I. Discussion au sein de la CDI et observations des gouvernements (article 33, paragraphe 3 du projet)

A) Les débats

1Dans les discussions de 1972, la majorité des membres de la Commission avait admis la formule consacrée aux sécessions présentée par Waldock dans son cinquième rapport1. Les membres de la CDI, venant soit du tiers-monde comme Tabibi, Yasseen, Sette Câmara et Alcivar2 soit des pays occidentaux comme Tammes, Quentin-Baxter et Hambro3, ont en effet considéré que la situation des nouveaux Etats nés d’une sécession devait être régie par les règles de la table rase applicable aux Etats nouvellement indépendants et que l’Etat prédécesseur dont ils sont issus reste lié par ses obligations conventionnelles4.

2Les raisons du choix de la Commission ont été mis en évidence lorsque Tammes a déclaré que l’article 21 (ancien) sur les sécessions et son commentaire sont :

« le reflet d’une pratique faite de brusques changements puisque la plupart des cas de sécession et de démembrement évoqués ont été le résultat de guerres, de violences, de mouvements révolutionnaires ou d’interventions extérieures. On comprend que, dans ces cas de rupture des liens constitutionnels, l’Etat faisant sécession ne soit pas particulièrement favorable au maintien en vigueur des traités conclus par l’Etat prédécesseur [c’est pourquoi] l’article 21 respecte cette attitude et propose la règle de la table rase qui reflète comme il convient les réalités politiques de ce genre de situation »5

3La Commission a donc considéré que les sécessions résultent en principe de tensions politiques. Pour elle, il est clair qu’à force d’avoir le sentiment d’être dans une situation minoritaire et mécontents de se savoir insuffisamment représentés dans les affaires de l’Etat dont ils font partie, certains peuples n’ont pas hésité à proclamer la sécession.

4Lorsque les gouvernements ont eu à se prononcer sur le projet de la CDI de 1972, ils n’ont pas hésité à approuver les principes dont s’est inspiré l’article concernant les sécessions déjà avalisé par la majorité des membres de la Commission. Dans leurs observations écrites les gouvernements belge6, français7, britannique8 et des Etats Unis9 sont allés jusqu’à proposer que la disposition concernant les sécessions soit incorporée dans la catégorie des Etats nouvellement indépendants, puisque comme eux elle est fondée sur une pratique favorable au principe de la table rase10. Bien qu’elle n’ait pas été retenue, le fait même d’avoir été proposée par un grand nombre de gouvernements nous montre combien la règle de la table rase en matière de sécession semble être naturellement admise comme une règle coutumière.

5En 1974, deux ans après la session que la Commission a tenue durant l’été 1972 à Genève, le comité de rédaction a quelque peu rectifié la proposition du rapporteur spécial et des membres de la CDI, proposition qui établissait une différence très nette entre les séparations (sécessions) et les dissolutions d’union d’Etats. Ainsi, à l’article 33 du projet définitif (1974) destiné à la Conférence de Vienne de 1977 et 1978, une formule ambiguë pour ces deux catégories a été retenue. Voyons cela de plus près.

B) L’ambiguïté de l’article 33 du projet définitif de 1974

6L’article 33 du projet définitif de la CDI11 nous a semblé surprenant parce que d’une part il a été adopté hâtivement et d’autre part parce qu’il n’allait ni dans le sens de l’opinion de la quasi totalité des membres de la Commission, ni dans celui de la pratique des Etats. Ces derniers tenaient, comme ont l’a déjà vu, à ce qu’une distinction nette soit faite entre les séparations d’une partie d’un Etat et les dissolutions d’union d’Etats. Or, ces deux catégories ont été confondues. En effet, le paragraphe 1 de l’article 33 du projet définitif a traité des effets de la succession aux traités en vigueur à l’égard du ou des Etats successeurs dans la double hypothèse où l’Etat prédécesseur cesse d’exister (ou cas de dissolution d’union)12 et celle où il est maintenu (cas de sécession)13. Dans ces deux hypothèses un régime uniforme de continuité des traités a été établi. Par conséquent, cela signifie qu’au niveau du principe général, même dans les cas des sécessions, la CDI a finalement décidé d’écarter la règle de la table rase des traités au profit de celle de la continuité. Cependant, cette mesure tendant à accorder plus d’attention au principe de la continuité (paragraphe 1 de l’article 33) a été tempérée par le paragraphe 3 du même article qui a réservé à certains cas de sécessions un traitement spécial par analogie avec les Etats nouvellement indépendants. A cet effet, il a été prévu que les Etats successeurs qui se séparent de l’Etat prédécesseur « dans les circonstances qui présentent essentiellement les mêmes caractéristiques que celles qui existent en cas de formation d’un Etat nouvellement indépendant » sont considérés à tout égard comme des Etats nouvellement indépendants et peuvent donc se prévaloir du principe de la table rase.

7Comme l’a expliqué Tsuroka, la définition du paragraphe 3, article 33, repose sur deux critères : la nouveauté de l’Etat et la situation dans laquelle se trouvait le territoire visé, avant son accession à l’indépendance. Si la population du territoire, a-t-il dit, n’avait pas une part suffisante à l’exercice de la souveraineté, il est assurément normal que le nouvel Etat bénéficie du principe de la table rase14. L’assouplissement de la solution de continuité des traités contenue au paragraphe 3 de l’article 33 du projet définitif de la CDI paraissait très important pour certains délégués gouvernementaux de la sixième commission de l’Assemblée générale15 et de la Conférence de Vienne de 197816. Dans ses observations orales et écrites l’Australie a, par exemple, déclaré que « la CDI a eu raison d’ajouter à l’article 33 un paragraphe 3 qui déroge au principe de la continuité énoncé au paragraphe 1 et qui vise les cas assimilables à la formation d’un Etat nouvellement indépendant... »17.

8Voyons de plus près quelle a été l’attitude des membres des délégations à la Conférence de Vienne de 1978 ?

2. La conférence

9M. Castrén, délégué de la Finlande auprès de la Conférence de Vienne de 1978, tout en désapprouvant la CDI d’avoir traité de la même manière « la dissolution d’un Etat et la séparation de parties d’un territoire », s’est tout de même déclaré satisfait par la réserve contenue dans le paragraphe 3 de l’article 33. A ses yeux, cette nuance est d’une importance capitale et l’idée de sa suppression ne saurait être acceptée par sa délégation18.

10L’introduction du paragraphe 3 a été aussi vivement défendue en conférence par le délégué singapourien, Koh. Le but de son intervention était surtout de démontrer que le dit paragraphe visait la situation de son pays :

«... au moment de la décolonisation, en 1963, Singapour s’est unie à la Malaisie dont elle s’est séparée deux ans plus tard. Or jusqu’en 1965, date à laquelle elle est devenue un Etat indépendant, Singapour n’avait jamais été habilitée à conclure des traités [...]. Singapour a appliqué le principe de la « table rase » lorsqu’elle est devenue un Etat indépendant. Cela dit, le paragraphe 3 du projet d’article 33, tel que la délégation singapourien-ne le comprend (lorsqu’il parle de « circonstances qui présentent essentiellement les mêmes circonstances que celles qui existent en cas de formation d’un Etat nouvellement indépendant »), est d’une rédaction assez large pour couvrir le cas de Singapour »19.

11Quant à Sahović, représentant de la Yougoslavie auprès de la Conférence, il a conclu que :

« si la Commission du droit international [...a introduit le paragraphe 3], c’est pour tenir compte de la diversité des circonstances dans lesquelles une partie de territoire d’un Etat peut s’en séparer et devenir un Etat. Il faut que la future convention prévoie toutes les questions pratiques qui peuvent se poser. Non seulement le paragraphe 3 de l’article 33 constitue une exception au paragraphe 1, mais il est une véritable clause de sauvegarde, c’est avec raison que la CDI a prévu au paragraphe 3 de l’article à l’examen, l’application exceptionnelle de la table rase »20.

12Toutefois, malgré tous ces soutiens inconditionnels donnés au paragraphe 3 de l’article 33 par les délégués à la Conférence de Vienne de 1978, il faut reconnaître que la quasi totalité des représentants du tiers-monde comme Sheich (Pakistan)21, Kasasa Mutati (Zaïre)22, Dieng (Sénégal)23, Ahipeand (Côte d’Ivoire)24, Bemakini (Ghana)25 et Yango (Philippines)26 l’ont vigoureusement combattu et demandé sa suppression parce qu’à leurs yeux il favorisait les sécessions. A la demande de Yango (Philippines) 27le paragraphe 3 a été mis aux voix, mais sur la base d’un amendement franco-suisse28 qui, pour d’autres raisons voulait également le supprimer29. C’est par 59 voix, contre 9 et 22 abstenions que l’amendement franco-suisse tendant à supprimer le paragraphe 3 a été accepté30. Ainsi, l’article 33 du projet définitif, devenu l’article 34 de la Convention de Vienne de 1978, consacre une solution de continuité ipso jure des traités pour l’Etat successeur issu, soit d’une sécession, soit d’une dissolution d’union d’Etats. Il se lit de la manière suivante :

« Article 34. — Succession d’Etats en cas de séparation de parties d’un Etat
1. Lorsqu’une partie ou des parties du territoire d’un Etat s’en séparent pour former un ou plusieurs Etats, que l’Etat prédécesseur continue ou non d’exister :
a) tout traité en vigueur à la date de la succession d’Etats à l’égard de l’ensemble du territoire de l’Etat prédécesseur reste en vigueur à l’égard de chaque Etat successeur ainsi formé ;
b) tout traité en vigueur à la date de la succession d’Etats à l’égard uniquement de la partie du territoire de l’Etat prédécesseur qui est devenue un Etat successeur reste en vigueur à l’égard de cet Etat successeur seul.
2. Le paragraphe 1 ne s’applique pas :
a) si les Etats intéressés en conviennent autrement ; ou
b) s’il ressort du traité ou s’il est par ailleurs établi que l’application du traité à l’égard de l’Etat successeur serait incompatible avec l’objet et le but du traité ou changerait radicalement les conditions d’exécution du traité ».

3. Conclusion

13La solution adoptée par la Conférence de Vienne nous amène à soulever le problème de la nature même de la sécession par rapport à la dissolution d’union d’Etats ; en effet, y a-t-il lieu de faire une distinction entre sécession et dissolution d’une union d’Etats ?

14Pour faire cette distinction, il est nécessaire de se référer à tout moment aux études de la CDI qui sont très instructives à cet égard. Nous pouvons dire que si la CDI a perçu dans un premier temps l’existence d’une différence, elle n’a pas, par la suite, poursuivi la même approche. Les travaux de la CDI sont en effet marqués par une nette évolution quant à la distinction à faire entre la dissolution d’une union d’Etats et la séparation d’une partie d’Etat (sécession). A la session de 1972, le rapporteur spécial, Waldock comme les membres de la CDI, étaient d’avis qu’il existait une distinction réelle entre ces deux catégories de démembrement et des articles distincts leur ont été consacrés31.

15Ensuite, à la session de 1974, malgré les modifications qu’elle a apporté au projet précédent, en admettant cette fois-ci une formule plus générale qui englobait indistinctement les dissolutions et les séparations d’une partie d’un Etat dans le seul article 33 du projet définitif32, elle a néanmoins admis une exception en faveur de certains cas de sécession qui devaient à ses yeux « bénéficier d’un traitement spécial, par analogie avec les Etats nouvellement indépendants »33. Cette exception est portée, comme on le sait, au paragraphe 3 du même article 3334.

16Malheureusement, cette dernière clause a été totalement remise en cause lors de l’examen du projet définitif de la CDI par la conférence de Vienne de 1978 sur la succession d’Etats en matière de traités. En effet certains délégués gouvernementaux n’ont pas voulu reconnaître l’existence de la distinction entre la « dissolution » d’union d’Etats et la séparation d’une partie d’un Etat et demandèrent la suppression pure et simple du paragraphe 3 de l’article 33 du projet qui risquait, à leurs yeux, de favoriser les tentatives de sécessions.

17Avec la suppression du paragraphe 3, on a assisté avec regret à un regroupement de tous les cas de démembrement d’Etats dans un article exclusif de la Convention de Vienne de 1978, prévoyant uniquement la continuité des traités35.

18Or, cette décision ne nous paraît pas refléter la réalité car un examen approfondi des travaux de la CDI, de la pratique des Etats, des observations des gouvernements et de Rousseau36, nous révèle plutôt qu’il existe une nette distinction entre les deux catégories et que des solutions différentes doivent être adoptées pour chacune d’elles. Par exemple, si la tendance successorale est favorable à la continuité ipso jure des traités dans les cas de dissolution d’Etats37, elle ne l’est pas du tout lorsqu’il s’agit de séparation d’une partie d’un Etat (sécessions). Donc la solution de continuité adoptée définitivement à l’article 34 de la Convention de Vienne de 1978 ne correspond ni à la pratique ancienne, ni à la pratique moderne des Etats en matière de sécession. Ainsi, l’avenir de cet article nous semble déjà compromis. En effet, il nous est difficile d’imaginer qu’un futur Etat issu d’une sécession, à la manière du Bengladesh ou de Singapour, consente à s’y conformer au cas où la Convention serait en vigueur. A notre avis, la seule catégorie pour laquelle l’article, serait opérant, dans le sens de la continuité des traités, est celle des dissolutions d’union d’Etats qu’on examinera dans le chapitre III de la deuxième partie de cette thèse.