Chapitre II. La table rase et les traités bilatéraux
Article 24 de la Convention
p. 67-78
Texte intégral
1L’étude de la succession d’Etats aux traités bilatéraux n’a pas été facile dans la mesure où la pratique internationale en a dégagé des solutions très diverses. Dans certains cas, on a vu le principe de la table rase appliqué intégralement alors que dans d’autres cas, c’est le principe de la continuité des traités qui a prévalu.
2Par conséquent, pour mieux cerner ce problème, généralement confus, nous proposons d’exposer dans une première étape (section 1) quelques types de traités bilatéraux1 afin de voir concrètement comment les Etats nouvellement indépendants les ont accueillis, ensuite, dans une seconde étape (section 2), sur la base de cette même pratique parfois obscure, on essayera de suivre le cheminement des idées au sein de la CDI et de la Conférence de Vienne qui sont finalement parvenues à la solution du problème d’une manière satisfaisante, sans pour cela remettre en question la règle de la table rase.
1) Solutions apportées par les Etats nouvellement indépendants à certains types de traités bilatéraux
3Nous avons choisi d’exposer ici la succession d’Etats aux traités bilatéraux politiques, d’extradition, de commerce et aériens parce que, primo, il nous semble que les solutions que l’on peut dégager de la pratique des Etats nouvellement indépendants à leur égard n’est pas uniforme, secondo, parce-que se basant sur cette même pratique, la doctrine, comme la société savante ILA et la CDI2 ont tiré des conclusions différentes à leur égard, et, tertio, en posant clairement les données de la controverse au sujet de ces différents types de traités, on verra mieux les motivations du choix de la CDI et de la Conférence de Vienne en faveur du principe de l’« autonomie de la volonté » qui a l’avantage de ne contredire ni le principe de la continuité des traités bilatéraux pour lequel certains Etats nouvellement indépendants ont opté, ni celui de la table rase appliqué par d’autres Etats.
A) La succession aux traités bilatéraux politiques
4La tendance générale est en faveur de la non transmission des traités de caractère politique très accusés. Ainsi, une note du ministre des Affaires Etrangères du Sénégal en date du 20 février 1961 n’a pas reconnu « les traités politiques de garanties d’alliance, de neutralité, d’arbitrage, d’assistance mutuelle... »3.
5Personnellement nous pensons que les traités politiques tombent plutôt parce qu’ils sont conclus « intuitu personae ». Marcoff a donné des explications utiles à ce sujet. A son avis,
« ... la non transmissibilité des traités internationaux conclus intuitu personae découle du lien profond unissant ces instruments internationaux à la personalité juridique de l’organisme étatique qui les a assumés [et que par conséquent] toute modification importante qui transforme la personne morale de l’Etat précédent, même s’il n’y a pas eu de changement de sujet de droit, déclenche la mutation, voire la caducité du régime conventionnel international qui lui a été associé »4.
6Par traité politique, on peut aussi viser certains traités multilatéraux comme ceux de l’OTAN5 ou de l’OTASE. En effet, les Etats nouveaux ne sont pas liés par ces pactes militaires des Etats prédécesseurs. Pour illustrer cette affirmation, l’on peut citer la déclaration des chefs algériens et du Gouvernements français, le 24 janvier 1963 sur le fait que l’Alliance Atlantique était sans valeur juridique pour l’Algérie indépendante, depuis le 3 juillet 19626.
7Si, comme nous le voyons, la tendance est automatiquement favorable à la table rase dans les cas de traités de nature politique, il n’en est pas de même pour les traités d’extradition.
B) La succession aux traités d’extradition
8Pour ce type de traités, on constate que la pratique n’est pas très claire en la matière, car, apparemment, il y a plusieurs cas de rejet des traités d’extradition et presque autant de cas où ils sont « continués » pour une certaine période et abrogés ou renégociés par la suite. Ce qui fait que ce dernier point nous fait tomber dans un débat ouvert par Bedjaoui à la CDI où il se demandait s’il fallait faire une interprétation statique de la pratique et considérer seulement les cas de continuité observés au moment de l’indépendance, ou bien de faire une interprétation dynamique de la pratique des Etats en tenant compte uniquement « des décisions exprimées beaucoup plus tard et qui sont censées refléter une pratique internationale réelle » ?7.
9Avant de répondre à cette question, voyons ce qui se passe dans la pratique lorsqu’il y a une succession aux traités bilatéraux d’extradition. Nous pouvons diviser cette pratique en trois catégories :
10Primo, certains Etats nouvellement indépendants ont procédé à l’application de la table rase des traités d’extradition8.
11Seconde, il existe des cas où tout d’abord il y a eu une continuité des traités d’extradition de la part des Etats nouvellement indépendants, puis ils ont décidé de revoir leurs anciens rapports conventionnels, dont les traités d’extradition9. Précisons que cette pratique n’est pas seulement l’apanage des Etats nouvellement indépendants car les Etats tiers peuvent aussi suivre cette démarche10.
12Tertio, l’on rencontre des cas de continuité, mais soumis à l’agrément des Etats intéressés11, c’est-à-dire qu’un échange de notes à ce sujet a lieu obligatoirement.
13L’on constate que la première catégorie établit clairement l’application de la table rase, par contre il n’en est pas de même pour les deux suivantes qui ont inspiré à Nguyen-Huu-Tru la réflexion suivante :
« A première vue, on constate que la signification de ces prorogations telle qu’elle ressort des notes diplomatiques ne semble pas permettre de conclure qu’on est réellement en présence d’une pratique de continuité bien établie dans les relations étatiques bilatérales car dans les cas où les Etats nouvellement indépendants se prononcent pour la continuité [des traités d’extradition], ils tiennent, d’une manière significative, à faire ressortir clairement que la reprise des anciens rapports ne résulte que d’un nouvel accord »12.
14Pour notre part, on peut dire qu’au vu de ces trois catégories de succession d’Etats aux traités d’extradition, seule une vision dynamique de la pratique internationale est capable de nous renseigner sur la réalité des relations étatiques en matière de succession d’Etats aux traités d’extradition et que cette pratique n’admet pas de cas de continuité automatique, mais, soit des cas de table rase, soit des cas de continuité fondés uniquement sur la libre volonté des Etats successeurs et des Etats tiers et qu’en aucun cas on est allé à rencontre de cette volonté de contracter.
15Les mêmes règles que nous venons d’examiner sont décelées dans la pratique successorale des traités de caractère économique ou des traités de commerce que nous allons étudier ci-après.
C) La succession aux traités de commerce
16En général, les auteurs font la distinction entre traités et accords de commerce ; les premiers sont ratifiés par une loi, les seconds portent sur les échanges économiques ayant pour objet déterminer les modalité d’importation et d’exportation de marchandises par la fixation des produits et des contingents conclus pour une durée restreinte de moins d’un an13. Cette distinction étant faite, signalons que pour les deux cas il est difficile de trouver une pratique uniforme que ce soit en faveur de la continuité ou bien du rejet de ces traités. Cependant, l’opinion de la doctrine est plus affirmative et pense que ces traités « ne déchoient pas dans n’importe quel cas, et qu’il faut, par contre, examiner la possibilité pratique de continuer à appliquer le traité en question et d’en noter les effets sur l’économie changée du pays »14.
17Il est vrai que si l’on observe certains cas récents de succession on constate par exemple, que ni le Gouvernement malgache, ni le Sénégal n’ont rejeté les accords commerciaux applicables à leur territoire avant l’indépendance. Bardonnet observe qu’« en principe, le Gouvernement malgache n’a rejeté formellement au lendemain de l’indépendance aucun des accords commerciaux de la France. Il a même demandé à plusieurs reprises la prorogation d’un nombre important d’entre eux (...) mais progressivement ce système a été abandonné et le Gouvernement malgache a entamé dans la plupart des cas, des négociations avec les anciens partenaires de la France en vue de nouer des relations commerciales bilatérales »15. Il en a été de même pour le Sénégal. Dans une première phase, il y a eu « acceptation des accords commerciaux passés entre la France et tout pays tiers », mais dans une deuxième phase « le Sénégal a préféré participer directement aux négociations, ainsi le 22 mars 1961, l’ambassadeur du Sénégal à Paris fut désigné pour le renouvellement d’un accord commercial franco-turc... »16. La même évolution a été suivie par l’Indonésie après son indépendance17.
18On voit bien que la tendance en matière de traités de commerce va tout d’abord en faveur de la continuité, puis, par la suite, c’est le principe de la table rase qui l’emporte parce que les Etats nouvellement indépendants préfèrent passer eux-mêmes de nouveaux accords en pleine souveraineté, c’est-à-dire pour le compte de leur propre Etat18. Ce qui signifierait que dans la succession aux traités de commerce aussi, rien ne prouve que l’on doive conclure à l’existence d’une pratique favorable à une présomption de continuité.
19Pour finir, voyons la pratique suivie en cas de succession aux accords relatifs aux transports aériens en tant que quatrième et dernier type de traité soumis comme exemple à notre étude.
D) La succession aux accords relatifs aux transports aériens
20S’agissant de la succession aux accords aériens, la pratique est similaire à celle des traités d’extradition et de commerce. En effet, comme pour ces derniers, on constate que les Etats successeurs ont toujours procédé à un échange de vue sur le plan diplomatique ou sur le plan technique avec l’Etat prédécesseur et les Etats tiers.
21D’une manière générale ces échanges de vue ont revêtu les formes suivantes :
On assiste dans la pratique à certains cas de rejet ou de table rase catégorique. Ainsi, par exemple, « l’Inde et la Malaisie ont officiellement dénoncé les accords avec les Etats Unis d’Amérique qui leur étaient applicables avant leur indépendance »19.
Dans d’autres cas les Etats nouvellement indépendants ont pris le soin de modifier ou de proroger l’accord aérien antérieur à leur indépendance et ont déclaré qu’ils le maintiendraient en vigueur du moins jusqu’à son abrogation. Pour cela on peut citer les cas exemplaires de l’Inde et de la France ou de la Jamaïque et des Etats-Unis20.
Dans certains cas les Etats nouvellement indépendants ont exprimé le désir, sous réserve de réciprocité, de continuer à appliquer l’accord auquel ils ont succédé. C’est le cas entre autres du Botswana et du Lesotho dans leur échange de notes avec les Etats Unis21.
22Ces trois démarches que nous venons de passer en revue sont du point de vue juridique conformes à la règle de la table rase telle qu’elle a été conçue par la CDI. Par contre, dans l’étude que le Secrétariat Général de l’ONU a préparé sur la succession d’Etats aux accords bilatéraux aériens, il est fait état de cas où l’on n’a trouvé trace d’aucune déclaration expresse bilatérale ou unilatérale, c’est-à-dire des situations où certaines entreprises de transports aériens ont pris l’initiative de continuer ou de commencer d’exercer des droits prévus dans les accords antérieurs à l’indépendance du pays concerné. Il est intéressant d’observer que cette continuité automatique des services n’a, semble-t-il, aux yeux du Secrétariat Général aucunes valeur juridique22.
Conclusion
23Au vu de l’étude de ces quatre cas de succession aux traités bilatéraux, il s’avère que l’essai de présenter les cas de continuité enregistrés au moment de l’indépendance comme étant conforme à la pratique traditionnelle du droit des gens, ne trouve pas de confirmation dans la pratique ultérieure des Etats nouvellement indépendants. Effectivement, la pratique ultérieure semble surtout pencher soit pour la table rase des anciens liens conventionnels, soit pour une continuité moyennant des rapports tout à fait nouveaux. Ces derniers sont inéluctablement basés sur l’autonomie de la volonté de l’Etat successeur, comme sur celle du prédécesseur ou de l’Etat tiers. Cette solution ne manquera d’ailleurs pas d’influencer la décision de la CDI et de la Conférence en vue de la codification des règles de succession aux traités bilatéraux.
2) Option de la CDI et de la Conférence pour le principe de l’autonomie de la volonté en tant que subtil correctif de la table rase
24On se souvient que la CDI avait fini par poser dans son article 15 du projet définitif23, qu’en règle générale, l’Etat nouvellement indépendant n’a pas l’obligation d’être lié par les traités bilatéraux ou multilatéraux conclus par son prédécesseur. Ces traités cessent en principe d’être en vigueur à son égard à partir de la date de la succession d’Etats. Mais la CDI, dans cet article, ne nous a pas renseignés sur la question de savoir si un Etat nouvellement indépendant avait le droit de maintenir en vigueur, par exemple les traités bilatéraux ?
25La réponse à cette question a été remarquablement donnée par l’article 23 du projet définitif des rapporteurs spéciaux et de la CDI24 qui, sans remettre en cause la règle de la table rase, prévoit la possibilité pour l’Etat successeur, s’il le juge utile, de maintenir un traité bilatéral en vigueur à son égard. Le libellé exacte de cet article est le suivant :
« 1. Un traité bilatéral qui, à la date d’une succession d’Etats, était en vigueur à l’égard du territoire auquel se rapporte la succession d’Etats est considéré comme étant en vigueur entre un Etat nouvellement indépendant et l’autre Etat partie conformément aux dispositions du traité :
a) s’ils en sont expressément convenus ; ou
b) si, à raison de leur comportement, ils doivent être considérés comme étant ainsi convenus.
2. Un traité considéré comme étant en vigueur en application du paragraphe 1 s’applique dans les relations entre l’Etat nouvellement indépendant et l’autre Etat partie à partir de la date de la succession d’Etats, à moins qu’une intention différente ne ressorte de leur accord ou ne soit par ailleurs établie ».
26L’idée essentielle qui se dégage de cette disposition, c’est de faire dépendre la continuité du traité bilatéral non pas de la volonté de l’Etat nouvellement indépendant mais d’un accord exprès entre les parties ou d’un accord tacite qui se dégage de leur conduite25.
27De par ce choix, on a pertinemment évité à l’Etat nouvellement indépendant, comme à l’autre partie, d’opter unilatéralement pour la continuité d’un traité bilatéral. Partant de cette optique la CDI26 a profité pour mettre en évidence la spécificité des traités bilatéraux en observant, par exemple « ... que si dans le cas de nombreux traités multilatéraux le lien juridique qui existait entre le traité et le territoire paraît créer, au profit de l’Etat nouvellement indépendant, le droit effectif de se constituer partie à ces traités, il ne semble pas qu’il en soit ainsi en matière de traités bilatéraux »27. La raison en est double.
28Primo, parce qu’il faut tenir compte en matière de traités bilatéraux de l’« équation personnelle », de l’identité de l’autre partie contractante, dans la mesure où l’objet de ces traités est intimement lié aux relations et intérêts particuliers des parties en cause28 et que dans ces conditions, rien ne permet de dire qu’un Etat qui a précédemment accepté d’être lié avec un autre Etat souhaite conserver ou établir le même lien avec le nouveau souverain d’une partie du territoire.
29Secondo, un traité bilatéral maintenu en vigueur entre l’Etat nouvellement indépendant et l’autre partie contractante est en réalité un nouveau traité qui réglemente le rapport entre eux. En effet, il est souligné dans le contexte de l’article 24 du projet définitif29 qu’il ne peut « être question de faire entrer en vigueur un traité bilatéral entre l’Etat nouvellement indépendant et son prédécesseur comme cela se produit pour un traité multilatéral »30. Un lien de cette nature ne peut résulter que d’une relation conventionnelle nouvelle.
30Globalement, cette manière de voire la succession aux traités bilatéraux a reçu, sauf exception31, l’approbation générale des membres de la CDI32 originaires d’Europe, des pays socialistes et du tiers-monde.
31Mais les délégués du tiers-monde, spécialement Ruda33 et Bedjaoui34 ont saisi l’occasion pour critiquer sévèrement d’une part la solution de « continuité automatique » adoptée par l’International Law Association35 et de rappeler, d’autre part, comme l’a pertinemment fait la CDI le véritable fondement juridique de la pratique internationale en matière de traités bilatéraux à savoir, comme l’a dit Ruda, « ... c’est la conduite des Etats intéressés à l’égard du traité considéré qui devait être le fondement de la règle générale applicable aux traités bilatéraux et non le fait général que la pratique d’un grand nombre d’Etats est caractérisée par un degré élevé de continuité »36. En d’autres termes, comme il a été déjà établi, la continuité doit relever uniquement de l’accord et du consentement des deux parties. Bedjaoui estime aussi que la pratique favorable à la continuité n’est « qu’apparente et ne résulte nullement de l’application d’une règle coutumière, mais de la volonté de l’Etat nouvellement indépendant. Il s’agit avant tout d’une succession volontaire »37.
32Par la suite, l’article commenté fut soumis aux délégations gouvernementales de la 6e commission de l’Assemblée Générale des Nations Unies. Ces dernières proclamèrent à l’unanimité que « les règles qui veulent qu’un Etat ne soit pas lié par un traité que s’il y consent, sont pertinentes et conformes au droit international coutumier et à la pratique des Etats »38. Par exemple, la délégation malgache, dans son observation orale, a félicité la CDI pour ne pas avoir « perdu de vue le droit d’option qu’a l’Etat partie à un traité bilatéral conclu par l’Eftat prédécesseur ». Ce droit d’option consacré dans l’article 23 du projet se comprend aisément puisqu’en matière de traités bilatéraux l’identité du partenaire joue un rôle important39.
33Plus tard, au sein de la Conférence, on a constaté, d’une manière générale que les règles du consentement exprès ne furent aucunement remises en question mais au contraire furent acceuillies favorablement par l’ensemble des délégations40. Par exemple, Treviranus (RFA) a exprimé l’avis de sa délégation de la manière suivante : « L’article 23 est tout à fait digne d’éloges, vu qu’il se fonde sur le principe de consentement qui inspire l’ensemble du droit des traités et notamment le droit relatif à la succession d’Etats. En vertu du texte de la CDI, l’Etat nouvellement indépendant et l’autre partie à un traité bilatéral peuvent soit convenir de maintenir le traité en vigueur, avec ou sans modification, soit refuser de le faire. Cette liberté de choix exprime la relation personnelle qui existe entre les parties à un traité bilatéral... ». Quant à Yanez-Barnueva (Espagne), dans son intervention, il a encore été plus précis lorsqu’il dit que l’article en question « (...) repose sur le principe fondamental qui sous-tend le projet de la CDI, à savoir le principe de la table rase [... en vertu duquel] un traité bilatéral qui, à la date d’une succession, est en vigueur à l’égard du territoire auquel se rapporte cette succession, ne serait maintenu en vigueur qu’à la condition qu’il y ait accord entre l’Etat nouvellement indépendant et l’autre partie... »41.
34En somme pour lui aussi « le principe du consentement volontaire est considéré comme essentiel pour le maintien, voire l’existence même de toute relation conventionnelle bilatérale »42.
35Si le consentement exprès n’a posé aucun problème pour l’ensemble des délégations gouvernementales présentes à la Conférence de Vienne de 1977, il n’en a pas été de même pour la référence au « comportement », c’est-à-dire le consentement tacite introduit à l’article 23, alinéa b)43. Comme il fallait s’y attendre, cette fois-ci ce sont uniquement les pays du tiers-monde qui ont manifesté leur crainte vis-à-vis de cet alinéa, en le qualifiant de « superfétatoire » voir de « dangereux » et demandèrent qu’il soit ou supprimé ou bien précisé par l’adjonction d’un adjectif qualificatif tel que (comportement) « non équivoque »44.
36Cependant les craintes des délégués du tiers-monde furent dissipées après une intervention magistrale de Yasseen qui ne manqua pas d’avoir un impact véritable sur certaines délégations45. Sa démonstration est la suivante :
« le consentement peut s’exprimer autrement que par un accord exprès et c’est pourquoi l’alinéa b) du paragraphe 1 parle du comportement dans lequel il ne faut pas voir un acte isolé de la part de l’Etat nouvellement indépendant ou de l’autre Etat partie, mais une série d’actes accomplis en pleine connaissance de cause. Ce comportement doit établir le consentement des deux parties ».
37et de plus, ajoute-t-il l’alinéa b) du paragraphe 1 en question est
« ... libellé avec un soin qui traduit le souci de sauvegarder les intérêts des Etats nouvellement indépendants, puisqu’il vise expréssément un comportement qui doit indiquer que l’Etat consent à continuer à être lié par le traité en question ».
38Enfin, après tout,
« Le principe de la souveraineté nationale permet à un Etat d’exprimer son consentement sous une forme simplifiée, autrement dit, par son comportement lequel est l’expression de sa volonté »46.
39Quand ce point litigieux fut mis aux voix sur demande du représentant de Madagascar47, il fut adopté sans modification par 56 voix contre 6 et 12 abstentions48.
40La CDI et la Conférence ont également adopté sans problème deux articles concernant la situation où un traité bilatéral doit être appliqué provisoirement.
41Dans le cas d’application provisoire des traités bilatéraux (article 27 et 28 du projet définitif, devenus article 27 et 28 du projet définitif, devenus article 28 et 29 de la Convention) la solution adoptée est simple. Il suffit d’un accord entre les Etats pour décider d’une application provisoire, soit en attendant qu’un nouveau traité soit négocié, soit pendant un certain délai, soit dans d’autres hypothèses. A défaut d’accord exprès, le comportement des Etats peut traduire leur volonté d’appliquer le traité à titre provisoire (ou de continuer à l’appliquer à titre provisoire si telle était la situation antérieure). Pour la fin de l’application provisoire, suivant la proposition de la CDI, la Conférence a retenu tant pour les traités bilatéraux que pour les traités multilatéraux, la nécessité d’« un préavis raisonnable ».
Conclusion
42Pour conclure, on peut dire que ni la CDI ni la Conférence de Vienne n’étaient favorables à la continuité automatique des traités bilatéraux et elles n’optèrent pas pour une règle juridique qui consacre cette continuité. En tout cas, elles n’ont pas admis « un droit unilatéral au profit du nouvel Etat de considérer un traité bilatéral comme demeurant en vigueur à l’égard de son territoire après l’indépendance sans tenir compte de ce que souhaite l’autre partie »49. L’Etat nouvellement indépendant et la partie intéressée ont « leur mot à dire » et que cela soit exprès ou tacite, c’est de ce type d’accord que résultera le maintien en vigueur du traité, à la date de la succession ou a toute autre date convenue.
43L’article 24 de la Convention de Vienne de 1978 (ou 23 du projet définitif) ayant été basé principalement sur la pratique, il en ressort qu’il s’agit plus de codification que de développement progressif du droit international.
Notes de bas de page
1 Les traités bilatéraux que nous examinerons se limitent à ceux qui ont fait l’objet d’études établies par le Secrétariat Général de l’ONU sur la succession d’Etats en matière de traités bilatéraux, cf. ACDI, 1970, vol. ii, pp. 111-141 et ACD1, 1971, vol. ii, 2ème partie, pp. 115-191.
2 L’ILA (International Law Association) a vu dans cette pratique une renonciation à la règle de la table rase au profit de la règle de la continuité automatique, alors qu’au contraire la CDI est arrivée à la conclusion qu’il n’y avait pas du tout une remise en cause du principe de la table rase parce que, contrairement à ce qui se passe dans la succession automatique, l’Etat successeur, comme l’Etat tiers, a fait intervenir sa volonté par une déclaration de succession.
3 Cf. Gautron J.C., « Sur quelques aspects de la succession d’Etats au Sénégal », AFDI, vol. viii, 1962, p. 844 ; voir aussi Bardonnet, D., La succession d’Etats à Madagascar (succession au droit conventionnel et aux droits patrimoniaux). Ed. R. Pichon et R. Durand-Auzias, Paris, 1970, p. 439, note 19 ; Rousseau, Ch., Droit international public, tome III, Sirey, Paris, 1977, p. 490 et Marcoff, M.G., Accession à l’indépendance et succession d’Etats aux traités, éd. Universitaires, Fribourg (Suisse), 1969, p. 188 et s.. Cette attitude est « généralement acceptée par les Etats africains : non engagement, non alignement et neutralisme positif ». Cette doctrine, continue-t-il, « n’est pas seulement un repli frileux hors des orages de la guerre froide, c’est négativement, un refus d’accepter aveuglément la politique de l’Ouest ou de l’Est et, positivement, la revendication du droit de formuler une politique étrangère indépendante... » cf. Gonidec. P.F., « Problèmes intéressants les Etats nouveaux, notes sur le droit des conventions internationales en Afrique », AFDI, 1965, p. 880.
4 Cf. Marcoff, M-G., op. cit., p. 189. Voir aussi Rousseau, Ch., (Droit international approfondi, Dalloz, Paris, 2ème éd., 1961, p. 179) pour qui il y a « non transmission des traités politiques (traités de garantie, d’alliance, de neutralité, d’arbitrage, d’assistance mutuelle) [parceque] ces traités supposent chez les contractants la réunion de certaines conditions d’ordre politique qui ont été nécéssairement modifiées par la mutation territoriale ».
5 Bien que l’article 6 du traité de l’OTAN prévoie sa non application aux colonies, il a été cependant étendu à l’Algérie, cf. Bedjaoui, M., La Révolution algérienne et le droit, Ed. de l’Association des juristes démocrates, Bruxelles, 1961, Annexe II, pp. 202-208 (Mémorandum sur la dénonciation du traité « Atlantique Nord » par le G.P.R.A.).
6 Rousseau, Ch., « Chronique des faits récents », RGDIP, 1963, p. 126. Pour la succession de Malte sur ce même point, voir AFDI, vol. xii, 1966, p. 450.
7 Cf. ACDI, 1968, vol. ii, p. 101, § 33-34. Précisément Bedjaoui a abordé le problème en se posant tout d’abord la question de savoir ce qu’il faut entendre par pratique internationale en matière de décolonisation. A son avis, la question n’est pas dénuée d’intérêt dans la mesure où la pratique revêt un aspect évolutif qui est nettement marqué par deux étapes : si dans la première on observe des cas de continuité sur la base d’accords conclus au moment de la succession, dans une seconde étape les Etats nouvellement indépendants préfèrent soit rejetter les anciens traités, soit les renégocier afin d’arriver à un « réajustement plus égalitaire et plus respectueux de leur souveraineté ». Et du fait même de cette évolution fatale des rapports entre les deux pays, Bedjaoui considère qu’il serait dangereux de baser la codification sur la première étape de la pratique des Etats (qui dénote effectivement une certaine continuité) puisque l’on sait que le plus souvent ces accords signés au moment de l’indépendance deviennent caducs et que par conséquent cette codification ne serait pas le fidèle reflet d’une pratique internationale réelle.
En d’autres termes, il propose de ne pas tenir compte des accords conclus juste avant l’indépendance où le rapport de force entre le prédécesseur et le futur successeur est généralement inégal, mais plutôt des décisions exprimées beaucoup plus tard car elles sont censées être prises en pleine souveraineté. Pour illustrer sa pensée il a donné comme exemple les accords franco-guinéens du 5 janvier 1959.
8 En voici cinq exemples :
- La Tunisie, une fois indépendante, ne se considérait plus liée par le traité d’extradition conclu en 1876 entre la France et le Royaume Uni, cf. ACDI, 1970, vol. ii, pp. 130-131, § 99 et Documentation concernant la succession d’Etats, (doc. ST/LEG/SER.B/14), p. 184.
- Côte d’Ivoire : Concernant le traité conclu entre la France et les USA, le Directeur des Affaires politiques du Ministère des Affaires Etrangères de Côté d’Ivoire estimait, dans une note, que son Gouvernement « ...ne se considérait pas comme lié par ce traité et souhaitait un nouvel examen de ces questions... », cf. ACDI, 1970, vol. ii, p. 131, § 103 et M. Whiteman, Digest of international law, vol. 2, Department of State’s publication, Washington, 1963, p. 930.
- Madagascar : Malgré l’insistance du Gouvernement des USA, l’Etat malgache, successeur, a confirmé qu’il ne voulait pas être lié par le traité de 1909 passé entre la France et les USA, tout en suggérant « qu’un nouveau traité inspiré du traité de 1909 sous sa forme modifiée soit négocié », cf. ACDI, 1970, vol. ii, p. 131, § 100-102.
- Israel a fait table rase du traité de 1876 entre la France et le Royaume Uni, cf. ACDI, 1970, vol. ii, p. 121, § 43.
- Nigeria : Concernant l’accord de 1960 entre la République Fédérale d’Allemagne et le Royaume Uni et l’accord de 1960 entre Israël et le Royaume Uni, le Nigeria a décidé de ne « ...donner effet à aucun de ces accords mais devait négocier des traités d’extradition distincts avec les deux pays intéressés », cf. ACDI, 1970, vol. Il, p. 124, § 57 et Documentation concernant la succession d’Etats, (doc. ST/LEG/SER.B/14), pp. 193-194.
9 Ainsi, si après leur indépendance certains pays ont maintenu en vigueur pendant une certaine période des accords d’extradition, ils ont fini par les abroger ou les renégocier. Donnons en quelques exemples tirés de la pratique des Etats :
- Tanzanie (à l’époque portant le nom de Tanganyka) cf. le prototype de note qu’a adressé le Tanganyka en tant que successeur aux traités d’extradition conclus par la Grande Bretagne avec d’autres Etats. Ainsi dans la note envoyée à la République fédérale d’Allemagne il est clairement spécifié que : « Le Gouvernement du Tanganyka désire maintenir en vigueur le dit accord [d’extradition] jusqu’à ce qu’un nouvel accord puisse être négocié directement entre le Tanganyka et l’Allemagne ». Pour un échange de notes avec la Belgique ; cf. ACDI, 1970, vol. ii, p. 125, § 63 ; avec la Suisse, ibid., p. 125, § 64 et avec les USA, ibid., p. 125, § 66.
- Le Ghana ayant eu son indépendance en 1957, ce n’est qu’en 1960 qu’il abrogea les « Impérial Extradition Acts » (1870-1932) en les remplaçant par l’« Extradition Act » de 1960 ; cf. ACDL 1970, vol. ii, pp. 121-122, § 45.
- Pour la Malaisie qui a eu son indépendance en 1957, ce n’est qu’en 1967 que la législature malaisienne a adopté les « Commonwealth Fugitive Criminals Acts » abrogeant l’« Imperial Fugitive Offenders Acts » de 1881 et ses lois connexes ; cf. ACDl, 1970, vol. ii, p. 122, § 47.
- Le Nigéria, indépendant en 1960, adopta en 1966, un nouveau texte intitulé « Extradition Decree ». Ce dernier abroge « la législation impériale et la législation nigériane connexe et ne contient aucune disposition stipulant expressément que les arrêtés pris en vertu des « Extradiction Acts » promulgués de 1870 à 1935 restent en vigueur » ; cf. ACDI, 1970, vol. ii, p. 123 et voir l’intervention du ministre de la justice du Nigeria, M. Elias dans ACDI, 1962, vol. i, p. 5, § 25-21.
10 Par exemple, la Suède, en tant qu’Etat tiers a avisé l’Inde, Ceylan (Sri Lanka) et le Pakistan respectivement le 24 octobre 1951, le 23 octobre 1951 et le 13 mars 1952, par notification qu’elle abrogeait, entre autre décision, le traité de 1873 conclu entre la Suède et la Norvège d’une part et entre la Suède et le Royaume-Uni d’autre part, alors que ces Etats étaient indépendants depuis plusieurs années, cf. Recueil des traités des Nations Unies, vol. 133, p. 380 et vol. 200, p. 360 ; voir aussi le même genre de démarche des Pays Bas à l’égard de la Tanzanie (cf. ACDI, 1970, vol. ii, p. 125, § 64) ; de l’Ouganda (ibid., p. 126, § 68) ; du Kenya (ibid., p. 126, § 71) et du Malawi (ibid., p. 127, § 76). Enfin la France s’est montrée réticente à ce que la Zambie succède à la convention franco-britannique d’extradition du 14 août 1876, cf. Bardonnet, D., op. cit, p. 471, note 109.
11 Par exemple, l’Inde et la Belgique procèdent à un échange de notes au sujet de la continuité du traité d’extradition le 3 août et le 6 novembre 1954 (cf. ACDI, 1970, vol. ii, p. 119, § 23 ; de même le Pakistan et l’Argentine ; le Pakistan et la Belgique ; le Ghana et les USA et la Malaisie et les USA (cf. ibid. pp. 119-122).
12 Cf. Nguyen-Huu-Tru, Quelques problèmes de succession d’Etats concernant le Vietnam, E. Bruylant, Bruxelles, 1970, p. 117.
13 Cf. Nguyen-Huu-Tru, op. cit., p. 161 ; Bardonnet, D., op. cit., p. 456 ; par contre le Secrétariat Général de l’ONU distingue parmi les traités bilatéraux de commerce trois grandes catégories :
- Dans la première se trouvent les traités d’amitié, de commerce et de navigation dont la portée dépasse souvent les simples questions commerciales.
- La deuxième catégorie comprend les conventions ou traités de commerce qui réglementent divers aspects du commerce entre les parties, généralement par voie de référence au traitement de la nation la plus favorisée, au traitement national et à la réciprocité.
- La troisième se compose d’accords commerciaux à court et à long terme (généralement 1 à 5 ans), cf. ACDI, 1971, vol. ii, 2ème partie, p. 155, § 1. Cette dernière répartition a été faite par le service juridique du Secrétariat Général des Nations Unies dans le but de mieux cerner les différents types de traités commerciaux passés entre les Etats.
14 Cf. Mochi Onory, A.G., La Succession d’Etats aux traités et notes sur la succession entre organisations internationales, A. Giùffre, Milan, 1968, p. 124.
15 Cf. Bardonnet, D., op. cit., p. 457, cf. aussi ACDI, 1971, vol. 11, 2ème partie, p. 174, § 89 et s.
16 Cf. Gautron, op. cit., p. 844, cf. aussi ACDI, 1971, vol. ii, 2ème partie, p. 174, § 89, et s.
17 Cf. ACDI, 1971, vol. ii, 2ème partie, p. 176, § 95-96.
18 A part certains cas de table rase catégorique comme ceux du Tanganyka (cf. ACDI, 1971, vol. ii, 2ème pratie, p. 164, § 67), de l’Algérie et de la Guinée (ibid., p. 189, § 172) l’étude du S.G. de l’ONU nous signale comme pour les traités d’extradition, plusieurs cas de renégociation de traités par les successeurs ou les Etats tiers (cf. ibid., p. 189, § b), c), e), f) et h) voir aussi Marcoff, MG.., op. cit., p. 201-204) et certains cas de continuité mais soumis à l’agrément des Etats intéressés, comme par exemple la Syrie, le Liban et les USA (ACDI, ibid., p. 166, § 57-58).
19 Cf. ACDI, 1971, vol. ii, 2ème partie, pour l’Inde p. 127, § 19 et pour la Malaisie p. 144, § 125.
20 Pour le cas de l’Inde et de la France, cf. ACDI, ibid., pp. 126-127, § 12-14 et pour le cas de la Jamaïque et des USA, cf. ACDI, ibid., p. 133, § 53-57 ; voir également les cas du Pakistan et des Etats-Unis (cf. ACD1, ibid., p. 127, § 16) et Trinité-et-Tobago et les Etats-Unis (cf. ACDI, ibid., p. 133, § 54).
21 Cf. ACDI, ibid., p. 134, § 62-63 ; concernant le passage pertinent sur les échanges de notes, voir pour le Botswana, ACDI, 1970, vol. ii, p. 129, § 91 et pour le Lesotho ACDI, 1970, vol. ii, p. 129, § 92.
22 Cf. ACDI, 1971, vol. ii, 2ème partie, p. 153, § 180.
23 ou article 16 de la Convention de Vienne de 1978, voir annexe I.
24 Pour l’évolution chronologique de l’article 23 du projet définitif présenté par les rapporteurs spéciaux et par la CDI dans ses rapports à l’Assemblée Générale de l’ONU, cf. ACDI, 1971, vol. ii, 1ere partie, p. 153 et s. ; ACDI, 1972, vol. ii, p. 295 et s. ; ACDI, 1974, vol. ii, 1ere partie, p. 59 et s. et p. 245 et s.
25 Cf. Yasseen, M.K., « La Convention de Vienne sur la succession d’Etats en matière de traités », AFDI, 1978, p. 108 et Treviranus, H.D., « Die Konvention der Vereinten Nationen über Staaten Sukzession bei Verträgen », Zeitschrift für ausländisches Recht und Völkerrecht, vol. 39, no. 2, 1979, p. 269.
26 Cf. ACDI, 1974, vol. ii, 1ere partie, p. 245 et s.
27 Cf. ACDI, 1974, vol. ii, 1ère partie, p. 245, § 2.
28 Ici la Commission tient surtout compte du caractère particulier du traité bilatéral et du principe de consensus dans les relations personnelles des deux partenaires. En un mot, la continuité ou le rejet du traité découle uniquement de la volonté des Etats intéressés.
29 Cf. article 24 du projet définitif qu’on peut résumer ainsi : dans la situation d’un traité bilatéral entre l’Etat prédécesseur et l’Etat successeur, au cas ou le dit traité en application de l’article 23 (consentement exprès ou tacite) est considéré comme étant en vigueur, entre un Etat nouvellement indépendant et l’autre Etat partie, il ne doit pas de ce seul fait être considéré comme étant également en vigueur dans les relations entre l’Etat prédécesseur et l’Etat nouvellement indépendant, voir article complet dans notre annexe II, et Bokor-Szegö, H., « La succession d’Etats en matière de traités », Acta jurídica academiae scientiarum hungaricae, tome 22, 1980, p. 27.
30 Cf. ACDI, 1974, vol. ii, 1ère partie, p. 202, § 3.
31 Quelques membres de la CDI, comme Reuter, Hambro et Ramangasoavina (cf. ACDI, 1972, vol. i, pp. 123-124) tout en soutenant l’article 23, alinéa a) ont par contre combattu l’alinéa b) qui prône la continuité des traités à partir du comportement (ou accord tacite) ; pour eux cet alinéa est dangereux pour les Etats nouvellement indépendants dans la mesure où ces derniers risquent de maintenir de facto un traité qui leur est défavorable tout simplement parce que leur gouvernement « manquent d’expérience » ou d’« organisation » ou que leur « administration est insuffisante ».
32 Cf. ACDI, 1972, vol. i, pp. 122-127, voir les interventions de Tammes (Pays-Bas), § 10 ; Hambro (Norvège), § 13, Ouchakov (URSS), § 28, Sette Câmara (Brésil), § 34 ; Castaneda (Mexique), § 52 ; Yasseen (Irak), § 57-58 ; Ago (Italie), § 59 et El-Erian (Egypte), § 68 ; cf. aussi ACDI, 1974, vol. i, pp. 162-163, voir les interventions de Bedjaoui (Algérie), § 8 et s. ; Ustor (Hongrie), § 21 et Bilge (Turquie), § 24.
33 Cf. ACDI, 1972, vol. I, pp. 123-124, § 24-25, intervention de Ruda (Argentine), voir également celles de Castaneda (Mexique), § 55 et Sette Câmara (Brésil), § 35.
34 Cf. ACDI, 1974, vol. i, pp. 162-163, § 8-15, intervention de Bedjaoui.
35 Cf. International Law Association, Rapport de la cinquante-troisième session (1968), London, 1969, p. 596 et s.
36 Cf. ACDI, 1972, vol. 1, p. 124, § 25.
37 Cf. ACDI, 1974, vol. I, p. 162, § 12.
38 Cf. Documents officiels de l’A.G., Annexes, Rapport de la 6eme commission, 27ème session, New York, 1972, (doc. A/8892), p. 15, § 87 ; voir aussi ACDI, 1974, vol. ii, lère partie, p. 59, § 320, notamment les observations des gouvernements australien, finlandais et canadien. Et enfin Conférence..., Compilation analytique des observations des gouvernements..., (doc. A/CONF. 80/5), pp. 241-242.
39 Cf. Conférence..., ibid., p. 242.
40 Cf. Conférence..., comptes rendus analytiques... (doc. A/Conf. 80/16), vol. I, pp. 199-203 ; à signaler que la Finlande a proposé un amendement visant à incorporer l’article 24 (cf. supra, p. 75, note 29) à l’article 23 du projet (Pour des détails, cf. Conférence..., documents..., (doc. A/CONF. 80/16/Add.2), vol. iii, pp. 129-130.
41 Pour l’intervention de Treviranus et Yanez-Barnuevo, voir Conférence..., Comptes rendus analytiques... (doc. A/CONF. 80/16), vol. i, p. 200 et 201.
42 Voir l’intervention du délégué de la Guyane, Scotland, ibid., p. 201, § 100.
43 Déjà au sein de la CD1 on a remarqué une réaction négative semblable au sujet de cet alinéa b) de l’article 23 du projet définitif (cf. notre note 31 de ce chapitre).
44 Cf. Conférence..., comptes rendus analytiques..., (doc. A/CONF. 80/16), vol. 1, interventions de Ranjeva (Madagascar), p. 200, § 93 ; Baké (Sénégal), p. 201, § 97 et s. ; Scotland (Guyane), p. 201, § 100 et s. et Mangal (Afghanistan), p. 200, § 89 et s.
45 Cf. par exemple la réaction de Krishnadasan (Souaziland) (Conférence... ibid., p. 203, § 112.
46 Cf. Conférence... ibid., intervention de Yasseen (Irak), p. 202, § 103.
47 Cf. Conférence... comptes rendus analytiques... (doc. A/CONF. 80/16), vol. 1, p. 203, § 116.
48 Cf. Conférence... ibid., p. 203, § 116.
49 Cf. Daudet, Y., « Travaux de la Commission de Droit International des Nations Unies. La succession d’Etats en matière de traités », AFDI, 1974, p. 567.
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