1. Schéma général du mécanisme de prise de décision

1En matière de relations extérieures, les décisions communautaires sont caractérisées par l’existence de deux négociations différentes. Dans une première phase, les Etats membres réunis sous l’égide du Conseil négocient entre eux, défendant les divers intérêts nationaux. Dans une seconde phase, la position commune à laquelle on est parvenu est présentée et défendue par les institutions communes1. Pourtant, compte tenu des intérêts en jeu dans ce domaine, la CEE ne dispose pas véritablement d’un mécanisme de prise de décision uniforme. Aussi des solutions plus ou moins nuancées sont-elle adoptées selon le type de question et les influences politiques du moment dans les différents Etats membres.

2Avant de procéder à l’examen de l’élaboration de la prise de décision lors des négociations Nord-Sud, il nous paraît opportun de présenter, schématiquement, le cheminement effectué par une proposition venant de la Commission avant de devenir décision. Toutes les décisions communautaires constituent des « compromis négociés » tenant compte des exigences des différentes parties pour être avalisées par les Etats membres. Les intérêts de ces derniers sur une question pouvant être divergents ou opposés, voire inégaux en intensité, à cause d’orientations et de conceptions différentes au plan politique, économique et social, l’intérêt communautaire ne pourra se définir comme la somme des intérêts nationaux, en particulier lorsqu’il lèse un intérêt national. De ce fait résulte que l’intérêt communautaire ne saurait constituer la motivation majeure des décisions communautaires qui, en réalité, sont élaborées en fonction des intérêts nationaux.

3Comment un ministre qui délibère pourrait-il remplir efficacement la mission essentiellement politique voulue par les Traités, surtout s’il est vrai qu’il trouve à sa place le texte d’intervention que son administration attend de lui ? Des séances qui devraient être consacrées à la recherche de solutions servant l’intérêt commun deviennent ainsi une succession de monologues des services nationaux s’exprimant par le canal de leurs ministres interposés ; ceux-ci adoptent devant les problèmes qui leur sont soumis des positions purement tactiques, trop souvent dictées par des intérêts à court terme.

« Chacun est en effet conditionné par un long et complexe processus national d’élaboration des politiques et des décisions. Des administrations nationales, des groupes de pression nationaux, le gouvernement national ont contribué à définir l’intérêt national particulier que chaque ministre doit aller défendre au Conseil. Dans toute cette procédure, on n’exprime et on ne précise que le point de vue national parce que tel est le but de la procédure. Lorsque le ministre reçoit le dossier à traiter à Bruxelles, il n’a plus qu’à faire preuve d’élégance pour expliquer sa thèse à ses collègues. Mais à ce moment-là les jeux sont déjà faits, et avec des dés pipés en faveur de l’élément national. La proposition de la Commission qu’examine le Conseil a été, elle, préparée par une procédure supranationale et, en général, elle exprime l’intérêt commun ; mais elle n’est plus qu’un faible document de travail, bien peu respecté par le Conseil parce qu’aucune force politique européenne n’est derrière elle »2.

4Tout cela ne fait que souligner l’importance de la position du Conseil, organe intergouvernemental, qui s’affirme dans ce processus comme un organe-clef.

5En matière de relations extérieures, la décision prise par la CEE ne constitue que le point de départ d’un long processus. La décision originale est précisée, amendée, élargie, adaptée à l’état et aux progrès des travaux et discussions. Ceux-ci ne se déroulent plus au sein de la Communauté mais entre la délégation communautaire et un Etat ou une organisation internationale. A ce niveau, il y a donc un changement d’acteurs et les intérêts des Dix sont alors défendus théoriquement par les représentants de la CEE qui ne dépendent que de l’autorité commune. Ce changement de niveau se traduit aussi au plan du comportement et de l’engagement des acteurs : ils ne manifestent plus la même volonté politique que sur le plan interne pour arriver à un compromis, du fait que les intérêts en jeu sur les plans interne et communautaire ne sont pas identiques. Si les Etats membres ne parviennent pas à se mettre d’accord sur un problème de politique intérieure, cela touche et peut léser leurs intérêts nationaux. En revanche, si la CEE n’aboutit pas à une décision au plan extérieur, les relations commerciales bilatérales des Etats membres n’en seront pas affectées. Elles continueront à se développer indépendamment de celles liant la CEE à des Etats tiers. Ceci montre la nécessité de tenir compte des relations bilatérales des Etats avec les PVD. La négociation peut effectivement se dérouler au niveau communautaire, mais le « marchandage » véritable passe par le canal de l’Etat membre et s’effectue à l’exclusion des institutions communautaires. A la limite, l’absence d’une position communautaire autonome n’affecterait pas les intérêts immédiats et spécifiques des Etats membres. M. Giscard d’Estaing n’a-t-il pas déclaré à la Conférence de Kigali (mai 1979) :

« La coopération multilatérale ne peut remplacer la coopération bilatérale. Celle-ci a des mérites spécifiques reconnus de tous »3.

6Certes, on ne peut faire violence à un Etat si ses intérêts essentiels sont méconnus. Mais il est aussi un peu trop facile de se réfugier à tout propos derrière cette excuse pour faire échec à l’élaboration de toute décision commune. C’est donc moins la notion d’intérêt national qui, en l’occurrence, est en cause que l’arbitraire auquel son application peut donner lieu.

7La collaboration entre le Conseil et la Commission ne s’effectue pas, dans la pratique, sur une base égalitaire mais sur une base quasiment hiérarchique, ce qui a pour effet de renforcer la position du Conseil et d’affaiblir celle de la Commission. La prise de décision est donc effectuée par le Conseil qui se prononce sur un texte préparé ou négocié selon ses directives par la Commission ou la délégation communautaire. La Commission est liée par les directives du Conseil et partage parfois cette tâche avec le COREPER. Ainsi, même si la Commission constitue le véritable organe d’impulsion communautaire, même si c’est elle qui est chargée de négocier avec l’extérieur pour les sujets relevant des Traités, les directives, en la matière, lui sont données par le Conseil.

1.1. Place et action du Conseil

8Le temps que le Conseil consacre à l’examen d’une question particulière en matière de relations extérieures dépend moins de l’importance du sujet traité que des divergences de vues qui subsistent entre les Etats membres. Celles-ci n’empêchent pas la CEE de négocier un accord, mais la définition d’une position commune exigera alors plus de temps que la négociation elle-même. Comment s’exerce l’action et le contrôle du Conseil des Ministres ?

9Après examen des données du problème à traiter, l’organe intergouvernemental demande à la Commission d’élaborer un mandat de négociation, mandat qui sera préparé sur la base de conversations exploratoires prenant la forme de contacts officieux avec les pays tiers. Ce n’est qu’après la mise au point de la directive approuvée par le Conseil que sera donné le feu vert pour l’ouverture des véritables négociations. D’une façon générale, le mandat octroyé à la Commission sera restreint et précis, ce qui permet au Conseil de conserver et d’exercer un droit de regard et d’intervention directe dans les négociations. D’un autre côté, cette latitude d’action de l’organe intergouvernemental limite le droit d’initiative dont jouit la Commission ; sa marge de manœuvre dans l’élaboration du contenu d’une directive demeure réduite et dépend bien souvent de facteurs économiques et politiques.

« Les difficultés économiques qui ont affaibli les positions politiques et sociales des Etats ont conduit les gouvernements vers des attitudes plus nationalistes du point de vue de la politique communautaire en général, aussi bien qu’à l’égard du travail quotidien des institutions. Ceci a directement affecté la Commission dans la mesure où les Etats étaient moins désireux de tenir compte de ses avis ou de la laisser administrer les affaires dans “l’intérêt de l’Europe” »4.

1.2. Le Comité des représentants permanents

10Le rôle de ce Comité s’exerce sur plusieurs plans dans le cadre des relations extérieures. Il est notamment chargé de préparer les réunions du Conseil des Ministres sur la base des travaux effectués préalablement par les groupes de travail5. Mais il faut souligner que le COREPER ne doit pas se substituer à la Commission dans le pouvoir d’initiative : le Conseil délibère sur les propositions de cette dernière et non sur des propositions présentées ou modifiées par ce Comité.

11Une autre tâche de ce Comité est la préparation de la position communautaire sur une question faisant l’objet de négociations particulières. En cela, le COREPER voit son rôle évoluer vers une plus grande initiative au cours du processus de l’élaboration, dans la mesure où la recherche d’une solution s’effectue sans passer par le filtre de la Commission. Cette évolution paraît d’autant plus importante que le COREPER est composé pour une part de fonctionnaires venant des différents ministères et, partant, il défendra plutôt les intérêts des Etats membres que la position communautaire. C’est également le COREPER qui assure la coordination entre la CEE et les institutions créées par des accords d’association et les liaisons avec le ou les pays associés. Devant le nombre croissant de ce type d’accords, le COREPER voit son rôle de conducteur accru puisqu’il reçoit du Conseil la charge de préparer une négociation auprès d’un Etat associé. Enfin, il a la responsabilité du choix du mode de participation de la Communauté à une conférence internationale ou à la session d’une organisation internationale lorsque le Traité n’en fait pas expressément mention. Le COREPER a enfin été amené à créer des groupes de travail, notamment celui des relations extérieures et des pays d’outre-mer.

1.3. La Commission

12Le Traité de Rome confie à la Commission formée de personnalités indépendantes un rôle de conception et de négociation. La fonction de proposition et de conception, consacrée en matière commerciale par l’article 113, alinéa 2, se traduit par la présentation de mémorandums, d’orientations de grandes politiques au Conseil (ex. mémorandum de 1971 sur la politique d’aide au développement, de 1972 sur la politique méditerranéenne et de 1982 sur la politique communautaire de développement). La Commission a également pour tâche de coordonner, de médiatiser et d’orienter l’action communautaire, sans pour autant détenir de pouvoir concret en ce domaine. Ceci est aggravé par la constatation que le Conseil a pris par rapport à la Commission une importance qu’il n’avait pas dans les traités :

« La dégradation du rôle de la Commission, le refus de la participation démocratique, le secret des négociations au Conseil et la paralysie finale sont les conséquences inévitables d’un système dans lequel il n’y a pas de véritable équilibre entre les intérêts nationaux et les intérêts de la Communauté en tant que telle »6.

13Les changements intervenus depuis la signature des Traités ont eu pour effet de réduire la position et l’autorité de la Commission, l’équilibre du pouvoir penchant de plus en plus en faveur du Conseil, dans lequel les Etats membres luttent pour la défense d’intérêts nationaux égoïstes. La dépendance à l’égard de l’organe de décision, dont l’attitude est souvent déterminée par des tendances économiques et politiques, n’a pu être compensée par la diligence et l’efficacité du personnel.

14Malgré l’absence de pouvoir réel, la Commission a acquis une certaine influence. S’il n’y avait en présence que les seules positions nationales à courte vue, l’échec serait certain. La Commission est là et présente des solutions inspirées de vues à long terme, dégagées des impératifs purement nationaux et plus conformes à l’intérêt communautaire. Dans les solutions proposées, les délégués nationaux arrivent à trouver les éléments de compromis nécessaires.

15A la différence de la politique agricole commune par exemple, où l’on est passé au stade de l’exécution, en matière de relations extérieures la CEE ne se trouve encore qu’au stade de l’élaboration d’une position commune. On s’aperçoit que ces relations sont davantage aux mains du Conseil qu’à celles de la Commission. D’une part, il s’agit d’une activité intergouvernementale de nature politique ; d’autre part, la CEE en est encore à la phase préparatoire.

1.4. L’apport du Parlement

16Le Traité de Rome ne prévoit pas expressément la consultation obligatoire du Parlement lors de l’établissement de relations avec les organisations internationales ou de la participation de la CEE à une conférence internationale. Pourtant, le Parlement ne reste pas à l’écart des problèmes en matière de relations extérieures. Par ses débats, ses initiatives, ses questions successives, il oblige les autres organes communautaires à préciser leur position et à clarifier leur conception sur ce que devrait être l’action de la CEE dans ce domaine. Par ses rapports, il peut influer sur les orientations de la Commission qui, responsable politiquement devant lui, doit lui prêter une attention plus grande que le Conseil. Au plan juridique, le Parlement doit être consulté entre la phase finale de la négociation et la conclusion d’un accord fondé sur l’article 238. Mais, en pratique, la consultation intervient après la signature et non avant. Pourtant, il semble que l’importance du Parlement ait tendance à augmenter dans le domaine des relations extérieures ; la budgétisation de l’aide communautaire devrait renforcer cette tendance.

17Compte tenu de la lenteur et de la complexité du processus de prise de décision, la CEE ne peut définir rapidement sa position en fonction de l’état des négociations. Comme négociateur, elle manque de dynamisme pour être en mesure d’adapter rapidement sa position à l’avancement des travaux et des débats. Tout changement, même partiel, du mandat de négociation communautaire exige de remonter la filière communautaire et celle des Etats membres, avec toutes les difficultés et tous les risques que cela comporte. De telles entraves constituent un inconvénient certain pour le négociateur de la CEE qui ne dispose que d’une marge de manœuvre limitée.

2. Elaboration de l’approche commune dans le cadre du dialogue Nord-Sud

18Qui, dans l’organisation interne de la Communauté, s’est occupé du dialogue Nord-Sud ? Comment le système de prise de décision et de coordination à Neuf ou à Dix a-t-il fonctionné ?

19La conduite du dialogue Nord-Sud relève du Conseil des ministres des affaires étrangères dans le cadre de son rôle d’impulsion et de coordination des activités communautaires (Sommet de Paris 1974) et des dispositions convenues par le Conseil européen (Rome décembre 1975), quant à la position à adopter par la Communauté. Cette question figure à l’ordre du jour de chaque session, soit pour procéder à un rapport sur l’état des travaux, soit pour débattre des problèmes de fond.

20Le COREPER a pour tâche de préparer les délibérations du Conseil et de coordonner l’ensemble des activités relatives au dialogue, tant à Bruxelles que sur place. A cet effet, la question figure également régulièrement à son ordre du jour. Dans les cas où le Conseil ne se réunit pas avant une session particulière, la charge de définir la position commune et de faire les arbitrages nécessaires revient à ce Comité.

21Au niveau de la Commission, deux directions générales sont chef de file en ce domaine et se partagent la responsabilité des relations avec les PVD : d’une part, la direction générale des relations extérieures (DG I) ; d’autre part, la direction générale coopération et développement (DG VIII). Sur le plan géographique les compétences se répartissent ainsi :

• la DG VIII est responsable pour les pays « associés et associables » ainsi que pour la Méditerranée sud et le reste de l’Afrique (sauf Afrique du Sud) ;

• la DG I est responsable pour tous les autres PVD et pour les pays du nord de la Méditerranée7.

22Chaque DG est tenue d’assurer l’entretien des relations avec les pays en cause ainsi que la coordination des autres services intéressés à la Commission. L’application de la politique de coopération au développement doit être exercée sous la responsabilité des deux DG, selon les compétences géographiques et fonctionnelles respectives.

23Dans les organisations internationales, le partage des compétences est établi de la manière suivante :

• la DG I est chef de file pour le GATT, les Nations Unies au niveau de l’Assemblée générale, l’ECOSOC, l’ONUDI et l’OCDE (à vocation régionale) sauf le CAD (Comité d’aide au développement) qui relève de la DG VIII ;

• la DG VIII est chef de file pour la CNUCED. Elle assure également les relations de travail avec le PNUD, le FMI et la BIRD (sous réserve des responsabilités de la DG II).

24En ce qui concerne les organisations régionales de l’ONU ou des PVD et les groupes d’aide, la responsabilité est déterminée selon les compétences géographiques. Comme précédemment, la DG chef de file se charge d’assurer l’information en temps utile de l’autre DG et la coordination avec elle. Ce partage des responsabilités n’exclut pas non plus que les deux directions générales s’efforcent de régler au mieux les problèmes de participation aux rencontres internationales8.

25La préparation de la position commune intervient à Bruxelles dans le cadre des instances communautaires. C’est là où sont discutées les questions de fond, celle de la stratégie générale à adopter lors d’une conférence particulière. La coordination sur place à Dix (coordination « horizontale » par opposition à la coordination « verticale » à Huit, c’est-à-dire avec les autres partenaires industrialisés du groupe B) s’impose pour des considérations d’ordre tactique. De ce fait, il est nécessaire que les représentants de la Communauté disposent d’une marge de flexibilité afin de permettre et de faciliter l’adaptation des directives à l’évolution des négociations et des débats.

26En ce qui concerne la CCEI, une « task force » placée sous la direction de M. Manfred Caspari avait été créée spécialement pour cette conférence. Elle devait transmettre le « Commission paper » à l’un des quatre groupes de travail agissant sous l’autorité d’un COREPER ‘B’ mis sur pied pour discuter les propositions devant servir à la formulation de la position communautaire9. Dès que chacun des groupes était parvenu à un compromis, les ambassadeurs des Neuf participant aux réunions hebdomadaires du COREPER ‘B’ donnaient leur aval à ce dernier. Les positions mises au point à Bruxelles laissaient, en fait, très peu de latitude aux délégués prenant part à la Conférence de Paris. Si, par exemple, un des participants avançait une idée nouvelle, les porte-parole de la CEE devaient en référer à Bruxelles et le COREPER devait se réunir pour en discuter. Outre qu’elle surchargeait l’emploi du temps des délégués, cette procédure retardait inévitablement les débats en cours et suscitait un certain agacement chez les autres parties à la Conférence. Peu à peu, le COREPER comprit que cette formule n’était pas très efficace. C’est pourquoi il fut convenu en 1976 d’établir à Paris, pendant les sessions des commissions, un système de liaison de coordination où les chefs de délégation disposeraient d’une certaine autorité. C’était, en quelque sorte, une « extension du COREPER »10. Cette coordination sur place était effectuée par les deux coprésidents, les porte-parole de la Communauté dans les quatre commissions, et en présence d’un représentant de chaque Etat membre. Pour permettre de prendre, le cas échéant, des décisions rapides, il fallait que ces représentants se situent de préférence à un rang élevé.

27Vers la fin de 1976, d’autres groupes plus restreints en nombre que les commissions furent créés : ce furent les groupes de contact, chargés notamment de traiter le problème de la dette qui relevait à la fois des compétences de la Commission développement et de la Commission finances. Peu à peu, cette pratique se généralisa pour l’ensemble des points à l’ordre du jour de la Conférence.

28Si, d’une façon générale, la coordination communautaire a bien fonctionné11, elle est devenue néanmoins de plus en plus difficile au fur et à mesure de l’avancement des travaux et ce, pour plusieurs raisons :

1. les représentants des Etats membres ne furent pas toujours maintenus à un rang assez élevé. Ceci est un handicap lorsqu’il faut agir rapidement ;

2. ces représentants n’étaient pas toujours ceux qui suivaient les travaux préparatoires à Bruxelles ;

3. l’heure de vérité approchant, les divergences de fond entre les délégations, jusqu’alors soigneusement camouflées, ne pouvaient guère ne pas apparaître au grand jour. A la deuxième réunion des commissions (18-26 mars 1976), par exemple, cette coordination a été compliquée par le raidissement de la position de la délégation allemande qui n’était pas sans lien avec la déclaration faite par la délégation néerlandaise au même moment à Genève : celle-ci venait d’exprimer sa volonté de participer au Fonds commun proposé par le Secrétariat de la CNUCED.

29Par la suite, la simultanéité des discussions à Genève (CNUCED) et à Paris (CCEI) n’a fait qu’alourdir l’atmosphère et susciter des divergences, non seulement sur le fond mais aussi sur la tactique à suivre, notamment sur l’opportunité, pour le groupe des Huit, de présenter des documents communs ou des propositions séparées. La Commission préférait des propositions séparées au moins dans quelques domaines, dans la mesure où elle estime faire preuve, bien souvent, d’une plus grande ouverture que certains de ses partenaires du groupe B. Mais quelques Etats membres souscrivaient plus volontiers à l’idée de documents communs à l’ensemble du groupe. Or, en montrant un esprit de conciliation automatique, on court le risque que la coordination de la Communauté ne se perde dans la concertation du groupe des huit pays industrialisés. Ceci ne peut que désamorcer la volonté de la CEE de chercher à assumer un rôle d’incitation et de médiateur.

« Le développement de la “Klébérisation” a suscité l’espoir qu’elle pourrait fournir un modèle susceptible d’être retenu pour d’autres conférences auxquelles participent les Etats membres de la CEE… On pense que ce modèle pourrait être étendu à la CNUCED qui commence à avoir des réunions plus fréquemment, des comités permanents et une nature plus politique »12.

30Si le mécanisme de coordination à Neuf, tel qu’il a été pratiqué à la CCEI, a permis à la Communauté de présenter un front uni, on peut dire que cette formule a eu un effet « intégrateur » ; encore faut-il préciser pendant la durée de la Conférence, mais pas au-delà. Les exemples récents de la CNUCED montrent bien le peu d’empressement des Dix pour surmonter leurs divergences et établir une position commune, malgré la multiplication des réunions de coordination à la fois avant et après les travaux des groupes de négociation. Ces réunions sont de deux types : d’abord à Dix, au sein d’un groupe horizontal des chefs de délégation et de groupes sectoriels ; puis à Huit, au niveau du groupe B (pays occidentaux), parfois en composition sectorielle. La délégation de la Commission doit ainsi assurer la participation à plusieurs réunions par jour13. Il ne suffit pas que les négociateurs sur place disposent d’un certain droit d’initiative et de la marge de manœuvre nécessaire pour adapter leur position à l’évolution des débats. Ils doivent pouvoir s’appuyer sur des directives, sur une ligne générale d’action définie préalablement à Bruxelles. Mais à défaut d’un mandat de négociation précis, les délégués de la Commission se contenteront de suivre les débats en simples observateurs : il est difficile de s’exprimer si l’on n’a rien à dire. A cet égard, il semble que le statut de la Communauté à la CNUCED ne joue pas en sa faveur ; il la dessert plutôt qu’il ne la sert.

31Nous donnerons un exemple pour illustrer ce manque d’efficacité de la procédure de décision, bien souvent inadaptée aux problèmes et aux forums où tout se décide très vite, en dernière minute. La Commission, grâce à la coopération des directions générales compétentes, avait élaboré la position de la Communauté dans la perspective de la 4^e CNUCED et soumis deux communications au Conseil à cet effet14. Elle y proposait, notamment dans le domaine des matières premières, un accord sur une liste de produits de base à définir avec un calendrier précis sur le financement des coûts de ces accords à la charge des producteurs et des consommateurs, ainsi qu’une stabilisation des recettes pour les pays les plus démunis.

32Le Conseil des ministres des 3 et 4 mai 1976, après avoir pris connaissance des travaux effectués par la Commission dans le cadre du dialogue Nord-Sud à Paris et dans celui de la CNUCED à Genève, ne parvint pas à définir des positions communes que la Communauté aurait pu défendre à Nairobi si elle avait eu un mandat. Finalement, elle dut s’appuyer sur la position du groupe B qui ne touchait ni les questions relatives à l’indexation, ni celles portant sur le Fonds commun. Ce furent les ministres des pays membres qui, arrivés à Nairobi au cours des derniers jours de la Conférence, négocièrent péniblement le compromis final.

3. Entraves et limites à la formation d’une position commune

33De multiples facteurs — internes et externes à la Communauté — viennent entraver le processus de décision communautaire et donc l’élaboration de positions communes. Atteindre un consensus s’avère de plus en plus difficile, même sur des positions défensives, car il y a compétition et rivalité entre Occidentaux. Certains sont encore attachés à d’anciennes conceptions de grandeur, vestiges du passé, ou bien de souveraineté et d’intérêt national ; d’autres affichent une certaine indifférence et n’ont qu’une idée : brider la Communauté pour qu’elle reste un figurant. Pourtant, la dépendance mutuelle est aujourd’hui telle que chaque pays, chaque continent, a un intérêt concret et vital à ce que l’autre s’en sorte et la Communauté — symbole de la puissance de l’Europe — pourrait être l’interlocuteur le mieux placé pour défendre les intérêts communs. Comme l’écrivait si justement James Reston :

« La notion de l’Unité européenne, objectif originel de l’Amérique avec le Plan Marshall semble disparaître de l’esprit européen, même si elle n’est pas encore tout à fait perdue… Même Jean Monnet… le dernier des architectes optimistes de l’Unité européenne, observe, non sans regret, l’emprise tenace du nationalisme et son refus de reconnaître les demandes impératives pour un Nouvel Ordre coopératif mondial »15.

3.1. Obstacles endogènes

3.1.1. Diversité des Etats membres et divergences : des désaccords mal camouflés

34Si les liens qui unissent les Etats membres restent entiers, les notes discordantes occupent trop souvent le devant de la scène. Tout subsiste d’une communauté d’intérêts sur laquelle se fonde l’édifice communautaire, mais en même temps se multiplient les signes de divergences sur les moyens, sinon les objectifs. Et les gouvernements ne manquent pas de faire étalage au grand jour des dièses et des bémols qu’ils accrochent à la partition de la CEE. Certes, les tensions qui règnent ne sont pas nouvelles. Mais elles sont à présent particulièrement exacerbées, à tel point qu’on peut se demander si des solutions politiques ne seraient pas souhaitables : situation économique et sociale, politiques monétaires, difficultés de la politique agricole commune et de son financement, problèmes de coopération et de restructuration industrielle dans des domaines très sensibles ; en bref, accumulation de difficultés et besoins de ressources accrues alors que chaque Etat membre pense plutôt en termes d’économie et de maintien de positions nationales parfois difficilement acquises. Finalement, chacun est devenu l’otage de sa propre prison et incapable de tirer parti de la dimension communautaire.

— Divergences sur les questions de fond

• Contraintes doctrinales

35Les pays et les milieux qui, tant dans la Communauté que dans le monde industrialisé en général, sont partisans d’un système d’économie libérale sous la forme la plus pure, demeurent traditionnellement réticents à l’égard de toute intervention, par exemple, dans le cas d’un régime de stabilisation des prix ou d’interventions massives dans le libre jeu des forces du marché. Au contraire, les pays à philosophie ou structures dites « dirigistes » adoptent une attitude opposée. Ils se montrent plus disposés — encore que des engagements financiers précis et nouveaux les amèneraient certainement à faire preuve d’une générosité plus modeste — à infléchir l’économie de marché et le système monétaire international par des mesures à court ou à long terme allant dans le sens d’une meilleure prise en compte des intérêts des pays en voie de développement.

36Ainsi l’Allemagne, partisane du libre-échange, affiche des positions très circonspectes. Elle est contre des solutions globales au problème des matières premières, opposée aux accords sur les produits de base, rebelle en fait au principe du Fonds commun, hostile à la stabilisation et à l’indexation des prix16. Lors de la rencontre franco-allemande de Bonn (décembre 1975), le représentant du ministère des affaires étrangères avait largement insisté sur la nécessité, pour l’Europe, de négocier avec les pays exportateurs de pétrole dans une position de force relative au sein du camp occidental, c’est-à-dire en étroite coopération avec les Etats-Unis et le Japon17. La Grande-Bretagne, ayant accédé au rang de « puissance pétrolière », ne poursuit pas les mêmes intérêts que ses partenaires européens en matière d’énergie. A l’instar des USA, elle a avantage à fixer pour le pétrole brut un prix de référence minimum élevé de façon à rentabiliser l’exploitation de ses ressources naturelles en Mer du Nord. Les autres pays de la CEE, dans leur situation d’importateurs, veulent un prix de référence bas pour profiter des baisses du prix du baril.

37Avec l’arrivée des socialistes au pouvoir, le langage de la France à l’égard du Tiers Monde n’a guère changé — sinon au plan de la rhétorique — pas plus d’ailleurs qu’il ne l’a fait en Allemagne avec le retour des chrétiens-démocrates après treize années de social-démocratie. Fidèle à son approche dirigiste, la France préconise un « New Deal »18 : dans la ligne du keynésianisme, il s’agirait de susciter une relance de l’activité mondiale par « l’octroi du droit au développement, à la consommation, pour des centaines de millions d’hommes ». Opposée aux solutions trop coûteuses mais plus ouverte et plus sensible à la cause des déshérités, la France soutient la stabilisation des recettes d’exportation et les accords de produits, mais envisage l’indexation avec une plus grande réserve.

« La France, comme les autres pays, n’est pas exempte de contradictions et le ministre de l’Economie et des Finances, pour sa part, n’envisage que la stabilisation de l’ensemble des recettes d’exportation en espérant que cela coûtera moins cher »19.

38C’est là une des règles d’or pour les négociateurs. Vouloir intégrer les PVD dans le système économique actuel implique un « prix à payer » ; mais on ne veut payer qu’une seule fois et, autant que faire se peut, le moins possible !

39En opposition avec la RFA, les Pays-Bas ont eu, jusqu’à une date récente, des positions plus avancées sur les problèmes de l’aide au développement. Ainsi leur soutien au Programme intégré de la CNUCED s’est-il traduit par une participation aux accords par produit et une contribution au stock régulateur de l’accord étain. En outre, ils se sont prononcés en faveur de la stabilisation des recettes d’exportation des PVD et n’ont pas été fondamentalement hostiles à l’idée de l’indexation. Dans l’ensemble, les Pays-Bas se rapprocheraient des thèses des pays Scandinaves, encore qu’à Belgrade ils aient singulièrement baissé le ton, épousant plutôt la position américaine. Ainsi les USA, venus dans la capitale yougoslave — comme tous les autres pays industrialisés d’ailleurs — parce qu’il leur était impossible de faire autrement, ont-ils presque toujours obtenu l’appui qu’ils cherchaient au sein du groupe B.

• Limites opérationnelles

40Une difficulté majeure réside également dans le fait qu’il n’existe pas vraiment d’accords (caoutchouc excepté) ayant bien fonctionné jusqu’à présent et auxquels on pourrait se référer20. Les oppositions doctrinales se nourrissent de ces considérations. Ainsi ceux qui préfèrent s’en remettre aux forces du marché, voient leur position renforcée par le fait que les accords existants sont en réalité paralysés, sinon menacés dans leur existence. D’un autre côté, il est tout aussi évident que tant que l’on n’aura pas tenté d’expériences réelles, assorties de mesures de précaution appropriées, l’on demeurera toujours dans l’ignorance quant à la possibilité de remédier, par exemple, aux inconvénients des fluctuations des marchés des matières premières.

• Limites financières

41Dans le cas où les négociations en viennent à la phase opérationnelle, il y a lieu de tenir compte de la limitation quantitative ou financière, les sommes en cause étant particulièrement élevées.

42Compte tenu de ces différents barrages, il sera difficile de convaincre les gouvernements et le secteur privé nécessairement mis en cause.

— Divergences sur les questions de procédure

43Elles ont été très marquées lors de la Conférence de Paris (CCEI). Tous les Etats membres avaient reconnu la nécessité d’y créer un climat favorable et d’examiner certaines ouvertures possibles ayant un impact au plan psychologique. Ils s’accordaient aussi sur le fait que les débats dans les différentes enceintes étaient interdépendants et complémentaires. Mais ils restaient divisés sur l’attitude à adopter et le rapport à établir entre les conférences. Ceci suscita l’émergence de tendances divergentes quant aux considérations tactiques.

44Les uns mettaient de préférence l’accent sur la CNUCED, estimant que si des concessions pouvaient être faites, c’était dans ce cadre qu’il convenait de les faire pour éviter de devoir octroyer des concessions successives. De surcroît, il fallait tenir compte de l’impact qu’aurait alors la CNUCED IV qui réunit l’ensemble des PVD. Autrement dit, la Communauté devait, certes, montrer un esprit d’ouverture à la CCEI sans souscrire pour autant à des engagements formels, mais insister davantage sur l’importance de Nairobi. En conséquence, toute déclaration commune au groupe B en général ne devait constituer rien d’autre qu’une information sur l’état des travaux et éviter toute impression de subordination de la CCEI aux activités de la CNUCED.

45D’autres, au contraire, mettaient en avant la Conférence de Paris, soulignant que ce cadre englobait, à côté des problèmes intéressant les PVD, des questions touchant directement les pays industrialisés (ex. énergie). Par conséquent, il permettait de mieux valoriser les intérêts des uns et des autres, d’équilibrer les concessions et contreparties à en attendre et, partant, d’aboutir à une solution d’ensemble équitable et équilibrée. Cela revenait, en quelque sorte, à donner à la CNUCED un caractère plutôt académique et au dialogue de Paris, un caractère plus opérationnel.

46D’autres encore, comme l’Allemagne, considéraient qu’il fallait voir le problème dans son ensemble, indépendamment du cadre dans lequel on délibérait — CCEI, CNUCED, GATT, etc. En conséquence, elle souscrivait à une approche globale sans juger nécessaire de fixer trop tôt une attitude définitive de la Communauté. Ceci ne devait pas empêcher un échange de vues constructif à tout moment : il faut bien s’accorder sur les faits, avant de rechercher des solutions.

47Ces vues tactiques différentes quant aux ouvertures à faire ou à ne pas faire à tel ou tel moment rendaient encore plus malaisée la coordination communautaire. Ceci pouvait s’expliquer par le fait que la CCEI, par exemple, constituait une entité autonome. Dès lors, il convenait d’éviter d’instituer de façon directe ou indirecte une pratique conduisant à subordonner ses activités à des travaux menés parallèlement dans d’autres enceintes. D’ailleurs, la possibilité d’un rapport entre la CCEI et une autre organisation n’était pas expressément prévue dans les règlements et procédures adoptés par les ministres de cette Conférence.

48Pour des considérations d’ordre politique et tactique, la Communauté accepta pourtant de souscrire à une déclaration de caractère général21 faite par les deux coprésidents, déclaration qui mettait en relief les méthodes de travail et l’orientation positive des travaux, sans pour autant entrer dans les détails, au niveau de chaque commission. Dans l’esprit du groupe B, cette déclaration impliquait de la part des Dix-Neuf l’abandon de toute tentative de parvenir à l’établissement de conclusions écrites sur le plan individuel de chaque commission. Mais ces derniers rejetèrent ce projet de texte, jugeant la teneur trop faible parce que trop générale et trop descriptive. Les manœuvres diplomatiques vers le compromis ayant échoué, le groupe des 19 prit la décision de présenter à Nairobi une déclaration unilatérale, rendue publique à Paris à la fin des travaux de la 3^e session des commissions. Dans cette déclaration22, les PVD adressèrent une mise en garde à leurs interlocuteurs et manifestèrent leur insatisfaction devant la lenteur des progrès à Paris face « au manque de volonté politique de quelques pays développés qui retardent le processus de compréhension et de coopération auquel tous les PVD et la plupart des pays développés ont adhéré ». Les 19 étaient déterminés à proclamer la préséance de la CNUCED et à subordonner l’avenir du dialogue dans le cadre de la CCEI aux résultats obtenus à Nairobi23.

49Comment la Communauté a-t-elle répondu à cette offensive ?

50Consciente des retombées d’un échec de la Conférence de Paris, elle chercha à éviter de s’engager dans une polémique avec le groupe des 19 et s’abstint d’une contre-déclaration unilatérale au sein du groupe B. La marche à suivre préconisée consistait à ce que chaque délégation des Huit, dans le cadre des déclarations ministérielles individuelles à Nairobi, présentât, au contraire, les éléments positifs ressortant des travaux de la CCEI.

51Il est clair que ces querelles apparemment procédurales traduisent, en réalité, le heurt des intérêts nationaux et sont une entrave supplémentaire à la cohésion communautaire. Il faut au demeurant noter que les pays habituellement prêts à épauler la Commission sont ceux avec un poids inférieur, sinon en nombre du moins en importance, dans des domaines aussi fondamentaux que ceux du commerce ou des finances. Certes, la situation économique mondiale, et surtout celles des Dix, n’encourage guère à l’optimisme et c’est là, évidemment, une circonstance atténuante aux fort modestes performances de la Communauté européenne. Mais on peut se demander si, dans l’impasse historique actuelle, la rigidité des attitudes n’est pas aussi le reflet d’un manque de sens de responsabilité de la part des Occidentaux et un manque du sens de l’avenir — de leur sien propre et de celui du monde.

3.1.2. Lenteur et lourdeur des mécanismes

52Si les risques de bureaucratisation et, dans une certaine mesure, d’étouffement par la multiplication des tâches, des groupes ou l’allongement des circuits administratifs, sont inhérents à toute organisation plurinationale et multilingue, la Communauté n’y échappe pas. Le rapport des « Trois Sages »24 note à ce sujet :

« La Lourdeur du système décourage tout espoir de meilleure productivité… C’est au niveau du Conseil que ces problèmes sont les plus apparents… Il y a actuellement trois ou quatre fois plus de réunions au Conseil qu’en 1958… La Commission de treize membres n’a pas développé de vision d’ensemble cohérente qui lui soit propre et qui aurait concouru à ordonner et à orienter le vaste flot de ses propositions. Ce phénomène général d’une charge excessive de travail, aggravée par la lenteur et la confusion dans laquelle elle est exécutée, peut être résumé par le terme de “lourdeur” qui sera utilisé en ce sens dans la suite du rapport ».

53Enfin nous relevons comme élément significatif du déclin de la Commission :

« Depuis l’élargissement de la Commission en 1967, les méthodes de travail de ses membres ont perdu en collégialité et la coordination interne s’est révélée inadéquate… La Commission ne donne pas vraiment l’image d’une équipe ».

54Ce risque de bureaucratisation résulte, en quelque sorte, de l’alourdissement des procédures. Le respect de règles formelles donne toujours davantage de rigidité à un fonctionnement plus ou moins régulier de la « machine » et décourage de surcroît toute initiative individuelle, mettant ainsi en avant le règlement au détriment du facteur humain. On en arrive alors à développer un esprit bureaucratique dont l’essentiel consiste à ce que l’on travaille selon les règles même si ce que l’on fait est inutile et sans portée véritable. On peut même se demander si, par la multiplication des réunions et des débats, on ne cherche pas à donner l’illusion de l’action, sachant pertinemment que les chances d’obtenir des moyens nécessaires pour agir sont nulles ou presque, à la fois à cause d’un manque de pouvoir réel et de volonté politique. Tout ceci est source de frustrations, de désenchantement et de doute au niveau de l’opinion publique ; frustration aussi du côté de certains commissaires, dont l’augmentation du nombre n’a pas permis de confier à tous un portefeuille intéressant25.

55La participation des administrations nationales au travail communautaire est par ailleurs indispensable, mais souvent des difficultés découlent du fait que celles-ci ne sont pas toujours pleinement adaptées et conscientes de leur « mission européenne ». Elles conservent la tendance de transposer sur des problèmes européens leurs propres cloisonnements et les répartitions d’attribution interne. Il en résulte alors non seulement une diminution considérable de la capacité d’action des instances communautaires, surtout aux échelons décisionnels, mais encore une multiplication excessive des comités et groupes de travail traitant souvent en ordre dispersé des questions connexes, si ce n’est pas de questions identiques.

56L’élaboration de politiques communautaires à caractère interne peut, peut-être, s’accommoder des lenteurs du processus de décision. Mais les exigences du calendrier et l’impératif de la participation active à d’importantes négociations internationales font que les retards au niveau de la préparation, les incohérences et les difficultés surgissant sur des points au demeurant mineurs, ont pour conséquence, ou bien de paralyser l’action de la Communauté, ou bien d’en diminuer l’efficacité et l’impact par des excès de précautions et de réserve. Pourtant, on attend un engagement actif de la Communauté. Au moment de la préparation à la participation à des rencontres aussi importantes que celle du dialogue Nord-Sud à Paris, à la CNUCED ou à l’ONU, cette constatation revêt une portée toute particulière.

3.1.3. Les « opérateurs économiques »

57Importants acteurs des relations économiques Europe-Tiers Monde, ceux qu’il est convenu d’appeler les « opérateurs économiques » ne figurent que discrètement au générique des grandes conférences internationales. Ils ne sont pas signataires des accords sur lesquels, il n’en déplaise, ils pèsent lourd. Les chances de développement d’un pays africain ou asiatique ne se mesurent-elles pas plus au nombre de ces opérateurs économiques qui se pressent dans le sillage des visiteurs officiels, qu’à la lecture des objectifs de planification des gouvernements ?

58Au premier abord, il semblerait que tout devrait pousser ces industriels, ces banquiers à entretenir et à promouvoir des relations privilégiées avec le Tiers Monde (approvisionnement en produits de base, nécessité d’élargir l’espace économique), celui-ci constituant, du moins en apparence, un terrain propice au redéploiement industriel. Mais les choses ne sont pas aussi simples : à l’empressement des industriels européens s’est peu à peu substitué un certain repli, un désengagement de ces derniers et la formulation d’une préférence marquée pour une stratégie plus sélective26.

59Lorsque fut mis au point le Programme intégré pour les produits de base, les milieux industriels ont réagi dans l’ensemble très négativement. Car les propositions de la CNUCED — stabilisation des recettes d’exportation, engagements commerciaux à long terme entre pays producteurs et consommateurs, etc. — auraient entre autres pour effet de diminuer les pouvoirs que détiennent ces milieux sur la fixation des cours des produits commercialisés. Sur le problème des matières premières, l’UNICE (Union des Industries de la Communauté européenne) s’est exprimée en ces termes :

« L’UNICE est consciente de l’intérêt que revêt pour les producteurs comme pour les consommateurs une régularisation des marchés des matières premières. Elle souligne cependant qu’il est indispensable de maintenir, dans toute la mesure du possible, les mécanismes de marché. En effet, ce n’est pas par des interventions dirigistes sur le marché ou par la fixation des prix que l’on parviendra, d’une part, à éliminer les déséquilibres qui se traduisent par des fluctuations excessives des cours des matières premières et, d’autre part, assurer les approvisionnements… Elle estime qu’une telle mesure (indexation du prix des produits de base) qui ne ferait qu’accentuer les déséquilibres et conduirait à une réglementation très poussée, est inopportune »27.

60Si les négociations internationales devaient aboutir à un renforcement de la capacité de contrôle des PVD sur l’exploitation et la commercialisation de leurs produits de base28, on pourrait s’attendre à un redéploiement des entreprises européennes vers des zones « plus sûres »29.

61Les industriels ne se situent pas dans l’optique de la générosité. Ils sont plus à la recherche de nouveaux profits par des charges moindres et des marchés plus vastes qu’à celle d’une participation plus grande des PVD à la production industrielle mondiale30. Pour eux, l’intérêt d’un pays se mesure à l’exonération fiscale accordée, à l’absence de lois sociales, à l’existence d’installations portuaires pour l’expédition des produits, à la stabilité des conditions économiques, juridiques et administratives offertes par le pays d’accueil. Des critères bien précis dictent leur politique : produire, vendre, gagner de l’argent, s’approvisionner en matières premières, conquérir des marchés, se défendre contre la concurrence, contre les exigences du personnel, contre la fiscalité, etc. La Communauté doit compter avec cette force du patronat européen qui ne s’est pas caché de dire « les gouvernements et la Commission de Bruxelles s’engagent à transférer quelque chose qui ne leur appartient pas ». Ainsi, derrière les gouvernements qui fixent les lignes générales de la coopération, il y a les patrons dont les intérêts ne coïncident pas toujours avec les exigences du décollage économique et du développement du Tiers Monde. Pour eux,

« la solution (aux problèmes économiques, commerciaux et monétaires) ne doit en aucun cas être cherchée à travers une mise en cause de l’ordre économique international »31.

62En outre, on constate une participation de plus en plus grande du secteur privé à la table de négociation, ce qui ne manquera pas de donner à la politique de coopération une orientation sélective vers des pays « cibles » importants et riches d’avenir.

63A quoi il faut ajouter l’essor croissant des sociétés multinationales et de leur contrôle sur les décisions économiques vitales sur lesquelles les gouvernements n’ont guère plus d’influence32. Ce sont dans les conseils d’administration de ces grandes sociétés que sont prises les décisions essentielles qui façonneront de plus en plus le commerce et la structure du marché international.

3.2. Obstacles exogènes

3.2.1. Le poids des Etats-Unis

« La politique de développement de la CEE exprime moins l’indépendance de l’Europe que l’acceptation du contrôle de son intervention dans le Tiers Monde par les Etats-Unis »33.

64Commentant l’effacement de la Communauté à la VI CNUCED, M. Cheysson a déclaré :

« Les Européens sont rarement courageux lorsque les Américains sont à la table des négociations. Heureusement que la Communauté n’est pas la symétrie du Comecon »34.

65Sans souscrire à l’affirmation que l’Europe n’a rien à dire35 par peur de ne pas être sur la même longueur d’onde que les USA, il semble bien qu’un certain développement vers une Europe unie soit aujourd’hui pratiquement interdit, certains pays ayant progressivement adopté une attitude plus réticente à son égard36. Si les USA, en particulier sous l’Administration Nixon, n’étaient pas fondamentalement hostiles à la construction européenne, la ténacité avec laquelle M. Kissinger remit plusieurs fois sur le tapis son projet de « Charte de l’Atlantique » (1973) montrait bien l’importance qu’il attachait à une consultation préalable entre les USA et la CEE sur toutes les affaires européennes ; et donc la crainte qu’un commencement de définition d’une politique européenne commune risquât de ne pas aller dans le même sens que celle des USA.

« Diverses routes peuvent conduire à l’unité européenne. Celle décrite par le plan Fouchet… n’est pas la moins plausible ; c’est en tout cas celle qui cadre le mieux avec l’éventualité d’une participation britannique… Dans le cadre d’une Europe confédérale, les USA pourraient garder de l’influence dans les divers centres de décision au lieu d’être obligés de tout mettre en jeu pour influencer les opinions d’un organisme unique supranational »37.

66A ce moment-là, l’Europe commençait en effet à devenir un concurrent de plus en plus dangereux au plan économique38. Aussi le Conseiller du Président Nixon ne manqua-t-il pas d’argumenter que les Etats-Unis avaient en matière commerciale et monétaire des responsabilités globales, tandis que « la Communauté européenne affirmait sa personnalité régionale », un peu comme autrefois « l’Empire du Milieu s’entourait de sept lunes gravitant autour de lui »39. C’est une façon de chercher à obtenir en quelque sorte un droit de regard dans les affaires de la CEE.

67Sans vouloir freiner la marche en avant entreprise par les Dix, l’Allemagne demeure comme toujours partisane de situer cette Europe dans le cadre d’une vaste communauté atlantique40 — le Chancelier Schmidt n’avait-il pas dit qu’entre l’Europe et l’Amérique « son cœur ne balance pas, il choisit »41 ? Mais cette attitude ne va pas sans entraver la capacité d’action de la Communauté. Ce sont les USA qui ont fait échouer la conférence sur le pétrole première manière, voulue par le Président Giscard d’Estaing en avril 1974 peut-être pour bien faire comprendre où se situe le véritable pouvoir42. S’ils acceptèrent par la suite le compromis, ce n’est qu’après avoir obtenu que chaque catégorie de matières premières fasse l’objet de travaux d’une commission ad hoc et que les problèmes énergétiques soient discutés en premier lieu et indépendamment des autres.

68Avec l’arrivée de M. Carter à la tête de la Maison Blanche, la politique américaine devint plus souple, entraînant dans le même temps un revirement de la position allemande, qui se révéla alors plus favorable au principe de la création d’un Fonds commun43. Par ailleurs, l’espoir mis en M. Carter avait constitué un argument de poids en faveur d’une prolongation du dialogue Nord-Sud au-delà de l’année 197644. Pour la bonne raison que les participants redoutaient une aggravation de leur confrontation et souhaitaient éviter une rupture dont chacun mesurait pleinement les conséquences possibles. L’intransigeance des Etats-Unis pendant le dialogue avait, en effet, largement contribué à créer la situation de blocage dans laquelle il se trouvait au moment de l’arrivée de l’Administration démocrate45.

69A la question de savoir si les USA accepteraient un plus fort degré de cohésion en Europe, même si cela devait conduire à une attitude plus affirmée à l’égard des Etats-Unis, voire à une opposition dans certains domaines, le Conseiller du Président Carter, M. Brzezinski avait répondu :

« Un des dilemmes des relations américano-européennes est que nous ne souhaitons pas une Europe faible et soumise mais que nous devons reconnaître en même temps qu’au fur et à mesure que l’Europe se renforce et devient plus partenaire, elle est vouée à nous contester davantage.
Mais c’est là un prix que nous sommes prêts à payer. Notre perspective historique est celle d’un monde de la diversité comportant plusieurs joueurs importants, apportant une contribution cumulative et collective à la stabilité. Pour que ces joueurs soient de vrais joueurs, ils doivent avoir assez de capacité et de confiance en soi pour être en désaccord avec nous de temps en temps. Si le choix est entre une Europe passive et soumise et une alliée active mais à l’occasion contestataire, c’est la dernière qui convient davantage à l’image que nous nous faisons d’un système international stable »46.

70La Communauté a incontestablement joué un rôle actif dans la phase finale de la CCEI parce que son programme a été efficacement épaulé par les Etats-Unis. Si, en l’occurrence, elle a su rallier les successeurs de ceux qui étaient entrés dans le dialogue avec des pieds de plomb, ce succès est moins le fait d’une Communauté forte agissant en rangs serrés que celui d’une politique étrangère américaine moins intransigeante. M. Brzezinski était favorable à un refinancement immédiat de la dette des pays les plus pauvres et à un abaissement généralisé des barrières douanières à l’entrée des produits manufacturés venant des PVD. Propositions, il va sans dire, insuffisantes pour le Tiers Monde qui revendique parallèlement un transfert massif de technologie et de capitaux vers leurs pays. Mais c’était déjà une ouverture notable.

71L’orientation de l’actuelle Administration américaine a de quoi nourrir l’inquiétude sur l’avenir du dialogue Nord-Sud. Là où l’Europe essaie de raisonner en termes d’interdépendance, l’Amérique parle en termes de primauté à établir ou à raffermir. Les nouveaux idéologues de la Maison Blanche s’emploient à ternir l’image d’un pays qui avait su donner jadis l’exemple du plan Marshall et du premier programme d’aide au Tiers Monde. Avec les PVD, l’Administration Reagan tend à privilégier les relations bilatérales où jouent les rapports de force, minimisant ainsi l’importance donnée au niveau global et multilatéral où s’affirme l’aspiration du Tiers Monde à l’unité.

72Hostile à tout « ordre mondial » qui mettrait en péril la sacro-sainte libre entreprise — fondement du modèle américain — l’Amérique de Reagan répond au cri d’alarme lancé par la Commission Brandt en proposant au Tiers Monde l’élixir de l’« American way of life ». Ce panégyrique de la libre entreprise et des lois du marché47 n’est guère compatible avec le développement des PVD, celui-ci ne pouvant se concevoir et se réaliser que par leur émancipation économique et sociale.

73Mais l’Administration Reagan ne peut pas, pour autant, faire totalement abstraction des structures multilatérales du dialogue Nord-Sud qui se sont développées dans le passé, ni négliger les relations avec le Tiers Monde où l’Amérique a des intérêts politiques et économiques considérables. Il serait erroné de croire qu’elle puisse échapper à long terme aux négociations difficiles avec cette région du monde en torpillant les négociations globales.

3.2.2. La diversité du Tiers Monde

74Même si le Tiers Monde choisit la stratégie de l’homogénéité vers l’extérieur, il s’agit en réalité d’un ensemble disparate de plus de cent pays avec des besoins spécifiques et des intérêts propres. Cette contradiction entre la nécessité de l’unité politique et la diversité des intérêts nationaux constitue une entrave supplémentaire à l’élaboration d’une politique d’ensemble vis-à-vis des pays en développement. Il paraît d’ailleurs acquis que cela a largement contribué à l’échec des conférences successives au sein des Nations Unies et dans d’autres enceintes. Dans la mesure où tous les « riches » ne le sont pas et tous les « pauvres » encore moins, dans la mesure où

« il y a les vrais riches et ceux qui le sont beaucoup moins, comme il y a les vrais pauvres et ceux qui ne le sont pas ou ont les moyens de ne plus l’être »48,

75il est clair que les intérêts des uns et des autres ne vont pas dans le même sens, donc qu’ils méritent d’être traités non pas globalement, dans le cadre d’un « package deal », mais séparément, cas par cas49.

76Si l’on y regarde de près, on constate, de surcroît, que les stratégies respectives des Dix dans leurs rapports avec les PVD font apparaître des niveaux d’engagement relativement différenciés qui ne sont, ni plus ni moins, que le reflet de cette diversité et du potentiel véritable que chacun de ces PVD représente. On en arrive alors au constat suivant :

• l’existence d’une certaine hiérarchie des relations de la Communauté avec les PVD (Convention de Lomé, accords Maghreb/Machrek, accords commerciaux avec certains pays, programme d’aide à des pays non-associés, etc.) constitue un cadre dans lequel il sera difficile pour la CEE de donner, par exemple, plus aux non-associés qu’aux associés ;

• chaque PVD revêt une importance économique et politique différente pour la Communauté. Ainsi le Mexique ou la Corée du Sud sont-ils plus importants pour elle que le Tchad ou le Laos. Pourtant, on reconnaît de plus en plus qu’une politique de coopération au développement doit être orientée en priorité vers les besoins des pays les plus démunis.

77Compte tenu de la multiplicité de ces facteurs de blocage on pourrait se demander pourquoi, malgré tout, on parvient tant soit peu à formuler des positions communes, si ambiguës, si vagues ou si peu contraignantes soient-elles. La réponse est que nécessité fait loi, ou, comme le notait un représentant japonais, « now we are caught », voulant dire par là que si on avait pu se contenter jusqu’ici d’activités purement verbales dans les instances des Nations Unies, il s’avère dorénavant indispensable de « faire quelque chose ». En effet, il n’est guère possible de rester sourd et passif devant la pression organisée des 77 et devant la globalisation de leurs revendications, devant une stratégie qui cherche à subordonner tout progrès dans le dialogue à la satisfaction de certaines demandes maximalistes. C’est donc surtout une nécessité économique qui a amené à cet effort de réflexion sur les problèmes du Tiers Monde sans laquelle, d’ailleurs, cette réflexion serait restée, comme autrefois, le fait d’un petit nombre de personnes. Aujourd’hui, elle a pris de l’importance car les industriels, les commerçants, les gens de la finance à cause de leur balance des paiements, les gouvernements à cause de leur balance commerciale ou l’évolution des prix, ont compris qu’ils dépendent du Tiers Monde et que l’insuffisance, voire l’absence d’une politique cohérente vis-à-vis de ce dernier risque de compromettre l’évolution de la politique économique intérieure.

78Les pays de la Communauté doivent donc, eux aussi, prendre position et autant que possible ensemble, ce qui suppose que chacun soit véritablement convaincu de la nécessité d’être solidaire. Pour que cette solidarité puisse surmonter les obstacles, il faudrait admettre, en l’occurrence, que de véritables conflits de situation sont plus déterminants et plus importants que la bonne ou la mauvaise volonté des gouvernements. Conflits de situation car, dans certains domaines qui commandent l’avenir, les Européens doivent affronter des situations incomparables à celles de l’Amérique : les USA possèdent le pétrole et des minéraux qui font défaut à l’Europe et leur poids est prédominant en matière stratégique, technologique, etc. Ce qui est bon pour l’économie américaine ne l’est pas nécessairement pour l’économie européenne et une logique de développement économique maintenue dans la dépendance de cette grande puissance que sont les USA, limiterait la relative autonomie de l’Europe.

3.2.3. La rigidité de la structure de négociation

79Même s’il favorise une certaine prise de conscience, le mécanisme des grandes négociations sur la coopération économique internationale est difficile à utiliser pour promouvoir et faciliter un véritable dialogue, surtout en période de crise et de repli sur soi. Qui plus est, cette négociation se présente trop souvent comme une confrontation entre deux blocs : le bloc du Nord et le bloc du Sud, le bloc des pays industrialisés et le bloc des pays en voie de développement, les riches et les pauvres. Le groupe des pays de l’Est s’est de lui-même mis « hors négociation », alléguant que le retard des PVD tient à ce qu’ils ont été colonisés par les pays occidentaux.

80Le large éventail des sujets à débattre et leur mondialisation, ajoutés aux méthodes rigides de négociation, ont un effet démobilisateur et multiplient les occasions de blocage sans permettre de percée véritable. Les discussions multilatérales dans le cadre de grandes rencontres, où le discours est spontanément optatif et incantatoire, ont suffisamment montré que les pays développés viennent rarement dans l’esprit de négocier, encore moins de débattre de changements dans les relations économiques internationales.

81Le système de groupe est étroitement lié à l’émergence et l’évolution du groupe des 77. S’il ne paralyse pas complètement le processus de rapprochement et de concessions, ce système enlève à la négociation une bonne part de sa souplesse et ne peut guère déboucher que sur des positions figées et des attitudes difficilement négociables de part et d’autre. Le processus de l’homogénéisation tactique se réalise le plus souvent soit par la multilatéralisation de certaines demandes à l’intérieur du groupe, soit par la prise en charge dans la position commune de toutes les exigences des parties à ce groupe. Tout écart de la ligne préalablement établie risque alors de provoquer des dissonances, voire des ruptures affaiblissant considérablement la position du groupe.

82Au sein du groupe des 77 notamment, les négociateurs50 ne disposent guère de la flexibilité et de la liberté de manœuvre nécessaires à l’exercice de leurs fonctions, à cause des contraintes et engagements auxquels ils sont tenus et ils manquent parfois de l’expertise souhaitable pour la conduite et la maîtrise des débats. Par ailleurs, la pratique de la rotation des présidents et principaux acteurs de la négociation à intervalles réguliers, non seulement nuit à la continuité dans la présentation des positions, mais encore brise la dynamique du processus, chaque nouveau porte-parole ayant besoin d’un certain temps pour se familiariser avec les questions à débattre.

83Dans de telles conditions, les PVD se sentent inévitablement défavorisés par rapport aux pays industrialisés et la stratégie de l’approche unitaire leur confère un poids politique sécurisant dans la négociation. Ainsi pallient-ils partiellement cette faiblesse « logistique » au plan individuel par la discipline de groupe qui leur assure une base plus solide dans les enceintes internationales du dialogue Nord-Sud. D’où une forte résistance de la part des 77 à vouloir modifier la structure de négociation, malgré son caractère inadapté, malgré les tendances centrifuges au sein du groupe et les rapports de force internes qui pourtant s’estompent dès qu’il s’agit de faire front aux pays industrialisés51. Les 77 ont, et on le conçoit aisément, tout intérêt à conserver leur meilleur atout, celui de l’unité.

84Le groupe B constitue un ensemble moins monolithique et moins unifié mais mieux placé pour développer et optimiser sa position de négociation. C’est, du reste, le radicalisme des 77 qui a incité les pays industrialisés à adopter des attitudes plus cohérentes, face aux revendications du Tiers Monde.

85A l’intérieur de ce groupe où la CEE est, en général, plus ouverte aux demandes des PVD, la dynamique de groupe joue inversement en faveur des positions minimalistes des Etats-Unis. Ainsi des pays plus « progressistes » ont-ils été amenés, à Belgrade par exemple, à s’aligner sur des positions plus conservatrices ou à invoquer — excuse facile et peu coûteuse — la discipline de groupe pour justifier un certain immobilisme. Par tradition, le groupe B préfère les formes bilatérales de dialogue à la diplomatie multilatérale, à la fois pour des raisons techniques et politiques.

86Il est probable qu’une dissolution du groupe des 77 au sein duquel les rapports de force ont considérablement évolué sous l’effet de plusieurs facteurs — développement accéléré de certains pays, émergence de la notion de PMA, impact de la crise mondiale, etc. — avantagerait le groupe B. Il est tout aussi concevable que les fissures à l’intérieur de ce dernier faciliteraient, en certaines occasions, la formation de nouveaux consensus sur les questions d’intérêt commun.

87Les négociations passées, même les plus récentes, ont bien mis en lumière les difficultés rencontrées par les différents acteurs pour conserver la cohésion et l’unité nécessaires face aux conflits d’intérêts et de luttes d’influence internes. La guerre économique bat son plein au sein de l’OCDE tandis que le groupe des 77 établit des distinctions et priorités parmi les besoins de ses membres. Mais le ciment de l’unité constitue un rempart solide et relativement imperméable, jusqu’à présent du moins, aux germes de la division.

88Ce phénomène de regroupement représente, par ailleurs, un handicap majeur à l’expression d’une politique communautaire autonome, en ce sens qu’il se traduit souvent par une dévalorisation, une dilution du cadre communautaire, tout en assurant vouloir en conserver l’acquis, au profit de celui de l’OCDE. Le jeu politique engagé à Belgrade, par exemple, n’a pas permis aux Européens de faire taire leurs divergences. Alors que les Français et les Grecs semblaient plus ouverts aux vues des 77, les Britanniques, les Allemands et, fait nouveau, les Hollandais ont davantage épousé l’optique américaine52. Le poids des régimes politiques en place et les alliances internationales ne peuvent que porter préjudice à la défense et à l’affirmation d’une approche indépendante de la Communauté. Les liens qui unissent l’Europe aux USA entretiennent des tendances centrifuges au détriment de l’ensemble communautaire et au bénéfice d’organisations plus vastes, moins contraignantes et largement dominées par des positions plus conservatrices. C’est précisément cette tendance qui peut compromettre l’accession de la Communauté à la qualité d’Union européenne. Ces difficultés qui hypothèquent l’action communautaire vers l’extérieur font peser le risque, à moyen ou long terme, d’affecter la crédibilité de la Communauté sur la scène internationale. Un divorce trop fréquent entre les déclarations communes et les positions nationales peut entamer le crédit de confiance dont elle jouit encore actuellement.

89Commentant cette crise d’identité, cet effacement de la CEE à Belgrade, M. Pisani, commissaire au développement a déclaré :

« La Communauté est aussi incertaine à Belgrade qu’à Bruxelles et incapable d’assumer ses contradictions. Les positions qu’elle y a prises ont été en retrait sur celles adoptées par le Conseil européen avant la Conférence »53.

90En cette période de crise où les partenaires sont spontanément crispés sur leurs intérêts immédiats alors qu’ils devraient resserrer les rangs, la démission de la Communauté révèle encore plus sa fragilité et son manque de stratégie véritable.

91Quand il n’y a plus de dynamique mondiale, les institutions tournent sur elles-mêmes et les méthodes de travail dévoilent leurs insuffisances. Il serait nécessaire, comme le suggère le rapport du groupe d’experts du Commonwealth54 de procéder à un réexamen de la structure de négociation. Il s’agit, en effet, d’un paramètre éminemment important du dialogue Nord-Sud qui conditionne tout progrès en ce domaine, au vu notamment des changements structurels qui sont en passe de modifier de façon durable le système des relations internationales.

92Dans son bilan de Belgrade et des « occasions manquées »55, la Communauté a aussi souligné ce caractère inadapté de la technique même de négociation par groupes qui a toujours été la règle à la CNUCED et les blocages qu’elle suscite. Cette mécanique de négociation stérilise la création plutôt que de la cultiver et cristallise les difficultés : effet du « plus petit commun dénominateur », rigidité des équilibres laborieusement atteints dans les positions respectives initiales de chaque groupe, etc. Aussi la Communauté se propose-t-elle d’examiner, dans les mois à venir, les possibilités d’améliorer le système actuel et notamment l’opportunité d’une plus grande systématisation des consultations entre sous-groupes, au niveau de la Communauté du moins.

93Deux réunions de ce type ont eu lieu à Belgrade entre la CEE d’une part, l’ASEAN (Association des Nations du Sud-Est asiatique) et les ACP d’autre part. On ne peut que regretter leur tenue tardive, la veille même de la clôture de la Conférence, lorsque les enjeux étaient pratiquement faits.

94L’idée de telles rencontres mérite sans doute d’être approfondie. La Communauté y voit une nouvelle voie pour retrouver une certaine maîtrise de la négociation et surmonter les blocages inhérents à la mécanique actuelle. Mais la pratique de telles réunions et leur multiplication risque aussi d’affaiblir l’unité des pays en voie de développement et d’amenuiser leur pouvoir de négociation collectif que le système de groupe leur avait permis de renforcer.