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La régulation sociale des risques de catastrophe

 | 
Fabien Nathan

Première partie – La « ladera » ouest

Chapitre 1 – La ladera ouest et ses habitants

Texte intégral

1.1. La Paz et les laderas

1La ville de La Paz est située à l’ouest de la Bolivie au pied des sommets de la cordillère royale des Andes, entre 2800 et 4000 mètres d’altitude. Sa position géographique lui confère une importance stratégique continentale, raison pour laquelle les Espagnols ont fondé la ville à cet endroit : proche du lac Titicaca, de l’Altiplano, du Pérou, du Chili et de l’océan Pacifique, mais aussi des Yungas, collines recouvertes de végétation luxuriante faisant la transition entre cordillère et plaines amazoniennes (figure 1). L’Altiplano, grand plateau d’altitude s’étendant sur quelques centaines de kilomètres et traversant quatre pays, « se termine » abruptement à la limite entre El Alto et La Paz, où l’érosion de la rivière Choqueyapu a creusé une vallée profonde et accidentée. C’est pourquoi l’on peut diviser géographiquement la métropole en trois parties :

  • le haut (El Alto), aux pentes faibles jusqu’au rebord de l’Altiplano ;

  • le bassin (la cuenca), qui s’étend sur un axe nord-sud (haut/bas) et comprend le centre-ville, de part et d’autre du Choqueyapu, entouré de collines, les laderas, densément urbanisées ;

  • la « zone sud », située au fond de la vallée.

Figure 1 – Carte de la Bolivie en relief

Figure 1 – Carte de la Bolivie en relief

Source : University of Texas Libraries, http://www.lib.utexas.edu/​maps.

2De nombreux problèmes d’urbanisme se posent, parfois provoqués ou aggravés par l’exiguïté et le manque d’espace liés à une topographie qui limite fortement l’aménagement. Outre le problème des risques de catastrophe, on peut mentionner le trafic de véhicules motorisés, très problématique ; le manque d’espaces verts et récréatifs, chaque habitant disposant en moyenne de 6,88 mètres carrés (contre 9 à 10 mètres carrés d’après les recommandations internationales – GMLP, 2002) ; la pollution de l’air, du sol et du sous-sol ; l’extension continue du secteur informel dans l’économie et dans l’espace, en l’absence d’emplois stables et formels ; ou encore le manque de zones d’expansion à l’intérieur de la juridiction municipale. En l’absence de processus de métropolisation formalisé, et en tenant compte des limitations propres à la loi des municipalités (loi 2028 du 28 octobre 1999), ce dernier facteur limite fortement le développement urbain.

3D’une manière générale, la ville de La Paz comprend beaucoup moins d’habitants pauvres (34,5 % en 2001) que la moyenne bolivienne (66 % d’après le recensement de l’Institut national de la statistique – INE). Toutefois, la pauvreté, voire l’indigence, se concentre dans certaines zones : les différenciations sociales s’inscrivent fortement dans l’espace. Les populations les plus aisées vivent surtout dans la zone sud, où le climat est plus clément ; l’indice de développement humain (IDH) de leurs districts est de plus de 0,9. A l’opposé, les habitants des laderas vivent souvent sous le seuil de pauvreté et sans satisfaire leurs nécessités de base (GMLP, 2006). L’IDH de leurs districts est au-dessous de 0,6 (GMLP 2002). Les laderas sont les zones les plus densément peuplées de la ville, et ce sont également celles qui présentent les problèmes socio-économiques les plus aigus.

  • 1 Voir l’annexe 1 pour une explication plus détaillée du choix de la zone d’étude.

4La ladera ouest, en particulier, est d’une densité de population très élevée, exposant des milliers de personnes aux risques géologiques. Elle concentre les populations parmi les plus pauvres, le type d’habitat le plus précaire, le moins de services de base, facteurs de vulnérabilité sociale. De ce fait, elle s’est imposée à l’auteur comme une zone d’étude privilégiée1.

5Située à l’ouest de la zone urbanisée de la municipalité de La Paz, la ladera jouit d’une position géographique stratégique dans le système urbain, entre plusieurs quartiers importants d’El Alto et les quartiers résidentiels qui donnent sur le centre-ville qu’elle domine. On la voit depuis presque tous les endroits de la ville, et depuis le Prado (hypercentre) on y est en moins d’une heure de marche – quelques minutes si l’on dispose d’un engin motorisé (photos 1 et 2).

Photo 1 – Vue de la ladera (au fond) depuis le centre-ville de La Paz

Photo 1 – Vue de la ladera (au fond) depuis le centre-ville de La Paz

Photo 2 – Le centre-ville de La Paz (au fond) depuis la ladera

Photo 2 – Le centre-ville de La Paz (au fond) depuis la ladera

6Le macrodistrict de Cotahuma, dans la ladera ouest, comprend les deux districts d’étude (4 et 5) ainsi que deux autres situés plus bas que ce que l’on considère être la ladera aujourd’hui : le district 3 (Sopocachi) et le district 6 (San Pedro).

Photo 3 – La ladera ouest vue d’en face : limites approximatives du district 5

Photo 3 – La ladera ouest vue d’en face : limites approximatives du district 5

7Le district 5 est situé entre un peu plus de 3700 mètres et un peu plus de 4000 mètres d’altitude. Le district 4, lui, descend jusqu’à 3500 mètres environ. L’Altiplano – quasiment plat – où est juchée la ville d’El Alto se termine abruptement sur la vallée de La Paz : c’est là que se situe la ladera ouest. Les terrains des districts 4 et 5 sont très inclinés, avec des pentes de plus de 45 degrés (GMLP, 2002), de nombreux précipices et des ravins marqués par une érosion forte.

1.2. Topographie, aléas, stabilité et occupation des sols

8La vallée de La Paz constitue un terrain extrêmement intéressant pour un géologue. Elle se présente comme une rupture nette avec le rebord de l’Altiplano où les pentes n’excèdent pas 10 degrés. Elle s’est creusée par l’érosion de l’Altiplano, occasionnée par la rivière Choqueyapu (Demoraes, 1998), puis par un réseau hydrographique secondaire d’affluents. On estime à plus de 300 le nombre de ruisseaux et torrents souterrains ou superficiels à La Paz. Aujourd’hui, la vallée se compose de pentes fortes, voire extrêmes (parfois plus de 50 degrés), et d’un relief abrupt et accidenté comportant notamment des ravines et des gorges impressionnantes, avec des processus érosifs encore très actifs. C’est pourquoi très peu de sols sont considérés comme totalement stables à La Paz.

9Les aléas géologiques, hydrologiques et météorologiques sont nombreux dans les quartiers d’étude. L’étude pionnière de Dobrovolny distingue trois types de mouvements de terrain (remoción en masa) :

  • les glissements de terrain anciens ou nouveaux ;

  • les coulées de boue (plus rapides) ;

  • le « remblai artificiel » (Dobrovolny,1962).

10Les deux premiers sont fortement corrélés à l’hydrologie : l’eau contribue aux glissements de terrain parce qu’elle augmente le poids exercé par l’agrégat instable, parfois de plus de 25 % (Dobrovolny, 1962). Elle est également partie intégrante des coulées de boue.

11Les microséismes souterrains (à La Paz, pas plus de 5 sur l’échelle de Mercalli modifiée), eux, peuvent parfois aggraver les mouvements de terrain (Honorable Alcaldía Municipal de La Paz, 1977, 10).

12A cela il faut ajouter bien sûr les inondations, les tempêtes de grêle et les vagues de froid. Les aléas concernés ici (mouvements de terrain) sont donc dus à l’action combinée de l’eau (rivières souterraines et superficielles, précipitations) et de la fragilité de sols en forte pente. En effet, la pente elle-même, au-delà d’une certaine inclinaison (plus de 16 degrés), constitue un aléa pour les constructions (Dobrovolny, 1962, 46). Dobrovolny ajoute que dans le cas des glissements de terrain, l’eau est le seul facteur contrôlable, grâce au drainage. Quant aux coulées de boue, il est pour l’auteur très difficile de les éliminer, et la meilleure recommandation qu’il émet est d’éviter de construire dans les espaces exposés. Enfin, le remède aux remblais artificiels, également présents à La Paz, serait un compactage adéquat de ces matériaux.

1.2.1. Aptitude des sols à la construction

13Si l’on se place du point de vue géologique pour évaluer la constructibilité permise par la qualité des sols, dans la vallée de La Paz seuls 7,7 % des terrains sont « de très bonne qualité » et 25,7 % « de qualité moyenne » ; 45,6 % des terrains seraient « constructibles après aménagement » et 25 % « inconstructibles » (Honorable Alcaldía Municipal de La Paz, 1977, 14).

14Dans les districts étudiés, de nombreuses rivières superficielles et souterraines contribuent à la déstabilisation des sols. Seuls 22 % des sols du macrodistrict seraient « aptes » ou à conditions géologiques « moyennes », 17 % seraient « défavorables » ou « avec des restrictions », et 60 % seraient « sans arrangement possible » (GMLP, 2002). Des cartes de constructibilité montrent qu’une grande partie des deux districts est « sans arrangement possible » au moment de l’étude ; cela correspond à peu près au quartier très instable de Llojeta, et aux zones très fortement érodées (précipices ou gorges, comme sur les photos 4 et 5) ; le reste se trouve essentiellement en conditions défavorables en raison de la « pente » ou de la « mauvaise qualité du sol », même si ces zones sont « susceptibles d’être réhabilitées » dans des conditions techniques optimales.

Photo 4 – Habitations en bordure des gorges de la rivière Arco Punku à San Juan Cotahuma, District 5

Photo 4 – Habitations en bordure des gorges de la rivière Arco Punku à San Juan Cotahuma, District 5

15Un rapport interne de la municipalité écrit que si 78 % de la surface du macrodistrict est occupée par des établissements humains, « il existe une superficie réduite de sols aptes et sans risques naturels situés dans l’aire inférieure de la pente (aire centrale de la ville) et qui comprend à peine 10 % de la superficie du [macro]district » (GMLP, 2003 ; notre trad.). Cette superficie correspond aux districts 3 et 6.

Photo 5 – Habitations en bordure de précipices, district 7 (macrodistrict de Max Paredes)

Photo 5 – Habitations en bordure de précipices, district 7 (macrodistrict de Max Paredes)

1.2.2. Types de dommages provoqués par les aléas

16Les aléas mentionnés sont à l’origine de dommages multiples, tant matériels (maisons, infrastructures) qu’humains (blessés, morts). A la suite des observations faites sur le terrain, on peut les classer ainsi :

  • les infiltrations d’eau, l’humidité et les inondations dans les maisons, provoquant des dommages à la santé mais aussi l’effondrement de murs, voire l’écroulement de la maison ;

  • les fissures dans les bâtiments publics et privés, pouvant provoquer leur effondrement ;

  • les destructions de maisons liées à la grêle ;

  • les débordements de rivières superficielles, détruisant ou emportant ce qui se trouve sur leur passage ;

  • les inondations liées au bouchage de canalisations ou de caniveaux ;

  • les effondrements ou affaissements de chaussée (hundimientos, sifonamientos) qui prennent la forme de trous béants parfois de plusieurs mètres ;

  • les effondrements de tout un pan de trottoir ou de chaussée ;

  • les chutes de matériel (derrumbes) comme celles de « cheminées de fée », provoquant la destruction de ce qui se trouvait en amont et en aval ;

  • les glissements de terrain ou coulées de boue détruisant maisons et/ou infrastructures.

17Les dommages les plus courants sont, d’après les observations de terrain, les infiltrations d’eau, les fissures, les effondrements et les petits glissements de terrain. Ceux-ci font essentiellement des dégâts matériels.

1.2.3. Occupation des sols

18Les districts 5 et 4 ont des tailles respectives de 145 et 1055 hectares. Pourtant, leurs nombres d’habitants respectifs sont similaires : 43 749 et 45 296. C’est dire si la densité de population est extrême dans le district 5 : plus de 30 000 personnes par kilomètre carré, alors qu’elle n’est que de plus de 4000 pour le district 4. A titre de comparaison, le macrodistrict centre a une densité de plus de 12 000 personnes par kilomètre carré, alors que celle du macrodistrict sud est de près de 2000, et celle du macrodistrict de Mallasa, 155 (GMLP, 2006). Il faut dire que la zone sud est en partie peuplée par les couches sociales les plus hautes ayant souvent accès à des pavillons avec terrain ou jardin. En d’autres termes, la quantité de constructions et la densité de population sont très importantes dans le district 5, principal terrain d’étude, qui comporte pourtant des terrains à haut risque. Les surfaces sont presque entièrement bâties et laissent peu de place au couvert végétal.

1.3. Participation, acteurs et habitants

1.3.1. Le système de la participation populaire en Bolivie

19A travers la notion de « participation populaire », on peut prendre connaissance de l’essentiel des acteurs concernés ainsi que d’une part importante des sources de protection sociale dans les quartiers d’étude. En Bolivie, on appelle « participation populaire » le système basé notamment sur la loi de participation populaire promulguée en 1994 et qui reconnaît l’incorporation dans la vie juridique, politique et économique du pays des « organisations territoriales de base » des communautés paysannes, indigènes et urbaines, en s’appuyant notamment sur le niveau de la municipalité. Pour ce faire, le système affecte 20 % du budget de l’Etat aux 314 municipalités de Bolivie au prorata de leur nombre d’habitants. Cet argent est utilisé dans des plans d’opérations annuels (POA), qui consistent essentiellement en ouvrages et améliorations des services publics, et dont la programmation est censée être participative, décidée par les organisations d’habitants et de communautés, notamment les juntas de voisinage. Tous les 5 ans, un plan de développement municipal (PDM) dresse les grands objectifs de la gestion municipale qui devraient théoriquement être appliqués dans les POA chaque année. Dans les petites municipalités sans ressources, la part du POA qui provient du système de la participation populaire représente la quasi-totalité du budget municipal. Dans les grandes municipalités, en revanche, les fonds propres sont beaucoup plus importants. A La Paz en 2006, sur les 950 millions de bolivianos (Bs) du total du budget municipal prévu (environ 119 millions de dollars de l’époque), seuls 229 millions de bolivianos (29 millions de dollars) provenaient du gouvernement central (participation populaire et ressources provenant de l’impôt direct sur les hydrocarbures), soit environ 24 %, le reste provenant des impôts et taxes diverses, de la vente de services, des transferts de capitaux, et de donations et crédits (GMLP, 2005). Toutefois, une part importante des ouvrages qui sont effectivement réalisés dans les districts 4 et 5 provient des « POA de voisinage » décidés par les juntas. Il est donc important de les prendre en considération, d’autant plus qu’ils proviennent des habitants eux-mêmes et révèlent une facette de leur perception des risques.

20La figure 2 représente les principaux acteurs du système de la participation populaire dans le macrodistrict de Cotahuma à La Paz.

Figure 2 – Principaux acteurs de la participation populaire dans le macrodistrict de Cotahuma (La Paz)

Figure 2 – Principaux acteurs de la participation populaire dans le macrodistrict de Cotahuma (La Paz)

1.3.2. Les juntas de voisinage (juntas vecinales)

21A La Paz, on dénombre 556 juntas regroupées en 23 districts, eux-mêmes formant 9 macrodistricts (7 urbains et 2 ruraux). Le macrodistrict de Cotahuma comprend 4 districts : le district 3 qui n’est formé que de 8 juntas ; le district 4 qui en comprend 24 ; le district 5 avec 28 juntas ; et le district 6 qui en regroupe 11.

22Les juntas d’habitants comprennent en général entre 100 et 500 maisons ; un district est souvent composé de plusieurs dizaines de juntas (et de plusieurs milliers ou dizaines de milliers d’habitants), et un macrodistrict est composé de quelques districts. Les juntas sont un des acteurs-clés du terrain étudié, relayant les demandes et les problèmes des habitants eux-mêmes auprès des institutions locales, en tête desquelles figure la municipalité. A la campagne, le mécanisme passe par les structures communautaires existantes (ayllu, mallku, etc.). Même si les juntas existent depuis l’époque postcoloniale (Blanes, 1998), ce sont les lois de participation populaire qui leur reconnaissent une légalité pleine et entière en les considérant comme les organisations territoriales de base (OTB) de la participation populaire en milieu urbain, jusqu’alors garantie seulement par les statuts de la Fédération des juntas de voisinage ou FEJUVE (Blanes, 1999b).

23Les juntas d’aujourd’hui, à La Paz, sont des groupements d’habitants autour d’un espace délimité correspondant à une « zone ». En français, la zone pourrait correspondre à ce que l’on appelle généralement un quartier. Cependant, il semblerait que le mot « quartier » corresponde davantage à la traduction de l’espagnol barrio, qui constitue un ensemble plus culturel – voire toponymique – qu’administratif. Le district 5 par exemple comprendrait les quartiers de Cotahuma, Tacagua, Tembladerani, Faro Murillo et Villa Nuevo Potosi. Le district 4, Tembladerani, Pasankery, Llojeta, Cotahuma et Las Lomas. Cotahuma et Tembladerani seraient alors des quartiers situés dans les deux districts. Les quartiers des deux districts d’étude sont presque tous consolidés, c’est-à-dire régularisés par la municipalité.

  • 2 Contrairement à Blanes (1998), pour qui « quartier » et « zone » sont équivalents.
  • 3 Expression idiomatique utilisée par les enquêtés.

24Si chaque quartier ne formait qu’une seule junta il y a plusieurs décennies, ils se sont aujourd’hui divisés en multiples juntas ou zones2, comme celle de Tacagua Central Phajchani, qui est l’une des principales étudiées ici. L’observation a montré que les juntas s’organisent de la manière suivante : les habitants se réunissent en « assemblées » qui comprennent les représentants de chaque foyer de la zone (généralement le chef de famille) et se tiennent dans ce qui sert de lieu de réunion à la zone (centre social lorsqu’il y en a un, ou simplement dans la rue). Les locataires peuvent participer étant donné que ces réunions ont un caractère public. Néanmoins, ils n’ont pas le droit de vote lorsqu’une décision se prend, et ils ne peuvent se présenter aux élections. Seuls sont éligibles les propriétaires de maison vivant dans la zone depuis un certain temps. Les assemblées plénières sont convoquées par le directoire de la junta du moment. Le fonctionnement de la junta est démocratique : en assemblée, chaque personne peut prendre la parole. Lorsqu’il y a une décision à prendre, on vote à main levée sur le principe « un homme-une voix », et on élit ainsi les représentants. Le fonctionnement des juntas est également communautaire : on peut considérer que l’assemblée et la junta représentent une communauté d’habitants qui partagent non seulement un lieu de vie mais également une identité, ou plutôt des modes d’identification (Brubaker, 2001). Il s’agit notamment de la situation matérielle (habiter une maison dans la ladera, avec tout ce que cela implique en termes de confort, d’accès aux services, etc.), de la situation socioculturelle (il existe une forte prédominance des classes populaires travaillant dans le secteur ouvrier, artisanal ou commercial informel, ainsi que des Aymaras d’origine rurale ou de leurs enfants) et des besoins (assurer la maintenance matérielle du foyer, améliorer l’accès aux services publics). Cette identification de la communauté comme « aymara-populaire-urbaine » dépasse bien sûr le cadre de la zone et se cristallise aussi dans une certaine mesure au niveau de l’identification au quartier – notamment à travers les fêtes du quartier – ou à la ladera tout entière ; toutefois, la junta ou une zone peut être considérée comme une communauté urbaine. Enfin, la junta (considérée comme l’ensemble des habitants et leurs dirigeants élus) est également autonome : elle ne rend de comptes qu’à elle-même et dispose d’une grande capacité d’auto-organisation. Non seulement c’est elle qui fixe les ordres du jour et les priorités et qui donne une direction à la zone, mais elle est également capable de « mobiliser les bases3 » pour des travaux d’intérêt général – comme la réfection des canalisations, l’entretien des rues, les problèmes de sécurité – ou pour participer à des manifestations ou des blocages de rue.

25Les assemblées de chaque junta sont convoquées en session ordinaire une fois toutes les quelques semaines ou mois, en fonction des pratiques du directoire du moment, mais peuvent également être convoquées pour des sessions extraordinaires ou d’urgence afin de résoudre un problème ponctuel. Tous les deux ans (période légale pas toujours respectée), un comité électoral est élu par l’assemblée en vue de convoquer à l’élection d’un nouveau directoire de la junta. Plusieurs candidats se présentent ou sont proposés et l’élection se fait avec les personnes présentes, à condition qu’il y ait quorum. Le directoire élu comprend généralement un président de la junta, un vice-président, un secrétaire général, un trésorier et toute une série d’autres charges sectorielles spécifiques (secrétaire aux transports, aux sports, à la jeunesse, aux conflits, etc.) qui peuvent comprendre plus d’une dizaine de personnes. C’est lui qui représente officiellement les habitants de la zone auprès des organisations publiques et privées et qui administre les affaires courantes. Il se réunit donc beaucoup plus souvent que l’assemblée, et de manière beaucoup moins formelle. Il est courant que le directoire activement impliqué dans la gestion soit réduit à deux, trois ou quatre personnes autour du président. En effet, son travail est ad honorem, non rémunéré, très demandeur en temps (longues réunions jusqu’à la nuit, démarches bureaucratiques, etc.) mais aussi en argent (transports, photocopies, etc.), et souvent ingrat. Ce travail de représentation correspond sur la figure 2 aux flèches qui partent de la junta vers le haut : en direction de l’association communautaire, de la FEJUVE, du comité de vigilance mais aussi des services de la mairie de macrodistrict, de la municipalité centrale, des ONG et de la coopération, voire du gouvernement (députés, ministères, partis politiques, etc.). En pratique, la junta s’efforce d’obtenir des améliorations et des services publics pour le quartier de la part de ces organisations à travers le POA, en faisant des démarches auprès des administrations ou en utilisant la pression sociale ou politique. Pour ce faire, elle peut théoriquement compter sur l’aide de l’association communautaire dont elle fait partie, sur la FEJUVE et sur le comité de vigilance.

26Outre la représentation, la gestion des ouvrages et la pression sur les autorités, le directoire de la junta doit également opérer un travail social pour les habitants : régler des conflits familiaux ou de voisinage, conseiller les habitants, etc. Les habitants des quartiers étudiés ont souvent des problèmes économiques mais également sociaux : violence intrafamiliale, alcoolisme, violence des jeunes et des moins jeunes, etc.

27La junta tire sa légitimité de la délégation opérée par les habitants eux-mêmes et leur doit des comptes réguliers. Lorsqu’il existe des dérives et des abus de la part des membres du directoire et qu’ils deviennent excessifs, répétés, sur une longue période ou parfois simplement connus des habitants, ces derniers n’hésitent pas à démettre le directoire de ses fonctions et à exercer des représailles symboliques, ce qui garantit le fonctionnement du système.

1.3.3. L’association communautaire

28La division des grandes municipalités en districts suivant les lois de participation populaire a donné lieu aux associations communautaires, du moins à La Paz. Les présidents des juntas d’un district élisent le directoire de l’association communautaire tous les 2 ans. Celui-ci représente les intérêts communs du district et facilite l’articulation et l’expression des intérêts de chaque junta auprès de la municipalité, en particulier la mairie de macrodistrict. L’association communautaire reproduit la structure et le fonctionnement des juntas : directoire, assemblée, élections, etc., et travaille étroitement avec le comité de vigilance.

29On observe que les associations communautaires, de même que les juntas, se caractérisent par une autorité plus ou moins grande se traduisant par une efficacité politique différenciée. Par exemple, le district 5 dispose d’un capital symbolique important auprès des autorités municipales, ce qui se traduit par l’obtention d’un grand nombre d’améliorations, surtout si on le compare avec d’autres districts de la ladera tels que le district 4. Une des questions est de comprendre ce qui fait la spécificité du district 5. En effet, la compréhension de la gestion des risques ne peut se faire, sur le terrain, que de manière indirecte, étant donné que ni la municipalité ni les habitants n’ont de stratégie particulière et articulée de gestion des risques dans le district. Dès lors, on considérera tout ce qui peut servir à la gestion des risques sur le terrain : ce qui émane des habitants eux-mêmes (autoprotection du foyer et autoprotection de la communauté) et des autorités (protection sociale proprement dite). Dans cet ensemble, la consolidation des quartiers et l’aide apportée par la municipalité sont essentielles. Or, il est évident qu’en Bolivie et ailleurs la formulation de politiques publiques, même municipales, dépend en partie de l’influence politique des groupes qui souhaitent en bénéficier, et à plus forte raison lorsqu’il s’agit de politiques en provenance de et destinées à la base (bottom-up).

30Le succès relatif de la transformation des revendications des présidents de junta du district 5 en améliorations concrètes dépend des modes de légitimation. Quel référentiel utilisent-ils pour la mise à l’ordre du jour d’un problème ? Pourquoi cela fonctionne-t-il ? Comment et qui a sélectionné ledit problème ? La capacité à peser sur les autorités est un autre facteur décisif, c’est-à-dire leur position dans le champ politique local et les capitaux mobilisés (en particulier sociaux et symboliques, qui sont probablement déterminants ici), suivant une analyse de sociologie des champs (Bourdieu, 1981).

1.3.4. Le comité de vigilance

  • 4 Etrangement, les comités de vigilance sont généralement incarnés non par un directoire complet, mai (...)

31Les lois de 1994 ont créé de toutes pièces des acteurs populaires nouveaux, les comités de vigilance4. Blanes (1998), qui les a bien étudiés, a décrit leurs logiques avec beaucoup d’acuité. Il explique d’abord comment la première élection des 22 comités à La Paz en 1996 fut instrumentalisée par la municipalité afin que les résultats soient favorables à des militants du parti au pouvoir. Un directoire commun fut ensuite désigné pour l’ensemble de La Paz. Ses attributions sont essentiellement le contrôle des budgets de la participation populaire et des ouvrages réalisés en veillant à la bonne utilisation des fonds, en participant à la programmation du POA et à sa bonne exécution, et en servant ainsi d’intermédiaire entre les juntas – dont il émane tout de même – et la municipalité. Le comité de vigilance a donc un rôle ambigu, facilement instrumentalisable par la municipalité mais devant rendre des comptes aux juntas. Si la position du comité de vigilance apparaît dans les enquêtes statistiques effectuées ici comme ambiguë et intermédiaire, en raison de sa légitimité donnée à la fois par les habitants et par une municipalité qui essaye de le « récupérer » et ainsi de neutraliser autant que possible sa fonction de contrôle, un comité de vigilance rusé peut se servir de cette position pour obtenir de nombreux avantages matériels et symboliques pour lui et pour le district qu’il sert. Lorsque les capacités et la trajectoire d’un acteur entrent en correspondance presque structurale avec la position de comité de vigilance et les possibilités que celle-ci confère, cela peut donner des résultats extraordinaires comme dans le cas du district 5. Même si la logique du comité fut imposée de l’extérieur par les lois de participation populaire et qu’on peut regretter qu’elle ne corresponde pas aux logiques traditionnelles des habitants, ceux-ci peuvent parvenir à se mouler dans la fonction et à l’instrumentaliser à leur tour pour obtenir des avantages importants, ce qui témoigne d’une excellente capacité d’adaptation aux logiques bureaucratiques. Blanes lui-même reconnaît que les comités de vigilance de district pourraient jouer un rôle moins instrumentalisé par la politique et plus proche des juntas.

32Le détail des relations entre juntas, comité de vigilance et association communautaire sera présenté au chapitre 8.

1.3.5. La Fédération des juntas de voisinage (FEJUVE)

33La FEJUVE La Paz existait déjà bien avant 1994. Elle fut fondée en 1916 et constitue « l’entité matrice » des juntas de La Paz, avec ses statuts et sa personnalité juridique. Elle sert théoriquement à traiter des problèmes communs aux juntas de La Paz et à les articuler avec la municipalité. En réalité, elle fut dès l’origine et jusqu’à aujourd’hui instrumentalisée par les partis politiques (Blanes, 1999b), d’abord nationaux (après 1952, le Movimiento Nacional Revolucionario, MNR) puis municipaux (Conciencia de Patria [CONDEPA], Movimiento Sin Miedo [MSM]) à la suite de l’autonomisation des municipalités subséquente à la démocratisation de 1985 et aux lois de décentralisation des années 1980-1990.

34Sur le terrain étudié, la FEJUVE paraissait au début constituer un élément important étant donné que le tout nouveau président venait de Bajo Tacagua, une junta appartenant au district 5, et qu’il promettait de ne pas oublier son lieu d’origine. Cependant, il est apparu avec le temps que la FEJUVE n’exerçait pratiquement aucune influence sur le terrain. Les 6 réunions (interminables) suivies en mai et juin 2005 ont traité essentiellement des thèmes de politique générale (récupération des hydrocarbures, situation nationale, organisation de manifestations), même si les problèmes de services publics communs à La Paz ont été évoqués (gaz, électricité, transports), ou d’autres préoccupations spécifiques à telle ou telle junta, chaque représentant ayant droit à la parole.

1.3.6. La mairie de macrodistrict

35Avec les lois de participation populaire et de décentralisation est venue la division des grandes municipalités en districts. A La Paz, chaque macrodistrict est administré par une mairie déconcentrée appelée subalcaldía ou, littéralement, « sous-mairie », ou mairie de macrodistrict. C’est elle qui administre et répartit les ressources de la participation populaire et celles que la municipalité centrale lui accorde, essentiellement à travers les POA de voisinage, les projets structurants et les projets sectoriels décidés par la municipalité centrale.

36De fait, la décentralisation reste extrêmement limitée, les mairies de macrodistrict ayant pour principale mission d’administrer des fonds réduits pour faire des ouvrages d’infrastructure. Pourtant, leurs attributions réelles sont plus étendues, même si elles n’en ont pas les moyens : outre la répartition, l’administration, la supervision et le contrôle des ouvrages du fonds de demande sociale (209 ouvrages exécutés en 2004 à Cotahuma), les mairies de macrodistrict doivent également recevoir régulièrement les présidents des juntas et leurs demandes (72 juntas à Cotahuma), faire l’entretien et le nettoyage des quelques milliers de bouches d’égout du macrodistrict, s’occuper des urgences en opérant une première visite aux sinistrés, se rendre autant que possible sur le terrain pour régler des problèmes ponctuels, et en outre remplir certaines attributions de cadastre (fiscalisation, ordres de démolition, depuis peu certaines démarches des habitants, etc.). On s’imagine bien que la mairie de Cotahuma, responsable de plus de 153 000 habitants en 2006, manque cruellement de moyens pour mener à bien toutes les missions qu’on attend d’elle, avec seulement quelques dizaines de fonctionnaires. C’est ce qui explique le décalage entre des attentes extrêmement fortes de la population et l’impossibilité de les satisfaire. Il en va de même pour les autres mairies de macrodistrict.

  • 5 Ce privilège a été octroyé à l’auteur lors de son incorporation dans les équipes d’urgence.

37La structure organisatrice des mairies de macrodistrict est toujours la même : le maire de macrodistrict (subalcalde) est à la tête du dispositif ; il a une grande importance dans le processus étant donné la primauté, dans presque toutes les organisations en Bolivie, d’un exécutif personnalisé (régime présidentiel au niveau national ; pouvoir du préfet dans les régions ; primauté du maire au niveau municipal, du président dans la junta, etc.). Pour le seconder, il existe un secrétariat général, un bureau de « planification et contrôle » et un bureau de « fiscalisation », puis quatre unités sectorielles : « amélioration des quartiers et maintenance », « développement humain et cultures », « administration territoriale » et « promotion économique ». Ces noms impressionnants masquent une réalité plus crue : certaines unités sont désargentées et presque sans personnel ; le matériel manque aussi, en particulier l’essence pour les véhicules de services, à tel point que ce sont parfois les employés qui se cotisent pour faire le plein en cas de besoin urgent5.

38La mairie de Cotahuma n’a pas d’unité de gestion complète des risques. Ce n’est pas non plus un thème transversal dans les unités administratives. Pour les aspects sociaux, l’unité de « développement humain » est compétente. Pour les aspects techniques, seule la municipalité centrale dispose des attributions concernées : le Centre des opérations d’urgence (COE) gère les phases d’urgence, et la Direction des bassins (cuencas) gère les aspects techniques et d’ingénierie. Au moment de l’enquête, personne ne s’occupait à proprement parler des risques à la mairie de macrodistrict de Cotahuma. Seule une personne travaillait dans le domaine, s’occupant des victimes de catastrophes, essentiellement affectée à cette tâche lors des catastrophes de Cotahuma (1996) et Llojeta (2003).

39Toutefois, la mairie de Cotahuma est l’acteur institutionnel le plus important du terrain, malgré ses carences et l’absence d’une vraie stratégie de gestion des risques.

1.3.7. La municipalité centrale

40La pénurie de moyens matériels et humains affecte moins la municipalité centrale qui, elle, gère un budget au moins 40 fois plus important, avec des milliers d’employés, une structure organisatrice complexe et un grand poids politique.

41Cependant, sa présence sur le terrain est restée relativement limitée, se manifestant essentiellement à travers trois éléments :

  • le programme Barrios de Verdad d’amélioration des quartiers, dont plusieurs zones ont bénéficié ;

  • les projets sectoriels (murs de contention, gabions, canalisations, etc.) ou financés par la coopération internationale mais pilotés par la municipalité ;

  • les visites du maire et de ses proches collaborateurs pour certains événements particuliers, comme l’inauguration ou la clôture d’une série d’ouvrages ou d’un ouvrage important.

42C’est pourquoi on n’entrera pas dans le détail de l’organisation de la municipalité centrale ici. Il est suffisant de savoir qu’il existe plusieurs unités qui participent à des degrés divers à la gestion des risques : la Direction des bassins et de la prévention des risques, qui supervise notamment la canalisation des rivières et les murs de protection ainsi que l’information cartographique sur les risques ; le Centre des opérations d’urgence (COE) municipal et le Poste des urgences (Retén de Emergencias), pilotés par la Direction de l’entretien ; ainsi que toute une série d’unités d’administration territoriale, d’ordonnancement du territoire et de fiscalisation censées planifier et réglementer les usages du sol. En réalité, on a constaté qu’il n’existait pas de véritable politique de planification des usages du sol à La Paz au moment de l’étude. En outre, les réglementations fiscales étaient peu ou pas respectées.

1.3.8. Les ONG

43Les organisations non gouvernementales (ONG) sont un type d’acteur important dans les quartiers étudiés. Il est significatif que les deux ONG les mieux implantées dans les deux districts d’étude soient des organisations qui ont directement affaire avec la gestion des risques : la Croix-Rouge et Red Hábitat.

44La première a réalisé des ateliers de conscientisation aux risques et aux urgences dans les quartiers, se traduisant notamment par des cartes participatives des risques dans certaines zones et des entraînements sur les premiers secours. Elle a également aidé ponctuellement certaines juntas en permettant la réalisation de petits ouvrages grâce à la fourniture de matériel. Enfin, elle a aidé certaines coopératives d’eau en leur apprenant à chlorer les forages, et s’est mobilisée lors des grandes catastrophes (Cotahuma, Llojeta, catastrophe de février, 2002, massacres de février et octobre 2003).

45La seconde ONG, Red Hábitat, est présente à El Alto et dans la ladera ouest de La Paz. Elle est spécialisée dans les problèmes d’habitat en général et offre des microcrédits destinés à la construction de maisons. Elle s’est rapidement spécialisée dans les problèmes de risque et de vulnérabilités diverses de la population, ainsi que dans le développement de leurs capacités tant au niveau de la gestion des risques et des urgences proprement dite qu’en ce qui concerne la participation populaire, le travail communautaire, etc. Ses quelques permanents dans la ladera ouest ont fait un travail remarquable de diagnostic de plus d’une dizaine de zones, de conseil aux habitants, d’ateliers de formation sur les risques, très suivis, de création de systèmes d’alerte communautaire dans certains quartiers, d’aide au contrôle d’ouvrages municipaux mal exécutés, etc. L’ONG a réussi à tisser des liens importants avec les habitants et leurs représentants. L’implantation d’un programme hebdomadaire de radio avec les habitants appelé « Depuis les laderas » n’y fut pas étrangère. Cependant, les systèmes d’alerte rapide dans les quartiers sont rapidement tombés en désuétude.

46Les Eglises ont également une grande influence sur les habitants de la ladera. L’Eglise catholique a une implantation ancienne dans la ladera ouest, d’abord à travers la paroisse de San Pedro au centre-ville, dont le ressort l’englobait toute entière dès le xvie siècle, puis à travers la paroisse de Maria Reina dans le quartier de Tembladerani. Elle exerce une autorité morale importante sur les habitants. De l’autre côté, on trouve une prolifération de petites et grandes Eglises évangéliques dont on appelle les fidèles des cristianos – « chrétiens ». On en trouve plusieurs dans le quartier de Bajo Tacagua par exemple, y compris au cœur de Phajchani qui reste pourtant une zone assez inaccessible. Ces Eglises attirent de plus en plus de catholiques grâce à leurs techniques de prêche plus modernes, leur organisation communautaire, leur volonté de renouveau spirituel et l’aide matérielle parfois octroyée aux fidèles. L’une des Eglises évangéliques du centre-ville compte plus de 2000 fidèles à chaque prêche, plusieurs fois par semaine. Elle attire entre autres des habitants de la ladera ouest. Après les prêches, des rites de protection et de bénédiction sont parfois réalisés. Il ne faut pas négliger le renouveau spirituel proposé – à la manière d’une nouvelle révolution protestante contre l’Eglise dominante sur le modèle de la révolte luthérienne de 1517, tout en incorporant les aspects les plus puritains de la morale calviniste – ni les modes opératoires modernes et efficaces que ces Eglises mettent en place, fournissant une oreille attentive aux problèmes personnels des fidèles et proposant des remèdes religieux.

47Il semblerait que les Eglises évangéliques aient des effets contradictoires sur les populations d’étude : d’un côté, elles permettent à des individus parfois désespérés ou dans le besoin de trouver un réconfort matériel et moral dans un contexte de crise microéconomique permanente et de repli sur la famille, fournissant un capital social mobilisable en cas de problème. Ensuite, leur interdiction stricte de l’alcool permet de baisser une forme de vulnérabilité sociale très répandue en Bolivie et à l’origine du renforcement de nombreuses fragilités dans les foyers (perte de capital économique et social, ruptures de relations, violence, etc.), même si l’abstinence n’est pas toujours respectée. D’un autre côté, elles ont un mode de fonctionnement sectaire et prosélyte basé sur une vision messianique du monde, représenté comme un combat permanent entre le bien et le mal incarné par le diable. Seuls les cristianos détiennent la Vérité qui leur permet, en fin de compte, de trouver le salut. Les autres, et en particulier les catholiques, croupiront en enfer après la mort. Cette idéologie paranoïaque et obsessive, à laquelle les fidèles finissent parfois par adhérer strictement, peut provoquer un extrême renfermement sur la communauté religieuse avec de lourdes conséquences sur leur capital social, puisqu’elle exclut les non convaincus comme des immoraux. Même s’il est difficile d’évaluer les conséquences psychologiques et sociales de cette affiliation, il est néanmoins nécessaire d’évoquer ces acteurs non étatiques qui jouent un rôle parfois important dans la vie des habitants.

1.3.9. L’Etat

48L’Etat central est relativement peu présent dans les quartiers d’étude. Les municipalités jouissent d’une grande autonomie, surtout les grandes municipalités urbaines comme La Paz où le maire exerce une autorité presque sans partage. Il en va de même de la préfecture de La Paz, qui intervient essentiellement en zone rurale. Le seul type d’intervention significatif de l’Etat central observé se fait à travers l’agence gouvernementale Pro Pais pour la construction d’ouvrages de protection (murs de contention, gabions) et d’amélioration ponctuelle de certains quartiers (empierrage, construction d’équipements publics, etc.). Cependant, il est de notoriété publique que les ouvrages réalisés par Pro Pais sont souvent de qualité déplorable, comme constaté sur le terrain avec l’effondrement de tout un pan de chaussée et d’un terrain de sport récemment inaugurés. Par ailleurs, certains présidents de junta essayent de profiter de la situation de capitale politique de La Paz en contactant directement des ministères pour obtenir des améliorations, avec toutefois un résultat généralement négatif.

49L’organisation gouvernementale impliquée dans les programmes de reconstruction postcatastrophe est le ministère du logement. Celui-ci fournit parfois de toutes petites maisons clé en main aux victimes de catastrophes, situées à El Alto dans des quartiers éloignés de La Paz, et avec peu ou pas d’accès aux services publics. Certains programmes ont mieux fonctionné que d’autres, mais le bilan général est plutôt négatif, les victimes préférant parfois retourner vivre sur le lieu de la catastrophe plutôt que de rester à El Alto dans de très mauvaises conditions.

50Enfin, on observe parfois des représentants de l’Etat dans le district 5 lors de la conclusion ou de l’inauguration d’ouvrages particulièrement importants, comme l’amélioration complète d’un quartier avec Barrios de Verdad, à laquelle même le président de la république, Evo Morales, était présent. Dans un discours, celui-ci a rappelé avec émotion son passé de dirigeant syndical traversant la ladera pour échapper aux brigades antiémeutes, courant et trébuchant sur des sentiers encore boueux.

1.3.10. Les hommes et les partis politiques

51Les hommes et les partis politiques jouent un rôle non négligeable dans la ladera. Etant donné que le système politique bolivien comporte de fortes tendances clientélistes, des liens personnels se créent entre ceux qui comptent dans la ladera (en particulier, les présidents de junta) et les hommes politiques afin de s’influencer – et parfois de s’instrumentaliser – mutuellement.

52En échange de soutiens électoraux, certains partis n’hésitent pas à faire de petits dons aux juntas grâce auxquels elles peuvent réaliser des constructions parfois importantes pour la communauté. Le député de la circonscription électorale nº 10 est souvent sollicité par l’association communautaire et le comité de vigilance pour obtenir des améliorations. Le plus grand succès fut enregistré il y a quelques années grâce notamment au député Paz Pereira, du parti MIR (Movimiento de la Izquierda Revolucionaria), qui permit l’implantation du programme Barrios de Verdad dans plusieurs zones du district 5.

53Les conseillers municipaux, eux, travaillent parfois directement avec l’association communautaire et le comité de vigilance, notamment en ce qui concerne le contrôle des POA.

1.3.11. La coopération internationale

54Les acteurs de la coopération internationale qui ont un impact sur le terrain réalisent des projets ponctuels, généralement sur requête de la municipalité centrale. Par exemple, le programme Barrios de Verdad fut d’abord financé par la Banque interaméricaine de développement (BID), puis par la Banque mondiale ; la canalisation de la rivière Phajchani fut financée par la coopération belge et celle de la rivière Tacagua, par l’Espagne ; l’asphaltage complet de l’avenue Buenos Aires, voie d’accès principale, fut financé par la Chine ; l’asphaltage de certaines rues puis l’amélioration de certains quartiers, par le Venezuela ; etc. Ces ouvrages participent aux mesures de protection structurelle contre les aléas géologiques et hydrologiques.

1.4. Les conditions matérielles et culturelles des habitants

1.4.1. Un portrait statistique

  • 6 Les statistiques suivantes proviennent, sauf mention contraire, de GMLP (2006).

55Les districts 4 (D4) et 5 (D5) figurent statistiquement parmi les moins favorisés de la ville6. Dans le district 5, seuls 12,5 % des presque 43 000 habitants satisfont leurs nécessités de base (23,7 % des moins de 45 000 habitants du district 4), alors qu’ils sont 88,8 % dans le district 2 du centre. Cet indicateur regroupe des données sur la santé, le logement, les services de base et l’éducation. Ainsi, 62 % des habitants du district 5 sont considérés comme pauvres (52 % pour le D4). A La Paz, 50 % de la population s’identifie comme Aymara (39 % comme « rien » et 9 % comme Quechua), tandis que dans le macrodistrict de Cotahuma ces proportions sont respectivement de 65 %, 27 % et 7 %. Il existe donc une domination culturelle aymara à La Paz en général, mais elle est encore plus importante dans le macrodistrict d’étude. Cette proportion monterait encore si l’on avait les statistiques au niveau du district ou des juntas : l’étude statistique réalisée montre que 80 % de l’échantillon parle l’aymara. Toutefois, rares sont les personnes qui ne parlent pas l’espagnol, réquisit indispensable à la survie en milieu urbain, sauf conditions exceptionnelles.

56D’autres statistiques permettent de cerner les conditions matérielles générales de la population d’étude : 12 % des femmes et 2 % des hommes du D5 sont analphabètes, et presque 17 % des femmes pauvres le sont. Seuls 10 % des habitants du D5 ont un niveau d’étude universitaire supérieur (13 % dans le D4) ; 71 % des habitants du D5 vivent dans une maison et 24 % dans une chambre seule, probablement en tant que locataires ; seuls 5 % vivent en appartement (9 % dans le D4). Pour 53 % des habitants du D5, il s’agit d’une maison en propriété (pour 24 %, louée, et pour 13 %, prêtée par des amis ou de la famille). Plus de 80 % ont une radio et une télévision dans les deux districts, tandis que seuls 28 % et 34 % ont un téléphone dans les D5 et D4, et seuls 6 % et 12 % une voiture (54 % dans la zone sud). La quasi-totalité des habitants des deux districts ont accès à l’électricité, et la plupart de ceux qui vivent au-dessus de l’avenue Julio Tellez dans le D5 ont un accès à l’eau fourni par la coopérative. Ceux qui vivent en dessous de l’avenue ont un accès fourni par l’entreprise municipale. En ce qui concerne l’activité des habitants, elle est très largement dominée par trois rubriques dans les deux districts : « les services et vendeurs du commerce », « l’industrie et la construction », puis « les travailleurs non qualifiés » (plus des trois quarts et des deux tiers dans les D5 et D4). On a donc une très forte prédominance des ouvriers, artisans, petits commerçants et employés de services non qualifiés. Si l’on met en relation ces nombres avec les cartes de concentration des petits postes de vente dans la rue, on voit que les plus fortes concentrations sont très nettement au centre-ville et dans les trois districts commerçants de l’ouest (San Pedro, l’avenue Buenos Aires, le quartier de Max Paredes, etc.), ce qui donne un indicateur des lieux de travail des habitants de la ladera.

57Enfin, la pyramide des âges est presque de la forme d’un triangle isocèle. Les tranches d’âge les plus grandes sont celles de 15 à 19, 0 à 4 et 20 à 24 ans. On a donc une population majoritairement jeune.

58En résumé, les habitants sont généralement aymaras, pauvres, aux nécessités de base non satisfaites (sauf l’électricité), peu qualifiés, propriétaires d’une maison individuelle et travaillant tendanciellement au centre-ville sans pour autant disposer d’un véhicule.

1.4.2. L’habitat et l’urbanisme de la ladera

L’habitat

59La très grande majorité des habitations des quartiers d’étude sont en briques rouges (photo 6) ou en pisé, généralement non peintes. La proportion de maisons en briques tend à augmenter avec le temps au détriment des maisons en pisé, signe d’ascension sociale. Généralement, les habitants commencent à construire en pisé, comme en milieu rural (photo 7), puis, lorsqu’ils ont un peu d’argent ou qu’ils jugent bon d’investir davantage dans leur maison, ils rajoutent des pièces en briques, parfois en hauteur par-dessus le premier étage, constituant des hybrides curieux (photo 6, tout en haut). Le pisé a plusieurs avantages : les maisons sont plus chaudes que leurs homologues en briques ; elles sont également beaucoup moins chères et plus rapidement construites puisqu’on utilise la terre de son propre terrain. Cela évite de transporter et d’acheter des matériaux de construction. En revanche, le pisé est d’un poids plus élevé, faisant peser une charge importante sur le sol. Il est également très sensible à l’humidité et à l’eau, la laissant facilement s’infiltrer ou inonder la maison, d’où une forte tendance à la friabilité ou à l’effondrement pur et simple. Tout au début, les maisons de la ladera se construisaient en pisé avec un toit en paille. Cet élément a disparu au profit du toit en tôle ondulée ou en plastique ondulé.

Photo 6 – Exemple de maisons en briques

Photo 6 – Exemple de maisons en briques

Au premier plan : bâche imperméabilisante. Tout en haut : un hybride pisé-briques.

Photo 7 – Une femme construit sa maison en pisé sur une pente très prononcée

Photo 7 – Une femme construit sa maison en pisé sur une pente très prononcée

60La maison typique de la ladera dispose de quelques pièces réparties autour d’un patio que l’on utilise pour suspendre le linge, le laver, parfois faire sa toilette – beaucoup de maisons n’ont qu’un seul robinet à l’extérieur – et éventuellement faire pousser quelques plantes ou élever des poules, des cochons d’Inde ou des cochons (photo 8).

Photo 8 – Exemple d’agriculture (oignons) et d’élevage domestique urbains

Photo 8 – Exemple d’agriculture (oignons) et d’élevage domestique urbains

61Les fenêtres sont plutôt petites, ce qui rend les pièces assez sombres ; lorsqu’il n’y a que deux pièces dans la maison, ce qui arrive souvent, les membres de la famille dorment dans la même chambre, affectant l’autre pièce à la cuisine. Parfois il n’existe pas de toilettes, ce qui oblige les habitants à aller dans les ravins aux alentours. Lorsqu’il y a des toilettes, leur évacuation se fait généralement au moyen d’un tube de plastique de quelques mètres qui déverse les déchets en contrebas. Le nombre de pièces ou d’étages supplémentaires dépend de l’état des finances de la famille propriétaire.

62Le coût de base de la construction reste relativement faible (pour une maison en pisé, quelques milliers de bolivianos) mais représente un travail physique très important, étalé sur plusieurs mois. Les premières constructions dans la ladera étaient exigeantes physiquement parce qu’il n’existait pas de voie d’accès et qu’il fallait amener les matériaux de construction à dos. Ceux qui le pouvaient demandaient l’aide d’un porteur. Pour construire la maison, le propriétaire commençait par couper le talus en formant un angle droit pour pouvoir y adosser la maison, avec ou sans mur de contention, sans étude d’ingénieur ou d’architecte et sans drainage des eaux souterraines. Si le terrain était très accidenté, il pouvait être nécessaire de l’aplanir, voire de le « combler » avec de la terre supplémentaire.

63Ce genre d’habitat est assez nettement inspiré du monde rural, les maisons étant construites par les habitants eux-mêmes après leur migration. En revanche, il existe également des types de constructions plus urbaines édifiées par des personnes de classe moyenne basse ou populaire, nées à La Paz. Le patio n’y est plus aussi systématiquement nécessaire ; les portes et les fenêtres sont plus grandes, les pièces plus spacieuses ; les constructions s’étendent en hauteur parfois sur plusieurs étages – jusqu’à 4 ou 5 –, et les façades sont parfois – mais pas toujours – peintes ou décorées (constructions au bas de la photo 9). On observe une vraie différence entre les maisons des migrants et celles des Pacéniens d’origine. La limite géographique et culturelle approximative de séparation a même été définie.

L’urbanisme

64La ladera se caractérise par l’absence de règles officielles d’urbanisme, sans planification ni autorisation préalable. Elle résulte des migrations en provenance des campagnes et de la croissance interne de la ville, à travers un processus de « parcellisation » (lotificación) et d’« architecture sans architecte » (Rudofsky, 1964). La logique de propriété sous-jacente à cet urbanisme d’autoconstruction est celle de la maximisation de l’usage de l’espace privé au détriment de l’espace et des structures collectives : rues, aires d’équipement, espaces verts, etc. Les maisons sont alors littéralement collées les unes aux autres, sans espace non bâti entre les lots ni même à l’intérieur des lots qui sont plutôt petits (généralement moins de 200 mètres carrés, pouvant aller même jusqu’à 50 mètres carrés). Dès lors, les espaces pour le passage des piétons sont souvent étroits, formant des rues appelées callejones (ruelles ou impasses – photo 12). Par la suite, la régularisation ex post de l’urbanisation obligera les habitants à de lourds sacrifices pour céder de l’espace privé au public (ouverture de rues, normes cadastrales de la linea y nivel [« ligne et niveau »], cession d’espaces pour les équipements publics, etc.).

65Au niveau du paysage, on observe une véritable conquête de la pente ou de la colline par les habitations, procédant souvent de bas en haut selon une progression extrêmement dense (photos 9 à 11). Cela révèle la distance sociale culturellement admise par les habitants, le « territoire du moi » (Goffman, 1973), si l’on se permet d’étendre le concept de Goffman au foyer. Plus simplement, c’est un indicateur des limites spatiales de l’intimité tolérées par les enquêtés. Seuls les espaces physiquement impossibles à habiter ou à construire (le vide d’un précipice ou le cours d’une rivière par exemple) sont laissés vacants et peuvent conserver une végétation rudimentaire : eucalyptus, arbustes, plantes vertes, etc., refuge pour quelques irréductibles oiseaux. Mais la notion d’impossibilité reste toute relative et régulièrement repoussée par les habitants.

Photo 9 – Exemple d’urbanisme en forte pente (zone de Bajo Tacagua)

Photo 9 – Exemple d’urbanisme en forte pente (zone de Bajo Tacagua)

Photo 10 – Exemple de conquête de la colline par les habitations (zone de Villa Nuevo Potosi)

Photo 10 – Exemple de conquête de la colline par les habitations (zone de Villa Nuevo Potosi)

Photo 11 – Exemple d’urbanisme en forte pente

Photo 11 – Exemple d’urbanisme en forte pente

66Outre l’explication de fond par les logiques culturelles-architecturales, historiques et de propriété, l’observation pousse à formuler une hypothèse complémentaire, étant donné le caractère fondamentalement hostile de ces espaces difficiles à coloniser. Tout se passe comme si le fait de se coller au voisin donnait inconsciemment un sentiment de sécurité face à l’adversité (« s’il y a des gens autour de moi, il ne peut rien m’arriver »). Cet argument fut énoncé par un des enquêtés à risque : « J’ai vu comment ils faisaient leurs maisons, tellement joliment, et comment la famille a vécu là. Et moi, pourquoi je ne pourrais pas ? » En d’autres termes, ce qui a convaincu cet habitant de s’installer dans un lieu aussi dangereux et inhospitalier (dans un ravin, juché sur des cheminées de fée), c’est que d’autres personnes l’avaient fait avant lui, avec des résultats jugés satisfaisants, voire enviables.

67On pourrait presque tirer des conclusions à portée philosophique de la logique de cette démarche de dépassement des limites socialement admises à un moment donné. Un jour, quelqu’un a osé l’impensable : construire sa maison sur la montagne. Ensuite, d’autres ont suivi, selon la logique du « pourquoi pas moi ? ». Tout se passe comme si l’on se lançait sans cesse de nouveaux défis. Au début, il s’agit d’un exploit qui peut paraître insensé. Puis ces exploits ou transgressions se multiplient et deviennent des pratiques grégaires : en groupe, l’on surmonte plus facilement la peur et l’adversité. Ces éléments seront approfondis lors de l’exploration des raisons et des pratiques de l’installation en zone à risque.

Photo 12 – Une ruelle dans la ladera

Photo 12 – Une ruelle dans la ladera

68Etant donné la difficulté d’accès pour les véhicules ainsi que la topographie accidentée de ces zones, le problème des déchets se pose de manière particulièrement aiguë. Ce service est assuré dans les zones faciles d’accès par une entreprise privée sous contrat avec la municipalité (Clima, puis Sabempe). Les laderas, elles, sont desservies par une multitude de « microentreprises » qui passent trois fois par semaine dans les zones les plus difficiles d’accès. Il s’agit parfois seulement d’une personne à pied avec un grand sac et un balai. Les habitants doivent déposer leurs ordures aux points de collecte, de préférence au moment du passage de l’entreprise. Ces points ne sont souvent pas autre chose que le bout d’une rue ou le bord d’un trottoir. L’absence de containers à ordures fermés provoque non seulement la libération de mauvaises odeurs sur la voie publique, mais aussi l’éparpillement des sacs et de leur contenu par le vent et par les chiens, particulièrement nombreux dans ces quartiers (photo 13).

Photo 13 – Point de collecte officiel des déchets à Phajchani

Photo 13 – Point de collecte officiel des déchets à Phajchani

69Outre ce phénomène, nombreux sont encore les habitants qui jettent leurs ordures dans le lit des rivières et dans les précipices, formant des décharges sauvages où l’on trouve toutes sortes de déchets : cadavres de chiens et de cochons d’Inde, fœtus de lamas, etc. (photo 14).

Photo 14 – Exemple de décharge sauvage

Photo 14 – Exemple de décharge sauvage

70Ainsi, les problèmes environnementaux de la ladera sont particulièrement importants. On observe lors d’ateliers participatifs que certains présidents de junta sont conscients de toute une série de problèmes environnementaux graves – dont les risques de catastrophe, le problème des déchets, la qualité de l’air, la pollution des eaux, des sols, etc. – et sont capables de les expliciter lorsqu’on les y invite. Les solutions proposées sont généralement d’ordre technique – murs, canalisations, drainage, etc. – mais également une conscientisation des habitants.

71Ce panorama de l’urbanisme des quartiers d’étude serait incomplet sans l’évocation de l’état des rues et du transport. Au début des années 2000, la majorité des rues des quartiers d’étude étaient empierrées ou en terre ; à la fin des années 2000 (après ou pendant l’intervention du programme Barrios de Verdad), il y avait surtout des rues empierrées. Les rues les plus en pente sont souvent équipées d’escaliers, du plus rudimentaire, creusé à même la terre, au plus élaboré, fabriqué dans le cadre du POA municipal. Les principaux axes de communication des deux districts, eux, sont asphaltés.

72La municipalité écrit : « Les rues parallèles à la pente sont trop prononcées et leur tracé droit empêche leur utilisation pour les véhicules » (GMLP et H. Consejo Municipal, 2004 ; notre trad). Ainsi, l’accès de la ladera aux véhicules est limité essentiellement aux axes asphaltés. On observe très peu de voitures à usage privé et peu de taxis ; on se déplace plutôt en mini (petite camionnette basse ayant parfois une douzaine de places), en micro (gros bus vétuste de type américain, de quelques dizaines de places) et en trufi (voiture particulière à usage public). Ces trois types de transports publics circulent en fonction d’itinéraires fixes définis lors de négociations entre syndicats de transports, organisations d’habitants et municipalité. L’importance considérable des voies de transport pour les habitants sera présentée plus loin.

1.5. Les problèmes sociaux

73Les habitants sont dans l’ensemble plutôt de classe populaire d’origine aymara ou de classe moyenne basse de La Paz, au niveau éducatif plutôt élémentaire. Ces difficultés sont exacerbées par la faiblesse de la protection sociale, qui touche particulièrement les personnes pauvres. Dans le domaine économique, la dérégulation du travail commencée en 1985 avec le fameux décret 21 060 suit son cours. Les travailleurs ne disposent en pratique d’aucune protection, comme l’illustrent de nombreux cas observés sur le terrain (notamment la situation des ouvriers embauchés par les sous-traitants du programme Barrios de Verdad).

74Aux problèmes économiques liés à l’absence d’emploi de l’économie formelle s’ajoute une série de problèmes sociaux, familiaux ou communautaires qui peuvent constituer des facteurs de vulnérabilité.

1.5.1. Alcool, drogue et violence sur la voie publique

75L’alcool est à la fois un facteur de sociabilité et de désocialisation. En Bolivie, il accompagne tous les événements collectifs et les grandes occasions, et permet de renforcer des liens d’amitié ou de camaraderie. C’est le cas des réunions des présidents de junta dans la ladera ouest. Sur le terrain, il est impossible pour un chercheur désireux de faire de l’observation participante de rester sobre.

76Cependant, la consommation d’alcool devient problématique, jusqu’à devenir un problème social grave, lorsque la consommation festive se transforme en consommation toxicomane. Elle touche plutôt les hommes, l’alcool étant moins bien considéré chez les femmes. L’absence de limites socialement ou culturellement définies pour la consommation d’alcool en facilite les abus. C’est ainsi que les fêtes de quartier, réunions, événements folkloriques ou autres se terminent souvent, voire généralement, par l’ivresse des participants, avec des effets variant d’un individu à l’autre. Les participants peuvent alors constituer des proies faciles pour d’éventuels agresseurs. L’effet le plus problématique, cependant, se manifeste lorsque la consommation d’alcool se transforme en violence intrafamiliale ou en agressions.

77Beaucoup de jeunes désocialisés consomment également des drogues comme la clefa, une inspiration de vapeurs de colle ou autres produits. Lors d’une assemblée de junta, une habitante a raconté comment des jeunes du quartier contigu l’ont agressée et frappée, ainsi que son chien, puis ont volé quelques objets de son échoppe. Le directoire a alors proposé que les parents qui ont perdu le contrôle de leur enfant, s’il y en a, se fassent connaître afin de discuter avec eux et trouver des solutions.

  • 7 Ces chiffres sont extraits du site internet de l’Organisation panaméricaine de la santé, http://www (...)

78Les problèmes de « sécurité des citoyens » (seguridad ciudadan) constituent une préoccupation majeure pour de nombreux enquêtés qui se méfient des bandes et personnes vivant dans la rue. De nombreux témoignages de vols, d’agressions, de violence physique et même d’un viol ont été récoltés dans les zones d’étude. Cependant, le niveau de violence est sans commune mesure avec celui des zones défavorisées de beaucoup de pays d’Amérique latine (Colombie, Mexique, Venezuela, etc.) et d’Amérique centrale. Il y avait 4,7 fois moins d’homicides par habitant en Bolivie que chez son voisin le « moins violent » en 2006, et 41,8 fois moins que le voisin le « plus violent7 ».

79La municipalité de La Paz recense 434 « personnes qui vivent dans la rue et consomment de l’alcool et de la clefa » (GMLP, 2003) à La Paz, soit environ une personne sur 2000. Le problème doit donc être relativisé. Ces zones sont rendues d’autant plus dangereuses par l’absence totale de postes de police et de patrouilles. Le poste le plus proche se trouve tout en bas sur l’avenue Buenos Aires. Par ailleurs, les policiers ne viennent pas, ou beaucoup trop tard, lorsqu’on les appelle. On a donc une inégalité flagrante entre les quartiers du centre et de la zone sud, où se trouve l’essentiel des policiers, et les laderas où ils sont absents et refusent de se rendre. De nombreux avertissements placés par les habitants eux-mêmes mettent en garde les voleurs et délinquants en les menaçant de lynchage. Cela arrive parfois – surtout à El Alto, et plus rarement dans certaines zones de la ladera. Ces avertissements se présentent sous la forme d’un panneau ou d’un pendu grandeur nature (photo 15).

Photo 15 – Avertissements publics aux délinquants

Photo 15 – Avertissements publics aux délinquants

« Les drogués et les délinquants seront lynchés sans hésitation dans ces rues. Messieurs les voisins, utilisez vos sifflets en cas de danger. »

1.5.2. Violence et problèmes intrafamiliaux

80Plusieurs présidents de junta ont confié qu’une de leurs tâches au quotidien était de régler les disputes entre voisins, mais aussi les nombreuses disputes intrafamiliales. Les violences familiales sont très communes, ainsi que la désintégration de la famille – abandon du foyer par un parent, familles monoparentales, etc. Le couple est pourtant la cellule de base de la famille et l’un des seuls supports socialement acceptés pour les personnes de peu de moyens à La Paz. Pour les femmes de classe populaire par exemple, il est essentiel de se mettre en couple afin de pouvoir bénéficier des revenus du conjoint, de la sécurité et du statut que cela confère ; pour les hommes, c’est tout aussi nécessaire pour pouvoir bénéficier de l’aide des épouses pour le travail domestique et la garde des enfants et, bien souvent, pour bénéficier d’un revenu supplémentaire. Ces arrangements socio-économiques sont mis en difficulté en cas de problème dans le couple nucléaire, et en particulier de violence physique ou psychologique. L’unité de Développement humain de la mairie de Cotahuma a fait une enquête auprès de 108 familles de la zone de San Juan Tembladerani Parte Alta (district 5). Le résultat indique que 60 % de ces familles comportaient des cas de violence intrafamiliale, dont 51 % de type « physique et psychologique » à la fois (étude non publiée). Sur les 10 562 plaintes pour violence à l’encontre de femmes enregistrées en 1998 à La Paz, 71 % étaient intrafamiliales (GMLP 2003). Il ne s’agit donc pas d’un problème marginal.

81Il existe également de nombreuses maltraitances et violences vis-à-vis des enfants. En 2003, la mairie de Cotahuma a traité 763 cas d’enfants et adolescents maltraités (battus, violés, etc.) entre 0 et 21 ans. La maltraitance se produit parfois en conjonction avec l’ivresse du conjoint.

82D’autres problèmes spécifiques existent, comme le fait de laisser les enfants en bas âge seuls à la maison, avec les risques que cela comporte, comme le rappelle ce médecin d’Alto Tacagua : « Alto Tacagua se caractérise par des gens migrants […], ce quartier est constitué surtout par des commerçants informels, des maçons, des paysans qui doivent sortir pour semer et récolter, c’est-à-dire qu’ils apparaissent un moment et qu’à un autre moment ils disparaissent. Ils sortent travailler très tôt, laissent aux enfants la garde des frères et sœurs ; ce sont des frères et sœurs de 7-8 ans qui se chargent des petits. »

1.5.3. Problèmes de santé

83Les habitants de la ladera souffrent de nombreux problèmes de santé, ce qui constitue un facteur de vulnérabilité supplémentaire. Interrogés sur la nature de ces problèmes, ils citent en premier lieu des problèmes liés à l’hiver, à l’âge ou aux extrémités, puis des problèmes intestinaux, biliaires ou du foie. Les présidents de junta, les responsables du système de santé et les rapports citent plutôt les problèmes suivants :

  • La dénutrition : 31,1 % des enfants de moins de 5 ans du macrodistrict souffrent de dénutrition (Valencia Alarcon, 2006), ce qui facilite l’apparition de la tuberculose. La malnutrition est également un problème important contre lequel des campagnes sont parfois organisées. Les femmes enceintes et les enfants sont particulièrement touchés ;

  • La diarrhée : les infections sont nombreuses en raison de problèmes d’hygiène ou de qualité de l’eau potable. Ce sont les enfants qui en souffrent le plus et l’on constate même des décès ;

  • L’hygiène : 35 % des foyers de Cotahuma n’ont pas de toilettes dans la maison (Valencia Alarcon, 2006). Très peu d’enquêtés ont accès à l’eau chaude et à la douche, et sont obligés de chauffer des casseroles d’eau ;

  • Les problèmes de l’accouchement : de nombreuses habitantes préfèrent encore accoucher à la maison sans personnel technique spécialisé. En cas de complication, cela peut s’avérer fatal.

84Dans le macrodistrict de Cotahuma, le réseau de santé officiel est piloté par la municipalité, le département et les juntas d’habitants. Le district 4 comporte un centre « materno-infantile » et trois centres de santé, et le district 5 en comporte respectivement un et six. Ces centres de santé sont pour la plupart vétustes et manquent de matériel comme de personnel. Dans le macrodistrict, un médecin couvre 6000 habitants, et 5 lits pour 100 000 habitants. En d’autres termes, il n’y a pas d’hôpitaux et peu de médecins (28 à temps complet pour plus de 150 000 habitants). De nombreux habitants et présidents se plaignent du mauvais accueil, voire du racisme et de la maltraitance dont ils font l’objet. Il semblerait que certains médecins appréhendent de travailler avec les populations de la ladera. Ensuite, la qualité des soins laisse parfois à désirer. Les habitants évitent d’aller aux centres de santé qui leur sont pourtant destinés et préfèrent sortir du macrodistrict pour se faire soigner, ou pratiquent l’automédication. Un autre facteur joue sur la fréquentation et l’accès aux centres de santé : le personnel soignant travaille à temps partiel, souvent à mi-temps, voire seulement trois heures par jour, par manque de poste gouvernemental.

85Outre la rareté et la médiocrité des services, la croyance (erronée) que le coût sera élevé, ou certains facteurs culturels comme la peur pour les femmes de montrer leur corps ou la volonté d’accoucher à la maison et en position assise, expliquent la non-fréquentation des centres de santé.

1.6. Le problème du foncier et de la propriété du sol

86La construction des risques dans la ladera est intimement liée aux problèmes du foncier et de la propriété du sol. Les changements de l’usage du sol, et en particulier l’occupation des zones à risque, sont concomitants avec le changement dans le régime de la propriété, comme nous le verrons plus loin par une approche historique. Auparavant, nous prendrons connaissance de l’état actuel du problème foncier de manière synchronique, notamment à travers l’importance que lui accordent les habitants, les pouvoirs publics et les juntas.

1.6.1. Les étapes idéales du foncier dans une zone et leur importance pour les habitants

87Sans entrer dans les détails historiques, on peut dire que les transformations du foncier sont passées par une série d’étapes idéales, au sens wébérien de typification, mais également de progression désirée par les habitants et les pouvoirs publics :

  1. Des individus cherchent à acheter des terrains bon marché sur la ladera. Ils les achètent à un propriétaire (ou supposé tel) qui divise ses terrains en parcelles.

  2. Les acquéreurs commencent à construire des maisons sur leurs parcelles et sont de plus en plus nombreux. Ils se dotent eux-mêmes des infrastructures indispensables à la survie (coopératives d’eau, amélioration des voies d’accès, etc.).

  3. Lorsqu’une « masse critique » de familles s’est installée dans une zone, les habitants fondent une junta et commencent à se coordonner avec la municipalité ou à faire pression pour obtenir l’urbanisation de la zone.

  4. La municipalité urbanise en approuvant la planimétrie. Les habitants peuvent commencer à régulariser individuellement leurs constructions.

  5. Les autorités dotent la zone en services publics et en améliorations. Le quartier est consolidé et les terrains, les constructions et l’urbanisation tendent à être légalisés. La valeur et l’accessibilité de la zone augmentent.

88Il va sans dire que ce schéma est réducteur. Il a cependant le mérite de faire comprendre la tendance. Aujourd’hui, la ladera se compose de zones qui se trouvent à toutes les étapes de ce processus, mais la plupart se situent entre l’étape 4 et 5.

  • 8 D’après une responsable de la mairie de Cotahuma.

89Certaines zones échappent à ce schéma parce qu’elles ont été « envahies » par un groupe d’individus, mais dans l’ensemble il ne s’agit pas d’invasions (comme au Pérou par exemple) mais d’achats de terrains, même si les modalités de ces achats et de l’installation sont plus ou moins légales. Techniquement, on peut les appeler « établissements humains clandestins » (asentamientos clandestinos) ; il s’agit plutôt d’urbanisation pirate : les intéressés ont acheté leur terrain mais n’ont pas demandé d’autorisation de construire, et l’urbanisme de la zone se fait sans plan directeur ni autorisation préalable. Aujourd’hui encore, près de 90 % des habitants ne disposent pas de l’autorisation du plan de leur maison par la municipalité8.

90La conclusion des différentes étapes de régulation du foncier est ardemment désirée par les habitants eux-mêmes dans la mesure où il s’agit d’un schéma de sortie progressive de la clandestinité et de l’illégalité grâce auquel ils deviendront partie intégrante de la vie et de la citoyenneté urbaine. En pratique, l’urbanisation d’une zone permet d’obtenir des droits, et en particulier l’accès aux services publics.

91Au niveau individuel, la régularisation du droit de propriété du sol permet aux habitants d’obtenir la garantie juridique de leur maison, ce qui est très important : elle donne une sécurité aux familles, reconnaît officiellement leur existence et étend ainsi leur citoyenneté urbaine (participation à la junta, à la vie municipale, etc.). Il s’agit également d’un objectif économique et social, surtout pour les familles pauvres, dans la mesure où elle permet de mieux s’insérer dans le circuit économique capitaliste (possibilité d’hypothèque et de revente). Enfin, la légalisation d’une propriété facilite la connexion aux réseaux et services publics.

92Dès lors, on comprend que les habitants et leurs représentants soient très attachés à la régularisation de leur zone et de leur maison. Cependant, ce processus ne va pas sans poser de nombreux problèmes, notamment pour les pouvoirs publics.

1.6.2. Les problèmes des pouvoirs publics : le non-respect habituel de la norme

Les normes légales existantes

93Les pouvoirs publics hésitent entre deux missions contradictoires : soit faire respecter les normes légales, soit assurer la satisfaction de leurs administrés. Une série de normes d’usage des sols définies par la loi ou par des règlements de la municipalité ont pour objectif de guider l’action des pouvoirs publics et des habitants. C’est le cas notamment de la loi 1551 de participation populaire (1994), de la loi 1654 de décentralisation administrative (1995), de la loi 2028 sur les municipalités (1999), de la loi 2372 de régularisation du droit propriétaire urbain (2002), du règlement USPA de la municipalité de La Paz, etc.

94A titre d’exemple, on peut évoquer certaines de ces normes : la municipalité doit approuver les plans avant la construction d’une maison. S’il y a la plus légère modification par rapport au plan, le propriétaire est dans l’illégalité et la municipalité n’est plus responsable en cas de catastrophe. Le terrain et la maison doivent être approuvés par le cadastre et par le bureau des Derechos Reales qui enregistre la propriété, ce dernier étant un bureau dépendant de la Cour supérieure de justice de La Paz. Une parcelle ne peut être construite que sur 70 % de sa superficie. Sur les terrains en forte pente, on n’a pas le droit de construire plus de deux (ancienne norme) à quatre étages (nouvelle norme). Une urbanisation doit comporter un minimum légal d’espaces d’équipements, d’espaces définis entre les maisons, de rues d’une largeur définie, etc. Les terrains situés sur des pentes supérieures à 45 degrés sont considérés comme des espaces verts municipaux. Il ne peut y avoir aucune construction à moins de 25 mètres du bord d’un précipice. Les ravins, talus, rivières et terrains à risque sont considérés comme des espaces verts municipaux.

Un imbroglio juridico-administratif

95On comprend bien que ces normes – dont certaines sont essentielles à la gestion des risques – non seulement ne sont pas appliquées, mais qu’il est strictement impossible de les appliquer en pratique. Pour plusieurs d’entre elles, c’est beaucoup trop tard. Pour d’autres, personne ne les respecte, ce qui convertit l’illégalité de jure en coutume de facto. Pour d’autres encore, le respect implique de démêler un véritable écheveau juridique et administratif.

96En effet, il existe une juxtaposition et une intrication bien réelles de droits de propriété. Du point de vue du cadastre, la situation est claire : un numéro de district, de « pâté de maisons » (manzana) et de lot. Pour le bureau des Derechos Reales, par contre, on trouve parfois jusqu’à 5 noms pour la même parcelle, ce qui est totalement anormal. Le propriétaire légal est théoriquement le premier qui s’est inscrit. Cependant, les droits sont difficiles à trancher lorsque 5 propriétaires revendiquent la propriété d’un terrain, montrant des documents de preuve provenant souvent de sources nombreuses et peu sûres, dans un contexte où la corruption a structuré jusqu’à récemment les relations entre la bureaucratie officielle et les usagers. La situation est parfois tellement complexe ou l’information tellement parcellaire que des irrégularités se créent même en l’absence d’une volonté maligne. Tout cela est renforcé par l’absence d’un plan précis d’ordonnancement du territoire à La Paz, contrairement aux autres capitales régionales boliviennes. Il existe bien un Plan d’ordonnancement urbain, mais il reste sans conséquence pratique.

Les manières de frauder

97Outre les problèmes techniques et la confusion juridico-administrative, il existe de nombreuses sortes de fraudes ou manières de frauder.

98Un type d’acteur a joué un rôle essentiel : le loteador (littéralement « parcellisateur » ou « lotisseur »). Il s’agit d’un individu ou d’une organisation qui vend des terrains divisés en parcelles. Le chapitre 2 présente de nombreux cas de figure, depuis le propriétaire légitime jusqu’à l’individu sans vergogne s’appropriant un territoire, profitant du flou qui régnait puis utilisant force artifices juridiques. Dans cette catégorie, on retrouve toutes sortes de personnes, et le loteador apparaît dans toutes les classes sociales, du grand bourgeois au paysan émigré. Les loteadors sont ou étaient bien souvent d’anciens fonctionnaires municipaux et des présidents de junta d’habitants.

99En pratique, la fraude sur la propriété du sol peut prendre les formes suivantes :

  • La vente d’un terrain « fantôme ». L’absence de coordination, jusqu’à récemment, entre le cadastre et les Derechos Reales avait permis de créer une situation absurde : la vente d’un terrain qui comporte un titre de propriété n’indiquant pas sa position géographique. Cette irrégularité permet tous les détournements et revendications, qu’il appartient alors de prouver avec d’autres documents ;

  • La vente d’un terrain apparemment conforme alors qu’en réalité le propriétaire en possède un autre. Il s’agit d’un type de fraude extrêmement répandu, où le propriétaire a réussi à utiliser la possession d’un terrain pour revendiquer la propriété d’un autre terrain, grâce à des pratiques douteuses, à des documents falsifiés ou au flou ambiant. Il est impossible pour l’acheteur de se rendre compte de l’escroquerie sans faire des recherches approfondies ;

  • L’appropriation et la vente d’un terrain appartenant à un tiers. Cette pratique est démontrée par les couches successives de propriété enregistrées officiellement au bureau des Derechos Reales à propos d’une même parcelle. Elle fut rendue possible par la corruption de cette organisation. Cela oblige en cas de litige à faire un procès en « meilleur droit » afin de déterminer, lorsque c’est possible, qui a enregistré son terrain le premier ;

  • L’appropriation de terrains adjacents au sien. La revendication de terrains adjacents au sien (le bord des rivières ou des ravins par exemple) peut aboutir grâce à la procédure d’usucapion (prescription acquisitive) : si quelqu’un occupe un terrain plus de dix ans, il peut en revendiquer la propriété. C’est ainsi que le propriétaire d’un terrain peut finir par revendre des terrains qu’il ne possède pas. Le problème est profond et les loteadors sont allés jusqu’à revendiquer, et quasiment obtenir, la place Villaroel, une très grande place parmi les plus connues de La Paz. C’est comme si une personne privée revendiquait la place d’Italie et que le tribunal de Paris la confirmait dans ses droits ;

  • Les fraudes par les usagers finaux du sol (les habitants). Les usagers finaux du sol commettent eux aussi des irrégularités, dont on peut énumérer les principales : 1) des constructions non autorisées préalablement – le futur habitant construit sur un terain sans planimétrie, sans déclaration de la construction de sa maison au cadastre et sans enregistrement de la propriété aux Derechos Reales. Les impôts municipaux sont alors payés pour un terrain nu ; 2) des constructions en dehors des normes d’usage des sols : avec trop d’étages, sur toute la superficie du terrain, etc. ; 3) des empiètements sur le plan d’urbanisation : « grignotage » du trottoir, de la chaussée, etc. ; 4) certaines constructions sont érigées sur une propriété municipale : sur des espaces verts, dans les lits des rivières, au bord des falaises, etc. ; 5) l’extension illégale de constructions sur la parcelle du voisin.

100C’est dans ce contexte difficile que se déroule la régularisation a posteriori.

1.6.3. Les problèmes rencontrés par les juntas pour régulariser une urbanisation

101Les individus ne sont pas les seuls à lutter pour la propriété du sol. Les juntas de voisinage ont cette attribution-clé parmi leurs prérogatives et rencontrent elles aussi de nombreux problèmes dans leurs efforts pour obtenir la reconnaissance officielle de leur urbanisation.

L’approbation ou le remodelage de la planimétrie

102La reconnaissance officielle de l’urbanisation se fait à travers l’octroi de la « planimétrie », le plan cadastral de régularisation de l’occupation des sols et des limites des propriétés privées et publiques. Presque toutes les juntas étudiées ont obtenu ce document-clé, mais des problèmes subsistent dans les cas de figure suivants :

  • Seule une petite partie de la zone est couverte par la planimétrie. Cela peut arriver dans le cas de nouvelles installations supplémentaires aux marges de la zone approuvée par le document, ou parce que la municipalité n’a pas voulu approuver l’urbanisation de la totalité de la zone pour des raisons diverses (risque trop important, cafouillage, etc.). Dans ce cas, il est nécessaire pour les habitants qui se trouvent en dehors de demander un « complément » de planimétrie aux autorités. C’est le cas par exemple dans une des juntas du district 4, une zone à haut risque de catastrophe qui lutte d’un côté pour faire urbaniser la zone et de l’autre contre les loteadors actuels. Dans un quartier du district 5, les habitants ont acheté leurs terrains à une famille qui les a escroqués, les terrains appartenant en réalité à la municipalité. Aujourd’hui, les habitants sont secondés par la municipalité (projet ARCO) pour la régularisation de leurs droits de propriété, première étape avant leur inclusion dans une nouvelle planimétrie remodelée ;

  • La planimétrie a changé sur le terrain en raison de son non-respect par les habitants. Dans ce cas, il faut souvent que les habitants reviennent sur les changements qu’ils ont faits – destruction de pans de maison, réouverture de rues, etc. – ou qu’ils entament un processus difficile de régularisation des droits de propriété individuels. La zone de San Martín (district 4), par exemple, est divisée en deux par l’avenue Buenos Aires : la partie du haut du quartier est ancienne et dispose de la planimétrie. La partie basse, elle, ne l’a pas obtenue. Les habitants s’y sont établis récemment, et d’autres continuent à s’y installer. De nouveaux arrivants construisaient encore leurs maisons en 2007. Il se trouve que toute la zone a déjà été le théâtre de glissements de terrain très importants, notamment dans les années 1980. La partie basse est encore plus instable avec une érosion très visible et des eaux souterraines qui affleurent parfois en formant de véritables mares. C’est pourquoi la planimétrie s’est arrêtée à la partie du haut. Pourtant, les habitants du bas obtiennent clandestinement la connexion à l’eau potable et à l’électricité, parfois plus rapidement que la partie du haut qui doit le faire légalement.

Le respect de la planimétrie

103Une fois la planimétrie approuvée, la difficulté réside dans son respect par les habitants. Le problème de la linea y nivel (« ligne et niveau ») se pose de manière cruciale : il s’agit des limites entre les éléments de l’urbanisation définies par le plan, en particulier la délimitation au centimètre près des maisons et des rues. Ces limites permettent l’intervention des pouvoirs publics pour l’équipement en services et infrastructures ou l’amélioration des rues grâce au POA. Or, non seulement la création des quartiers ne s’est pas faite en respectant les limites réglementaires, comme celles de la largeur des chaussées, résultant souvent en un dédale de ruelles étroites ; mais encore, une fois la planimétrie approuvée, les habitants continuent à chercher à gagner de l’espace en dehors de leur parcelle, parfois à plus d’un mètre de leurs limites officielles. Il existe donc une contradiction entre la volonté des habitants d’améliorer les rues et la difficulté à respecter la norme qui le permet, surtout a posteriori. En effet, lors de la programmation d’un ouvrage d’amélioration d’une rue dans le cadre du POA, la « ligne et niveau » doit être conforme aux plans sous peine de « gel » de l’ouvrage. Pourtant, les habitants rechignent à céder l’espace qu’ils ont gagné parce qu’il s’agit souvent, en pratique, de détruire un pan de leur maison, un mur, etc. Cela est très mal vécu puisque la construction d’une maison représente un investissement humain et économique important. Des disputes apparaissent alors souvent entre ces habitants et la junta alliée à la municipalité. Le problème finit presque toujours par se régler, tôt ou tard, grâce à l’isolement des contrevenants et à la pression qu’ils subissent. Ce sont souvent les présidents mais aussi les voisins qui dénoncent les irrégularités à la municipalité, lorsqu’une amélioration collective de la voirie est en jeu.

104Un autre cas de figure qui se présente plus rarement est celui où la municipalité, à la demande des habitants, fait construire des infrastructures publiques sur des terrains qui en dernière analyse appartenaient à des personnes privées.

105On comprend que le problème des espaces réservés aux équipements publics et aux espaces verts constitue un puzzle pour les juntas des quartiers consolidés et pour les pouvoirs publics. L’urbanisation pirate a créé une situation où les personnes privées se sont approprié l’espace au point qu’il n’en reste plus pour tout ce qui est public, et qui pourtant servirait directement les intérêts privés des habitants. Il s’agit d’un problème typique de délimitation entre intérêts privés et bien commun.

1.6.4. Les difficultés rencontrées par les habitants pour régulariser leurs propriétés

106Une autre facette de cette dialectique privé-public apparaît avec les difficultés rencontrées par les habitants pour régulariser leurs propriétés. La mise en règle de leurs droits de propriété constitue une tâche d’une redoutable difficulté, tant pour les intéressés eux-mêmes que pour les autorités. Dans de nombreux cas, les habitants n’ont d’autres documents qu’une feuille parfois écrite à la main par le propriétaire, censée prouver l’achat du terrain, et les reçus d’impôts municipaux payés pour le terrain nu, même dans les cas où celui-ci est construit. Dans ces cas-là, la municipalité peut dans certaines conditions les aider à s’inscrire au bureau des Derechos Reales et au cadastre. Dans d’autres cas, les habitants n’ont aucun document probant, ou seulement des documents faux, et recourent alors à la régularisation par usucapion.

107Les problèmes de régularisation des droits peuvent engendrer de graves conflits.

1.6.5. Les enjeux du problème foncier

La culture du non-respect de la norme

108Il est souvent plus facile ou plus avantageux de ne pas être en conformité avec les règles formellement établies et de se trouver dans une informalité devenue coutume ou usage « normal ». Le premier élément important dans la compréhension du problème foncier est donc l’existence d’une véritable culture du non-respect de la norme, que l’on peut attribuer à divers facteurs.

109La complexité bureaucratique des administrations est telle qu’il est souvent long et difficile de procéder légalement, comme l’illustre le cas de M., habitant à Phajchani (district 5), qui a pris la peine de faire inscrire légalement sa maison et qui est un des rares enquêtés à demander une autorisation de construire à la municipalité avant de commencer les travaux pour une pièce supplémentaire. Il attend cette autorisation depuis 5 ans, passant de bureau en bureau et relançant de temps à autre sans obtenir satisfaction.

110Un autre cas de figure est la peur de l’officialisation ou de la régularisation. Par exemple, une habitante d’une zone du district 5 dont la maison avait été détruite dans un éboulement ne souhaitait pas appeler le centre des urgences municipal par peur de la découverte par les autorités de sa clandestinité foncière. Une autre habitante ne souhaite pas inscrire sa maison au cadastre par peur des augmentations d’impôts. En effet, les quelques enquêtés qui ont affirmé payer des impôts pour leur maison déclarée se plaignent de payer beaucoup plus que leurs voisins qui, eux, ne déclarent que le terrain.

111Un autre élément important souvent cité tant par les spécialistes que par les présidents de junta est la méconnaissance des problèmes juridiques par certains habitants, notamment les migrants en provenance des milieux ruraux.

112Ces difficultés à respecter la norme poussent à la création et au maintien d’une véritable culture du non-respect, ce qui est probablement également valable pour le reste de la Bolivie. D’après une personne en charge de l’application des normes d’usage du sol et des sanctions du macrodistrict de Cotahuma, le pourcentage des habitants totalement en règle est proche de zéro. Cet aveu démontre l’impuissance des autorités.

113La culture du non-respect est également rendue possible par la facilité à enfreindre les règles et, en particulier, par la faible capacité des autorités à prendre des mesures coercitives pour les faire respecter. Dans le macrodistrict (plus de 150 000 habitants, 72 juntas), seules 3 personnes sont responsables du contrôle à travers l’unité de fiscalisation de la mairie de Cotahuma.

114En pratique, l’étendue des infractions est telle que la plupart du temps, le personnel responsable se contente de répondre aux plaintes et dénonciations des habitants. La municipalité procède alors à de petits procès technico-administratifs pour imposer une amende mais, lorsqu’il faut démolir, elle se heurte à des difficultés insurmontables, ce qui contribue finalement à maintenir le statu quo d’illégalité, comme le montre ce qui suit.

La supériorité de la logique de propriété privée

115La supériorité de la logique de propriété privée dans la ladera s’explique par la manière dont la régulation sociale s’opère, tant historiquement que présentement, de manière à favoriser ou ne pas entraver la puissance de la propriété privée.

  • 9 Emission Là-bas si j’y suis du 31 janvier 2007 sur France Inter. Transcription sur http://www.la-ba (...)

116« Une puissance va toujours au bout de ce qu’elle peut, elle ne s’arrête que lorsqu’elle rencontre une force opposée et supérieure à la sienne » (Frédéric Lordon, à propos du capital financier9). C’est ainsi que laisser faire la propriété privée, comme toute autre puissance, suffit à en permettre le déploiement. En pratique, les habitants pris dans la logique de propriété se sentent poussés vers la maximisation du profit qu’ils peuvent tirer de leur propriété, même si c’est au prix de l’illégalité. Cet argument rejoint celui de Polanyi sur la tendance au désencastrement de l’économie et du social propre au triomphe historique du marché autorégulé (Polanyi, 2007).

117S’il existe une série de normes qui garantissent l’existence et la pérennité des services et infrastructures publics dans les urbanisations, elles sont inappliquées et inapplicables, notamment en raison d’une série de normes qui leur sont contraires puisqu’elles protègent la propriété privée même en cas d’excès. Le maire de macrodistrict, par exemple, a donné plus de 70 ordres de démolition entre 2001 et début 2006, demandant au Poste des urgences de démolir des maisons avec des tracteurs. Pourtant, pas un seul de ces ordres n’a été suivi d’effet. Cela s’explique par la difficulté juridique y afférente, notamment le code de procédure pénale qui oblige à obtenir l’autorisation d’un procureur ou djuge pour pénétrer sur une propriété privée ou la démolir. Il se trouve que dans la pratique les juges ne semblent pas coopérer avec l’autorité municipale et se sont jusqu’ici refusés à donner ces autorisations, ce qui aboutit à la situation où la municipalité se voit « les mains liées pour pouvoir réaliser tout ce que la communauté exige pourtant d’elle », comme l’explique une fonctionnaire de la mairie de Cotahuma.

118Non seulement le régime juridique ne favorise pas la sanction des infractions et le pouvoir judiciaire s’oppose à sa mise en application, mais de surcroît les habitants, eux, disposent de plusieurs types de recours pour résister aux injonctions de la municipalité, qui se voit réduite à empiler les mémorandums d’avertissement et les amendes. On aboutit en pratique à une situation où les fonctionnaires municipaux sont attaqués en justice par les infracteurs pour violation de propriété. Le maire de macrodistrict ainsi qu’une fonctionnaire de Cotahuma étaient, au moment de l’enquête, en procès pénal.

119C’est pourquoi les normes garantissant la propriété publique ne peuvent pas être respectées dans l’état actuel de la régulation sociale : les forces en présence leur sont défavorables.

Les conflits et coalitions d’acteurs autour du foncier

120Le conflit de normes se cristallise autour de conflits et coalitions d’acteurs. Au début de l’établissement des habitants, le gouvernement municipal de La Paz (GMLP) entre en conflit avec les loteadors, avec les habitants qui se trouvent de facto en infraction et les juntas, ces trois derniers s’entendant pour parcelliser, occuper et construire. Des situations de corruption ou d’informalité existent aussi où tous les acteurs s’appuient dans leurs pratiques de manière clandestine (figure 3).

Figure 3 – Interactions autour du foncier lorsque les premiers habitants s’installent

Figure 3 – Interactions autour du foncier lorsque les premiers habitants s’installent

121Puis la zone s’urbanise, se consolide, et les habitants se rendent compte que celle-ci manque d’espaces publics. Ils exigent alors eux-mêmes la mise en conformité des habitants en infraction et des loteadors, s’en démarquant fortement en formant une coalition avec la municipalité (figure 4). Les loteadors, eux, cherchent à se protéger et à s’appuyer sur le pouvoir judiciaire.

122On remarque bien sûr le changement de relations entre les habitants et la municipalité, même si celle-ci, on le verra, a toléré et parfois même encouragé l’urbanisation dans la ladera. On peut noter également que la municipalité n’a de manière générale pas beaucoup d’alliés, sauf lorsqu’elle se place dans un contexte d’informalité. Toutefois, son alliance avec les habitants des quartiers consolidés et leurs représentants du système de la participation populaire est une force puissante qu’elle peut opposer aux loteadors et aux habitants en infraction.

Figure 4 – Interactions autour du foncier lorsque la zone est consolidée

Figure 4 – Interactions autour du foncier lorsque la zone est consolidée

La politique pragmatique de la municipalité

123Loin d’être dogmatique vis-à-vis du respect des normes, la municipalité de La Paz applique plutôt une politique pragmatique qui tient compte des réalités de terrain. La municipalité se veut la garante du bien et de l’ordre publics, ce qui ne manque pas de contradictions. D’un côté, elle cherche à garantir le respect des règles qui assurent la sécurité des habitants, comme la non-urbanisation des zones à risque ; de l’autre, elle doit préserver les droits humains et les besoins des administrés, en particulier le droit au logement et à des conditions de vie dignes. La politique du GMLP cherche à établir un équilibre entre ces deux pôles opposés et pourtant cruciaux, tout en essayant de se protéger politiquement.

124D’un côté, la municipalité a permis l’urbanisation de la quasi-totalité des zones étudiées. Elle cherche maintenant à garantir la mise en conformité des droits de propriété des habitants. Une responsable du Conseil municipal de La Paz a confié que la loi de régularisation du droit propriétaire a permis de régulariser de grandes quantités de maisons et de terrains, et que tous les jours des arrêtés de régularisation sont signés, certains concernant des maisons à risque. Dans le cadre de la politique de régularisation, le GMLP a accepté l’aide internationale (financement de la Banque interaméricaine de dévelopement à travers le sous-ministère du logement) pour lancer le Projet pilote de régularisation de la propriété urbaine – accord de responsabilité partagée (ARCO), puis a financé sur ses fonds propres les projets PRUR (projets de régularisation des urbanisations et remodelages) à partir de 2004. Le projet ARCO a permis de vérifier et remodeler certaines planimétries ; le PRUR permet de reprendre toute l’information disponible depuis des décennies afin de déterminer les limites et l’origine des propriétés privées. Enfin, le programme Barrios de Verdad entreprend également la régularisation des propriétés individuelles dans les quartiers cibles.

125Parallèlement, la municipalité et le bureau des Derechos Reales essaient d’améliorer le contrôle de la propriété publique et privée. Autrefois, n’importe qui pouvait faire inscrire sa maison au bureau des Derechos Reales. Maintenant cela semble plus difficile puisque ce bureau exige la planimétrie et le cadastre avant d’enregistrer une propriété. En outre, depuis peu le GMLP a enfin entrepris le recensement complet et systématique de son patrimoine, ce qui n’était pas le cas auparavant. On observe donc une tendance vers l’assainissement du système même si les problèmes ne sont pas terminés, la pression foncière continuant dans les derniers espaces encore libres.

126D’un autre côté, la municipalité ne peut théoriquement pas – et ne veut pas – régulariser les dernières zones ou derniers segments de zones qui ne le sont pas encore et qui sont très fortement exposés aux aléas naturels. La politique municipale cherche donc à être aussi conciliante que possible vis-à-vis de l’application des normes, tout en protégeant l’autorité contre certaines des répercussions possibles les plus importantes en cas de catastrophe. Il s’agit d’être pragmatique sans tomber dans l’excès, ni dans un sens ni dans l’autre. Ce jonglage astucieux ne se réalise pas sans acrobaties. Plusieurs portions de zones sont encore en lutte avec la municipalité afin d’obtenir la planimétrie alors même qu’il s’agit de zones parmi les plus exposées. Un autre exemple frappant est celui de l’impossible urbanisation d’une zone construite sur une ancienne décharge municipale et qui comporte de gros risques pour la santé.

127La municipalité applique donc une stratégie de flexibilité adaptative qui comporte des écueils et des risques pour elle-même, hésitant entre le principe de responsabilité et la satisfaction immédiate des administrés. Elle essaye de minimiser les dommages politiques, matériels et symboliques du moment et d’anticiper les plus dramatiques pour le futur.

Conséquences pour la gestion du risque

128Le problème foncier et la gestion des risques sont donc intimement liés. Les habitants sont avant tout préoccupés par la concrétisation de leur rêve de construire une maison ; pour le réaliser, ils sont prêts à enfreindre des normes qui de toute manière ne sont pas applicables dans une configuration où domine la logique de propriété privée, même lorsqu’il s’agit de règles visant à les protéger ou à assurer le minimum d’infrastructures et de services publics. Ils s’opposent alors à la municipalité, préférant ne pas être protégés et passer dans une clandestinité relative – parce qu’en fin de compte tolérée – pour devenir propriétaires d’une maison. Dans un deuxième temps, ils cherchent à régulariser leur situation, éventuellement appuyés dans leurs démarches par la municipalité. Celle-ci peine à faire appliquer les règlements même les plus élémentaires. Mise devant le fait accompli, elle se voit contrainte de limiter les dégâts présents et futurs en n’appliquant une gestion préventive des risques que dans les cas les plus flagrants. Dès lors, on comprend que la propriété privée « libre » ne peut que devenir l’ennemie de la gestion des risques. C’est ce que la municipalité est loin d’avoir compris en ne contrôlant toujours pas le marché immobilier. Elle n’est d’ailleurs aidée par personne pour cette tâche.

1.7. L’eau dans la ladera

129L’eau, sous toutes ses formes, cristallise des enjeux importants dans la ladera.

1.7.1. Aléas, risques et catastrophes liés à l’eau

130Avec les facteurs géologiques, l’eau représente la source d’aléas socionaturels principale de la ladera. Les zones étudiées sont traversées de rivières et constituent des zones qualifiées d’inconstructibles par les experts.

131La Paz est traversée par environ 300 rivières (Honorable Alcaldía Municipal de La Paz, 1977) ou ruisseaux souterrains (on a du mal à en évaluer le nombre exact). Les zones de la ladera ouest sont particulièrement concernées du fait du débouché des eaux de l’Altiplano (du lac Titicaca jusqu’à El Alto). Tous les flux se jettent dans un collecteur unique, la rivière Choqueyapu, qui traverse le centre-ville puis part en direction du sud, jusqu’en Amazonie.

132Il n’est pas rare de voir des affleurements d’eau ou des plantes semi-aquatiques dans les endroits les plus surprenants en raison de l’extrême humidité du sous-sol (photo 16). Parfois, ce sont les eaux usées qui contribuent fortement à l’érosion des sols.

Photo 16 – Plantes semi-aquatiques à Phajchani

Photo 16 – Plantes semi-aquatiques à Phajchani

133Enfin, les eaux de pluie entre décembre et mars exacerbent tous les flux aquatiques souterrains et superficiels en raison de la grande perméabilité des sols. Lorsqu’il pleut longtemps ou intensément en peu de temps, les sols se gorgent d’eau et se saturent. La conjonction de ces eaux de pluie et des eaux souterraines provoque des mouvements de terrain dangereux, d’où la nécessité d’évacuer ces eaux vers les ravins grâce à la construction de galeries filtrantes et au captage des eaux superficielles. Or, c’est loin d’être le cas. La grêle peut également constituer un aléa sérieux, capable de détruire des habitations et de boucher les canalisations comme en février 2002 (grande catastrophe qui paralysa la ville et tua des dizaines de personnes).

134Tout cela provoque l’humidité des murs et des maisons, surtout celles en pisé (70 % de la population des quartiers étudiés par l’ONG Red Hábitat est confrontée à ce problème).

135S’ajoutent les eaux usées, qui sont généralement évacuées vers les ravins, mais sans déboucher sur un collecteur principal. Elles ont tendance à s’infiltrer dans le sol, renforçant son humidification. En outre, elles ne subissent aucun traitement.

136L’eau est également un aléa pour la santé lorsqu’elle est consommée sans traitement, ou avec un traitement rudimentaire. Certaines personnes s’abreuvent directement à partir des ruisseaux ; d’autres utilisent les eaux souterraines et s’organisent en coopérative, mais cette eau est insuffisamment traitée, ce qui oblige les habitants précautionneux à la faire bouillir avant de la boire.

137Les catastrophes dérivées de ces aléas liés à l’eau sont multiples :

  • Problèmes de santé publique (diarrhées, infections), parfois épidémiques ;

  • Inondations (comme dans le quartier de Las Nieves, où les habitants doivent parfois attendre l’abaissement du niveau de la rivière pour pouvoir rentrer chez eux) ;

  • Effondrement de maisons en pisé à cause de l’humidité (le pisé est en effet particulièrement sensible à l’eau) ;

  • Glissements et coulées de boue, affaissements, chute de matériel, etc.

138A Tacagua Bajo Norte Calvario par exemple, de petits glissements de terrain se produisent chaque année en raison de l’absence de système de drainage des eaux d’égout, entre autres. A Alto San Martín, des pierres se détachent de la montagne lorsqu’il pleut, et terminent leur chute sur le toit des maisons. Un jour, sans doute, des rochers plus grands se détacheront. En outre, l’absence de système de drainage provoque la stagnation des eaux de pluie qui déstabilisent un peu plus des sols déjà fragiles.

1.7.2. L’approvisionnement des habitants en eau potable, le drainage et les égouts

139L’eau n’est pas qu’un facteur de risque de catastrophe ; sa présence permet aussi l’approvisionnement des habitants en eau potable.

140La plupart des habitants sont approvisionnés en eau par des coopératives ou comités de gestion de l’eau autogérés. D’autres sont desservis par l’entreprise officielle, naguère Aguas del Illimani puis, plus récemment, l’entreprise publique Epsas qui la remplace. Enfin, une toute petite minorité d’habitants continue à puiser directement dans les ruisseaux en remplissant des bidons.

141Il existe une multitude de coopératives d’eau dans les quartiers d’étude. Chaque secteur ou zone a sa coopérative. On en compte quatre dans la seule zone de Tacagua Bajo Norte Calvario : la Rinconada, Pérez Limitada, 20 de Julio et 3 de Mayo. La photo 17 montre 3 canalisations correspondant à l’approvisionnement par trois coopératives, et la photo 18 présente un exemple de forage.

Photo 17 – Canalisations des coopératives d’eau à Niño Kollo

Photo 17 – Canalisations des coopératives d’eau à Niño Kollo

Photo 18 – Un forage à Niño Kollo

Photo 18 – Un forage à Niño Kollo

142A Phajchani, tous les habitants sont alimentés par le comité de l’eau, à l’exception de quelques-uns qui ont fait la démarche de connexion à l’entreprise officielle. Dans le district 4, seules 4 zones seraient approvisionnées par des coopératives (d’après le président du district).

143Ces coopératives sont fondées et gérées par les habitants eux-mêmes. A Phajchani, la construction du premier forage s’est faite grâce à une cotisation auprès des habitants. Un comité de l’eau s’est alors créé dès 1971. Après 5 ou 6 ans, il devint une véritable coopérative d’eau affiliée à la fédération des coopératives d’eau potable de La Paz. Celles-ci disposent de la personnalité juridique et versent une cotisation à la fédération. Malheureusement, des événements fortuits ont obligé la coopérative de Phajchani à sortir de la fédération et à redevenir un simple « comité ».

144Les coopératives ou comités fonctionnent sur le même principe que les juntas : démocratiquement, avec l’élection d’un président et d’un directoire, des assemblées, etc. Ils demandent à leurs membres des cotisations très faibles – généralement entre 1 Bs (Phajchani) et 5 Bs (Las Nieves) par mois, et assurent l’approvisionnement sans autre limite que la capacité du forage à fournir les habitants. Les cotisations servent à la maintenance du forage et des canalisations, qui ont tous été construits et installés par les habitants eux-mêmes, réunis en « action communale » (photo 19).

Photo 19 – Changement des canalisations à Phajchani

Photo 19 – Changement des canalisations à Phajchani

145Les coopératives servent également à l’achat du chlore que le président verse dans le forage pour purifier l’eau. Lorsque des travaux sont nécessaires (réparation du forage, remplacement des canalisations), tous les habitants membres de la coopérative sont conviés à sortir et à se mettre à l’ouvrage. Dans le cas de Phajchani, le forage initial était créé pour une quarantaine de familles. Il n’est donc plus suffisant pour approvisionner tous les membres, ce qui explique pourquoi les coupures sont devenues de plus en plus fréquentes. Depuis, grâce à l’aide matérielle d’un parti politique, un nouveau forage a été construit.

146Quant aux tubes d’égout, ce sont les habitants de chaque rue qui se mettent d’accord pour les installer et les entretenir, lorsqu’il y en a, selon le système du travail communautaire.

1.7.3. L’eau, source de vie et de mort

147L’eau et sa gestion sont ambivalentes. D’un côté, elles se transforment en aléas ou en catastrophes socionaturelles, économiques et politiques. D’un autre côté, la présence d’eau dans la ladera garantit la vie des individus et apporte un élan vital aux communautés : boire, laver, gérer en coopérative renforce la cohésion sociale. Le mode de gestion de l’eau détermine ainsi la création de facteurs de vulnérabilité et de résilience. Le lien entre gestion du risque et gestion de l’eau est donc essentiel, notamment à travers le rapport économique et social à la ressource.

* * *

148Une première conclusion provisoire se dégage de ce panorama de la situation géographique, des types d’acteurs, des conditions matérielles et sociales des habitants et des problèmes d’urbanisation des quartiers d’étude : la régulation sociale du risque est profondément liée à la relation socio-économique entre les acteurs et les éléments physiques (terre, eau), déterminant des modes d’aménagement et de gestion. Dans cette relation, l’existence de logiques de propriété ou de possession est cruciale. Seule la logique de propriété permet de modifier radicalement les usages des sols pour urbaniser massivement en zone exposée aux aléas. Une approche diachronique permettrait de mieux comprendre ce processus en distinguant des conditions de possibilité, des moments-clés, des étapes et des modalités pratiques de l’urbanisation des laderas.

Notes

1 Voir l’annexe 1 pour une explication plus détaillée du choix de la zone d’étude.

2 Contrairement à Blanes (1998), pour qui « quartier » et « zone » sont équivalents.

3 Expression idiomatique utilisée par les enquêtés.

4 Etrangement, les comités de vigilance sont généralement incarnés non par un directoire complet, mais par un homme ou une femme (le « titulaire »), éventuellement épaulé(e) par un « suppléant ». Lorsqu’on parle du comité de vigilance du district 5 par exemple, on fait référence à son titulaire.

5 Ce privilège a été octroyé à l’auteur lors de son incorporation dans les équipes d’urgence.

6 Les statistiques suivantes proviennent, sauf mention contraire, de GMLP (2006).

7 Ces chiffres sont extraits du site internet de l’Organisation panaméricaine de la santé, http://www.paho.org (accédé en 2009). Pan American Health Organization, Health Analysis and Statistics Unit, Regional Core Health Data Initiative, Technical Health Information System, Washington DC, 2007.

8 D’après une responsable de la mairie de Cotahuma.

9 Emission Là-bas si j’y suis du 31 janvier 2007 sur France Inter. Transcription sur http://www.la-bas.org/article.php3?id_article=1108.

Table des illustrations

Titre Figure 1 – Carte de la Bolivie en relief
Crédits Source : University of Texas Libraries, http://www.lib.utexas.edu/​maps.
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 408k
Titre Photo 1 – Vue de la ladera (au fond) depuis le centre-ville de La Paz
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 756k
Titre Photo 2 – Le centre-ville de La Paz (au fond) depuis la ladera
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 764k
Titre Photo 3 – La ladera ouest vue d’en face : limites approximatives du district 5
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 732k
Titre Photo 4 – Habitations en bordure des gorges de la rivière Arco Punku à San Juan Cotahuma, District 5
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 804k
Titre Photo 5 – Habitations en bordure de précipices, district 7 (macrodistrict de Max Paredes)
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 772k
Titre Figure 2 – Principaux acteurs de la participation populaire dans le macrodistrict de Cotahuma (La Paz)
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 532k
Titre Photo 6 – Exemple de maisons en briques
Légende Au premier plan : bâche imperméabilisante. Tout en haut : un hybride pisé-briques.
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 828k
Titre Photo 7 – Une femme construit sa maison en pisé sur une pente très prononcée
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 928k
Titre Photo 8 – Exemple d’agriculture (oignons) et d’élevage domestique urbains
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-10.jpg
Fichier image/jpeg, 844k
Titre Photo 9 – Exemple d’urbanisme en forte pente (zone de Bajo Tacagua)
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-11.jpg
Fichier image/jpeg, 812k
Titre Photo 10 – Exemple de conquête de la colline par les habitations (zone de Villa Nuevo Potosi)
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-12.jpg
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Titre Photo 11 – Exemple d’urbanisme en forte pente
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-13.jpg
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Titre Photo 12 – Une ruelle dans la ladera
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-14.jpg
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Titre Photo 13 – Point de collecte officiel des déchets à Phajchani
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-15.jpg
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Titre Photo 14 – Exemple de décharge sauvage
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-16.jpg
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Titre Photo 15 – Avertissements publics aux délinquants
Légende « Les drogués et les délinquants seront lynchés sans hésitation dans ces rues. Messieurs les voisins, utilisez vos sifflets en cas de danger. »
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-17.jpg
Fichier image/jpeg, 348k
Titre Figure 3 – Interactions autour du foncier lorsque les premiers habitants s’installent
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-18.jpg
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Titre Figure 4 – Interactions autour du foncier lorsque la zone est consolidée
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-19.jpg
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Titre Photo 16 – Plantes semi-aquatiques à Phajchani
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-20.jpg
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Titre Photo 17 – Canalisations des coopératives d’eau à Niño Kollo
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-21.jpg
Fichier image/jpeg, 800k
Titre Photo 18 – Un forage à Niño Kollo
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-22.jpg
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Titre Photo 19 – Changement des canalisations à Phajchani
URL http://books.openedition.org/iheid/docannexe/image/410/img-23.jpg
Fichier image/jpeg, 758k

CC-BY-NC-ND-4.0

Le texte seul est utilisable sous licence CC BY-NC-ND 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.

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