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L’Organisation mondiale de la santé

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Yves Beigbeder

Chapitre IX. La coordination et la coopération avec les autres organisations

Volltext

1En vertu de l'article 2 b) de sa Constitution, l'OMS doit « établir et maintenir une collaboration effective avec les Nations Unies, les institutions spécialisées, les administrations gouvernementales de la santé, les groupes professionnels, ainsi que telles autres organisations qui paraîtraient indiquées ».

2La coordination et la coopération de l'OMS avec d'autres organisations intergouvernementales et non gouvernementales est nécessaire pour diverses raisons : afin d'éviter les conflits de compétence au niveau des sièges, ou au niveau opérationnel dans les pays en développement ; afin d'éviter le double emploi et donc le gaspillage des ressources ; afin d'utiliser les ressources d'autres organisations dans un même programme quand ce programme inclut des éléments hors de la compétence de l'OMS (santé et agriculture, par exemple) ; quand les moyens de financement nécessaires ne peuvent être obtenus que par le canal d'autres organisations.

9.1 La coordination au sein du système des Nations Unies

3En tant qu'institution rattachée aux Nations Unies comme une des institutions spécialisées prévues par l'article 57 de la Charte, coordination et coopération sont également des obligations juridiques qui lient l'OMS à l'ONU et aux autres organisations du système des Nations Unies.

  • 1 Art. 17.3, 57, 63, 64 de la Charte.

4Les fonctions que la Charte a conférées aux Nations Unies en vue de la coordination des activités des institutions spécialisées sont remplies par le Conseil économique et social (ÊCOSOC), sous l'autorité de l'Assemblée générale. Le Conseil peut ainsi se concerter avec elles, leur adresser des recommandations, adresser des recommandations à l'Assemblée générale et aux Etats Membres des Nations Unies, leur demander des rapports réguliers. L'Assemblée générale examine les budgets administratifs des institutions spécialisées en vue de leur adresser des recommandations. Enfin, le Conseil peut conclure avec les institutions spécialisées des accords fixant les conditions dans lesquelles cette institution est reliée à l'ONU.1

  • 2 Texte approuvé par la Rés. WHA2.100. Son texte ainsi que le texte des Accords avec l'OPS, l'OIT, la (...)

5Ces diverses questions ont été règlées par l'Accord entre l'ONU et l'OMS entré en vigueur en 19482 Celui-ci prévoit la représentation réciproque dans les réunions des deux organisations, le droit des représentants de l'OMS, au cours de ces réunions, à être consultés sur les questions de leur compétence. L'OMS y affirme son intention de collaborer à toutes mesures nécessaires en vue d'assurer la coordination effective des activités des institutions spécialisées et de l'ONU. L'Accord prévoit encore l'échange d'informations et de documents non confidentiels, une coopération dans le domaine des services de statistiques. Concernant le personnel, les deux organisations ont reconnu que le développement futur d'un service civil international unifié était souhaitable du point de vue d'une coordination administrative efficace. Une coopération dans les domaines administratif, budgétaire et financier devait également s'établir.

6La coordination interagences a été confiée au Comité administratif de Coordination (CAC), créé en 1949, qui est composé du Secrétaire général de l'ONU et des chefs de secrétariat des institutions spécialisées et des institutions financières, Banque Mondiale et Fonds monétaire international. Le CAC se réunit deux ou trois fois par an, pour deux ou trois jours, sous la présidence du Secrétaire général des Nations Unies.

7Depuis sa réorganisation en 1993, le CAC est assisté par deux organes consultatifs principaux, dont les membres sont des fonctionnaires des organisations participantes : le Comité consultatif pour les questions relatives aux programmes et aux activités opérationnelles, le Comité consultatif pour les questions administratives. Le Comité interorganisations du développement durable du CAC a été créé pour examiner les politiques à la suite de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement de 1992.

8L'OMS a également conclu des Accords avec d'autres institutions spécialisées : l'OIT, la FAO, l'UNESCO, et l'ONUDI, - avec l'AIEA et le FIDA. En plus des clauses-types concernant la représentation réciproque, l'échange d'information et de documents etc., les Accords avec la FAO, l'UNESCO et l'ONUDI prévoient la création de commissions mixtes entre les deux organisations concernées pour toute question d'un intérêt commun. Les Accords avec l'UNESCO, l'AIEA et le FIDA précisent la compétence des deux parties. Par exemple, dans l'Accord entre l'UNESCO et l'OMS, « l'UNESCO reconnaît que l'OMS est responsable en premier lieu pour ce qui concerne les encouragements en matière de recherches, d'enseignement et d'organisation scientifique dans les domaines de la santé et de la médecine, sans préjudice du droit, pour l'UNESCO, de s'intéresser aux rapports existant entre les sciences pures et les sciences appliquées, dans tous les domaines, y compris les sciences fondamentales de la santé ».

9Comme exemples de compétences, d'intérêts ou de programmes communs à l'OMS et à une ou plusieurs autres institutions spécialisées, on peut citer :

  • pour l'OMS et l'UNESCO : les programmes pilotes d'éducation sanitaire scolaire ; la Conférence d'Edimbourg d'août 1993 sur l'évolution de la société et ses conséquences sur l'enseignement de la médecine, organisée par la Fédération mondiale pour l'enseignement de la médecine, avec l'appui de ces deux organisations, de l'UNICEF, du PNUD et de la Banque Mondiale ; le nouveau Programme commun des Nations Unies contre le VIH et le SIDA, qui réunira l'UNICEF, le PNUD, l'UNESCO, le FNUAP, la Banque Mondiale.

  • pour l'OMS et l'OIT : des Comités mixtes traitent de la médecine du travail et de la santé des gens de mer ; un groupe spécial interrégional mixte sur la protection sanitaire des travailleurs dans les petites entreprises s'est réuni à Bangkok en novembre 1993 ; en 1980, le Programme international sur la sécurité chimique a été créé sous les auspices de l'OIT, de l'OMS et du PNUE : il a été reconnu par la CNUE comme le noyau de la coopération internationale pour une gestion écologiquement rationnelle des substances chimiques toxiques ;

  • pour l'OMS et la FAO : l'OMS a poursuivi sa coopération avec la FAO et le PNUE au programme de surveillance de la contamination des produits alimentaires, l'un des volets du Système mondial de surveillance continue de l'environnement (GEMS), et avec la FAO et l'AIEA aux travaux du Groupe consultatif international sur l'irradiation des aliments ; le Comité mixte FAO/OMS d'experts des additifs alimentaires examine les additifs, contaminants, produits toxiques naturels et résidus de médicaments vétérinaires dans les aliments ; un projet conjoint OMS/FAO de formation à la lutte contre la trypanosomiase complète la formation donnée par l'OMS au niveau national ; le Programme de lutte contre l'onchocercose qui est mis en œuvre par l'OMS, réunit le PNUD, la FAO et la Banque Mondiale.

  • 3 Voir Activité de l'OMS, 1992-1993, pp. 6, 35, 40, 69, 70, 82, 83, 106. Voir également les Chapitres (...)

10L'OMS a collaboré avec la Banque mondiale à la préparation et la publication du rapport de la Banque pour 1993, qui examine l'interaction de la santé, des politiques sanitaires et du développement économique. L'OMS a participé, en 1993, à la réunion des Conseils des Gouverneurs de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international, ainsi qu'aux réunions annuelles des Conseils d'administration de la Banque africaine de développement, de la Banque asiatique de développement, de la Banque européenne pour la Reconstruction et le Développement et de la Banque interaméricaine de développement, institutions de plus en plus actives dans le domaine social.3

9.1.1 La coordination opérationnelle dans le cadre du programme des Nations Unies pour le développement - PNUD

11La résistance opposée par les organisations participantes aux organes directeurs du PEAT et leur opposition à l'exercice par les représentants permanents de responsabilités réelles sur le terrain ont été mentionnées au Chapitre VI.

12Tout en affichant une volonté de coopération avec le PNUD et les autres organisations des Nations Unies en vue d'intégrer les programmes de santé aux autres activités de développement, l'OMS a fermement maintenu son autonomie sur le plan technique et administratif, en rejetant toute « domination » par l'ONU, par l'entremise du PNUD, dans les pays en développement. Son mandat et sa compétence dans le domaine de la santé publique et sa structure régionale lui ont servi de rempart à toute tentative de prise en charge par le PNUD de ses activités de développement dans son domaine propre dans ces pays.

13Ainsi, par sa résolution 32/197 sur la « Restructuration des secteurs économique et social du système des Nations Unies », votée en décembre 1977, l'Assemblée générale s'efforçait de renforcer la coordination interorganisations grâce, d'une part, à la nomination d'un Directeur général pour le développement et la coopération économique internationale au sein du secrétariat de l'ONU, et d'autre part, par l'unification des bureaux nationaux des différents organismes des Nations Unies dans les pays en développement et la prise en charge par « un seul fonctionnaire », au nom du système des Nations Unies, de la responsabilité globale et de la coordination des activités opérationnelles pour le développement menées au niveau de ces pays. Ce seul fonctionnaire devait jouer le rôle de chef d'équipe, et donner au niveau des pays, une dimension multidisciplinaire aux programmes sectoriels d'aide au développement. Ce seul fonctionnaire serait normalement le représentant résident du PNUD dans le pays.

14L'Assemblée générale devait même « envisager de constituer un organe directeur unique qui serait responsable de la gestion et du contrôle, au niveau intergouvernemental, des activités opérationnelles des Nations Unies aux fins du développement ». Cet organe remplacerait les organes directeurs existants.

15En janvier 1978, le Conseil exécutif de l'OMS interprétait à sa manière cette résolution, en ignorant l'intention d'unification et de centralisation de l'Assemblée générale : selon le Conseil, la résolution reconnaissait implicitement les responsabilités constitutionnelles de l'OMS et d'autres institutions spécialisées au regard des activités opérationnelles.

16Dans son rapport pour 1978-1979, le Directeur général de l'OMS ajoutait que les fonctions du coordonnateur au niveau des pays serait certes « d'une importance extrême sur le plan opérationnel », mais que les mécanismes de délégation d'autorité et de communication entre les représentants de l'OMS dans les pays, c'est-à-dire les coordonnateurs des programmes OMS, et les autres instances de l'Organisation resteraient inchangés.

17En 1989, l'Assemblée générale contestait implicitement cette prise de position : elle soulignait que le système des Nations Unies au niveau des pays « devrait » être structuré et composé de manière à correspondre aux programmes de coopération en cours ou projetés plutôt qu'à la structure institutionnelle des divers organismes des Nations Unies : elle « décidait » de rendre le coordonnateur résident mieux à même d'agir comme chef d'équipe de ces organismes au niveau du pays grâce, en particulier, à une meilleure coordination et coopération avec leurs représentants locaux.

  • 4 Rés. Assemblée générale 32/197 et paras. 34 et 35 de son Annexe, 20 décembre 1977, 44/211, 22 décem (...)

18La réponse de l'OMS à cette résolution consistait à maintenir sa position traditionnelle : le Conseil exécutif en 1991 et l'Assemblée de la Santé en 1992 priaient le Directeur général de maintenir les relations directes et privilégiées de l'OMS auprès des autorités sanitaires nationales, et de renforcer la coopération entre l'Organisation et les gouvernements pour formuler et exécuter les plans et activités nationaux dans le domaine de la santé. Une simple « collaboration » entre les représentants de l'OMS et les autres représentants sur place du système des Nations Unies, en particulier le coordonnateur résident des Nations Unies, devait se poursuivre ou même être accrue. Il n'était cependant pas question que ce dernier devienne « chef d'équipe » ni d'utiliser des locaux en commun. Il n'était pas question d'adapter la structure régionale de l'OMS aux structures du PNUD dans les pays en développement.4

19L'échec des tentatives d'unification ou de regroupement des activités de développement des Nations Unies sous la direction du PNUD n'a pas empêché le PNUD et l'OMS de coopérer utilement dans des programmes importants déjà cités : onchocercose, SIDA, recherche sur la reproduction humaine, recherche sur les maladies tropicales, la vaccination des enfants.

9.1.2 La coordination et la coopération avec le fonds des Nations Unies pour l’enfance - FISE-UNICEF5

  • 5 Le sigle anglais du Fonds international de secours à l'enfance, UNICEF, est le terme utilisé pour d (...)

20L'UNICEF a été créé en 1946 pour fournir des secours d'urgence aux enfants victimes de la seconde guerre mondiale.

21Depuis 1950, l'assistance de l'UNICEF est surtout orientée vers les programmes à long terme en faveur de l'enfance dans les pays en développement. La plupart de ses programmes recoupent ceux de l'OMS dans le domaine spécifique de la santé publique : la lutte contre les maladies par l'immunisation, l'assistance aux centres d'hygiène maternelle et infantile, l'amélioration de l'hygiène du milieu, la planification familiale, les programmes de nutrition appliquée, les secours immédiats dans les situations d'urgence.

22La Constitution de l'OMS stipule que l'Organisation doit agir en tant qu'autorité directrice et coordinatrice, dans le domaine de la santé, des travaux ayant un caractère international (Art. 2 a). Elle doit faire progresser l'action en faveur de la santé et du bien-être de la mère et de l'enfant et favoriser leur aptitude à vivre en harmonie avec un milieu en pleine transformation (Art. 2 1).

23Il était donc indispensable de définir les compétences et les domaines d'action des deux institutions, afin d'éviter les conflits et les chevauchements.

  • 6 Rés. WHA 1.120, juillet 1948.

24Dès la création de l'UNICEF, la Commission des Questions sociales de l'ONU a attiré l'attention de l'Assemblée de la Santé et du Conseil économique et social sur la question de la coordination des ressources techniques et administratives entre l'OMS et l'UNICEF.6

  • 7 Idem.

25La résolution 57 (1) de l'Assemblée générale des Nations Unies portant création du Fonds précise que « le Fonds aura recours dans toute la mesure du possible au personnel administratif et technique des institutions spécialisées, notamment de l'Organisation mondiale de la Santé ou de sa Commission intérimaire afin de réduire au minimum l'effectif du personnel ».7

  • 8 Rés. WHA 3.50, mai 1950.

26L'Assemblée de la Santé reconnut, dès juillet 1948, que les programmes d'ordre sanitaire de l'UNICEF étaient de la compétence de l'OMS et que celle-ci était prête à se saisir de ces projets dès que les dispositions appropriées auraient été prises. L'Assemblée de la Santé considérait en outre qu'aucune action ne devait être prise qui aurait pour effet de réduire, dans quelque mesure que ce soit, les activités de l'UNICEF. L'Assemblée estimait en effet que, dans le développement futur de programmes internationaux en faveur de l'enfance, il devait être admis comme principe d'utiliser au maximum les services des institutions spécialisées permanentes appropriées et de limiter la portée de tout dispositif spécial aux nécessités exigées pour la collecte de fonds, la coordination, l'achat éventuel et l'acheminement d'approvisionnements.8

  • 9 Doc. EB 4.R.20, juillet 1948.
  • 10 Rés. WHA 4.16, mai 1951. Ce Comité avait déjà été envisagé en 1948 et était composé des représentan (...)

27A sa première session, l'Assemblée de la Santé décida que l'Organisation collaborerait à l'établissement d'une documentation sur la Déclaration des droits de l'enfant. En juillet 1949, le Conseil exécutif invita le Directeur général à se concerter avec le Directeur exécutif de l'UNICEF ainsi qu'avec l'ONU et les institutions spécialisées pour présenter conjointement au Comité administratif de coordination une proposition de création d'un comité ad hoc composé du secrétaire général des Nations Unies et des Directeurs généraux de la FAO, de l'OIT, de l'UNESCO et de l'OMS. Ce comité aurait mandat d'étudier et de recommander les méthodes et moyens d'action en faveur de l'enfance.9 D'autre part, un comité mixte UNICEF/OMS, appelé Comité des directives sanitaires, fut créé.10 En 1949, les principes de collaboration élaborés par le Comité mixte furent approuvés par les organes dirigeants des deux institutions.

  • 11 Rés. WHA 3.46, mai 1950.

28Selon ces principes, l'UNICEF fournissait les approvisionnements et les services nécessaires à l'exécution des projets sanitaires ayant reçu l'approbation technique de l'OMS et du Conseil d'administration de l'UNICEF ; le Fonds s'engageait à rembourser à l'OMS les services fournis qui excédaient les disponibilités financières de cette dernière.11 L'OMS, quant à elle, mettait à la disposition des gouvernements qui en faisaient la demande les experts internationaux indispensables pour mener à bien les programmes sanitaires de l'UNICEF ; elle examinait les programmes demandés à l'UNICEF par les gouvernements ; elle donnait son avis technique. En outre, elle s'engageait à fournir aux gouvernements les experts sanitaires en vue de l'exécution des programmes concernant la protection des enfants.

  • 12 Doc. EB 7.R.60, février 1951.

29Des arrangements furent établis entre le Directeur général de l'OMS et le Directeur général de l'UNICEF concernant le programme antituberculeux de vaccination au BCG et l'attribution de fonds à l'OMS pour les services qui excédaient ses disponibilités financières.12

30En 1952, l'Assemblée de la Santé décida que l'OMS devait, dans les limites de ses ressources financières, assumer la responsabilité d'engager le personnel technique nécessaire pour les activités communes entreprises à l'avenir ; elle demanda au Conseil exécutif de modifier s'il y avait lieu la procédure applicable à l'exécution commune des programmes sanitaires UNICEF/OMS et de transmettre ses propositions à l'UNICEF pour examen et observations. Le Conseil exécutif répliqua qu'une modification n'était pas encore indispensable, la méthode appliquée jusque-là donnant entière satisfaction. Pour souligner l'importance d'une collaboration étroite, un comité du Conseil exécutif de l'OMS fut chargé spécialement, en 1954, des questions des relations avec l'UNICEF.

  • 13 Doc. EB 17.R.50, janvier 1956.

31Les relations financières entre les deux institutions étaient fondées sur le maintien respectif des activités et des ressources financières des deux organisations en dépit de la différence des cycles budgétaires du Fonds et de l'OMS.13

32En 1960, le mandat du comité mixte UNICEF/OMS fut modifié dans le sens d'une meilleure définition de son rôle, étant donné l'évolution satisfaisante des relations de coopération UNICEF/OMS. De 1948 à 1972, environ 19 résolutions furent consacrées, par le Conseil exécutif et l'Assemblée de la Santé, aux relations de coopération avec l'UNICEF.

  • 14 Rés. EB56.R6, juin 1975, EB60.R1, mai 1977.

33En 1975 et 1977, le Conseil exécutif de l'OMS exprimait sa satisfaction de l'excellent esprit de coopération qui continuait de régner entre l'UNICEF et l'OMS.14

34L'OMS et l'UNICEF ont été à l'origine du lancement de la nouvelle stratégie de la santé pour tous d'ici l'an 2000.

  • 15 Rés. WHA32.30, mai 1979, WHA33.23, mai 1980.

35La conférence internationale d'Alma-Ata qui a adopté en septembre 1978 la Déclaration sur les soins primaires, clé de l'instauration de la nouvelle stratégie, a été organisée conjointement par l'OMS et l'UNICEF. En mai 1979, l'Assemblée de la Santé recommandait que les deux institutions continuent à encourager et à soutenir les stratégies et plans nationaux visant à promouvoir les soins de santé primaires. En 1980, l'Assemblée louait les efforts déployés par l'OMS et l'UNICEF en vue d'instaurer la santé pour tous d'ici l'an 2000.15

36L'OMS et l'UNICEF ont instauré un partenariat dans le but de renforcer le système de soins de santé primaires. En 1993, cette coopération s'est orientée vers la mise au point des techniques d'intervention en matière de santé génésique, de maternité sans risques et de médecine préventive contre les maladies infantiles les plus courantes, ainsi que des stratégies curatives permettant un diagnostic et un traitement plus efficaces des maladies infantiles.

37Comme il a été mentionné au Chapitre VII, l'UNICEF a été une des institutions à l'origine de l'Initiative pour les Vaccins de l'Enfance, qui a été lancée en 1991.

  • 16 Rés. WHA33.32, mai 1980. Voir le Chapitre IV.

38Enfin, il faut rappeler que l'élaboration du Code international de commercialisation des substituts du lait maternel a été le résultat d'une recommandation d'une réunion conjointe OMS/ UNICEF sur l'alimentation du nourrisson et du jeune enfant tenue en octobre 1979. L'OMS et l'UNICEF ont alors été priés d'organiser le processus de préparation du Code.16

  • 17 Sur les conflits entre l'OMS et l'UNICEF, voir Gill Walt, « WHO under Stress: Implications for Heal (...)

39Les objectifs de l'OMS et de l'UNICEF, en ce qui concerne la promotion et la protection de la santé des enfants, sont les mêmes, dans le cadre des soins de santé primaires. Leur mise en œuvre a pu créer des difficultés et des rivalités occasionnelles sur le plan des programmes et de leur mise en œuvre sur le terrain : l'OMS, généralement confinée dans son rôle d'expert et de conseiller, n'a pas toujours apprécié certaines initiatives de l'UNICEF, qui bénéficie d'une meilleure visibilité médiatique grâce à son aide opérationnelle directe et concrète.17

40Il semble que la répartition des rôles entre les deux institutions soit maintenant plus claire et mieux appliquée, dans l'intérêt des bénéficiaires de leur action, c'est-à-dire les enfants des pays en développement.

9.1.3 La coopération avec le Fonds des Nations Unies pour les activités en matière de population (FNUAP)

41L'OMS coordonne des activités avec le FNUAP dans le contexte de programmes de santé maternelle et infantile. Cette collaboration est mentionnée pour la première fois dans une résolution de l'Assemblée de la Santé de mai 1979. Elle inclut le programme élargi de vaccination comme partie intégrante des services de santé maternelle et infantile, dans le cadre de l'objectif de la santé pour tous d'ici l'an 2000.

42En février 1987, l'OMS participait à la Conférence internationale sur la maternité sans risque tenue à Nairobi. En plus de l'OMS, la Conférence était coparrainée par la Banque Mondiale, le FNUAP, avec l'appui du PNUD. Elle demandait instamment aux Etats Membres, inter alia, de donner un rang élevé de priorité à l'amélioration de la santé des femmes et à la réduction de la mortalité et de la morbidité maternelles par des soins de santé primaires appropriés et le soutien à des programmes de planification familiale, pour éviter des grossesses non désirées ou à haut risque.

43Le groupe spécial interinstitutions du FNUAP rassemble des organisations du système des Nations Unies, y compris l'OMS : il se réunit une ou deux fois par an. L'OMS était représentée aux réunions des groupes d'experts qui ont préparé la Conférence internationale sur la population et le développement tenue au Caire en septembre 1994, ainsi qu'à la Conférence elle-même.

  • 18 Voir Résol. WHA32.42, mai 1979, WHA40.27, mai 1987, et Activité de l'OMS, 1992-1993, p. 6 et 59.

44Sur le plan opérationnel, l'OMS a récemment fourni une coopération technique multidisciplinaire et prêté son concours aux programmes nationaux de planification familiale et de population par l'entremise de huit équipes régionales composées de fonctionnaires de l'OMS, de la FAO, de l'UNESCO, de l'OIT et du FNUAP.18

9.2 La coordination et la coopération avec les organisations humanitaires

45Le réseau des organisations humanitaires comprend un certain nombre d'organisations des Nations Unies : l'ONU elle-même, son Coordonnateur des secours d'urgence et son Département des Affaires humanitaires, l'UNICEF, le Haut-Commissariat pour les réfugiés (HCR), l'Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés palestiniens (UNRWA), le PNUD, les Volontaires des Nations Unies, la FAO, le Programme alimentaire mondial et l'OMS.

46Il comprend également d'autres organisations intergouvernementales, en dehors du système des Nations Unies, dont l'Organisation internationale des migrations (OIM) et des organisations régionales, l'Union européenne, l'Organisation des Etats américains, l'Organisation de l'unité africaine.

  • 19 Voir Yves Beigbeder Le rôle international des organisations non gouvernementales, Bruylant/LGDJ, 19 (...)

47Les organisations non gouvernementales jouent un rôle de premier plan dans le réseau humanitaire : le fondateur du droit humanitaire international et le pionnier de l'assistance humanitaire neutre, le Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, et les nombreuses autres ONG, parmi lesquelles Caritas, le Conseil oecuménique des Eglises, Médecins sans frontières, Save the Children etc.19

48Ce vaste réseau n'est pas organisé et dirigé par une autorité centrale, chaque organisation ou mouvement désirant garder son autonomie, ses objectifs statutaires, son orientation philosophique ou religieuse, ses moyens d'action et son financement propre.

49L'ONU a récemment cherché à assumer un rôle dominant dans l'assistance humanitaire internationale : en fait, la coordination de l'action des différentes institutions des Nations Unies reste elle-même imparfaite, alors que le Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et les autres ONGs rejettent toute emprise des Nations Unies.

50En ce qui concerne l'OMS, l'article 2 d) de sa Constitution lui demande de fournir, dans les cas d'urgence, l'aide nécessaire, à la requête des gouvernements ou sur leur acceptation.

51Jusqu'aux années 1990, cette aide a consisté essentiellement en une assistance médico-sanitaire de conseil, à laquelle s'est ajouté l'envoi de médicaments et de vaccins.

  • 20 Rés. EB7.R52, février 1951.

52Ainsi, en 1951, le Conseil exécutif, en réponse à une requête du Gouvernement turc pour une aide liée à l'afflux de réfugiés dans ce pays, autorisait l'envoi de fournitures médicales pour un montant de dépassant pas $55.000 et invitait le Directeur général à se concerter avec les Nations Unies, l'Organisation internationale pour les Réfugiés, la Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge, ou toute autre organisation, sur l'aide à apporter dans ce cas d'urgence. Le Conseil précisait cependant que l'OMS ne disposait ni des moyens ni des ressources financières nécessaires pour faire face à des circonstances de ce genre.20

  • 21 Voir « Autres apports spécifiques de la coopération technique » et « Opérations de secours d'urgenc (...)

53Les secours d'urgence de l'OMS devaient faire face, au cours des années, aux conséquences pour la situation sanitaire des pays affectés de catastrophes naturelles ou causées par l'homme telles que : tremblements de terre, sécheresse et famine, inondations, conflits externes ou internes. L'OMS devait alors coopérer avec le Bureau du Coordonnateur des Nations Unies pour les secours en cas de catastrophe, le HCR, le PNUD, l'UNICEF, la Banque Mondiale, le Comité international de la Croix-Rouge, la Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge et d'autres institutions.21

54En juillet 1989, le Directeur général de l'OMS créait la « Division des Opérations de Secours d'urgence » au siège de Genève.

55En décembre 1991, l'Assemblée générale des Nations Unies affirmait que l'ONU avait un rôle central et unique à jouer dans la direction et la coordination des efforts de la communauté internationale visant à fournir un soutien aux pays touchés par les catastrophes. Elle créait un poste de coordonnateur des secours d'urgence au siège des Nations Unies, à un rang élevé, qui devait travailler en coopération avec les organismes des Nations Unies qui s'occupent de l'aide humanitaire, dont les mandats seraient pleinement respectés. Il ne s'agissait donc pas d'unification ni d'intégration de ces organismes au sein de l'ONU, mais d'une simple coopération volontaire.

  • 22 Rés. de l'Assemblée générale des Nations Unies 46/182, « Renforcement de la coordination de l'aide (...)

56L'ONU créait ensuite le Département des Affaires humanitaires, dirigé par le coordonnateur, et mettait en place un Comité permanent interorganisations sur les situations d'urgence.22

57L'Assemblée de la Santé, réunie en mai 1993, demandait au Directeur général d'améliorer les ressources en personnel et les capacités techniques dans le domaine de l'aide humanitaire au siège de l'OMS. L'Organisation devait coordonner les aspects sanitaires de la préparation aux catastrophes et de l'organisation des secours au sein des Nations Unies.

58L'expansion du rôle de l'OMS dans ce domaine est due, pour une part, au nombre croissant de pays ou de régions frappés par des catastrophes naturelles ou créées par l'homme et à la médiatisation des souffrances des populations concernées. L'intervention de Bernard Kouchner, alors ministre français de la santé et de l'action humanitaire, fondateur de Médecins sans frontières et de Médecins du Monde, à la 45e Assemblée de la Santé en mai 1992, a pu également influencer ce changement d'orientation :

59« L'OMS ne pourrait-elle pas intervenir directement et en toute première urgence chaque fois que la situation semble le mériter, assurant une présence active aux côtés des responsables sanitaires, quand est en danger la situation des habitants ? ».

60Sans créer la « force de frappe sanitaire » proposée par Kouchner, l'OMS s'est engagée dans une présence plus active dans les opérations de secours d'urgence.

  • 23 Rés. WHA46.6, mai 1993, Le Monde, 7 mai 1992, - Activité de l'OMS, 1990-1991, pp. 8-10, et 1992-199 (...)

61Des fonctionnaires de l'OMS ont ainsi été envoyés en Bosnie, aux côtés de membres du personnel de l'UNICEF et du HCR. D'autres missions communes ont apporté une assistance humanitaire directe au Cambodge et en Erythrée (rapatriement de réfugiés), en Iran et aux Philippines (tremblements de terre), au Bangladesh et en Chine (inondations). L'OMS a participé aux travaux, coordonnés par le HCR, du groupe spécial interorganisations chargé de déterminer les besoins des républiques de l'ex-Union soviétique en matière d'aide humanitaire.23

62L'OMS a coopéré étroitement, depuis 1948, avec l'Office de Secours et de Travaux des Nations Unies pour les Réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA). L'OMS assume la responsabilité de la planification, de l'exécution et du contrôle des projets sanitaires de l'UNRWA. L'OMS aide également l'UNRWA dans l'examen périodique de l'état de nutrition des réfugiés de Palestine.

63Cette collaboration est assurée par le détachement par l'OMS de quelques conseillers en santé publique : en 1993, le Bureau régional de la Méditerranée orientale avait ainsi détaché auprès de l'UNRWA un représentant spécial du Directeur général, trois médecins de santé publique, un ingénieur sanitaire et une infirmière de santé publique.

  • 24 Voir Les dix premières années..., op. cit., pp. 135-136, La deuxième décennie..., op. cit., p. 328, (...)

64A la suite de l'octroi du statut d'observateur à l'Organisation de Libération de la Palestine (OLP) par l'Assemblée générale des Nations Unies en 1974, l'Assemblée de la Santé priait le Directeur général, en 1975, de coopérer avec l'OLP en ce qui concerne l'assistance à fournir à la population palestinienne. Cette décision reconnaissait une situation de fait, l'UNRWA étant sous l'influence de l'OLP depuis de nombreuses années.24

  • 25 Activité de l'OMS, 1990-1991, p. 55, et -,1992-1993, pp. 48-49.

65L'OMS fournit au Programme alimentaire mondial (PAM) des avis et un appui techniques sur les aspects sanitaires de ses programmes et projets de développement, intéressant pour la plupart les pays les moins avancés ou à faible revenu, ou encore les pays en déficit vivrier. L'OMS s'occupe des aspects sanitaires et nutritionnels des opérations de secours d'urgence du PAM, principalement dans le cadre de projets à long terme en faveur de réfugiés et de personnes déplacées.25

9.3 La coopération avec d'autres organisations intergouvernementales et non gouvernementales

66L'OMS collabore avec plusieurs organisations intergouvernementales régionales, en plus de son association constitutionnelle avec l'Organisation panaméricaine de la Santé (voir le Chapitre I).

67Ainsi, elle collabore avec l'Organisation de l'Unité africaine (OUA), par l'intermédiaire du Bureau de l'OMS auprès de l'OUA et de la Commission économique pour l'Afrique (CEA), en particulier dans les domaines du paludisme, du SIDA, de la nutrition, de l'action humanitaire et de l'aide d'urgence. Elle a participé à la formulation d'un protocole sanitaire pour le Traité instituant la Communauté économique africaine.

68A la suite de la signature d'une lettre d'intention entre l'OMS et la Commission des Communautés européennes au début de 1992, le Directeur général a nommé un représentant pour faciliter la coopération avec les institutions européennes, et notamment pour fournir un apport technique aux activités de règlementation de la Commission, et pour promouvoir les aspects sanitaires des travaux de la Communauté (Union) européenne en matière de développement. En mai 1993, le Conseil des Ministres a invité la Commission a ressérer la coopération avec l'OMS. L'OMS a également intensifié sa collaboration avec l'OCDE.

  • 26 Activité de l'OMS, 1992-1993, pp. 6, 7.

69Les relations entre l'OMS et les ONG ont été examinées au Chapitre IV. On peut simplement rappeler, parmi les exemples récents de cette collaboration, l'aide humanitaire avec la Fédération des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et le Comité international de la Croix-Rouge ; la formation de personnel médical avec la Société internationale de Prothèse et d'Orthèse et la Ligue internationale La Leche ; le Programme de partenariat avec les ONG mis en place à l'initiative du Programme mondial de lutte contre le SIDA ; la mobilisation communautaire pour les programmes de vaccination avec Rotary International ; et le plaidoyer concernant les besoins spécifiques des femmes et des fillettes avec l'Alliance international des Femmes et Soroptimist International.26

9.4 Conclusion

70La nécessité d'une coordination et d'une coopération de l'OMS avec les autres organisations intergouvernementales et non gouvernementales qui ont des mandats et des activités dans le domaine de la santé publique n'est plus à démontrer : le niveau de cette coordination et de cette coopération est cependant variable selon les programmes et selon les organisations concernées.

71En aucun cas, elles n'ont abouti à soumettre l'OMS à l'emprise d'autres organisations : les quatre Directeurs généraux de l'OMS ont maintenu la tradition de l'autonomie de l'Organisation, avec le soutien constant de ses organes directeurs, en s'appuyant sur le mandat qui lui a été donné par sa Constitution : « agir en tant qu'autorité directrice et coordonnatrice, dans le domaine de la santé, des travaux ayant un caractère international ».

72Le Comité administratif de coordination, dont les membres ne se réunissent que quelques jours par an, n'a ni le mandat ni l'autorité nécessaires pour approuver et contrôler les programmes des institutions participantes. Ni l'Assemblée générale, ni le Conseil économique et social des Nations Unies ne sont en mesure de contrôler directement les organes intergouvernementaux et le secrétariat de l'OMS.

73Les accords interagences n'ont pas toujours évité les conflits de compétence ni les rivalités pour les appels de fonds. Tout au moins, la plupart des problèmes peuvent être réglés au sein des commissions mixtes.

74La coordination interagence la plus efficace s'effectue par des programmes communs, des alliances temporaires ayant des objectifs clairs et des activités dont l'exécution est soumise à un contrôle périodique de commissions composées de représentants des organisations participantes et de gouvernements de pays donateurs et des pays en développement.

75Peu de progrès ont été accomplis dans la coordination opérationnelle par le PNUD, en raison de la résistance obstinée des institutions spécialisées, dont l'OMS, à se placer sous l'emprise des Nations Unies. Chaque organisation ou institution cherche à augmenter sa « part » d'activités et donc de financement, au détriment d'une approche intégrée au développement.

76Cette approche ne peut être réalisée que par les pays en développement eux-mêmes, dans la mesure où leurs gouvernements ont la volonté politique et la capacité de prendre et d'imposer leurs propres décisions, dans l'intérêt bien compris de leur population, sans nécessairement tenir compte des pressions des pays donateurs et des organisations nationales et internationales du développement.

77L'approche intégrée au développement pourrait également être imposée aux institutions spécialisées si les représentants gouvernementaux adoptaient dans les organes directeurs de ces institutions les mêmes positions qu'ils adoptent à l'Assemblée générale des Nations Unies, ce qui demanderait une meilleure coordination des différents ministères au sein des gouvernements.

78La coordination des organisations intergouvernementales ne dépend donc pas seulement de la volonté des chefs de secrétariat : elle dépend en premier lieu de la volonté politique des Etats Membres.

Anmerkungen

1 Art. 17.3, 57, 63, 64 de la Charte.

2 Texte approuvé par la Rés. WHA2.100. Son texte ainsi que le texte des Accords avec l'OPS, l'OIT, la FAO, l'UNESCO, l'AIEA, le FIDA et l'ONUDI, se trouvent dans les Documents fondamentaux, OMS, 1992, pp. 38-73.

3 Voir Activité de l'OMS, 1992-1993, pp. 6, 35, 40, 69, 70, 82, 83, 106. Voir également les Chapitres VI et VII.

4 Rés. Assemblée générale 32/197 et paras. 34 et 35 de son Annexe, 20 décembre 1977, 44/211, 22 décembre 1989, 46/219, 20 décembre 1991, Rés. OMS WHA29.41, mai 1976, EB61.R19, janvier 1978, EB87.R20, janvier 1991, WHA45.18, mai 1992, et Activité de l'OMS, 1978-1979, p. 29.

5 Le sigle anglais du Fonds international de secours à l'enfance, UNICEF, est le terme utilisé pour désigner l'institution, de préférence au sigle français, FISE.

6 Rés. WHA 1.120, juillet 1948.

7 Idem.

8 Rés. WHA 3.50, mai 1950.

9 Doc. EB 4.R.20, juillet 1948.

10 Rés. WHA 4.16, mai 1951. Ce Comité avait déjà été envisagé en 1948 et était composé des représentants de l'OMS et de l'UNICEF. Il devait être un organe temporaire, dissous lorsque les activités sanitaires du Fonds auraient été totalement prises en charge par l'OMS. Il pouvait déléguer ses compétences aux Directeurs généraux des deux institutions (WHA 1.120, juillet 1948). Son président était chargé de mettre au point un projet tendant à ce que l'OMS assume les responsabilités des programmes sanitaires du FISE (Doc. EB 3.R.59, mars 1949).

11 Rés. WHA 3.46, mai 1950.

12 Doc. EB 7.R.60, février 1951.

13 Doc. EB 17.R.50, janvier 1956.

14 Rés. EB56.R6, juin 1975, EB60.R1, mai 1977.

15 Rés. WHA32.30, mai 1979, WHA33.23, mai 1980.

16 Rés. WHA33.32, mai 1980. Voir le Chapitre IV.

17 Sur les conflits entre l'OMS et l'UNICEF, voir Gill Walt, « WHO under Stress: Implications for Health policy », Health Policy, 24 (1993), p. 137-138. Selon le rapport du Corps commun d'inspection JIU/REP/93/2 (Part III), avril 1993, l'UNICEF, au niveau du terrain, est le moteur opérationnel efficace du Programme de vaccination (p. 13).

18 Voir Résol. WHA32.42, mai 1979, WHA40.27, mai 1987, et Activité de l'OMS, 1992-1993, p. 6 et 59.

19 Voir Yves Beigbeder Le rôle international des organisations non gouvernementales, Bruylant/LGDJ, 1992, et idem, The Role and Status oj International Humanitarian Volunteers and Organizations - The Right and Duty to Humanitarian Assistance, Martinus Nijhoff Publ., 1991.

20 Rés. EB7.R52, février 1951.

21 Voir « Autres apports spécifiques de la coopération technique » et « Opérations de secours d'urgence » dans Recueil des résolutions et décisions de l'Assemblée mondiale, de la Santé et du Conseil exécutif, vol. II, 1973-1984, pp. 19-39.

22 Rés. de l'Assemblée générale des Nations Unies 46/182, « Renforcement de la coordination de l'aide humanitaire d'urgence de l'ONU », 19 décembre 1991, - Activité de l'OMS, 1990-1991, p. 8.

23 Rés. WHA46.6, mai 1993, Le Monde, 7 mai 1992, - Activité de l'OMS, 1990-1991, pp. 8-10, et 1992-1993, pp. 8-9.

24 Voir Les dix premières années..., op. cit., pp. 135-136, La deuxième décennie..., op. cit., p. 328,- et la Rés. WHA28.35, mai 1975, citant les rés. de l'Assemblée générale des Nations Unies 3236 (XXIX) et 3237 (XXIX).

25 Activité de l'OMS, 1990-1991, p. 55, et -,1992-1993, pp. 48-49.

26 Activité de l'OMS, 1992-1993, pp. 6, 7.

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