Version classiqueVersion mobile

La régulation sociale des risques de catastrophe

 | 
Fabien Nathan

Introduction

Texte intégral

« Ils ne savaient pas que c’était impossible,
alors ils le firent. »

Attribué à Mark Twain

1L’étude des risques et des catastrophes est un domaine riche et en pleine expansion, fruit d’une histoire dense et passionnante faite d’ouverture progressive vers les sciences sociales et politiques, de changements de paradigmes, de tentatives de conceptualisations fécondes, de luttes de pouvoir entre chercheurs et praticiens. Un champ d’investigation spécifique s’est progressivement créé, le nombre de productions scientifiques sur les risques a littéralement explosé, et des sous-domaines de recherche se sont même cristallisés. Plus personne ne doute aujourd’hui que le problème des risques est lié à celui du développement, au sud comme au nord. Mieux, on se rend compte que les risques sont le résultat de facteurs locaux bien sûr, mais également globaux, nationaux, départementaux. Ils sont influencés par l’interaction entre la nature et la société, par l’ensemble des processus sociaux, économiques, politiques, écologiques, techniques, par l’histoire, la science, la pratique, par les citoyens et les technocrates. C’est pourquoi on peut les qualifier de faits sociaux totaux « où s’expriment à la fois et d’un coup toutes sortes d’institutions » (Mauss, 2001 [1950]). Si ce domaine est aujourd’hui dans une phase d’expansion considérable, c’est non seulement parce qu’il jette un regard nouveau sur des problématiques anciennes à propos de l’ordre social, du pouvoir, des inégalités, de la pauvreté, ou des rapports nord/sud ; c’est aussi parce que la vulnérabilité aux aléas a augmenté un peu partout et que les catastrophes se sont multipliées, se constituant en problème de développement de plus en plus important, au sud comme au nord.

2Ce livre s’inscrit dans ce renouveau des études sur les risques et les catastrophes. Il présente les résultats d’enquêtes approfondies visant à comprendre pourquoi une grande partie des habitants de la ville de La Paz – située au cœur de la cordillère des Andes bolivienne – se retrouvent chaque année aux prises avec des catastrophes qui n’ont de « naturelles » que le nom.

3Les catastrophes sont des situations de ruptures, de dysfonctionnements et de dommages qui dépassent les capacités à faire face, provoquant une situation de crise. Pourtant, les catastrophes dites « naturelles » sont récurrentes. Un jour normal compterait 2 ou 3 catastrophes dans leurs phases d’urgence, 15 à 20 en phase de réhabilitation, et 12 urgences liées à des conflits (Alexander, 2005). A grande échelle, les catastrophes font donc partie de la routine (Alexander, 2005).

  • 1 Les critères sont les suivants : 10 personnes ou plus déclarées tuées ; 100 personnes ou plus décla (...)

4La Bolivie subit de nombreuses catastrophes, essentiellement des inondations, des sécheresses, des mouvements de terrain et des vagues de froid. Avec des critères très restrictifs, la base de données mondiale Em-Dat compte 40 catastrophes naturelles en Bolivie entre 1974 et 2003 (Guha-Sapir, Hargitt et Hoyois, 20041), dont 37 hydrométéorologiques et 3 géologiques (des tremblements de terre). Cela prouve à quel point les glissements de terrain ne sont pas comptabilisés dans les statistiques mondiales. En termes de décès, le pays se situe dans une fourchette plutôt basse par rapport aux autres pays, y compris ses voisins. Par contre, de nombreuses personnes sont affectées, notamment par les sécheresses et les inondations en milieu rural qui portent atteinte à une agriculture déjà très fragilisée, contribuant à la déstructuration sociale des campagnes et à l’exode rural. La sécheresse de 1983 a coûté au pays 17 % de son PIB, et les inondations de 1982, 14 %.

  • 2 Excepté l’épisode El Niño de 1982-83, qui dépasse de loin tous les dégâts ultérieurs. Le choc fut t (...)

5Pourtant, la même base de données ne recense que 11 catastrophes accompagnées de dommages économiques, sur les 40, au cours des 29 ans. Ces 11 catastrophes cumulées auraient coûté 3,628 milliards de dollars au pays. Elle recense également plus de 5 millions de victimes des catastrophes naturelles (tués et affectés confondus) pour la période (Guha-Sapir, Hargitt et Hoyois, 2004), des chiffres en augmentation presque constante2. Cependant, rapportés à la taille de la population, le nombre de tués et affectés évolue peu depuis 1984.

6Les aléas principaux en Bolivie sont hydroclimatiques et géologiques. Les sécheresses sont récurrentes, surtout dans la partie andine du pays (Altiplano, en particulier le département de Potosi), tandis que les inondations affectent surtout les basses terres (notamment le département de Santa Cruz où le río Grande déborde chaque année, ou encore le Béni avec l’inondation et la paralysie périodiques de la ville de Trinidad). Le phénomène El Niño (ENSO) et La Niña affectent la Bolivie, parfois de manière très importante, comme en 1982-1983 ou en 1997-1998 – près de 120 000 familles affectées (PNUD Bolivia 2002) –, accentuant les phénomènes extrêmes et pouvant aller jusqu’à provoquer une alternance de sécheresses et d’inondations. Les pluies violentes et les tempêtes de grêle occasionnent parfois de gros dégâts dans les villes et en milieu rural, ainsi que les vagues de froid qui peuvent tuer le bétail. Au niveau géologique, le pays est parfois affecté par des séismes, notamment dans le département de Cochabamba : en 1998, un séisme d’une magnitude de 6,5 a occasionné plus de 105 décès, 100 blessés et 1678 logements détruits dans les localités d’Aiquile, Totora et Mizque (PNUD Bolivia 2002). Enfin, les coulées de boue et les glissements de terrain sont nombreux, notamment dans les Yungas et dans la ville de La Paz.

7En ce qui concerne les villes, le cas de La Paz se distingue clairement comme zone aux risques très importants. Toutefois, on déplore régulièrement des glissements de terrain à Cochabamba ou des inondations à El Alto, Trinidad ou Santa Cruz, des glissements de terrain à Achocalla, etc. Jusqu’à une période récente, il n’existait pas de statistiques fiables et officielles sur les dégâts causés par les catastrophes à La Paz. Il ne s’agit probablement pas d’un hasard. Une évaluation dans une étude non publiée, pour la période 1976-1986, totalise 8224 cas d’urgence sur dix ans, ce qui ferait 20 cas par jour en saison des pluies (Gandarillas, Maldonado et al., 2002). Les problèmes les plus fréquents sont dus aux inondations, aux glissements de terrain, puis, avec une fréquence moindre, aux coulées de boue et aux effondrements. Au cours de ces dix années, on a relevé 213 maisons affectées, 6 morts et 2033 personnes affectées. Les chiffres réels sont sans doute plus importants étant donné que tous les événements catastrophiques sont loin d’être reportés dans les statistiques. Le montant annuel des dégâts est estimé à 5 millions de dollars, représentant 1,5 % du PIB de la ville, « ce qui est inférieur à celui des pays exposés aux risques géodynamiques, comme les séismes et les éruptions volcaniques (Gandarillas, Maldonado et al., 2002, 4 ; notre trad). Par ailleurs, les chiffres d’aujourd’hui sont certainement largement supérieurs à ceux des années 1970-1980 étant donné l’urbanisation massive des laderas qui s’est produite depuis.

8Le 19 février 2002, une forte grêle suivie de pluies intenses provoqua l’occlusion des canalisations d’eau d’égout et des rivières, entraînant l’apparition d’inondations-éclair emportant tout au centre-ville et dans la zone sud. La ville et ses réseaux furent paralysés, des dizaines de personnes périrent emportées par les flots glacés (63 morts, 13 disparus, 146 blessés, 5000 personnes affectées, 154 maisons endommagées ou détruites (PNUD Bolivia, 2002), et de nombreux ponts, routes et digues furent détruits. En comparaison, les catastrophes annuelles décrites précédemment sont de taille réduite et peuvent ainsi passer relativement inaperçues :

Considérer les catastrophes seulement à l’aune des effets des événements de grande envergure a contribué à rendre moins visibles les centaines de catastrophes petites et moyennes qui se produisent chaque année. Si ces phénomènes ne sont pas « si catastrophiques », la fréquence à laquelle ils se présentent – principalement pendant la saison des pluies – fait que ceux-ci acquièrent de l’importance, à tel point que la ville s’est convertie en un exemple mondial de ce type de phénomène d’instabilité. (Gandarillas, Maldonado et al., 2002, 9 ; notre trad.)

9Davantage de détails sur les aléas et les risques à La Paz seront fournis dans le chapitre 1.

10L’impact des catastrophes « naturelles » dans le monde et en Bolivie est de plus en plus important en termes de dégâts humains et de pertes économiques. Mais cette recherche ne s’intéresse pas aux grandes catastrophes de plusieurs centaines ou milliers de morts qui retiennent l’attention médiatique. Elle se penche sur de toutes petites catastrophes qui généralement passent inaperçues, comme l’illustre la comparaison suivante :

Lorsqu’on classe les catastrophes en fonction de l’aide d’urgence par événement, les catastrophes les plus spectaculaires et les plus aiguës reçoivent les fonds d’urgence les plus importants. Cela est peu surprenant étant donné que l’impact des médias sur l’aide d’urgence est largement connu, et que les tremblements de terre tendent à faire les gros titres mieux qu’une inondation lente ou qu’une sécheresse rampante. Les tremblements de terre, les tempêtes et les éruptions reçoivent, en moyenne, 10 millions de dollars par événement. Les types de catastrophes pour lesquels l’aide est la plus basse sont les vagues de chaud et de froid, les incendies, les glissements de terrain et coulées de boue. (Guha-Sapir, Hargitt et Hoyois, 2004, 50 ; notre trad.)

11Mieux encore, cette étude s’intéresse moins aux catastrophes elles-mêmes qu’à leur potentialité future (le risque) et leurs conséquences au niveau des personnes affectées. On peut affirmer qu’il s’agit des catastrophes les moins « attrayantes » que l’on puisse imaginer, puisqu’elles ne sont ni liées aux changements climatiques, ni médiatiques, et qu’elles affectent relativement peu d’individus en même temps. En outre, l’intention de cette recherche est moins tournée vers l’effervescence de l’impact et du post-impact que vers ce qui se passe avant, lorsque rien ou presque n’est visible et que le pire ne s’est pas encore produit. Finalement, elle porte moins sur les catastrophes elles-mêmes que sur les conditions sociales, économiques, politiques, culturelles et environnementales qui créent le risque, l’aggravent ou le diminuent. Il s’agit donc plus d’une étude sociale, qui se veut holiste, que d’une étude sur les catastrophes.

12A cette fin, on a cherché à « remonter » au risque en révélant la manière dont il s’est construit à travers l’histoire mais aussi dans l’espace, et comment aujourd’hui les populations pauvres et indigènes des quartiers périphériques vivent avec ce risque et se l’approprient pour construire une vie digne dans des conditions qui peuvent parfois paraître invraisemblables.

13Les inondations, glissements de terrain et coulées de boue posent de sérieux problèmes pour la ville de La Paz et surtout pour ses habitants. Ils ne constituent pas pour autant un problème scientifique. Appliquant un précepte épistémologique devenu fameux – « le fait est conquis, construit, constaté » (Bourdieu, Chamboredon et al., 2005 [1973]) –, cette étude essaie de se démarquer de « l’illusion du savoir immédiat » (ibid.) sur les risques et les catastrophes qui, avec l’augmentation de l’attention sociale qui leur est consacrée, est un écueil toujours présent.

14Quels sont les facteurs causaux qui sont à l’origine des catastrophes à La Paz ? Pour répondre à cette question, l’étude fait le lien entre des facteurs sociaux, la perception des habitants et des gestionnaires du risque, et la gestion du risque tant au niveau des habitants que de ceux qui sont censés le prendre en charge.

15En effet, les catastrophes constituent la partie visible d’un iceberg qui se nomme « risque », dont on adoptera la « définition provisoire » suivante :

une potentialité d’endommagement d’un ou plusieurs enjeu(x) vulnérable(s) liée à un ou plusieurs aléa(s) dans un espace et dans un espace-temps donnés. Cette potentialité se matérialise effectivement lors d’événements soudains ou plus lents qui peuvent être catastrophiques. Un aléa naturel est un phénomène ou processus « naturel » potentiellement dommageable. (Durkheim, 2007 [1895])

16Il est préférable d’éviter autant que possible l’adjectif « naturel », au moins en ce qui concerne les risques et les catastrophes, puisque ceux-ci comportent une importante composante sociale. On parlera de risques « de catastrophe » par exemple, et non de risques « naturels ».

17La définition du risque proposée permet de passer d’un objet « catastrophe » à un objet « risque », encore plus complexe. La question consiste à comprendre quels sont les mécanismes et le fonctionnement de la régulation sociale des risques de catastrophe dans la ville de La Paz, plus particulièrement dans certains quartiers de la ladera ouest (colline ouest).

18Il ne s’agit pas d’une application telle quelle des théories de la régulation développées en économie depuis les années 1970 (Lipietz, 1987 ; Steinmetz, 1994 ; Boyer, 2003). Cependant, la vision que ces chercheurs ont développée constitue une source d’inspiration :

par contraste avec la fabrication délibérée des règles de la réglementation, mais aussi l’autorégulation d’un système à boucle de rétroaction négative, la théorie de la régulation s’intéresse aux types de régulation de la vie économique qui ne sont ni totalement délibérés ni automatiques. […] Lorsque se produit [une régulation « réussie » des crises et contradictions du capitalisme], c’est souvent la conséquence non intentionnelle d’activités et de processus qui peuvent avoir été entrepris de manière délibérée, mais peut-être pour de tout autres raisons. (Painter, in Judge, Stoker et al., 1995, 277 ; notre trad.)

19Cette description pourrait très bien s’appliquer à cette recherche, en remplaçant « régulation du capitalisme » et « régulation de la vie économique » par « régulation des risques ». Pour les économistes de la régulation, la stabilité du capitalisme s’explique par le régime d’accumulation (les relations entre investissement, production et consommation) et le mode de régulation (pratiques et institutions qui assurent ces relations). Malgré de nombreux facteurs de déséquilibre, il y a stabilité apparente, comme résultat non nécessairement de politiques intentionnelles mais de cet ensemble de relations et d’interactions. Il y a alors un « mode de régulation sociale », tel que le fordisme, comprenant une série d’éléments économiques, sociaux, politiques et culturels. A partir des années 1970, il est progressivement remplacé par un nouveau mode de régulation sociale, appelé « postfordiste » par défaut (Steinmetz, 1994), mais qu’on peut également appeler « néolibéral ». Aujourd’hui, ce mode de régulation entre en crise à son tour.

20Les critiques ont pointé du doigt l’excessive cohérence des modes de régulation qui ne sont pas exempts de contradictions. On parlera alors, plutôt que de modes de régulation, de « processus régulateurs » ou « tendances vers la régulation ».

21C’est dans ce sens général que le concept de régulation est proposé ici. Par « régulation sociale des risques », on entend la manière dont une société construit (ou produit) et considère les risques auxquels elle est exposée, et comment elle les gère (qui, où, quand, comment, pourquoi ou pourquoi pas). Le mot « régulation » ne doit pas être interprété dans une acception purement fonctionnaliste ou économique, mais dans un sens large comme une notion permettant d’englober sous forme de système l’ensemble des aspects pertinents de l’objet d’étude concerné. Cette notion constitue une approximation pour décrire l’ambition de cette recherche, en l’absence d’autre concept aussi intégrateur. Ni la « gestion des risques », ni la « gouvernance des risques », ni la seule « construction des risques » ne suffisent à décrire l’objet. La société, qu’on le veuille ou non, se trouve confrontée à des risques qu’elle a en grande partie créés et qui exercent un effet réel sur son fonctionnement. Face à cela, elle agit et réagit en fonction de déterminations multiples qui lui sont propres : ses structures physiques, socio-économiques, politiques, techniques, culturelles, idéologiques, son rapport à la nature, les rapports de force entre groupes sociaux ou individus, etc. Dans cette acception, même l’inaction fait partie de la régulation sociale en tant que gestion du risque par défaut, loin d’être le fruit du hasard.

22La construction sociale du risque, elle aussi, peut être considérée comme un processus de régulation. En effet, le risque n’existe que par rapport à un sujet qui le rend possible, le fait émerger, en prend conscience ou non, interagit avec lui, bref le façonne à son image. Le risque est le propre de l’homme, ou plutôt de la société. Il est le produit de l’interaction entre la nature et la société. Celle-ci l’intègre dans ses processus régulateurs, même si cela constitue pour le système ou ses parties une menace qui peut s’avérer fatale. Généralement, ce travail social de régulation des risques lui permet de se maintenir en tant que société, même à un « coût » élevé (morts, blessés, destructions matérielles, etc.) : elle développe une forme de résilience.

23C’est donc ce processus de production et de gestion du risque par la société considérée que l’expression « régulation sociale des risques » essaie de qualifier. Plusieurs précisions s’imposent pour éviter les malentendus : d’abord, cette métaphore conceptuelle n’évacue pas le rôle des individus eux-mêmes, ni l’influence des volontés, des capacités des acteurs, de leurs rationalités et des idéologies. Elle les englobe dans un système d’analyse plus large. Ensuite, elle comprend les aspects de gestion des risques mais ne s’y limite pas, ni à plus forte raison au législatif ou au normatif. Troisièmement, elle inclut la construction sociale et historique du risque. Enfin, elle oblige à considérer les interactions entre niveaux (géographiques, administratifs, etc.).

24La régulation sociale peut être découpée en trois éléments en interaction permanente, qui constituent les trois grands thèmes ou directions de recherche générales. A chacune est associée une série de questions.

25D’abord, le processus de construction du risque : on appellera « construction du risque » les processus de toutes natures (sociaux, naturels) qui contribuent, dans un temps et un espace donnés, à l’existence du risque. On se demandera alors quels sont les éléments constitutifs des risques de catastrophe à La Paz ; quels sont les principaux facteurs causaux qui les expliquent dans le temps et dans l’espace, ainsi que leur persistance ; mais aussi quels sont les processus sociaux qui créent le risque pour certains, et pour qui ; et quelles sont les conséquences de ces risques. Cela comprend bien sûr l’étude du processus de construction de la vulnérabilité de la ville, des populations et des communautés. Il est bien évident que la construction du risque telle qu’elle est conçue ici englobe également sa gestion et sa perception, mais le découpage proposé est utile pour des raisons analytiques.

26Ensuite, la perception du risque : on appellera « perception du risque » la manière dont le risque est considéré, représenté, pensé par tous les acteurs en présence. Cette définition large inclut par exemple le type de paradigme mobilisé lorsqu’il est pensé, évoqué, ou négligé, c’est-à-dire non seulement ce qui permet (ou non) de le représenter, de le faire exister socialement, de l’évaluer, mais également la manière dont on doit (ou non) s’en (pré)occuper. Elle englobe tous les acteurs, non seulement les personnes exposées mais aussi les gestionnaires et les autres acteurs qui jouent un rôle dans la régulation sociale du risque (journalistes, experts, etc.). C’est dire à quel point la perception du risque telle qu’elle est conçue ici influe sur la gestion et donc sur le processus de construction.

27Dans ce cas d’étude, on s’interrogera sur la manière dont sont perçus les risques (et leur réalisation, les catastrophes) par les personnes exposées et par les gestionnaires du risque aux différents niveaux sociaux et géographiques (ladera ouest, gestionnaires municipaux, communautés, etc.). On cherchera à déterminer s’il existe une conscience des risques dans tous les secteurs et groupes sociaux, et pourquoi des individus s’exposent eux-mêmes à des risques élevés.

  • 3 Comme en témoigne l’agence des Nations unies appelée International Strategy for Disaster Reduction (...)

28La gestion du risque : on appellera « gestion du risque » les pratiques sociales consistant à prendre en compte et à traiter le risque. Dans le cadre « moderne », on parle parfois de réduction ou atténuation des risques, de réduction des catastrophes3 ou encore de gouvernance des risques (International Risk Governance Council, 2006).

29On se demandera comment les acteurs sociaux réagissent face aux risques ; comment les personnes exposées et les gestionnaires du risque s’organisent pour faire face au problème, et pourquoi ; s’il existe des demandes de prise en charge du risque et des catastrophes qui « remontent » aux niveaux supérieurs, ou le contraire ; si c’est le cas, comment ces demandes sont produites et avec quelles conséquences ; et, enfin, quelles sont les pratiques et la vision de gestion du risque sur le terrain.

30Ce découpage est purement analytique. Dans la réalité, chaque élément est dépendant des deux autres, parfois même en constitue un segment. Ce découpage est cependant utile pour mieux penser ce « fait social total » qu’est le « risque ».

  • 4 Voir l’annexe 1 sur le choix du terrain et la méthodologie.

31Ce livre propose une compréhension des logiques de chaque niveau (foyer, quartier, ville, etc.) et se termine sur une tentative de modélisation. Il reflète aussi les allers-retours entre théorie, terrain, puis retour à la théorisation du terrain et à la théorie générale4. La première partie donne des éléments empiriques qu’elle interprète en cherchant à les expliquer. Elle s’ouvre par une présentation générale de la ladera ouest étudiée (chapitre 1), immédiatement éclairée par l’approche historique et microhistorique (chapitre 2).

32On pénètre véritablement au cœur du terrain avec la deuxième partie qui propose une ethnographie des foyers et des quartiers les plus exposés aux aléas physiques, tels que les glissements de terrain. Elle consiste en une exploration qui suit un schéma « de bas en haut », en commençant par l’analyse de la vulnérabilité et de la résilience des foyers (chapitre 3), puis une proposition d’ethnographie de zones exposées (chapitres 4 à 6). La troisième partie complète la démonstration avec l’exploration des autres niveaux pertinents de la régulation sociale des risques, tels que l’analyse des discours et des logiques des présidents de quartier, ainsi que de leur regroupement au niveau administratif du district (chapitres 7 et 8), puis l’analyse de la gestion municipale des risques et des catastrophes au niveau du macrodistrict étudié et de l’ensemble de la municipalité (chapitre 9). Finalement, ces éléments sont mis en perspective puis regroupés dans une proposition de modèle général de la régulation sociale des risques de catastrophe (chapitre 10), permettant un retour aux aspects théoriques à partir du terrain.

33Ce livre ne se limite donc pas à une étude de cas approfondie. Il est également mu par une ambition théorique. Celle-ci s’appuie non seulement sur des éléments conceptuels liés à l’état de la recherche dans le champ, ses avancées et ses limites, mais également sur des éléments induits par le terrain lui-même, à la manière de la théorie « ancrée » (Glaser et Strauss, 2006 [1967]), obligeant à inventer de nouvelles manières de rendre compte précisément de la réalité. Ainsi, l’objet d’étude se situe entre induction et déduction, empirie et théorie, prétendant apporter une contribution scientifique non disciplinaire aux études des risques et des catastrophes.

Notes

1 Les critères sont les suivants : 10 personnes ou plus déclarées tuées ; 100 personnes ou plus déclarées affectées ; déclaration d’état d’urgence ; appel à assistance internationale. Il est évident que dans le cas de la Bolivie, même en suivant ces critères restrictifs un recensement parfait enregistrerait beaucoup plus de catastrophes.

2 Excepté l’épisode El Niño de 1982-83, qui dépasse de loin tous les dégâts ultérieurs. Le choc fut tel qu’il contribua à la chute du gouvernement de l’époque.

3 Comme en témoigne l’agence des Nations unies appelée International Strategy for Disaster Reduction (ISDR).

4 Voir l’annexe 1 sur le choix du terrain et la méthodologie.

Acheter

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search