Chapitre 9 – La gestion municipale des risques et des catastrophes dans le macrodistrict de Cotahuma
Texte intégral
1Etudier en détail l’ensemble de la gestion municipale du risque et des catastrophes à La Paz nécessiterait un travail à part entière1. On se limitera ici à quelques aspects-clés qui ont paru importants sur le terrain pour comprendre la régulation sociale des risques, notamment une vision critique de ce qui dans la gestion municipale est source de vulnérabilité, mais aussi de ce qui la réduit. On se focalisera surtout sur l’unité administrative et spatiale pertinente sur le terrain : le macrodistrict de Cotahuma, sans s’interdire d’élargir le propos lorsque c’est nécessaire. On considérera d’abord la gestion des catastrophes, puis la gestion des risques, et enfin les politiques de réduction de la vulnérabilité.
9.1. La gestion des catastrophes
9.1.1. Les attributions des services municipaux
2La gestion « ordinaire » des catastrophes à La Paz est une responsabilité exclusivement municipale, au nom de la subsidiarité. Ce n’est que lorsque la capacité à faire face est dépassée ou que les catastrophes touchent plusieurs municipalités que la préfecture entre en action. Lorsque celle-ci est elle-même dépassée, l’administration nationale prend le relais. En conséquence, la plupart des catastrophes sont gérées par la seule municipalité. Il en va de même de la gestion du risque en Bolivie : l’autonomie municipale prime et s’applique, surtout pour les grandes agglomérations qui disposent d’une assise budgétaire importante.
Le Centre des opérations d’urgence (COE) municipal
3Le Centre des opérations d’urgence existe aux niveaux national, départemental et municipal. Au niveau municipal, il tente d’intégrer les principaux acteurs locaux internes et externes à la municipalité, y compris les acteurs privés, qui ont un rôle dans la gestion des urgences et des catastrophes. Il est piloté par l’exécutif municipal et basé sur un système d’alerte à quatre couleurs :
Vert : situation normale ;
Jaune : situation de « pré-urgence », avec mobilisation d’équipes vingt-quatre heures sur vingt-quatre ;
Orange : situation d’urgence, avec incorporation de toutes les unités de la municipalité ;
Rouge : situation de catastrophe qui dépasse les capacités municipales.
4Le maire, sur recommandation du COE, émet une résolution municipale qui déclare le niveau de l’alerte et s’accompagne généralement de mesures complémentaires de mobilisation des équipes municipales ainsi que d’un budget exceptionnel affecté à la réponse aux urgences. Le 27 janvier 2006, par exemple, le maire proclama l’alerte orange à la suite des petites catastrophes répétées de la saison des pluies, annonçant une demande au gouvernement national de 5 millions de bolivianos supplémentaires pour y faire face (Source : El Diario, 27 janvier 2006).
5Le COE se base sur les rapports du Poste des urgences et de la mairie de macrodistrict.
Le Poste des urgences
6Le Poste des urgences (“Retén de Emergencias”) municipal est une subdivision de la « Direction de l’entretien » (“Dirección del Mantenimiento”), qui dépend du « Bureau principal technique » (“Oficialía Mayor Técnico”) de la municipalité centrale. Son rôle principal est de prendre les appels d’urgence des citoyens au numéro spécial gratuit prévu à cet effet (134), et d’organiser la réponse en envoyant des équipes sur le terrain. Au besoin, des évaluations techniques sont réalisées par des spécialistes du Bureau principal technique ou de l’« Unité de gestion des bassins » (“Unidad de Manejo de Cuencas”) en charge de la gestion des bassins-versants, de la géologie et de l’hydrologie. Des pelleteuses ou des camions avec des ouvriers peuvent être envoyés là où des interventions d’urgence sont nécessaires. C’est le cas lorsqu’une maison est sur le point de s’effondrer ou s’est déjà effondrée, lorsqu’il faut évacuer des personnes, des biens ou des débris encombrants, lorsqu’il faut dévier rapidement des eaux de pluie, renforcer des murs de contention ou des gabions, construire un ouvrage d’urgence, etc.
La mairie de macrodistrict
7La mairie de macrodistrict fait partie intégrante du système de gestion des urgences. Dès que l’alerte jaune est déclenchée, ses équipes sont mobilisées et se relayent toutes les vingt-quatre heures. Elle peut recevoir des appels d’urgence directement, ou être envoyée par le Poste des urgences afin de réaliser une inspection sur le terrain. Dans les deux cas, une équipe se rend sur le lieu de l’urgence ou de la catastrophe, prend connaissance du cas, puis fait un rapport au Poste des urgences de la municipalité centrale.
8Ce système de gestion des urgences est relativement utile dans la mesure où il permet à la municipalité de prendre connaissance des problèmes et d’envoyer des équipes sur le terrain. Cependant, plusieurs dysfonctionnements importants ont été observés.
9.1.2. L’excessive centralisation de la gestion des urgences
9Les habitants victimes d’un glissement de terrain, d’une inondation ou d’un effondrement de mur sont souvent excédés par le service reçu de la part des autorités municipales, affirmant parfois que celles-ci « ne viennent que pour regarder ». On ne peut leur donner tort : le système de décentralisation vers les mairies de macrodistrict est tel que celles-ci n’ont ni les moyens ni les attributions pour réaliser des interventions d’urgence, à part la pose éventuelle de bâches imperméabilisantes. On peut comprendre que les habitants affectés attendent davantage qu’une inspection avec promesse d’une intervention de la part du Poste des urgences. Parfois, il se passe des heures, voire des jours, avant que la promesse soit tenue.
10Le problème réside dans cette excessive centralisation, ou dans la décentralisation inachevée, qui ne donne ni les avantages de la centralisation (la capacité de réponse), ni ceux de la décentralisation (la rapidité). En effet, la mairie de macrodistrict de Cotahuma, par exemple, ne dispose que d’un personnel très limité et d’un ou deux véhicules, avec quelques ouvriers. Le budget est si maigre que les employés doivent parfois contribuer « volontairement » à certaines dépenses pour pouvoir travailler correctement.
9.1.3. L’inefficacité bureaucratique
11Un des problèmes corrélés au précédent est celui de l’inefficacité en raison d’un excès de bureaucratie ou, plutôt, d’une difficulté de la bureaucratie municipale à organiser rationnellement la gestion des urgences. Cela est révélé notamment par la désorganisation des archives du Poste des urgences, censé collecter et traiter toutes les notifications d’urgence de la ville. Le désordre est tel qu’il devient très difficile d’obtenir des statistiques suivies des urgences et des catastrophes. Les problèmes de perte de mémoire institutionnelle liés à la désorganisation ou à la pratique du vol des archives par les fonctionnaires sur le départ sont également très importants. Des archives illisibles ou mal classées aboutissent au même résultat : celles de la mairie de macrodistrict, par exemple, représentent des tonnes de documents entreposés et classés année par année dans un désordre indescriptible.
9.1.4. La non-soutenabilité des réponses
12Outre les délais d’intervention, le type de réponse est souvent inadéquat et non soutenable. D’abord et avant tout, il y a les réponses techniques, qui consistent à poser des rondins longs et minces mais solides pour soutenir les murs, des bâches imperméabilisantes pour éviter l’humidification des sols ou des sacs de sable pour dévier les eaux. Parfois on procède à l’allègement du poids d’une maison par la destruction d’un mur ou le retrait du toit en tôle ondulée, afin d’éviter l’aggravation d’un glissement de terrain en cours. Ces mesures sont des mesures d’urgence et ne sont pas censées durer. Malheureusement, on constate que bien souvent l’intervention s’arrête là, surtout lorsqu’il s’agit de dommages d’ordre privé. En effet, la municipalité n’a pas compétence à intervenir chez des personnes privées, même si elle a une responsabilité en cas d’urgence. Il y a là une contradiction non résolue dans les faits et qui est proche de celles évoquées précédemment à propos de la quasi-impossibilité de faire respecter les normes d’usage des sols.
13Ensuite, la municipalité procède parfois à des notifications d’évacuation dites « préventives » aux habitants situés dans les endroits où une catastrophe est imminente ou déjà en train de se manifester. Il y est dit que les habitants concernés sont en danger et doivent procéder immédiatement à l’évacuation de leur habitation. Pourtant, la municipalité ne prévoit généralement aucune solution permanente de relogement de la famille affectée. Les notifications cherchent à alarmer la famille afin qu’elle évacue et en même temps à décharger la municipalité de toute responsabilité en cas de catastrophe. En l’absence de toute alternative de logement autre que des tente d’urgence (au mieux), les familles auxquelles ce message est transmis ne peuvent répondre que par la négative. En troisième lieu, aucun appui technique n’est donné aux familles dont la maison est affectée, par exemple pour le drainage des eaux souterraines ou la construction d’un mur de contention. Enfin, il n’existe pas de plan de contingence comprenant des lieux d’évacuation possibles pour les victimes, même pour celles qui ont perdu leur maison. La municipalité n’a aucune solution d’évacuation prévue à l’avance et doit les inventer au fur et à mesure. Elle n’y affecte d’ailleurs qu’un budget très limité.
14Dans le cas des « grandes catastrophes » touchant plusieurs maisons, la municipalité propose tout de même un relogement, en coordination avec le ministère du logement dont c’est l’attribution. Les catastrophes de Llojeta et Cotahuma, le 19 février 2002, celles de Kupini et quelques autres encore donnèrent lieu à un programme de relogement à El Alto où l’on créa des lotissements spéciaux dans plusieurs zones assez éloignées de La Paz. Le programme initial faisant suite à l’inondation de février 2002, par exemple, était destiné à reloger 60 familles dans des maisons minuscules très éloignées du centre-ville de La Paz, c’est-à-dire sans aucune adéquation aux besoins réels de la population touchée. Malgré l’intervention de la Croix-Rouge qui réussit à faire proposer un modèle de maison d’une taille décente, seule une petite partie des habitants resta dans la zone de destination, les autres préférant revenir sur le lieu de la catastrophe et vendre la maison par pièces détachées (il leur était interdit par contrat de vendre toute la maison dans un délai de vingt ans). Cela prouve une fois encore que le choix du lieu de vie est complexe, au cœur des stratégies de survie des familles affectées, et que les victimes préfèrent se passer d’une aide qui ne s’intègre pas dans ces stratégies.
15Toutefois, les voisins relogés dans ces lotissements à El Alto peuvent s’estimer chanceux par comparaison à ceux d’une zone d’El Alto appelée Comunidad ex-Yunguyo2. Les victimes des catastrophes de Kupini, Tacagua Sector uno, 23 de Marzo, Cotahuma et Valle de las Flores posaient un problème à la municipalité qui continuait à les reloger dans des tentes d’urgence depuis des mois, voire des années. Il s’agissait de 75 familles victimes de ces catastrophes produites entre 1996 et 2001 et qui avaient perdu leurs maisons. La municipalité leur avait d’abord proposé un relogement tout en bas dans la zone sud, à Ovejuyo, dans les appartements d’un immeuble construit spécialement pour elles. Les habitants refusèrent, notamment parce qu’ils avaient besoin d’un patio pour l’agriculture et l’élevage. On constate incidemment le caractère économique et culturel des choix architecturaux. Finalement, un accord interinstitutionnel fut passé entre les maires de La Paz et d’El Alto pour reloger les victimes sur ce terrain d’une surface de 19 000 mètres carrés, leur donner les titres de propriété de leurs nouveaux terrains et leur construire des maisons dotées de services de base. Le 31 mars 2001, toutes les familles, leurs biens et leurs animaux de compagnie furent transportés par la municipalité et amenés sur les nouveaux terrains. Or, il se trouve que cet endroit, qui appartenait encore à la municipalité de La Paz, n’était autre qu’une décharge d’ordures, de surcroît située en bordure d’une rivière, le Río Seco. La municipalité installa à nouveau des tentes d’urgence, mais cette fois dans un endroit où les nuits étaient glaciales, éloigné de tout, sans services. Les habitants n’avaient que la promesse de recevoir des maisons équipées. L’eau était amenée, par exemple, par camions-citernes. Certains tombèrent malades à cause du froid et de la précarité des tentes. D’autres qui n’avaient même pas reçu de tente plantèrent rapidement quelques piquets sur lesquels ils posèrent un « toit » en tôle ondulée.
16Malgré les promesses, les familles regroupées là ne reçurent aucune aide, pas même les documents de propriété du sol. En réalité, la propriété était disputée entre la municipalité de La Paz et des loteadors qui tentèrent de déloger les malheureux par la force. La municipalité de La Paz, cette fois, réagit et leur envoya une protection policière temporaire, ce qui leur permit de rester là, dans cette décharge qui allait constituer leur nouveau lieu de vie. Face à l’incurie de la municipalité, les habitants commencèrent à organiser le campement et à s’agréger à la junta existante. Ils demandèrent à la municipalité de La Paz l’autorisation de construire eux-mêmes et se virent opposer un refus. Ils passèrent outre en organisant des groupes de microcrédit auprès de banques locales afin d’obtenir le crédit nécessaire à l’achat des matériaux de construction. Certains s’endettèrent sérieusement dans cette entreprise. Ils construisirent rapidement leurs maisons et réussirent même à payer la connexion au réseau officiel d’eau et d’égout. Ironie du sort, la rivière Seco entra en crue et inonda les maisons. Cependant, ces habitants avaient une réelle capacité à s’organiser collectivement pour s’en sortir et obtinrent des ouvrages de protection de la municipalité d’El Alto. Le terrain fut peu à peu aménagé. Quatre ans après leur arrivée, les habitants étaient dans des maisons équipées, organisés en une communauté efficace, ayant tout obtenu tout seuls. Il ne leur manquait plus que les documents de propriété du sol que la municipalité de La Paz ne leur avait toujours pas octroyés, ce qui constituait leur dernier combat, avant d’être totalement intégrés à El Alto.
17Cet exemple extrême du combat des victimes de catastrophes pour obtenir de l’aide des autorités municipales n’est malheureusement pas isolé. Il montre le mépris inouï de ces dernières envers les premières et les énormes carences de la gestion des catastrophes, qui rendent la résilience des victimes extrêmement problématique. Il montre également ce qu’une communauté organisée, même créée de toutes pièces, est capable de réaliser avec succès pour garantir sa survie.
9.1.5. La catastrophe d’Alpacoma, un événement révélateur des conflits autour du risque et de la gestion des catastrophes
18L’exemple d’Alpacoma est révélateur de nombreux éléments, non seulement à propos de la gestion des catastrophes par la municipalité mais aussi à propos de la construction du risque.
19Le 23 janvier 2008, à l’aube, se produisit un gros glissement de terrain (photos 74) dans une zone que les journalistes pensaient être Llojeta, dans le district 4. Le maire Juan del Granado se rendit sur place très rapidement pour donner le premier sa version aux médias : il s’agissait d’installations illégales régularisées par la municipalité voisine d’Achocalla, mais sur une juridiction de La Paz (Llojeta, district 4) ; les techniciens parlaient de la réactivation d’un glissement de terrain antérieur. D’après les premiers comptes-rendus, une quinzaine de maisons s’étaient effondrées, affectant plus d’une vingtaine de familles mais sans faire de victimes.
20Depuis plusieurs jours, il pleuvait de manière presque ininterrompue à La Paz, et ce n’était pas la première catastrophe de la saison : en novembre, plus d’une quinzaine de maisons avaient déjà été touchées dans la ladera est ; tout un secteur de la ladera ouest menaçait de s’effondrer (La Lengueta, emportant une partie de la Ceja d’El Alto) ; dans les quartiers d’étude, la maison d’un voisin interviewé s’était effondrée. Dans tout le pays, des milliers de familles étaient affectées par les inondations. C’est dans ce contexte que se produisit la catastrophe d’Alpacoma.
21Vers 10 heures du matin, pendant la période d’urgence, le glissement de terrain menaçait toujours de s’étendre. On observait une absence de délimitation par les autorités d’un périmètre de sécurité. Au contraire, l’endroit se peuplait progressivement de dizaines de voisins, journalistes, curieux, secouristes, autorités municipales et sociologue qui se promenaient allègrement sur le lieu du drame, sur les failles béantes dans la terre tout au bord du précipice ouvert par le glissement de terrain, apparemment inconscients de la charge supplémentaire qu’ils ajoutaient. Voisins et secouristes, eux, se trouvaient en bas dans le ravin, occupés à récupérer ce qu’ils pouvaient de leurs affaires en les remontant sur le chemin, autrefois situé au même niveau. A tout moment ces personnes pouvaient se trouver enterrées par un nouveau glissement ; tout indiquait que le sol n’était pas encore stabilisé. Heureusement, la pluie avait tout de même cessé le matin même.
22D’après les versions du maire, de voisins, des techniciens de la municipalité, du président de la junta d’Alpacoma et du maire du district 7 d’Achocalla, la situation semblait être la suivante : la zone faisait l’objet d’un conflit de limites entre la municipalité d’Achocalla et celle de La Paz et se trouvait à côté de Llojeta, une des zones les plus instables de la ville.
Photos 74 – Images de la catastrophe d’Alpacoma, le 23 janvier 2008

23Il y a une quinzaine d’années, les habitants s’établirent là selon le mode d’une urbanisation pirate : des loteadors sans vergogne leur vendirent les terrains, et les nouveaux acheteurs construisirent, demandant par la suite la régularisation à chacune des deux municipalités. Or, il semble que la municipalité de La Paz d’une manière générale ne se préoccupait pas de ce qui se produisait à ses frontières, laissant ainsi libre cours à un empiètement de juridiction, voire à une appropriation de terrains de la part des municipalités voisines (Achocalla, Palca, El Alto, Mecapaca, etc.). Il était impossible de déterminer sans étude approfondie sur quelle juridiction se trouvaient effectivement ces terrains, mais Achocalla remportait clairement la bataille : d’une part, les habitants payaient des impôts à cette municipalité et, d’autre part, elle était sur le point de régulariser ces installations en leur concédant la « planimétrie ». On peut faire l’hypothèse qu’Achocalla a profité de la demande des habitants pour régler définitivement la querelle de limites en sa faveur, profitant de la passivité de La Paz. Le maire de district d’Achocalla lui-même a reconnu qu’il s’agissait d’une régularisation en zone à risque, mais en tempérant la responsabilité de sa municipalité à l’aide des arguments suivants : d’abord, il eût été possible de stabiliser la zone avec des ouvrages structurels ; ensuite, Achocalla avait signé en 2004 un accord avec le maire de La Paz, où ce dernier s’engageait à faire réaliser les ouvrages de protection requis en collaboration avec Achocalla. Or il n’en a rien été. C’est ainsi que le maire du district d’Achocalla attribua la responsabilité majeure à la municipalité de La Paz, qui n’avait pas procédé au « contrôle » de la rivière Jarañapampa, ce qui accéléra l’érosion. Le président de la junta, lui, attribuait également la catastrophe à l’action de la municipalité de La Paz, qui, au moment de construire l’avenue Max Fernandez un peu plus haut, avait provoqué d’importants mouvements de sol, projetant de grandes quantités d’eau vers la zone. Cela n’était pas impossible étant donné qu’il s’était justement produit la même chose à quelques centaines de mètres de là, au moment de la construction de la route (voir, au chapitre 8, le compte-rendu de la catastrophe de Llojeta – Los Sargentos). En ce qui concerne les facteurs naturels, le terrain est apparemment argileux et éminemment instable, probablement remblayé artificiellement (rellenado) il y a quelques années. A quelques kilomètres de là, la nouvelle décharge de La Paz avait été établie en 2004, en dépit de controverses avec les géologues de l’université (Universidad Mayor de San Andrés, UMSA) sur la stabilité du sol, ces derniers indiquant qu’il s’agissait « de terre argileuse perméable à l’action de l’eau présente dans la zone en raison de la rivière Alpacoma et des eaux souterraines », alors que les géologues de la municipalité indiquaient que la zone était « entourée de terre argileuse stable et consolidée3. » Il semblerait qu’ils aient fait la même analyse en ce qui concerne la zone maintenant effondrée.
24Un peu plus haut, un trou de quelques dizaines de centimètres de large mais de plusieurs mètres de profondeur s’était formé le matin même sur un terrain habité (photos 76, image en bas à droite). On en trouvait également juste devant la maison, proche d’être affectée à son tour. En outre, la maison se trouvait à côté d’un précipice en pleine érosion, des pans entiers de montagne ayant cédé au cours des derniers jours.
25Un autre facteur naturel était bien sûr l’érosion causée par la rivière, aggravée par l’absence de drainage des eaux d’égout en amont (aussi bien depuis El Alto que dans la zone) et la présence probable d’eaux souterraines, elles aussi non drainées. Enfin, l’absence de drainage des eaux pluviales a sans doute été le facteur déclenchant.
26Pendant ce temps, la télévision relatait une controverse entre des voisins non touchés par la catastrophe et les personnes aujourd’hui affectées, au motif que les premiers auraient prévenu les secondes du risque avant qu’elles ne construisent.
27En résumé, la responsabilité de la catastrophe peut être attribuée à quatre, voire 5 groupes d’acteurs :
La municipalité d’Achocalla, qui s’apprêtait à régulariser des maisons en zone à haut risque pour servir ses intérêts financiers et territoriaux ;
La municipalité de La Paz, qui s’est désintéressée de cette zone malgré sa promesse de réalisation d’ouvrages de protection ;
Les habitants eux-mêmes, qui se sont installés là malgré l’existence d’un risque pourtant évaluable et qui rejettent leurs déchets solides et liquides dans la rivière (cela est valable également pour les habitants situés en amont) ;
Les loteadors qui leur ont vendu ces terrains ;
Et, peut-être, les fabriques de briques des alentours, qui contribuent à la déstabilisation du terrain, ainsi que les personnes qui extraient l’argile.
28Un aspect important de la gestion des catastrophes est celui de la communication municipale, qui vise à montrer très rapidement que les autorités contrôlent la situation. L’empressement avec lequel le maire a souhaité donner en premier sa version des faits montre l’embarras que la médiatisation d’une catastrophe d’une certaine ampleur peut causer à la municipalité, et renforce notre interprétation sur la nécessité de minimiser le problème des risques et des catastrophes, ou d’en réduire la portée politique.
9.1.6. Une journée avec les services municipaux d’urgence (28 janvier 2006)
29La dernière illustration de la gestion municipale des risques est le compte-rendu d’une incorporation de l’auteur aux équipes d’urgence en tant que volontaire pendant vingt-quatre heures, en pleine saison des pluies. Cela permit d’obtenir un échantillon de quelques petites catastrophes, mais également de la manière dont elles sont traitées sur le terrain.
30Dès 9 heures du matin, ce 28 janvier 2006, une petite manifestation spontanée fit irruption dans les locaux de la mairie de Cotahuma, organisée par les habitants de la zone éponyme. Ils réclamaient des mesures de protection d’urgence, se sentant menacés et « ne [voulant] pas qu’il se passe la même chose qu’en 1996 ». Il faut dire qu’il avait beaucoup plu et que d’importantes infiltrations étaient apparues dans le quartier : « La montagne est fissurée, et l’eau pénètre à l’intérieur ! » clamèrent les voisins. Ils ajoutèrent qu’ils ne dormaient plus et qu’un morceau de terrain était « tombé » la veille au soir. Ils exigèrent que la municipalité déviât ces eaux, si nécessaire avec des tracteurs. Il semblerait que le système d’égout construit en « action communale » par les habitants trente ans auparavant était devenu obsolète et fissuré. En outre, des voisins avaient connecté leurs égouts au drainage pluvial. Depuis 2008, l’entreprise Aguas del Illimani était chargée du système d’égout, mais elle exigeait des sommes trop élevées pour les travaux tout en exhortant les habitants à acheter les tubes eux-mêmes et à travailler en « action communale ».
31C’est ainsi qu’une cinquantaine d’habitants accompagnés de leurs femmes et de leurs enfants occupèrent le hall d’entrée de la mairie du macrodistrict, déployant la banderole de leur junta. Le maire de Cotahuma arriva et parlementa avec les habitants. Il appela le directeur de la Direction de l’entretien, toujours disponible et qui ne dormait presque plus en saison des pluies. Il le pressa de se rendre immédiatement sur les lieux et d’y mener une inspection, tentant – sans le dire – de lui faire comprendre la situation. Peu après, les habitants et des fonctionnaires de la mairie se rendirent sur le terrain pour l’attendre.
32Deux conclusions peuvent être tirées de cet épisode. D’abord, les habitants ont dû avoir vraiment peur, d’autant plus qu’ils avaient déjà vécu un gros glissement de terrain particulièrement meurtrier en 1996 ; la conscience des risques fut rendue plus aiguë par un événement palpable lié à la saison des pluies. Ensuite, le moyen de pression utilisé fut remarquablement efficace pour mobiliser les fonctionnaires, peut-être le seul à pouvoir donner des résultats concrets aussi rapides.
33Sur les lieux, à l’endroit même où s’était produit le glissement de terrain de 1996, les habitants et la municipalité ensemble avaient construit une plate-forme, aplanissant la colline en son centre et disposant des pierres afin de réaliser un futur terrain de jeu pour les enfants. Cela complexifiait quelque peu l’interprétation de leur perception du risque, puisqu’ils étaient tout de même prêts à laisser jouer leurs enfants à cet endroit.
34La suite de la journée ne fut pas moins intéressante, remplie d’exemples de cas d’urgence : infiltrations d’eau dues à la mauvaise qualité de l’empierrage ; effondrements de terrain, glissements de terrain et coulées de boue ; effondrement d’une habitation sous l’effet de la pluie et de la grêle ; effondrement du mur d’enceinte d’un terrain nu ; affleurement d’eau depuis le mur intérieur de la maison d’un habitant ; inondation de rivière ; glissement de terrain ; effondrement d’un mur de béton ; fissures dans un nouveau centre social ; effondrement d’un pan de chaussée et d’accotement ; petites coulées de boue ; effondrement d’une portion de route dans un ravin ; effondrement du mur extérieur et d’une partie du patio d’une maison ; effondrement d’un grand terrain de football neuf ; mur partiellement effondré dans une ruelle menacée par l’eau qui l’inondait en l’absence de drainage correct ; menace d’effondrement d’un poteau d’électricité ; écroulement d’un mur d’habitation et menace d’affaissement de tout un lotissement ; effondrement du bord d’une rue consécutif à des travaux d’empierrement mal réalisés.
35Face à la multiplication des incidents et catastrophes et manquant gravement de personnel, le Poste des urgences était en crise, peinant même à retirer les décombres dans les différents quartiers. Chaque macrodistrict demandait des ouvriers et se les arrachait. On manquait également de camions, tracteurs et machines.
36La mairie de Cotahuma manquait aussi de moyens. Ses employés durent plusieurs fois payer de leur poche l’essence de l’unique Jeep.
37Les équipes d’urgence de la mairie de macrodistrict étaient informées par le Poste des urgences des cas à inspecter, eux-mêmes prévenus par les habitants qui les appelaient au numéro gratuit 134. Or, de nombreux habitants ne connaissaient pas ce numéro ou avaient peur d’appeler. Certains cas n’étaient donc pas enregistrés. En outre, non seulement la mairie de macrodistrict n’avait pas de système propre de gestion des urgences, mais elle ne se coordonnait pas avec les présidents de junta. Si ceux-ci se trouvaient au bon endroit au bon moment, c’était bien ; sinon on ne cherchait pas à les prévenir. On traitait directement avec les habitants. Tout ce que les équipes de la mairie de Cotahuma faisaient, c’était de prendre connaissance des dossiers ouverts par le Poste des urgences ou éventuellement d’en ouvrir de nouveaux si elles étaient informées directement par les habitants lors des visites de terrain.
38Lorsque le Poste des urgences ou la mairie de macrodistrict étaient sollicités pour une urgence, leur réponse consistait au mieux à poser des bâches en plastique (fournies par le premier) pour couvrir les endroits dégagés par les glissements de terrain afin de les imperméabiliser. L’architecte en charge de l’équipe d’urgence n’avait même pas de quoi couper les plastiques et a dû utiliser son couteau suisse.
9.2. La gestion des risques à Cotahuma
39Si la municipalité de La Paz fait preuve d’une relative inefficacité dans la gestion des urgences et des catastrophes, sa gestion des risques comporte elle aussi des dysfonctionnements importants.
9.2.1. Une focalisation sur les mesures structurelles
40La gestion des risques est également du ressort de la municipalité de La Paz. La stratégie est essentiellement focalisée sur les mesures dites structurelles, c’est-à-dire les ouvrages techniques, et mise en œuvre à travers 4 sources principales : les POA de voisinage et les projets structurants financés par le système de la participation populaire, les financements municipaux propres, la coopération extérieure gérée par la municipalité, et le programme Barrios de Verdad.
41Le type d’ouvrage principal réalisé pour la prévention des catastrophes est la canalisation des rivières. Dans d’autres cas, la municipalité construit des murs de contention ou des murs de gabions (photo 75), qui finissent souvent par s’affaisser.
Photo 75 – Mur de gabions construit par la municipalité

42Plus rarement, les autorités réalisent le terrassement et construisent des galeries filtrantes pour drainer les eaux souterraines.
43L’Unité de gestion des bassins et le Bureau principal technique sont les principales unités de la municipalité responsables de la gestion des risques. De nombreux problèmes ont été détectés au cours du travail de terrain, qui sont exposés ici.
9.2.2. Déficiences techniques et de gestion des ouvrages
44De graves déficiences dans la gestion et l’exécution des ouvrages constituent une source importante de vulnérabilité.
45En ce qui concerne la gestion des ouvrages, les dossiers ne sont pas toujours bien élaborés, et la programmation des ouvrages parfois déficiente. C’est ainsi que l’amélioration du belvédère Jach’a Kollo s’est trouvée paralysée pendant de longs mois en raison de confusions dans la programmation budgétaire annuelle.
46Un autre problème est celui des prix de programmation excessifs. Certains ouvrages seraient mal exécutés ou à des prix très élevés. A l’inverse, un autre problème important est la volonté d’économiser au moment de la conclusion des contrats avec les sous-traitants municipaux, et en conséquence l’attribution du marché au moins offrant. La mise en concurrence directe des sous-traitants candidats les oblige à faire du dumping pour arracher les contrats, la règle étant que celui qui propose les prix les plus bas l’emporte. Ainsi, les ouvrages sont parfois bradés et, conséquemment, mal exécutés. La différence entre les prix estimés initialement et les prix proposés par les sous-traitants est parfois importante.
47En plus de la programmation déficiente pour des raisons d’économie budgétaire, il est rare que des études géologiques vraiment poussées soient réalisées avant la construction d’ouvrage. C’est le cas du projet de lak’autas, 22 maisons destinées à la réhabilitation des alcooliques à Cotahuma, auquel l’ambassade des Etats-Unis avait décidé de participer à travers une donation. Le 19 novembre 2006, le quotidien La Prensa titra : « La municipalité a autorisé la construction de lak’autas sur un sol glissant. » Elle avait permis la réalisation d’un projet de coopération internationale à l’endroit précis où, en 1996, s’était produit le glissement de terrain de Cotahuma, périodiquement réactivé. Une nouvelle étude géologique fut commandée, qui cette fois affirma avec certitude qu’il était impossible de construire à cet endroit. L’ambassade se retira alors du projet, et la municipalité perdit la donation. Les ouvrages restèrent à moitié exécutés et finirent par se fissurer.
48On constate également un manque chronique de supervision et de contrôle des ouvrages. Pendant des mois, le district 5 s’était retrouvé sans superviseur des ouvrages. Beaucoup d’ouvrages furent mal réalisés, puis mal entretenus, par manque de budget affecté à l’entretien. Etant donné la rudesse des conditions géologiques, hydrologiques et climatiques à La Paz, les ouvrages nécessiteraient une conception et une exécution impeccables, suivies d’un entretien régulier. Comme ces éléments font généralement défaut, la longévité des ouvrages est faible.
49Le 21 janvier 2009, le quotidien La Razón titra : « Dans quatre barrios de verdad il y a des ouvrages qui s’effondrent », notamment à San Juan Tembladerani, Tupac Amaru et Kenani Pata. Il pointa une série de déficiences graves affectant les ouvrages exécutés un ou deux ans plus tôt : dangereux trous dans le sol, fissures dans les trottoirs, parfois de 10 centimètres de large, fissures dans les canaux de drainage, les escaliers et les accès piétonniers, effondrements de trottoirs, et risque de chute de maisons. Le président du Conseil municipal admit que les problèmes étaient dus au contrôle déficient : « Dans le cas du contrôle opéré par la municipalité, nous avons eu des difficultés et des déficiences, je l’admets ; et justement c’est pour cela que nous renforçons notre capacité de contrôle sur les entreprises qui exécutent les ouvrages » (La Razón, 21 janvier 2009).
9.2.3. Relative absence des mesures non structurelles
50Avant la catastrophe du 19 février 2002, la municipalité ne disposait d’aucune unité spécifique de gestion des risques. A la suite de la tragédie, elle reformula complètement ses politiques dans ce domaine, avec l’aide de la coopération internationale (en particulier le Programme des Nations unies pour le développement – PNUD) et créa la « Direction de la gestion intégrale du risque », qui comprenait l’Unité de conception de projets de prévention des risques, l’Unité de gestion des bassins et l’Unité de prévention et de gestion des risques. Une carte des « risques socionaturels spécifiques » fut élaborée avec le PNUD, et le COE municipal conformé. La politique du secteur semblait animée d’une nouvelle vision plus globale de la réduction des risques. Malgré ces progrès manifestes, la vision municipale resta dominée par les aspects techniques de la gestion du risque et les ouvrages de protection. Même si ceux-ci ont une certaine efficacité – en dépit des problèmes vus plus haut –, ils ne sont pas suffisants, et ce qui semble faire le plus défaut dans la stratégie municipale de la gestion des risques, ce sont les mesures « non structurelles », autrement dit tout ce qui ne concerne pas directement les ouvrages mais plutôt l’usage des sols, la planification, etc.
Manque de coordination et de conscientisation des présidents de junta
51La municipalité organise des campagnes de prévention des risques et des catastrophes, dont notamment celle visant la socialisation du numéro d’urgence 134, au moyen d’affiches, de banderoles, etc. Par ailleurs, le COE municipal a réalisé quelques ateliers communautaires de préparation aux catastrophes dans le macrodistrict. Toutefois, la communication municipale est parfois assez déficiente, comme l’atteste la recommandation suivante : « Si la pluie est intense et que les rues se transforment en rivières, déplace-toi vers un lieu surélevé » (photo 76).
Photo 76 – Exemple de communication municipale à Bajo Tacagua

52D’une manière générale, il manque un travail de coordination et de conscientisation des présidents de junta afin d’assurer l’incorporation active des communautés et des habitants dans la gestion des risques.
Segmentation de l’espace
53On constate également une segmentation trop rigide de l’espace concerné par la gestion des risques. Les limites administratives priment et il n’existe aucune coordination avec la municipalité d’El Alto autour du problème des risques, ni avec les autres municipalités alentour, comme celles d’Achocalla ou de Palca. Il se trouve que la municipalité de La Paz est en concurrence, voire en conflit avec ces municipalités, notamment à cause du problème des limites administratives. Certains habitants de la partie finale de la ladera paient leurs impôts à la municipalité d’El Alto, avec la bénédiction de celle-ci. Les 2 administrations sont également en conflit autour de la délimitation du parc Mirador et de l’avenue panoramique qui borde la ladera.
54Pourtant, les risques ne s’arrêtent pas aux frontières municipales, et les populations non plus. Une vision en termes d’agglomération serait nécessaire, notamment pour le relogement des populations exposées ou des victimes des catastrophes et le drainage des eaux souterraines. En ce qui concerne le macrodistrict de Cotahuma, les relations hydrologiques, économiques et d’attractivité entre La Paz et El Alto sont énormes : elles ont plusieurs kilomètres de limites communes ; de nombreux habitants profitent des marchés d’El Alto pour acheter et vendre toutes sortes de produits et, à l’inverse, beaucoup d’habitants d’El Alto descendent travailler à La Paz en passant par le macrodistrict. La ville d’El Alto a maintenant légèrement dépassé celle de La Paz en nombre d’habitants (plus de 800 000 habitants chacune), mais la continuité du bâti devrait induire à les considérer comme une agglomération d’1,6 million d’habitants. En outre, les eaux souterraines, qui sont un des constituants majeurs de l’aléa dans la ladera ouest, proviennent d’El Alto. Dès lors, on comprend la nécessité d’une coordination de la gestion des risques entre les 2 villes, inexistante jusqu’à présent.
55Un autre travers de la vision bureaucratique segmentée de l’espace pour la gestion des risques est que, malgré les discours et le nom de la principale unité en charge de celle-ci, l’Unité de gestion des bassins, c’est une vision territoriale d’interventions ponctuelles dans chaque zone plus qu’une vision de bassin qui prévaut. C’est ainsi que les pouvoirs publics sont capables de capter une portion de rivière, ou de poser quelques gabions dans le lit d’une rivière, sans se préoccuper de ce qui se passe ni en amont ni en aval. C’est le cas des rivières Phajchani et Janko Kollo, et de bien d’autres encore. En réalité, on aurait besoin d’un plan majeur de drainage des eaux pour l’ensemble de la ville, comprenant une vision complète de l’hydrologie et de la géologie de la ville et de ses alentours. Le coût serait important mais, étant donné l’habileté de la municipalité à capter des ressources de la coopération internationale, l’entreprise ne serait pas impossible.
Quasi-absence de planification
56Un des problèmes non structurels majeurs de la gestion des risques à La Paz est celui de la quasi-absence de planification. Dans le cadre de la participation populaire, un plan de développement municipal (PDM) est produit tous les cinq ans après un processus de consultation-participation des citoyens. Il est censé refléter les orientations quinquennales du développement de La Paz et devrait théoriquement être appliqué tous les ans par le Plan d’opérations annuel (POA). En pratique, le PDM est un document plutôt ornemental et les POA sont loin d’en être l’émanation, comme c’est le cas dans d’autres municipalités comme Cochabamba (De La Fuente, 2006). En 2002, la municipalité a produit un document de grande valeur pour la planification, le Plan d’ordonnancement du territoire (GMLP, 2002). Malheureusement, cet excellent document n’a pas connu de diffusion massive et n’a pas servi de base aux politiques publiques municipales.
57D’une manière générale, il n’existe pas de véritable volonté de considérer la planification de l’usage des sols à court, à moyen et à long terme. On a vu les difficultés rencontrées par certains habitants qui souhaitent que la municipalité protège efficacement ses propres espaces verts. Les rares espaces forestiers encore existants sur le territoire municipal urbain sont menacés par l’urbanisation. Les nouveaux établissements humains en zone fortement exposée ne sont généralement pas évités, même lorsqu’ils se préparent de longue date au vu et au su de tous. Finalement, des zones d’extension urbaine sont prévues officieusement dans les quelques espaces du bassin de La Paz non encore urbanisés, et des stratégies de densification du bâti sont mises en place, comme l’autorisation de construire des immeubles plus hauts, y compris dans la ladera, où quatre étages sont maintenant tolérés. Pourtant, tout montre que la ville de La Paz a atteint un niveau de saturation de l’espace déjà très important et que l’extension « naturelle » de la ville se trouve aux marges d’El Alto. Selon les observateurs, le développement de La Paz ne peut se faire indépendamment de celui d’El Alto (Cuadros Bustos, 2005 ; Urquizo, 2006b).
9.2.4. Une décentralisation non assumée
58Le dernier grand problème détecté dans la gestion municipale des risques est l’inachèvement de la décentralisation au niveau des macrodistricts. Les mairies de macrodistrict constituent pour les habitants l’organisme municipal principal ; c’est sur elle que la plupart de leurs attentes se focalisent. Cependant, leur capacité d’action et leurs attributions sont extrêmement limitées, ce qui en fin de compte les transforme en récepteurs du mécontentement des habitants, épargnant ainsi les services de la municipalité centrale. Tout se passe comme si elles servaient de fusible politique, d’où la rotation fréquente des maires de macrodistrict, en tout cas à Cotahuma.
Mauvaise répartition des fonctions entre la municipalité centrale et les macrodistricts
59Personne ne s’occupe spécifiquement de la gestion des risques à la mairie de Cotahuma. Ces attributions reviennent à la municipalité centrale, ce qui est contraire à l’objectif de subsidiarité inhérent à toute décentralisation. D’une manière générale, les fonctions des mairies de macrodistrict sont trop importantes par rapport aux moyens attribués, ou plutôt, les moyens sont trop faibles par rapport aux attributions. Si l’on s’en tient au contrôle du respect des normes, on voit bien que la municipalité centrale est elle-même débordée, et les mairies de macrodistrict totalement impuissantes. Ce problème se répète dans de nombreux domaines, comme le « développement humain » et la culture, partiellement à la charge de la municipalité, mais pratiquement sans budget de fonctionnement. C’est ce qui explique le désintérêt des maires de macrodistrict envers ces thématiques fondamentales, contrairement à ce qui concerne les ouvrages, principale attribution des mairies de macrodistrict. Ce désintérêt accentue encore l’absence de mesures non structurelles de gestion des risques.
Le problème du manque chronique de budget
60Le problème du manque de budget est à la racine des biais d’une décentralisation imposée par la loi mais probablement jamais vraiment souhaitée par la municipalité centrale, puisque l’attribution majeure des mairies de macrodistrict consiste en la gestion du fonds de demande sociale pour les POA de voisinage et les projets structurants. Le manque chronique de budget se fait d’autant plus ressentir que les demandes et les attentes de la population sont très importantes, d’où l’apparition de conflits.
61Ce problème budgétaire concerne aussi, bien entendu, la gestion des risques. L’entretien des canaux fermés, par exemple, est extrêmement coûteux et n’est pas réalisé comme il le faudrait, ce qui est une source de petites catastrophes répétées. Le manque de budget entraîne également un manque de personnel pour répondre aux demandes de la population.
L’insatisfaction des administrés
62Tous les fonctionnaires de la municipalité rencontrés ont paru individuellement très motivés, profondément engagés dans leur travail et doués d’une capacité réflexive importante. Pourtant, l’institution ne répondait pas aux attentes des habitants de la ladera, qui exprimaient régulièrement leurs nombreuses frustrations par rapport à la qualité du service rendu. La qualité de l’organisation ne dépendrait donc pas, ou pas seulement, de la qualité individuelle de ses membres. Il y a des effets d’agrégation qui dépassent les volontés et les capacités individuelles, aussi importantes soient-elles. Le poids de l’histoire, les pesanteurs administratives, les choix réalisés, le manque de moyens, le désordre constant (manque de systématisation de l’information, perte de mémoire institutionnelle, etc.), les jeux et enjeux de pouvoir jouent un rôle crucial.
9.2.5. Adéquation progressive des normes au fait accompli
63On l’a vu, la gestion du risque à La Paz se fait plutôt en adaptant les normes d’usage des sols à la situation existante sur le terrain, bien davantage que l’inverse. C’est ainsi que les nouvelles normes d’usage des sols et de modèles d’établissement humain (USPA) de 2007 tolèrent la construction de plusieurs étages sur des pentes jusqu’à 45 degrés. Le règlement USPA s’accompagne de la « carte des risques socionaturels » de 2004, où la quasi-totalité du district 5, par exemple, figure avec un degré de risque « modéré » (GMLP, 2004).
9.2.6. Non-reconnaissance officielle de l’ampleur du problème
64Officiellement, on exhibe cette fameuse carte, qui est non seulement fausse, mais également confuse conceptuellement. Comment peut-il exister des zones à risque mais sans aléa ?
65Le maire peut ainsi certifier que le problème est sous contrôle, et l’ancien maire du macrodistrict de Cotahuma peut affirmer : « Peut-être que maintenant il n’y a pas beaucoup, beaucoup à faire en ce qui concerne les risques parce qu’on l’a pratiquement résolu. »
66En revanche, les hauts fonctionnaires de la municipalité de La Paz connaissent parfaitement le problème, comme en témoignent de nombreux documents internes non publiés ainsi que des entretiens informels. C’est ce qui explique que la carte des risques socionaturels remplace systématiquement les évaluations plus précises, mais beaucoup plus « risquées » politiquement, du Bureau des études géologiques et minières (BRGM), de la Fondation Corpus Christi et d’autres.
67Finalement, si la gestion des risques et des catastrophes, malgré des progrès indéniables, laisse encore à désirer à La Paz, le point fort réside dans les efforts de réduction de la vulnérabilité des quartiers périphériques entrepris ces dernières années.
9.3. La réduction de la vulnérabilité des quartiers
9.3.1. La stabilité institutionnelle, condition de toute politique cohérente
68Avant de considérer ce qui est fait, il faut prendre connaissance brièvement des évolutions du contexte politico-institutionnel à La Paz. Jusqu’à l’arrivée du maire Juan del Granado, la municipalité de La Paz était une organisation extraordinairement instable, politisée à l’extrême et endettée. Jusqu’en 1994, le maire était élu tous les deux ans, puis, avec les lois de participation populaire, la durée du mandat passa à cinq ans, mais il était courant qu’un maire ne « tienne » qu’un an avant d’être démis. La corruption était généralisée et, malgré l’extrême lenteur de la justice, plusieurs maires des années 1990 furent jugés puis punis pour des délits graves4.
69La sentence nº 014/2001 du Tribunal constitutionnel rappelle sévèrement des faits datant des années 1990 :
Le 22 avril 1997, pour donner une allure légale à ces actes en soi illégaux, le Conseil municipal de La Paz a émis l’arbitraire Résolution municipale nº 092/97 qui protège la Résolution municipale nº 189/92 et déclare affaire prioritaire la résolution des problèmes urbains de la ladera ouest, autorisant la maire à recevoir le paiement des parcelles de terrains que les habitants de Kenani Pata occupent, alors que ces terres n’ont jamais appartenu à la municipalité. Le plus remarquable, c’est que la Résolution municipale nº 189/92 n’a rien à voir avec Kenani Pata ou Kenani, mais avec les problèmes d’autres secteurs urbains, ce qui dénote la distorsion manifeste et flagrante dans laquelle fut produite la résolution contestée, qui en outre s’appuie sur la Loi nº 3819 qui, dans aucun de ses articles, ne détermine la vente de terrains de la part de la municipalité, mais qui se limite à réguler les modalités d’expropriation et de paiement des indemnités correspondantes, soulignant que leurs terrains à aucun moment ne sont sujets à des démarches d’expropriation. (Extrait de la Sentence constitutionnelle nº 014/2 001 du Tribunal constitutionnel de Bolivie)
70Dans ces conditions, la ville de La Paz était pratiquement ingouvernable, et les politiques publiques à moyen terme rendues presque impossibles, y compris, bien entendu, la gestion du risque. A partir de l’an 2000, on constata une impressionnante stabilisation de l’organisation et des finances municipales sous l’impulsion du maire Juan del Granado (2000-2010), qui, malgré tous les problèmes constatés précédemment, a rendu une crédibilité locale, nationale et même internationale à la municipalité de La Paz. Cela permit l’obtention de nombreux crédits de la coopération internationale multilatérale et gouvernementale. C’est ainsi que le maire réussit à convertir la catastrophe du 19 février 2002 en une opportunité pour obtenir des fonds et réorganiser la gestion municipale. Ce changement spectaculaire du contexte politique a indéniablement diminué la vulnérabilité institutionnelle puisqu’il a rendu possible la diminution, à travers des politiques publiques plus cohérentes, d’autres types de vulnérabilité.
9.3.2. Le programme Barrios de Verdad
71L’initiative du programme Barrios de Verdad vint de la Banque interaméricaine de développement (BID), qui proposait un programme appelé « Amélioration de quartiers » (Mejoramiento de Barrios) à de nombreuses municipalités du continent. Il s’agissait d’une volonté d’améliorer de manière globale un quartier grâce à un investissement important. C’est ainsi que 2 zones pilotes furent choisies et transformées à La Paz : Las Lomas (district 4), avec un investissement de 958 615 dollars, et Alto Vino Tinto (district 11), avec 536 393 dollars. Ces projets furent exécutés en 2002. Bien que ces zones se situent dans les laderas ouest et nord, le projet fut conçu sans tenir compte des risques de catastrophe, ou, plus explicitement encore, les zones choisies ne devaient pas être situées en zone à haut risque. Ainsi, non seulement un programme d’amélioration de quartiers pauvres à La Paz a été pensé en évitant d’intervenir dans les zones à haut risque, ce qui est en soi étonnant (mais peut-être justifié par la peur de réaliser des investissements non durables et non soutenables, ou hors-normes), mais encore les zones choisies sont malgré tout des zones à haut risque, déclarées pour des raisons instrumentales comme zones sans risque. Ironie du sort, un an après que Las Lomas eut été amélioré grâce à des sommes conséquentes, la zone subit une catastrophe assez importante.
72Après la conclusion des ouvrages dans les zones pilotes, la municipalité de La Paz sollicita l’exécution de 5 zones pilotes additionnelles répondant aux critères de sélection. Outre l’absence de risques, ces critères comprenaient des éléments socio-économiques, mais aussi la nécessité que la zone dispose de l’eau et des égouts officiels installés par l’entreprise Aguas del Illimani. Sur ces 5 zones, 3 furent choisies dans le district 5 : Bajo Tejada, San Juan Cotahuma et Faro Murillo. L’investissement total fut de 2 911 807 dollars, soit 395 dollars par habitant. Là encore, on considérait que ces zones n’étaient pas hautement exposées.
73En ce qui concerne les 3 zones du district 5, on ne peut qu’être stupéfait que les autorités puissent les déclarer à faible risque. C’est pourtant à San Juan Cotahuma que s’est produit le glissement de terrain le plus meurtrier de l’histoire récente de La Paz.
74Cependant, là encore c’est la catastrophe du 19 février 2002 qui transforma profondément l’orientation du programme. La municipalité de La Paz obtint de nouveaux crédits et donations qui lui permirent de transformer un projet externe d’amélioration des quartiers en projet municipal rebaptisé Barrios de Verdad. Une unité municipale spéciale fut créée, et la BID accepta de financer 8 quartiers, appelés « quartiers d’urgence ». Cette fois-ci, le réquisit était que ceux-ci devaient se trouver en zone à risque, ce qui permit au district 5 d’en obtenir quatre de plus, maintenant déclarés « à risque imminent » : San Juan Tembladerani Parte Alta, Baja et Final, Kenani Pata, Tupac Amaru et Alto Tacagua Sector 1. On constate incidemment que le district 5 a bénéficié d’interventions à la fois au titre de zones sans risque et de zones à risque, en fonction des changements de la politique publique en question, ce qui confirme l’habileté de ses dirigeants. Ainsi, le nouveau programme Barrios de Verdad comportait maintenant, en plus de l’amélioration de la qualité de vie des habitants, tout un volet visant à améliorer la sécurité physique de la zone.
75A partir de 2005, les critères de sélection obéirent moins à l’arbitraire de l’exécutif municipal et furent rationalisés sous la forme d’un concours ouvert à toutes les zones, avec des critères explicites. Le maire transforma alors ce programme en un axe majeur de sa politique, promettant de réaliser jusqu’à la fin de son mandat – 2010 – 100 barrios de verdad (« vrais quartiers »), avec un financement sur fonds propres et de la coopération internationale (Banque mondiale, Venezuela et autres).
76L’exécution comporte deux grands axes : l’amélioration physique et le développement communautaire. Le premier consiste dans l’amélioration des voies de communication, le « contrôle des risques » (drainage des eaux de pluie et « stabilisation et récupération des sols »), l’amélioration environnementale (arborisation et système de collecte des ordures), l’équipement communautaire (centre de réunions, parcs, terrains de jeu, etc.), les services de base (modules sanitaires distribués aux foyers, amélioration de l’éclairage public, de l’accès à l’eau et des égouts) et le « mobilier urbain » (arrêts de transports publics, peintures murales, etc.). Le développement communautaire, lui, consiste à renforcer l’organisation de voisinage, l’assainissement légal et cadastral, la publication d’un « livre jaune », et la réponse aux urgences et aux catastrophes (système d’alerte communautaire, carte des risques et plan de contingence, apparemment pas toujours réalisés). Le programme est donc conçu comme une amélioration complète, en concertation permanente avec les habitants et leur organisation communautaire. Il s’agit sans conteste de ce que les pouvoirs publics ont réalisé de plus complet et à l’impact le plus important dans les laderas de La Paz. Sa contribution à la diminution de la vulnérabilité socio-économique, organisationnelle, voire physique ou socio-écologique est importante.
77Toutefois, on observe de nombreux problèmes, dont certains déjà évoqués précédemment :
La qualité des ouvrages est très inégale, parfois très mauvaise, ce qui peut aller jusqu’à augmenter la vulnérabilité physique ;
Des chantiers mal conçus ou mal contrôlés sont même parfois à l’origine de petites catastrophes, d’autant plus que de nombreux chantiers sont exécutés pendant la saison des pluies ;
La programmation des projets laisse parfois à désirer : certaines rues sont empierrées ou asphaltées sans mur de contention ; en outre, des conflits surgissent entre juntas autour de la distribution des budgets et des modules sanitaires, de la régularisation mal contrôlée du droit de propriété, etc. ;
Les entreprises sous-traitantes sont parfois négligentes ou ne respectent pas les droits des travailleurs ; elles ne respectent pas toujours les projets finaux non plus et laissent des décombres sur des escaliers à peine terminés, ce qui les endommage avant même l’inauguration ;
Les ouvrages de gestion du risque existent, mais restent largement insuffisants pour assurer la protection qui serait nécessaire.
78Finalement, le prix des maisons va au minimum doubler. Pour les propriétaires, cela peut les aider à sortir de la pauvreté, d’autant plus que leur propriété sera désormais totalement légale. Pour ceux qui sont encore locataires, par contre, un effet collatéral non voulu consiste en l’augmentation des problèmes d’accès au logement. Le programme favorise clairement les propriétaires et n’appuie pas assez les locataires qui parfois se trouvent dans des situations encore plus difficiles.
9.3.3. Les ouvrages extra-POA
79Outre les ouvrages programmés dans les POA et le programme Barrios de Verdad, la municipalité de La Paz contribue à réduire la vulnérabilité des habitants des 2 districts d’étude avec des ouvrages spécifiques tels que la canalisation des rivières, l’asphaltage de certains axes de communication majeurs, la fourniture en services de base (éclairage public, autorisation pour de nouvelles lignes de transports), et des projets spécifiques aux retombées économiques comme le belvédère touristique Jach’a Kollo. D’un autre côté, plusieurs de ces ouvrages et mesures peuvent augmenter la vulnérabilité physique en favorisant le ruissellement de l’eau, en augmentant le poids exercé sur les sols, etc.
9.3.4. Une gestion pragmatique du risque
80Pour des raisons historiques, la municipalité de La Paz se voit aujourd’hui contrainte à pratiquer non pas une politique d’imposition de normes, de règlements et de mesures en fonction d’objectifs théoriques désirables, mais plutôt une politique pragmatique de flexibilité adaptative qui tient compte des réalités de terrain. En l’absence de la possibilité technique de régler définitivement le problème, ou de la possibilité de reloger les milliers de personnes les plus exposées, les pouvoirs publics sont obligés de faire avec le risque. La stratégie implicite est celle de l’accompagnement de la consolidation des établissements humains à risque afin de les intégrer pleinement au système et à la citoyenneté urbains. Les baisses d’impôts successives réalisées par la municipalité dans les zones à risque en témoignent.
81Les projets ARCO et PRUR, financés par la Banque mondiale et la municipalité de La Paz, révèlent bien la manière dont ces contradictions sont résolues en pratique. Il s’agit de la régularisation des établissements humains en procédant en priorité à l’assainissement du cadastre (révision ou création de la planimétrie, « lignes et niveaux », etc.), puis à la légalisation des droits individuels de propriété des habitants. Des dizaines de quartiers périphériques ont été considérés par ces projets. Des équipes de techniciens ont réalisé des diagnostics avancés et sérieux sur l’état géophysique, urbanistique et légal des établissements humains, s’appuyant sur des études des sols, des documents légaux, des relevés topographiques, l’histoire de la propriété, etc. Le résultat final est la régularisation effective de la grande majorité des établissements humains considérés, malgré le risque de catastrophe. Toutefois, certaines régularisations ont été classées dans la rubrique « irrecevables » (“improcedentes”). Cela semble être le cas lorsque le risque de catastrophe est si extrême que les habitants sont menacés dans l’immédiat et qu’aucune mesure technique ne peut rien y changer. C’est ainsi que quelques zones n’ont pas obtenu la légalisation.
82La municipalité applique une politique flexible, au cas par cas, pour savoir quand il lui faut sévir et tenter (souvent vainement) de déloger les habitants, et quand elle peut se permettre de ne pas le faire. A Las Lomas, par exemple, la mairie de Cotahuma a réussi à déloger des personnes qui s’étaient installées dans un endroit des plus instables parce qu’elles ne disposaient d’aucune preuve de propriété.
* * *
83Les politiques publiques municipales de gestion des risques et des catastrophes comportent, malgré des avancées depuis 2002, des failles et des manques importants qui contribuent à la vulnérabilité des habitants. D’un autre côté, il est nécessaire de reconnaître que la municipalité a réalisé de gros efforts de diminution de la vulnérabilité dans les laderas, notamment à travers le programme Barrios de Verdad, qui toutefois n’est pas exempt de problèmes sérieux. Dans tous les cas, le « gouvernement municipal » est un élément-clé de la régulation sociale des risques de catastrophe, non seulement à travers les politiques publiques menées, mais aussi à travers celles qui ne le sont pas.
Notes de bas de page
1 Pour plus de détails, on se référera à la thèse de Luis Salamanca (2010).
2 Le récit qui suit est basé sur les témoignages de plusieurs habitants de cette zone, ainsi que sur la preuve de l’accord passé entre les maires de La Paz et d’El Alto, exhibée par les habitants.
3 Après le glissement de terrain de décembre 2007 qui a affecté l’accès à la décharge (relleno sanitario de Alpacoma), les autorités de La Paz ont affirmé exactement le contraire (source : article de La Prensa du 17 décembre 2007).
4 Cf. « El dinero de la corrupción se fue y no volvió », La Razón, 17 juillet 2005. Voir également Klitgaard, Maclean-Abaroa et al. (2001).

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