’agit de faire des ouvertures ayant suffisamment de substance et de tonalité, sans toutefois préjuger le résultat des négociations dans un sens ou dans l’autre. Ces ouvertures doivent permettre de canaliser la discussion pour faire échec à certaines conceptions des PVD.

120Qualifier la CCEI de succès ou d’insuccès est, en définitive, plutôt une question de vocable selon que l’on choisit de dramatiser en insistant sur la maigreur des résultats, ou que l’on reconnaît les progrès accomplis dans la voie de l’information et de la compréhension mutuelles. A la veille de la clôture, l’attitude à adopter pour la Communauté se résume en ces termes :

• ou bien, envisager la rupture de la négociation avec l’atmosphère de confrontation qui s’ensuivrait inévitablement ;

• ou bien, malgré la situation insatisfaisante en ce qui concerne l’énergie (refus des 19 d’avaliser une formule de consultations permanentes dans ce domaine), accepter bon gré mal gré de terminer les négociations sur la base des résultats acquis. Cela permettrait de parvenir avec le groupe des 19 à l’élaboration d’une déclaration commune finale « honorable », non accompagnée d’une déclaration unilatérale de ce groupe.

121Le climat final, exempt d’affrontement autant que de satisfaction, demeure empreint d’une sorte de résignation mitigée et de déception.

4. La Conférence de Cancún sur la coopération internationale et le développement

122Paris, décembre 1975 ; Cancún, octobre 1981. Les pays industrialisés, les pays en voie de développement. Les mêmes acteurs pour représenter le monde et symboliser l’espérance. Seul le décor a changé. Aux salons de l’avenue Kléber et aux pluies de Paris en décembre se sont substitués le climat mexicain et l’atmosphère d’hôtels aménagés dans un écrin de verdure. Mais il reste ce même ciel chargé et cette quotidienneté des menaces qui pèsent sur les relations internationales.

4.1. Origine et préparation de la Conférence

123Le Sommet de Cancún se situe dans le prolongement des recommandations de la Commission Brandt qui suggère, parmi celles-ci, l’organisation de réunions à haut niveau avec un nombre restreint de participants. L’idée est ensuite reprise par le président mexicain Lopez Portillo et le chancelier autrichien Bruno Kreisky désireux, l’un comme l’autre, de couronner leur mandat politique qui arrivait à échéance par une action retentissante.

124En 1980, lors de la IX^e réunion extraordinaire des Nations Unies, une rencontre informelle a lieu entre M. Waldheim et le secrétaire des relations extérieures du Mexique, M. Jorge Castañeda, sur l’opportunité d’une réunion Nord-Sud à haut niveau97. Il faut redonner une impulsion politique au processus de véritables négociations entre pays développés et Tiers Monde, menacées par l’enlisement. Le dialogue, en effet, est peu à peu devenu un élément marginal dans la vie internationale, malgré la litanie des rendez-vous, alors même que les grandes évolutions démographiques, économiques, sociales et stratégiques commanderaient qu’il en soit un élément organisateur.

125Gagné à cette idée, M. Waldheim invite son interlocuteur à entrer en pourparlers avec M. Portillo, alors président du Mexique. Ni membre du mouvement des non-alignés, ni leader des 77, ni membre de l’OPEP mais pays charnière, le Mexique voit le dialogue Nord-Sud comme une nécessité géopolitique. Au demeurant, ses réserves pétrolières le conduisent à jouer un rôle important sur la scène mondiale.

126M. Waldheim, de son côté, fait part de l’idée au Chancelier Kreisky en suggérant, pour le futur Sommet, une coprésidence austro-mexicaine98. L’Autriche est réceptive aux assemblées internationales et suffisamment au diapason des USA pour œuvrer comme honnête courtier et éviter un durcissement des positions de part et d’autre99.

127En novembre 1980, un groupe de 11 pays100 se réunit à Vienne au niveau des ministres des relations extérieures pour explorer, en commun, la possibilité de convoquer une réunion au niveau des chefs d’Etat et de gouvernement. Les participants en définissent les caractéristiques fondamentales, convenant que la réunion « serait de caractère politique ». Il ne s’agirait pas d’un « forum de négociation » mais d’un échange de vues permettant une « meilleure compréhension et une appréciation plus profonde de l’interdépendance entre les nations »101.

128Le processus de consultations informelles se poursuit jusqu’en mars 1981, date à laquelle se tient la seconde rencontre ministérielle avec les 11 mêmes pays. On y établit la liste définitive des participants en fixant date — 22/23 octobre 1981 — et lieu du Sommet — Cancún/Mexique. En outre, il est décidé de convoquer, au début d’août 1981, une réunion préparatoire à laquelle seraient conviés les ministres des relations extérieures de tous les pays qui se rendraient à Cancún.

129Le Sommet de Cancún était initialement prévu pour juin 1981. Son report à octobre, après le Sommet occidental d’Ottawa, est dû aux Américains : Reagan en avait fait pratiquement une condition de sa participation102. Les PVD, convenus que Cancún doit servir à relancer le processus des discussions sur les négociations globales, ne se rallient que du bout des lèvres à ce report. Ils craignent que les pays industrialisés se constituent en front commun à Ottawa sous la pression américaine, avec le risque de compromettre le démarrage de ces négociations pour des raisons idéologiques.

130Réunis à Cancún les 2 et 3 août, les ministres chargés de préparer le Sommet orientent leurs travaux autour de trois axes principaux : évaluation des derniers développements dans le domaine de la coopération au développement ; définition des principaux thèmes de discussion de la Conférence et mise au point des préparatifs en vue de celle-ci. Si l’accord se fait pour qu’il n’y ait ni ordre du jour ni communiqué final103, conformément au souhait exprimé par les USA, cette réunion préparatoire permet néanmoins de définir « un cadre pour les discussions » de Cancún, où seraient traités « l’avenir de la coopération internationale en faveur du développement et la réactivation de l’économie mondiale, y inclus la sécurité alimentaire, le développement agricole, les matières premières, le commerce, l’industrialisation, l’énergie, les problèmes monétaires et financiers ».

4.2. Un nombre limité de participants

131Le choix des participants, au nombre de 22, est arrêté par les 11 pays assumant les préparatifs du Sommet. Ce sont huit pays industrialisés : Autriche, Canada, Etats-Unis, France, Grande-Bretagne, Japon, République fédérale d’Allemagne, Suède ; et 14 pays en voie de développement : Algérie, Arabie Saoudite, Bangladesh, Brésil, Chine, Côté d’Ivoire, Guyane, Inde, Mexique, Nigéria, Philippines, Tanzanie, Venezuela et Yougoslavie104.

132Dans le camp des pays industrialisés, deux nouveaux acteurs — Ronald Reagan et François Mitterrand — l’un et l’autre arrivés au pouvoir après la Conférence de Paris sur la coopération économique internationale.

133Aux Etats-Unis, le nouveau chef de la Maison-Blanche adopte une approche des problèmes du développement différente de celle de son prédécesseur. La politique américaine actuelle préfère s’exprimer à travers les accords bilatéraux assurant un meilleur rapport de force financier et stratégique avec les PVD, à travers l’aide militaire et la « privatisation » de la coopération au développement, plutôt que par le truchement d’organismes multilatéraux105. Au demeurant, elle entend plutôt favoriser les rapports Est-Ouest, le Sud tenant désormais une place secondaire dans sa stratégie géopolitique. Pour les USA comme pour l’URSS, ne compte plus vraiment que la dimension Est-Ouest sur l’échiquier international. L’ouverture de Washington au Tiers Monde reste un élément de sa stratégie globale et en particulier de sa rivalité avec Moscou. Elle est généralement fonction du degré plus ou moins grand d’anticommunisme des pays aidés.

134En France, un tiers-mondisme intéressé prend la relève du mondialisme cher à Valéry Giscard d’Estaing qui avait tenté, lui aussi, en son temps, d’activer le dialogue Nord-Sud. Le nouveau maître de l’Elysée prêche sans relâche pour un Nouvel Ordre économique international. Avec générosité, avec lyrisme mais aussi avec pragmatisme et au nom d’un intérêt bien compris : si les pays du Sud s’effondrent, le Nord ne sera pas épargné. C’est dans ce sens que M. Mitterrand s’était exprimé à Cancún :

« Le développement du Tiers Monde n’est pas à nos yeux une menace mais une chance à saisir. Ce choix ne procède pas d’une intention charitable mais d’une volonté politique autant que d’une vision à long terme de nos propres intérêts »106.

135La philosophie politique du gouvernement socialiste français s’appuie ainsi sur l’idée que le Tiers Monde constitue le meilleur contrepoids nécessaire pour la France. C’est une attitude qui se veut à la fois offensive — sans pour autant chercher à se couper de ses alliés — et habile, prenant le contre-pied de celle des Etats-Unis en allant au-devant de certaines doléances des 77. Position réaliste aussi, dans la mesure où la France tire aujourd’hui l’essentiel de son excédent commercial de ses échanges avec les pays du Sud.

136Les pays en voie de développement sont représentés à la Conférence par quatre pays par continent, si l’on ne compte pas la Chine et la Yougoslavie, et ils appartiennent à divers regroupements qui, tout en se chevauchant, correspondent à des solidarités effectives (Commonwealth, OPEP, OUA)107. Il s’agit principalement d’Etats à revenu intermédiaire, modérés, dont certains sont même très liés au monde occidental. Deux seulement, le Bangladesh et la Tanzanie, pouvaient parler au nom des PMA. Outre l’Algérie et le Venezuela, les pays pétroliers membres ou non de l’OPEP sont suffisamment influents pour être écoutés. Quant à la Guyane, elle aurait dû sa participation au fait qu’en 1981, M. Manley, progressiste à la pointe du combat pour un Nouvel Ordre économique mondial, était au pouvoir à la Jamaïque. Dans le camp du Tiers Monde, la Chine, pour la première fois, a placé ses pions108.

137Grande absente du Sommet de Cancún : l’URSS. Elle a délibérément retiré son épingle du jeu et a cherché à justifier sa décision de se tenir à l’écart du dialogue Nord-Sud en se réfugiant derrière l’argument habituel : « le sous-développement est une séquelle du colonialisme. L’Union soviétique n’est pas concernée ». Excellent prétexte pour ne rien faire. Pourtant, les commentateurs de la Pravda n’ont pas manqué de consacrer de longues colonnes à ce « non-événement »109 qui, manifestement, était quelque peu encombrant dans la mesure où il pouvait gêner le Kremlin dans sa propre politique vis-à-vis des pays en voie de développement. L’Union soviétique ne veut pas d’une approche globale des problèmes du développement et elle cherche à contenir le dossier dans le cadre des Nations Unies. La gamme du bilatéralisme offre d’excellentes possibilités pour assurer le contrôle politique des opérations d’assistance. Cette stratégie est l’apanage d’une grande puissance mais elle est due au fait que l’URSS est capable de satisfaire elle-même ses besoins en matières premières. Aucune « dépendance » n’est encore venue infléchir cette attitude souveraine, encore que la présence à Cancún d’un pays comme l’Algérie, que l’on ne saurait guère soupçonner de « complicité avec l’impérialisme », pourrait accréditer l’idée en Union soviétique d’un dialogue moins dépourvu de perspectives qu’on ne voudrait le suggérer au Kremlin.

138En l’absence de l’URSS, pourtant invitée, et de toute « démocratie populaire », la polémique sino-soviétique était désamorcée et les rapports entre les deux superpuissances devaient peser moins sur la réunion. Ce fut donc, à l’instar de la CCEI, une rencontre Ouest-Sud plus que Nord-Sud, d’autant plus qu’aucun pays du Tiers Monde très proche de Moscou ne figurait parmi les délégations110.

4.3. L’apport « intellectuel » de la Communauté

139Puisqu’il s’agissait d’une rencontre de chefs d’Etat et de gouvernement, de grandes institutions jouant un rôle majeur dans le développement — CEE, Banque mondiale, FMI — n’étaient pas représentées à Cancún111. Seul M. Waldheim, alors Secrétaire général des Nations Unies, participait à titre d’observateur à cette réunion organisée, pourtant, en dehors du cadre onusien.

140M. Thorn, président de la Commission des CE, a vivement regretté l’absence de l’institution européenne au Sommet, ajoutant que c’était « une erreur car la Communauté joue un rôle autonome et dynamique dans le dialogue Nord-Sud »112. Il a souligné les « divergences de vues substantielles entre les deux rives de l’Atlantique » et a opposé « la logique du conflit » des superpuissances à celle de l’interdépendance qui doit « être la dynamique du dialogue Nord-Sud ». Cette logique, a-t-il précisé, « est la logique du plus fort ; elle est mortelle pour les faibles du Tiers Monde, nuisible pour la Communauté ».

141A défaut d’avoir participé au Sommet en tant que telle, la Communauté en a suivi les préparatifs et le déroulement avec intérêt113 et a, indirectement, fourni une certaine contribution « intellectuelle ».

142En premier lieu, par la présence même à Cancún de trois Etats membres — la RFA, la France et la Grande-Bretagne. Ces trois pays ont adopté, indépendamment du degré d’engagement de leur gouvernement sur les questions Nord-Sud, une position commune agréée lors du Conseil européen des 29 et 30 juin 1981114 et une attitude favorable sur le lancement des négociations globales. En outre, les précédentes rencontres Nord-Sud avaient montré que la Communauté pouvait faire preuve de cohésion même dans des circonstances moins favorables. Bien qu’ils n’y représentassent pas officiellement la Communauté, les trois Etats membres, dont le président en exercice M^me Thatcher, furent soucieux de ne pas s’éloigner de la position communautaire.

143En second lieu, les Mexicains, qui ont assumé une grande part des préparatifs du Sommet quant à la substance, avaient consulté la Commission des CE au printemps 1981. La visite à Bruxelles en mars de M. Castañeda s’inscrit dans ce contexte et devait permettre un échange de vues sur la façon d’aborder ce Sommet et sur sa finalité. Enfin, au Sommet des pays occidentaux réunis à Ottawa, la Communauté, qui participait à part entière, s’est efforcée de sensibiliser les Américains à l’importance intrinsèque du dialogue Nord-Sud pour l’équilibre et la stabilité des relations internationales.

144Tout en procédant à une appréciation réaliste des problèmes Nord-Sud, l’Europe doit, plus que jamais, tenir compte des nouvelles composantes de la politique américaine. Sa marge de manœuvre pour faire pression sur les Etats-Unis reste, malgré tout, assez limitée. Face à une Administration manifestement peu préoccupée du sort des PVD, l’Europe doit chercher à convaincre les Américains de l’utilité et de la nécessité du dialogue avec le Tiers Monde en présentant ce dialogue, non pas comme une fin en soi, mais comme un moyen de limiter l’emprise de Moscou sur cette partie du monde.

145Le plaidoyer pour une relance du dialogue pourrait s’appuyer sur des arguments politiques et économiques :

• une importance démesurée accordée au différend Est-Ouest peut être contre-productive pour la sécurité de l’Occident, si elle conduit à une déstabilisation des relations Nord-Sud et méconnaît les besoins de développement du Tiers Monde. C’est dans le Tiers Monde que se sont déroulés la presque totalité des conflits armés depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale et la plupart des observateurs s’accordent à y situer les risques de nouveaux affrontements. Pour la Communauté qui n’a nullement intérêt à voir se multiplier les foyers d’instabilité, la contribution la plus efficace qu’elle puisse apporter aujourd’hui à la paix mondiale est de s’engager délibérément dans cette nouvelle tentative de dialogue Nord-Sud ;

• les Occidentaux ne doivent pas laisser aux Soviétiques et à leurs « alliés » le monopole du patronage des mouvements de libération dans des pays qui deviennent « marxistes » parce qu’aucune autre voie ne leur est offerte. En intensifiant les efforts de coopération au développement, le Nord contribuerait à détacher ces pays de l’orbite soviétique ;

• les PVD ne peuvent pas dynamiser leur développement et promouvoir les investissements en majorant les impôts sur le revenu. Les programmes d’austérité imposés par les institutions financières internationales, notamment le FMI, dans le cas de réaménagement de la dette (ex. Brésil, Mexique) se traduisent par un fort ralentissement de la croissance, une augmentation du chômage et une recrudescence des conflits sociaux115. Ceci pourrait avoir des retombées négatives sur les pays industrialisés qui devront alors, soit réviser leur politique fiscale et monétaire, soit accroître leurs transferts de ressources vers les PVD ;

• une augmentation des budgets affectés à l’aide au développement peut être mieux à même de stimuler la croissance intérieure, par un accroissement du pouvoir d’achat des PVD, que des dégrèvements substantiels d’impôts ;

• les risques de pénuries de matières premières peuvent être diminués en encourageant les investissements directs dans le Tiers Monde. Pourtant, il existe un réel danger d’assèchement des investissements extérieurs, ceux-ci obéissant à des critères de rentabilité plutôt qu’à des considérations à long terme.

4.4. Evaluation d’ensemble

146De forum en forum, les négociations et rencontres sur l’avenir des relations entre pays industrialisés et Tiers Monde n’ont jamais fait l’unanimité. Cancún a aussi donné lieu à des appréciations contradictoires116. Salué comme un « pas en avant fondamental et extrêmement positif pour la coopération internationale » par le secrétaire d’Etat américain Alexander Haig, le Sommet devient aux yeux du ministre français des relations extérieures un succès du seul fait de sa tenue. Les chefs de délégations du Tiers Monde ont, pour leur part, exprimé une prudente satisfaction teintée de scepticisme. Des nuances qui suffisent par elles-mêmes à illustrer la précarité des résultats.

147Si succès il y a, il est politico-diplomatique. La technique des sommets, aussi discutable soit-elle, surtout lorsqu’il n’est pas question de prendre des décisions, peut favoriser une meilleure compréhension des problèmes. Cancún a atteint ce but en permettant de renouer le dialogue et de sortir de l’immobilisme total dans lequel s’était enlisé, depuis plus d’un an, le discours Nord-Sud.

148En revanche, par rapport à la mécanique du dialogue, l’impulsion attendue de Cancún est limitée et surtout, elle reste encore à concrétiser au sein des Nations Unies. Les pays participant au Sommet sont bien tombés d’accord pour promouvoir l’idée de négociations globales, mais rien n’a été arrêté sur leur modalité, leur ordre du jour ou leur calendrier. Tout reste, selon le néologisme de M. Haig, à « définitiser », à commencer par le consensus même sur ces fameuses négociations dont M^me Thatcher reconnaissait elle-même qu’elle ne comprenait pas très bien le contenu réel117. Et la « dame de fer » ajoutait : « Je n’ai rien entendu à Cancún que je ne connusse déjà ».

149Comme le souligne d’ailleurs la partie introductive du résumé des coprésidents118, les débats ont été dépourvus d’acrimonie et se sont déroulés dans une atmosphère positive et constructive. Il n’y a certes pas eu d’euphorie, mais il n’y a pas eu non plus de démagogie ni de polémique, ni de débordements idéologiques. Les rapports Nord-Sud ont été, dans une certaine mesure, dépolitisés, puisque le Sud a évité un manichéisme primaire, une mise en accusation systématique des pays nantis.

150Il faut y voir l’effet conjugué de deux volontés tactiques : celle des pays en voie de développement, dont l’objectif principal était d’obtenir une impulsion nouvelle pour le dialogue Nord-Sud ; celle des USA, qui avaient délibérément durci leur attitude dans les jours précédant la Conférence119 afin de susciter, sur place, une « heureuse surprise » somme toute sans beaucoup s’engager.

151Le président Reagan a publiquement et personnellement endossé le projet de négociations globales en allant plus loin que ne l’avaient fait les Sept au Sommet d’Ottawa. En juillet, les chefs d’Etat et de gouvernement des grands pays industrialisés s’étaient déclarés prêts à participer « à la préparation d’un processus mutuellement acceptable de négociations globales dans des conditions permettant d’espérer des progrès notables »120. A Cancún, le président américain a précisé que, pour les USA, ces conditions étaient de « futures conversations » dans le cadre de l’ONU et des agences spécialisées121 dont il a défini la portée et les limites. Il a aussi réitéré sa théorie selon laquelle « la liberté économique » était à la base du développement international.

152Ce geste d’apparente bonne volonté pourrait sembler à première vue comme un pas en avant de M. Reagan soucieux, après avoir parlé fort avant le Sommet, de se montrer plus conciliant et soucieux d’éviter un isolement dangereux pour le prestige des USA122.

153Ronald Reagan a, malgré tout, besoin de ses alliés européens, canadiens et mexicains sur des théâtres d’opérations autrement plus importants pour lui que le Nord-Sud.

154En définitive, il faut voir dans cette souplesse et cet esprit d’ouverture dont s’est prévalu le président américain une concession de pure forme. Washington a assorti son « oui » de toute une série de conditions : la négociation doit être rigoureusement pratique et réaliste et porter sur des zones spécifiques (commerce, énergie, agriculture, investissement privé), ce qui, en fait, remet en cause le concept de globalité en limitant la discussion à quelques sujets ; elle doit respecter les pouvoirs des organismes internationaux existants, sans viser à les multiplier123 et se dérouler dans une atmosphère de coopération et non de récrimination. En somme, la position américaine n’a jamais véritablement évolué quant au fond et il n’y a pas lieu de s’en étonner.

155Les membres du groupe des 77 présents à Cancún ont entériné cette forme de relance du dialogue sans avoir véritablement acquis les garanties qu’ils espéraient sur la procédure des négociations124. Ils semblaient divisés sur la question de savoir dans quelle mesure les conclusions de Cancún sur les négociations globales signifieraient une implication des USA et une réelle volonté de négocier. Il reste néanmoins que les Américains se trouvent dorénavant dans une position où il leur est difficile de se retirer purement et simplement de cet exercice.

156Le Sommet de Cancún, restreint mais représentatif, s’était fixé l’objectif ambitieux de donner un élan politique nouveau à la préparation des négociations globales. Il a permis de renouer le dialogue dans un esprit constructif, de dynamiser la concertation entre les deux hémisphères — Reagan n’a pas fermé la porte à Cancún — encore que le flou et l’ambiguïté des formules permettent bien des atermoiements.

157L’idée d’une série de groupes de contact restreints sur des sujets pour lesquels Cancún aurait pu dégager un certain consensus avait été avancée par les Etats-Unis comme suivi éventuel du Sommet. Cette formule de rencontre, si elle avait été adoptée, aurait de nouveau posé le problème de la participation de la CEE. La Communauté, en tant qu’acteur principal dans le dialogue Nord-Sud et partenaire essentiel dans le concert international, devrait être associée à toute activité de suivi. Or, l’institutionnalisation du Sommet n’aurait pas, a priori, permis cette participation. Il aurait été risqué pour la CEE que les participants de Cancún ne décident de se revoir l’année suivante avec la même composition.

158Le Sommet Nord-Sud ayant renoncé à sa propre institutionnalisation, les suites à donner aux discussions se situeront dans le cadre du système des Nations Unies. Un motif de satisfaction pour la Communauté !125

5. Le GATT

159En tant qu’organisation, le GATT demeure totalement en dehors du système des Nations Unies et sous le contrôle des pays industrialisés, les PVD n’exerçant qu’une influence encore bien modeste sur les décisions126. Pourtant, il faut noter que ces pays disposent de la majorité des deux tiers des Parties contractantes requise pour réviser la plupart des dispositions de l’Accord général.

5.1. Un « Club de riches »

160Dû en 1947 à une initiative américaine pour suppléer à l’échec prévisible de la Conférence de La Havane de 1948, le GATT regroupait, à l’origine, l’ensemble des pays industrialisés et les plus avancés parmi les PVD127. Les grandes puissances commerçantes, notamment les Etats-Unis et la Grande-Bretagne, y disposaient d’une place prépondérante. De ce fait, le GATT se trouvait tout naturellement tourné en priorité vers les problèmes commerciaux intéressant au premier chef les pays développés à économie de marché128. Cela explique le désenchantement des PVD à l’encontre d’un système créé par et pour les riches et, par conséquent, contre eux. Dès lors, leur fougue revendicatrice se concentrera contre la protection que les pays développés opposent à leurs ventes.

161L’Accord général sur les tarifs et le commerce constitue la base des règles internationales sur le commerce. Les principes dont il s’inspire peuvent s’exprimer par cette formule :

« Pour recevoir, il faut être capable de donner ; ceux qui ont les plus grandes obligations doivent avoir les plus grands droits »129.

5.1.1. Le principe de réciprocité

162Avant le Kennedy Round, les négociations menées dans le cadre du GATT cherchaient toujours à établir une réciprocité stricte des concessions. Si un pays faisait une offre de concession sur un produit, il attendait de recevoir en échange, soit directement, soit par le jeu de la clause de la nation la plus favorisée, des concessions sur un ou plusieurs autres produits susceptibles d’accroître ses exportations à peu près dans la même mesure que sa propre concession augmenterait ses importations. Dans le cas de la conférence tarifaire du Kennedy Round il y avait bien une réciprocité de concessions, mais elle était globale et par conséquent plus approximative.

5.1.2. La clause de la nation la plus favorisée

163Cette clause garantit aux partenaires d’accords commerciaux un traitement tarifaire non moins favorable à celui accordé à d’autres Etats. En conséquence, tout pays qui accorde un avantage douanier à un autre pays doit en faire bénéficier les autres partenaires qui peuvent se prévaloir de cette clause.

164Ainsi le GATT est entièrement construit sur le principe de la non-discrimination. C’est pourquoi certains estiment que des traitements plus favorables pour les PVD signifient de nouvelles discriminations dans les échanges internationaux.

165Etant donné la composition du GATT, il n’existe pas ici cette « discipline de groupe » que nous avons rencontrée à la CNUCED et pas de phénomène de polarisation autour de positions idéologiques extrêmes. Aussi les progrès éventuels dépendent-ils de l’évolution du consensus entre pays développés sans qu’il ne soit tenu vraiment compte des intérêts des PVD.

5.2. Les efforts du GATT à l’égard des PVD

166Si, comme l’affirme M. Pérez-Guerrero, « la CNUCED n’est pas la rivale du GATT »130, la question est néanmoins posée de savoir dans quelle mesure le GATT ne cherche pas à se trouver en concurrence avec la CNUCED, à l’encontre de laquelle des pays industrialisés entretiennent une certaine méfiance. N’existe-t-il pas parfois un certain chevauchement des compétences en ce qui concerne certains problèmes des PVD ?

167Plusieurs facteurs ont, semble-t-il, amené le GATT à porter son attention du côté des préoccupations des pays en voie de développement. D’abord, une pression du Conseil économique et social des Nations Unies qui, pour sa part, n’a pas cessé de s’intéresser à celles-ci. Ensuite, le processus de décolonisation qui a fait augmenter le nombre des parties contractantes à l’Accord. Enfin, après avoir obtenu des succès significatifs pour l’abaissement des barrières douanières qui entravaient les échanges internationaux de produits industriels, le GATT fut conduit à se demander si les résultats acquis étaient bien équilibrés pour tous ses membres. Il apparut que les PVD n’avaient guère bénéficié de ces avantages, notamment du fait que les obstacles à leurs exportations sont souvent de nature non douanière. Pourtant, il faut attendre 1958 pour voir se dessiner une conception plus favorable aux besoins des PVD131. Manifestement le GATT cherche à gagner la confiance de ces derniers et, par là, à rehausser son image de marque132 auprès de ceux qui n’y voyaient jusqu’alors qu’un instrument favorisant les intérêts économiques des riches.

168Au lendemain de la première CNUCED (Genève, 1964), les Parties Contractantes comprennent la nécessité tactique de réaffirmer de façon très solennelle leur intérêt pour les problèmes des PVD en adoptant en février 1965133 un protocole ajoutant à l’Accord général une Partie IV relative au Commerce et au Développement. L’élargissement des compétences du GATT et de son champ d’activité constitue avant tout une manœuvre politique134 destinée à concurrencer la CNUCED :

« Pourquoi les pays développés, qui étaient opposés à la plupart des propositions des PVD à la Conférence de Genève, devraient-ils, peu de temps après, permettre de transposer la substance de l’Acte final en un instrument contractuel, tel celui dans l’Accord général ? »

169Bien qu’ayant la force juridique d’un traité, les dispositions de la partie IV sont loin d’être aussi coercitives que les autres parties et elles ne vont guère au-delà de simples recommandations. La portée des engagements pris par les Parties Contractantes est réduite par une réserve générale qui s’incorpore à la formule qu’on retrouve bien souvent dans les accords internationaux « dans toute la mesure du possible », autrement dit « sauf lorsque les (les Parties Contractantes) empêcheraient des raisons impérieuses comprenant éventuellement des raisons juridiques » (article XXXVII). Les Parties se sont ainsi dotées d’une clause échappatoire. Le risque de non-mise en œuvre existe bel et bien du fait de l’absence du principe de réciprocité. Seul l’article XXXVI constitue un certain progrès pour les PVD, dans la mesure où il pose le principe que les pays développés n’attendent pas de réciprocité des PVD pour les concessions douanières dont ils les feront bénéficier135. Mais il faut souligner que ce traitement de faveur accordé au Tiers Monde reprend, en réalité, le huitième principe général adopté par la première CNUCED mais sans l’appui des pays développés occidentaux. C’est une façon de désamorcer le pouvoir de négociation et la fougue revendicatrice d’un groupe uni au sein de la CNUCED et de dévaloriser un cadre institutionnel jugé trop politisé, au profit d’un autre plus technique et plus opérationnel, où les pays industrialisés mènent le jeu et font sentir leur loi.

5.3. L’importance du GATT dans le dialogue Nord-Sud

170Adoptée avant la crise de l’énergie et ses diverses retombées, la Déclaration de Tokyo n’en touche pas moins des aspects des relations Nord-Sud traitées dans la CCEI et qui ont connu certains nouveaux développements au cours des négociations commerciales multilatérales (NCM). Il s’agit en particulier de ce qui figure aux paragraphes suivants de cette Déclaration :

• paragraphe 3 : « traiter les produits tropicaux comme un secteur spécial et prioritaire ».
  En ce qui concerne le fond, c’est concrètement le seul domaine reconnu comme prioritaire pour la recherche de solutions favorables aux PVD ;

• paragraphe 5 : « les ministres… reconnaissent en outre l’importance de l’application de mesures différenciées aux pays en voie de développement, selon des modalités qui leur assureront un traitement spécial et plus favorable, dans les secteurs de négociation où cela est réalisable et approprié » ;

• paragraphe 9 : « On prendra en considération les améliorations du cadre international régissant le commerce mondial qui pourraient être souhaitables à la lumière du progrès des négociations… ».

171Ces négociations présentent donc un aspect Nord-Sud136 dont il faudra tenir compte dans la définition d’une stratégie globale en ce qui concerne les matières premières. Toutefois, il ne faut pas exagérer le rôle que pourraient jouer les NCM dans le cadre de ce dialogue. Cela s’explique par le fait que ces négociations ne représentent qu’une partie assez limitée de l’ensemble et n’abordent que certains sujets. Il ne faut donc pas les considérer comme une panacée aux problèmes commerciaux qui restent encore sur la table.

172Les résultats de la V^e CNUCED en matière de protectionnisme et d’ajustement structurel et qui s’inscrivent dans un processus continu dont le Tokyo Round n’est qu’une étape, présentent aussi, indirectement, quelque intérêt pour le GATT. S’appuyant sur des déclarations alarmistes de certains dirigeants d’institutions internationales — M. McNamara, M. Waldheim137 — concernant la montée du néoprotectionnisme des pays développés, les 77 avaient fait du protectionnisme lié à l’insuffisance des mécanismes d’ajustement un de leurs chevaux de bataille138. Les PVD recherchaient entre autres dans leur projet de résolution la mise au point d’une procédure d’examen systématique et automatique de toutes les mesures protectionnistes des pays développés, c’est-à-dire toute mesure contraire au « statu quo ».

173Une solution de compromis — résolution 131(V) — a pu être dégagée, aux termes de laquelle, en matière de protectionnisme, la surveillance de l’application du statu quo est confiée à un organe existant du GATT. Le paragraphe B.8 de cette résolution réaffirme ainsi le rôle du GATT comme enceinte de contrôle des « mesures protectionnistes » des pays développés à l’encontre de leurs importations en provenance du Tiers Monde. Autrement dit, pour le groupe B, la CNUCED n’empiétera pas sur le domaine de cette organisation spécialisée. Toute modification des règles commerciales existantes relève des prérogatives du GATT et un rapprochement des positions sur ce sujet récurrent dans l’enceinte de la CNUCED ne serait guère vraisemblable. Les Parties Contractantes ont décidé que le Comité du commerce et du développement, institué pour veiller à la mise en œuvre de la Partie IV, serait chargé d’établir un sous-comité pour examiner toute mesure protectionniste future opposée par les pays développés aux produits en provenance des PVD139. Des pays sous-développés non membres du GATT peuvent, sur notification du Directeur général, être autorisés à participer aux débats de ce sous-comité, en qualité d’observateurs.

174La réunion ministérielle de novembre 1982 a également examiné les problèmes rencontrés par les PVD dans leur commerce. Les ministres ont notamment convenu d’améliorer le fonctionnement des règles du GATT relatives aux PVD, en particulier la Partie IV et la Décision du 28 novembre 1979 issue du Tokyo Round, sur le « Traitement différencié et plus favorable, la réciprocité et la participation plus complète des pays en voie de développement », plus communément appelée « clause d’habilitation »140. La Déclaration ministérielle141 a ainsi instauré des procédures d’examen plus approfondies et plus concrètes, quant à la mise en œuvre de la Partie IV, qui prendront la forme de consultations individuelles et collectives. En complément à ces consultations, le sous-comité des mesures de protection poursuivra son étude de toute nouvelle mesure non encore examinée lors des consultations, à la lumière des dispositions de la Partie IV. Ainsi que l’invite la Déclaration, le Comité du commerce et du développement procédera à l’examen de la clause d’habilitation « en vue d’en rendre la mise en œuvre plus effective, notamment en ce qui concerne l’objectivité et la transparence des modifications apportées aux schémas de préférences généralisées et l’application des dispositions en matière de consultation relatives au traitement différencié et plus favorable en faveur des PVD »142.

5.4. La participation de la Communauté au GATT

175La Communauté en tant que telle, bien qu’elle se présente comme une unité au sein du GATT, n’y est pas formellement partie par un acte international spécifique. Le GATT, en effet, n’est ouvert qu’à l’adhésion des Etats. De la même façon, lors de la négociation du protocole introduisant le 4^e chapitre relatif au « Commerce et Développement », il fut stipulé que seuls les Etats pouvaient avoir la qualité de partie contractante.

176Aussi, la position acquise par la CEE résulte-t-elle d’une « coutume internationale qui s’est concrétisée de diverses manières : activité de la Communauté dans les groupes de travail du GATT, qualité de négociateur de la CEE notamment dans les grandes conférences tel le Kennedy Round »143. La CEE participe en tant qu’unité et de plein droit aux négociations prévues par diverses dispositions de l’Accord général et aux accords qui en découlent. Cette unité résulte autant de la coordination des actions des Etats membres que de la participation directe des institutions communautaires à la négociation et à la conclusion d’accords. En bref :

« Nul ne conteste que la Communauté est pleinement titulaire de droits et d’obligations au GATT »144.

177La Commission des CE est responsable de la conduite des négociations proprement dites, avec l’aide d’un comité permanent composé des représentants des Etats membres (Comité de l’article 113).

6. L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)

6.1. Le rôle de l’OCDE

178Par suite de l’émergence du groupe des 77 et de sa stratégie du front uni, les pays développés sont amenés à mettre au point des positions collectives plus rigides, dans le but de mieux résister aux pressions exercées par les pays en développement.

179Le groupe B est formellement institutionnalisé après la Conférence de Genève (1964), une décision ministérielle spéciale faisant de l’OCDE le cadre de consultation et de coordination de ce dernier. Des groupes de travail sont créés pour examiner les problèmes relevant de la compétence de la CNUCED, notamment pour les matières premières et les produits manufacturés, le financement, etc. Le secrétariat de l’OCDE reçoit la charge de procéder à des analyses, de rassembler des informations sur la position des PVD à l’égard des sujets figurant à l’ordre du jour de la CNUCED et de servir de soutien logistique aux rencontres des membres du groupe B.

180Il faut souligner, dans le cadre du dialogue Nord-Sud, la fonction de liaison que joue le Comité exécutif en session spéciale (CESS) entre les pays participants et non-participants au dialogue. Il revient au CESS, composé de hauts fonctionnaires venus des capitales, de procéder à l’examen périodique des progrès accomplis et d’établir les grandes orientations politiques de l’avenir à la lumière de la situation économique mondiale. Le groupe sur les questions économiques intéressant les relations Nord-Sud, créé en septembre 1979 et plus connu sous le nom de groupe Nord-Sud, est plus opérationnel que le CESS. Il traite de façon approfondie des problèmes Nord-Sud et sert d’enceinte pour l’information mutuelle des pays membres. Sans être totalement tributaire des échéances Nord-Sud, il se réunit aussi, dans une certaine mesure, en fonction du calendrier des grandes rencontres internationales.

181A l’OCDE les pays développés essaient de rapprocher leurs positions à la fois sur les questions de fond et de tactique et de coordonner leur politique vis-à-vis du groupe des 77145. La décision sur une ligne générale d’action est prise à Paris au siège de l’organisation. Une fois réuni à la CNUCED, le groupe B ajuste sa position sur cette base et en fonction de l’évolution et de la dynamique propre des débats. Le contexte statique de l’OCDE et l’absence de l’autre partie à la négociation future amènent fréquemment le groupe B à s’éloigner de la position du départ. Mais dans le cas de questions particulièrement importantes, ces changements ou ces assouplissements sont seulement de nature tactique. Il faut encore noter que certains membres de l’OCDE procèdent à des consultations préalables au sein de sous-groupes, tels les pays nordiques. De la même façon, les Etats membres de la CEE s’efforcent de mettre au point une position commune à Bruxelles avant la rencontre à Paris.

182Dans le cadre des travaux de la CCEI, la Communauté exprime une position commune par la voix de ses porte-parole (Présidence et Commission). Cette position est, en principe, définie préalablement lors des réunions de coordination qui ont lieu soit à Bruxelles, soit sur place, et tiennent compte des travaux à Bruxelles. Aussi les travaux de l’OCDE ne doivent-ils pas avoir pour objet l’élaboration d’une position nécessairement coordonnée des pays industrialisés en vue du dialogue. Mais ils doivent permettre aux membres de la CCEI qui participent à celle-ci pour leur propre compte et non comme mandataire de l’OCDE d’être informés sur les points de vue de leurs partenaires.

183Il semblerait parfois que le système de coordination à deux niveaux ne desserve la Communauté plus qu’il ne la serve, certains Etats membres préférant manifestement le cadre de l’OCDE à celui de la Communauté146. Certes, l’Europe peut jouer un rôle et, dans une certaine mesure, déterminer la position de l’ensemble du groupe. Encore faudrait-il que ses membres se mettent d’accord au préalable sur le chemin à suivre. Comme le déclarait M. Van Elslande, ancien ministre belge des Affaires étrangères,

« Je suis convaincu que si l’Europe des Neuf avait souscrit plus tôt à cette formule147 elle aurait pu rallier l’ensemble du groupe B »148.

184Mais ce poids potentiel de l’Europe ne doit pas faire oublier celui des Etats-Unis qui gardent encore le leadership149.

6.2. La présence communautaire à l’OCDE

185Si la Charte des Nations Unies a omis « le fait communautaire », c’est parce que l’ONU « a une existence antérieure à celle de la CEE ». De ce fait, la Charte « ne prévoit pas la possibilité pour la Communauté de participer dans sa spécificité aux activités de l’Organisation »150.

186Il en va tout autrement avec l’OCDE qui, créée après la Communauté151, a prévu dans ses statuts la participation de cette dernière152. Ce statut est défini à l’article 13 de la Convention et à son protocole additionnel n° 1.

187L’article 13 stipule :

« La représentation dans l’Organisation des Communautés européennes instituées par les Traités de Paris et de Rome en date des 18 avril 1951 et 25 mars 1957 est définie dans un protocole additionnel n° 1 à la présente Convention ».

188Mais le protocole se limite à énoncer ce qui suit :

« La représentation dans l’OCDE des CE instituées par les Traités de Paris et de Rome en date des 18 avril 1951 et 25 mars 1957 sera réglée conformément aux dispositions institutionnelles de ces Traités. Les Commissions des CE et de la Communauté européenne de l’énergie atomique ainsi que la Haute Autorité de la Communauté européenne du charbon et de l’acier participeront aux travaux de cette organisation ».

189Quoique floues et vagues, ces dispositions facilitent à la Communauté et notamment à la Commission l’exercice de sa compétence. Il faut également souligner que l’article 231 du Traité de Rome dispose que la Communauté établit avec l’OCDE une étroite collaboration dont les modalités sont fixées d’un commun accord.

190L’OCDE, ce club des pays industrialisés à économie de marché, joue, entre ces pays, le rôle d’une enceinte de coordination. Les pays de la « mouvance » occidentale y prennent la mesure du degré de concertation entre leurs intérêts qui puisse rester compatible et, au besoin, préserver le contexte de concurrence loyale qui fait partie de leur doctrine commune.

191Cette coordination, devenue nécessaire pour des raisons hautement politiques et d’intérêts économiques communs ou complémentaires, ne devrait cependant pas constituer un facteur de blocage. Si elle est l’objectif fondamental de l’OCDE et des sommets économiques occidentaux que la « crise » du pétrole et la récession ont suscités, elle ne justifie nullement une absence de position communautaire autonome.

« L’on est en droit de se demander jusqu’à quel point est tolérable un niveau d’inaction ou un commun dénominateur manifestement insuffisant lorsqu’un ou plusieurs partenaires ne peuvent se rallier à une action concertée bloquant ainsi tout le groupe, au désavantage du climat international et au détriment de membres plus exposés et plus engagés à la fois. Les politiques énergétique et monétaire américaines en sont une illustration décevante et inquiétante. La Communauté et ses Etats membres n’ont-ils pas le droit et le devoir, après avoir consulté et négocié au sein du groupe, d’affirmer une attitude originale ? »153