I. Premiers éléments d’une politique globale envers les PVD
p. 82-90
Texte intégral
1En mai 1970, la Commission avait entre autres décidé1
« de charger ses services de lui soumettre au début de l’année prochaine un document plus détaillé qui devra déboucher sur un mémorandum à adresser au Conseil et constituant l’amorce d’une politique globale et cohérente de la Communauté en matière d’aide au développement. Ce document sera établi sous l’autorité de MM. Rochereau et Martino2 et préparé dans le cadre du groupe de travail interne “Aide au développement” ».
2Par la suite, et notamment au cours de ses 134e et 135e réunions, la Commission décida de consacrer à la politique d’aide aux PVD une séance spéciale. Elle put ainsi se livrer à un premier échange de vues sur une politique globale et cohérente de la Communauté en la matière et donner à ses services compétents des instructions sur les grandes lignes et procédures à suivre pour l’élaboration de ce Mémorandum.
1. Le Mémorandum sur une politique communautaire de coopération au développement
3Présentant ce Mémorandum3 au Conseil des ministres, J. F. Deniau déclara en substance :
« La Communauté devait avoir une vue d’ensemble du problème du sous-développement et de ses relations avec les PVD en adaptant en quelque sorte sa politique de telle manière qu’il y ait addition de ses moyens et non pas soustraction ».
4Il aura fallu plus de quinze ans à la Communauté pour s’engager concrètement dans la voie d’une politique d’ensemble envers les PVD, essentiellement parce que le Traité de Rome ne donne aucun mandat explicite et général à la CEE en ce domaine, sauf à l’égard des E.A.M.A. et des D.O.M. Ceci s’explique aisément dans la mesure où les circonstances historiques qui ont présidé à la naissance de ce Traité étaient totalement différentes des réalités actuelles et où la coopération au développement constitue un phénomène assez récent et, en tout cas, postérieur à la construction européenne4. A défaut d’une conception d’ensemble de la politique à mener à l’égard du Tiers Monde, la Communauté s’est ainsi pendant longtemps contentée de mettre en œuvre des éléments disparates d’une politique de coopération en les adaptant aux circonstances de façon pragmatique. Aux faiblesses juridiques s’ajoute le fait que, du point de vue politique, les gouvernements et, partant, le Conseil des ministres des CE n’ont jamais véritablement manifesté le souci de faire progresser la politique de développement. Ils ne s’en sont préoccupés que de façon fragmentaire et occasionnelle au cours de leurs réunions du Conseil au niveau national ou communautaire. Il n’y avait guère de coordination, même pas en ce qui concerne la politique de développement menée bilatéralement par les Etats membres à l’égard des pays associés à la Communauté. Ce n’est qu’en 1972, à l’issue de la rencontre au Sommet des chefs d’Etat et de gouvernement qu’est amorcée la définition d’une politique globale de la CEE vis-à-vis du Tiers Monde. Les décisions prises à ce Sommet donnent à la Commission l’ensemble des instruments commerciaux, financiers et techniques qui lui permettront de répondre à l’attente des PVD. Peu après, en juillet 1974, le Conseil adopte une série de mesures visant la mise en œuvre de ce programme ambitieux.
1.1. Opportunité d’un mémorandum
5Pourquoi un tel mémorandum ? Pourquoi à un tel moment ? Que signifie « politique communautaire de développement » au regard de la terminologie usuelle et de la répartition des pouvoirs et des niveaux de décision dans la Communauté ?
6Plusieurs raisons, citées dans le Mémorandum, justifient l’initiative de la Commission dans un domaine dépassant largement les strictes compétences communes :
la mise en œuvre de la stratégie pour la deuxième Décennie de développement dont un certain nombre de points affectent directement la Communauté en tant que telle et l’obligent à définir, en vue de leur application, et dans la perspective des travaux de la troisième conférence de la CNUCED (Santiago du Chili, mai 1972), une ligne d’action commune. Cette stratégie constitue une nouvelle expression de l’obligation de solidarité des pays industrialisés vis-à-vis des PVD. L’enjeu est donc capital pour les deux parties et surtout pour la Communauté à laquelle il revient de réfléchir aux mesures qui lui permettront d’assumer des responsabilités auxquelles elle ne peut guère se soustraire ;
les perspectives d’élargissement géographique, tant de la Communauté que de l’Association (avec les pays africains anglophones). L’élargissement de l’Association qui pourrait résulter de celui de la CEE devrait conduire à un réaménagement de la politique d’association menée depuis une douzaine d’années à l’égard de l’Afrique, sans toutefois substituer à cette politique une politique différente ;
le fait que les possibilités de recourir à la politique commerciale et tarifaire sont à peu près épuisées. Depuis qu’elle est entrée dans sa période définitive, la Communauté contrôle dans une large mesure l’un des trois instruments spécifiques de la coopération, à savoir la politique commerciale et tarifaire5. Elle a déjà utilisé cet instrument pour répondre aux préoccupations des PVD non associés. Elle l’a fait en réduisant à plusieurs reprises les droits du tarif douanier commun sur un certain nombre de produits intéressant l’ensemble des PVD et en mettant en œuvre, le 1er juillet 1971, le système de préférences généralisées en leur faveur. De ce fait, la politique tarifaire et commerciale n’offre pratiquement plus à la Communauté de possibilités nouvelles d’intervention ;
ces lacunes sont un handicap pour la Communauté. L’accroissement de ses responsabilités, conséquence du renforcement constant de sa position économique et politique dans le monde, a suscité dans les PVD un intérêt croissant pour cette nouvelle entité. L’attraction exercée par celle-ci n’a cessé de croître en dépit du caractère inachevé de la construction européenne ;
les efforts déployés par la Communauté dans le sens d’une cohésion économique et monétaire plus grande (qui serait, le cas échéant, poussée jusqu’au stade d’une politique économique et d’une monnaie communes) imposent d’organiser, à un rythme convenable, une progression communautaire parallèle dans les relations avec les pays en voie de développement.
7Que faut-il entendre maintenant par « politique communautaire de développement » ?
8Il ne s’agit pas ici pour la Commission de proposer une communautarisation intégrale de toutes les formes de relations avec les PVD, telle que l’impliquerait une « politique commune » du Traité. Il s’agit plutôt de chercher à dégager progressivement une conception communautaire de la coopération internationale en tenant compte des éléments suivants :
la sauvegarde de l’acquis politique que représentent l’Association et son perfectionnement ;
la coordination progressive des politiques bilatérales que les Etats membres mènent à l’égard de certains pays du Tiers Monde ;
la prise de conscience de la dimension des PVD dans les diverses politiques communes et le potentiel économique qu’ils représentent pour la Communauté dont le souci majeur est de ne pas compromettre sa croissance ;
l’élargissement de l’éventail des moyens permettant de mener progressivement une action communautaire plus large à l’égard des PVD non associés, en particulier l’Amérique latine.
1.2. Structure et portée du Mémorandum
9Le document que la Commission a transmis au Conseil dès juillet 1971 s’articule en trois points :
des considérations générales sur les objectifs et la vocation de la Communauté (introduction et première partie) ;
un bilan de ce qu’a été jusqu’alors la coopération des Etats membres et de la Communauté dans le cadre de la politique d’association (deuxième partie) ;
enfin des propositions quant aux orientations futures d’une politique communautaire de coopération au développement (troisième et quatrième partie).
10Ce document ne se limite donc pas à présenter un plaidoyer des politiques d’association qui risquerait d’ailleurs d’aller à l’encontre du but recherché, en donnant l’impression que la Communauté adopte une attitude essentiellement défensive. Au contraire, il s’insère dans le contexte d’une ouverture de la politique de coopération vers les pays du Tiers Monde n’entretenant pas de « relations privilégiées » avec la Communauté, sans toutefois mettre en question l’acquis communautaire en matière d’association. Au-delà de considérations générales sur une politique de coopération au développement et l’insuffisance des moyens dont dispose la CEE pour réaliser une telle politique, le Mémorandum cherche à dégager des solutions politiques et opérationnelles adaptées, dans toute la mesure du possible, à la situation originale de la Communauté et au fonctionnement de ses institutions.
11Au nombre des remèdes et actions concrètes proposées par la Commission, nous relevons, en premier lieu, les mesures destinées à favoriser le développement des exportations des PVD, comportant des accords de produits6 (café, cacao, sucre), des actions de promotion commerciale (perfectionnement professionnel, assistance technique) et celles visant à la protection des appellations d’origine des produits alimentaires. En second lieu, le Mémorandum prévoit une série de mesures destinées à favoriser le développement économique des pays en voie de développement (intensification des flux publics, transfert annuel de 0,7 % du PNB de chaque Etat membre au titre de l’APD, allégement des conditions financières de l’aide en harmonisant les modalités de l’aide publique, introduction progressive d’un déliement communautaire des aides publiques, encouragement de la coopération régionale entre PVD). Ceci revient à dire que l’industrialisation du Tiers Monde doit constituer un moteur essentiel du développement. A cet égard, la promotion d’industries d’exportation semble tout aussi importante et nécessaire que celle d’industries destinées exclusivement à substituer des biens de production locale à des biens importés.
12On voit déjà ce qu’impliquent de tels principes généraux énoncés par la Communauté : outre le développement d’un esprit d’initiative et d’un dynamisme commercial qui font encore souvent défaut du côté des PVD, ils signifient aussi qu’un réaménagement des structures économiques des pays industrialisés va s’imposer. Autrement dit, que ceux-ci devront effectuer un choix politique et modifier certaines de leurs attitudes et conceptions traditionnelles afin d’ouvrir des débouchés aux pays en voie de développement et leur permettre de jouer leur rôle dans la compétition internationale. Ceci préfigure, en quelque sorte, une répartition plus poussée du travail qui sera certainement aussi bénéfique sinon davantage pour les nations avancées que pour les PVD : en offrant de nouveaux débouchés, les premières peuvent assurer l’expansion des seconds, mais il faut leur permettre de s’industrialiser, ce qui exigera de surmonter des obstacles psychologiques considérables du côté des pays industrialisés.
13En publiant ce document, la Commission a voulu engager un débat de fond, tant au niveau des institutions communautaires qu’à celui des Etats membres, sur les orientations et les moyens d’une politique globale et cohérente vis-à-vis du Tiers Monde.
14La notion de globalité implique qu’il convient de concilier l’aspect mondial et l’aspect régional de cette politique, que la Communauté doit tenir compte autant des responsabilités particulières qu’elle a à l’égard des pays qui lui sont associés que de celles, plus larges, qui lui incombent face à l’ensemble des PVD. L’idée de cohérence signifie avant tout qu’une coordination s’impose, car il importe non seulement d’éviter toute concurrence inutile entre Etats membres7, mais de prévenir aussi des pertes de temps, d’argent et des doubles emplois sur le plan technique. Il s’agit, par conséquent, d’harmoniser les actions nationales et communautaires. Mais cette coordination ne se situe pas uniquement au niveau technique. Elle suppose une concertation sur les objectifs fondamentaux de la politique de développement et sur les moyens à mettre en œuvre à cet effet. De toute façon, on voit mal comment, en présence de l’existence de deux niveaux de compétence — échelon national et échelon communautaire — l’objectif de la « globalité » peut être atteint sans une telle coordination.
15La discussion s’est engagée assez vite au Comité économique et social ainsi qu’au Parlement européen. Le Conseil, pour sa part, n’a ouvert le dossier qu’en septembre 1972. Mais c’était, dans l’histoire de la Communauté, la première réunion du Conseil au niveau des ministres chargés des questions de coopération au développement.
16La tentative d’organisation des relations avec le Tiers Monde que représente ce Mémorandum a suscité, comme il fallait s’y attendre, une certaine opposition de la part de représentants des milieux d’affaires, et notamment ceux qui sont traditionnellement attachés au libéralisme en matière de relations économiques internationales. Les points de litige se sont surtout cristallisés autour des questions suivantes, qui constituent encore aujourd’hui des pierres d’achoppement dans le dialogue Nord-Sud :
la coordination des politiques nationales de développement ;
l’industrialisation des PVD en général et le transfert de certaines activités industrielles vers ces pays en particulier. Les milieux industriels n’ont pas manqué de manifester leur hostilité à l’égard d’une action à caractère autoritaire ou dirigiste. S’ils acceptent à la limite une politique industrielle qui tienne compte d’évolutions inévitables, celle-ci ne doit pas être imposée pour autant ;
la stabilisation des cours des matières premières et les questions relatives aux accords de produits n’ont pas davantage recueilli l’unanimité.
2. La Conférence au Sommet d’octobre 1972
17Dans la recherche d’une conception d’ensemble des relations de la Communauté avec les PVD, la Conférence au Sommet d’octobre 19728 a marqué un tournant décisif. Dépassant les voies « régionalistes » et, dans le même temps, les querelles stériles entre les tenants des thèses « mondialistes » et « régionalistes »9, le Sommet a permis à la Communauté de tracer les grands axes d’une politique à l’égard du Tiers Monde dans son ensemble, politique qui s’assigne les objectifs suivants :
harmonisation des politiques nationales et communautaires de coopération au développement ;
fixation, suivant en cela les recommandations de l’ONU, du chiffre de 0,7 % puis de 1 % du PNB au titre de l’aide publique, sans que cela ne dépende des difficultés du budget ou de la balance des paiements ;
limitation de l’endettement extérieur des PVD ;
garantie d’une meilleure complémentarité dans la répartition des aides ;
approfondissement des politiques communautaires existantes, en précisant le système des préférences tarifaires généralisées que la CEE avait inauguré en juillet 1971 ;
stabilisation des marchés des produits de base par la conclusion d’accords ;
augmentation de l’aide alimentaire ;
adoption du principe d’une aide financière et technique de la Communauté à des pays non associés.
18A la suite de ce Sommet, le groupe de travail « coopération au développement », créé en septembre 1972 et composé de hauts fonctionnaires des Etats membres et de la Commission, entame ses travaux. Il a pour mandat de « définir les principes et l’objet d’une politique globale de coopération au développement à l’échelle mondiale que les institutions de la Communauté et les Etats membres ont été invités à mettre en œuvre progressivement »10. Ceci est un aspect positif si l’on considère le fait qu’un domaine, qui échappait jusqu’alors presque entièrement à la Communauté, est abordé sans préalable juridique ou politique. En donnant à la CEE un large mandat en matière de coopération au développement, le Sommet écarte l’obstacle juridique que constituait l’absence de compétence de la Communauté, et établit, en quelque sorte, les assises d’une éventuelle politique commune de développement.
3. Mesure d’une mise en œuvre d’une politique globale
19Lors des sessions d’avril et de juin-juillet 1974, le Conseil « développement » s’engage plus avant dans la voie d’une politique globale et cohérente de coopération au développement en adoptant une série de résolutions11. Parmi celles-ci figurent l’amélioration du système de préférences généralisées et, d’une façon générale, la nécessité d’une meilleure coordination communautaire, notamment en ce qui concerne les accords sur les produits de base, le volume de l’aide publique (0,7 % du PNB), les mesures à adopter en matière d’endettement, la promotion des exportations des PVD, les aides aux PVD non associés. Ces possibilités d’aide ne s’entendent que sous forme d’actions isolées, décidées cas par cas selon le Conseil. Autrement dit, les Etats membres ne veulent pas d’un règlement-cadre qui impliquerait inévitablement l’adoption d’une politique d’ensemble et créerait des liens bilatéraux plus ou moins permanents entre la Communauté et les pays potentiellement bénéficiaires.
20Une autre de ces résolutions a directement pour objet « l’harmonisation et la coordination des politiques de coopération des Etats membres »12. En d’autres termes, la concertation en matière de coopération doit s’effectuer dans le cadre des Neuf. Divers moyens sont préconisés à cet effet : intensification des échanges d’informations et d’expériences, consultation entre les Etats membres avec la CEE, d’une part, quant aux politiques respectives, notamment dans les PVD où se manifeste une pluralité d’interventions ; d’autre part, quant aux positions à adopter dans les organismes internationaux. Enfin, coopération avec les organisations internationales traitant des problèmes de développement.
21Dans la ligne de cette résolution, la Commission a présenté au Conseil, en mars 1975, une communication13 qui s’efforce de dégager un ensemble de thèmes prioritaires à aborder ainsi que les mécanismes et procédures à mettre en œuvre. Cette communication vise à rendre les politiques de coopération nationales et communautaire plus cohérentes et plus complémentaires, afin d’augmenter leur efficacité globale en termes de contribution au développement. Par ailleurs, elle cherche à affirmer la cohésion de la Communauté et à lui permettre de jouer un rôle plus grand dans la formulation de nouvelles relations entre pays développés et pays en voie de développement.
22Les considérations de la Commission sur la mise en œuvre de cette résolution du Conseil distinguent entre :
les aspects « généraux », c’est-à-dire tout ce qui concerne la conception, les principes, objectifs et méthodes des politiques de coopération ;
les aspects « opérationnels » regroupant tout ce qui concerne la mise en œuvre des politiques, soit au titre de projets ou programmes déterminés, soit à l’égard de PVD individuels, soit au niveau d’interventions sectorielles ou multiétatiques.
23Une place particulière dans l’exercice de coordination est réservée à la préparation des rencontres internationales traitant de problèmes de coopération au développement.
24En ce qui concerne l’organisation de la coordination, il est proposé d’adopter une approche pragmatique : les travaux concernant les aspects généraux devraient être organisés au sein du Conseil. La coordination opérationnelle devrait avoir lieu principalement sous l’égide de la Commission.
25En avril 1975, le Conseil a souligné l’urgence d’une politique commune dans le domaine des matières premières sous tous les aspects et l’opportunité, pour tous les Etats membres, de procéder à une coordination étroite au niveau communautaire de leurs positions dans les diverses instances internationales. Ainsi, peu à peu, la Communauté, notamment la Commission, s’achemine vers un essai de définition d’une position d’ensemble de ses relations avec le Tiers Monde en tenant compte des revendications de celui-ci. A la veille de la 7e Assemblée générale extraordinaire des Nations Unies et de l’ouverture de la Conférence de Paris (CCEI), la Communauté va chercher à faire entendre une voix autonome dans les enceintes internationales, en élaborant une approche globale pour les discussions entre les deux parties, PVD et pays industrialisés. Cette approche va s’inspirer de trois principes fondamentaux :
la définition d’un « Nouvel Ordre économique international » comme objectif à atteindre ;
la globalisation des différents aspects de ce NOEI, c’est-à-dire l’examen exhaustif de toutes les questions d’intérêt pour les PVD (énergie, matières premières, industrialisation…). Tout le monde semble d’accord à ce stade sur le fait que le dialogue doit partir d’une vue d’ensemble, de l’acceptation de parler en même temps de tout, même si la nature des choses imposera par la suite de suivre des chemins différents lorsqu’il s’agira de négocier ;
le souci d’élaborer une position européenne autonome, reflétant les objectifs et les intérêts propres de l’Europe.
26Ces trois principes posés, le « programme » de la Communauté va s’articuler autour des points suivants :
en premier lieu, la CEE devra jouer un rôle actif et constructif, en proposant des actions à négocier et à mettre en œuvre ;
les orientations communes devront être suffisamment concrètes, mais pas trop rigides ni détaillées, de façon à permettre un dialogue. Il s’agit d’une approche qui se veut progressive, flexible et évolutive au vu du développement des discussions avec les autres parties au dialogue et au vu des décisions qui seraient prises à l’intérieur de la Communauté sur les matières concernées. Cette approche sera aussi réaliste, dans la mesure où elle cherche à tenir compte de la diversité des situations économiques, aussi bien de celles des PVD que de celles des pays industrialisés dont l’économie est tributaire des conditions et possibilités d’importations de produits énergétiques ;
la CEE se présentera dans un esprit de dialogue et de conciliation, avec l’objectif de dégager un consensus sur des compromis acceptables pour toutes les parties en présence ;
l’objectif essentiel à atteindre est le maintien d’une croissance continue en renforçant le rôle et la position des PVD ;
les propositions de la CEE devront s’insérer dans un ensemble cohérent en couvrant tous les problèmes soulevés dans les domaines des matières premières, du commerce international de la coopération industrielle, des transferts de technologie. La Communauté s’est d’ailleurs souvent faite le défenseur de cette manière d’aborder les choses. Que ce soit à Lomé ou dans ses négociations avec les pays associés, elle a essayé de promouvoir dans ses relations extérieures un dialogue avec ses partenaires qui ne soit pas fondé sur l’identification d’un problème sectoriel particulier mais qui tente, au contraire, d’inclure les différents éléments de la négociation dans un cadre plus vaste et qui ouvre de réelles perspectives d’avenir ;
une attention particulière devra être portée aux pays les plus pauvres.
27Même si des difficultés sont à coup sûr prévisibles au niveau des Neuf au moment de la mise en œuvre de ces objectifs, il faut reconnaître et mettre en valeur cet effort d’analyse systématique et de réflexion globale de la part de la Communauté. On ne peut que se féliciter de l’initiative de la Commission tendant à renforcer et à restructurer les responsabilités de la Communauté, en tant que puissance économique, à l’égard des PVD. Cette initiative est à mettre à l’actif de la CEE d’autant plus qu’elle comporte d’abord une mise en question et un examen critique des actions entreprises jusqu’alors avant de s’attacher à la définition d’orientations nouvelles.
Notes de bas de page
1 Document SEC(70) 1631, p. 3.
2 A l’époque, responsables respectivement de l’aide au développement et des relations extérieures.
3 Commission des Communautés européennes. Mémorandum sur une politique communautaire de coopération au développement. Document de synthèse — Programme d’action pour une première série d’actions. Bruxelles, 1972. 316 pages.
4 « Coopération au développement : vers une politique communautaire à l’échelle mondiale ». Bulletin CE 7/8-1974, points 1201 à 1211.
5 En ce qui concerne les autres instruments, ce sont encore les Etats membres qui détiennent pratiquement toutes les compétences, exception faite de l’aide alimentaire.
6 On peut lire dans le Mémorandum (p. 40) que « pour les produits de base, l’action de la Communauté s’inspirera d’une façon générale de la Résolution n° 73(X) du Conseil de la CNUCED sur « la politique des prix et la libéralisation du commerce » du 18 septembre 1970. Comme les recommandations de la CNUCED n’ont en elles-mêmes aucun caractère juridique contraignant, la question est posée de savoir si la CEE peut vraiment y puiser beaucoup d’inspiration.
7 Cette concurrence est encore bien présente. Au cours de sa conférence à la Chambre de Commerce belgo-africaine (8 février 1977), M. Outers, alors ministre belge de la coopération au développement disait à ce sujet :
« Quand je suis allé dans certains pays, parlons du Zaïre, j’ai rencontré certains de mes compatriotes qui sont venus me trouver en disant : « C’est un véritable scandale, il y a les Allemands, les Français qui viennent prendre notre place, c’est scandaleux… Je prends, par exemple, le cas du Sénégal (qui avait jadis et a encore des rapports privilégiés avec la France), du côté français, sur place, on dit : voici maintenant les Belges qui s’amènent. Et j’ai été au Kenya et j’ai entendu dire que nos amis anglais trouvaient un peu gênant de voir arriver les Belges dans un pays où leur influence, jusqu’à présent, avait été prépondérante ».
8 Bulletin CE 7/8-1974, point 1204, p. 9. Voir aussi « l’Aide au Tiers-Monde ». 30 jours d’Europe, novembre 1972.
9 Les divergences de vues entre « mondialistes » et « régionalistes » demeurent toujours sous-jacentes dans les débats du groupe de travail « coopération au développement » (GCD). De ce fait, il sera difficile pour la Communauté de répondre davantage à l’attente de l’ensemble des PVD sans altérer les avantages dont bénéficient les pays avec lesquels elle a des relations particulières.
10 Bulletin CE. op. cit., point 1205.
11 Bulletin CE. op. cit., p. 15 à 18.
12 De l’avis de M. Outers, op. cit., cette résolution, d’inspiration allemande, est restée lettre morte, chaque pays ayant en réalité « continué ses relations antérieures sans se soucier beaucoup de ce que faisait le voisin ». De ce fait, « la coopération dans ces pays se fait non pas en termes de complémentarité mais en termes de compétition ». Conférence à la section Belgique-Burundi, Chambre de Commerce belgo-africaine, Bruxelles.
13 « L’harmonisation et la coordination des politiques de coopération au développement au sein de la Communauté ». Communication de la Commission au Conseil. Doc. COM(75) 94 final. Bruxelles, 5 mars 1975.

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