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L’Organisation mondiale de la santé

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Yves Beigbeder

Chapitre VIII. Questions budgétaires et financières

Texte intégral

1Si l'argent est le nerf de la guerre, il est aussi le « nerf » de la lutte contre les maladies et, plus généralement, l'assise nécessaire de tout programme national ou international de santé publique.

  • 1 Art. 2 a) de la Constitution de l'OMS.

2Les ressources financières accordées à l'OMS déterminent l'étendue, l'importance et le nombre des programmes que l'Organisation peut entreprendre. Elles mesurent également le niveau des responsabilités qui lui sont confiées, c'est-à-dire la confiance que ses Etats Membres lui accordent, en fonction de ses performances et de sa crédibilité en tant qu'« organisation directrice et coordinatrice, dans le domaine de la santé, des travaux ayant un caractère international ».1

  • 2 A l'exception du produit des ventes de publications – $ 7.2 millions en 1992-1993. Voir Activité de (...)

3N'ayant pas de ressources propres,2 comme la plupart des organisations intergouvernementales, le financement de l'OMS est principalement assuré par les contributions obligatoires et volontaires de ses Etats Membres. Subsidiairement, d'autres agences ou programmes des Nations Unies, des organisations intergouvernementales régionales, des organisations du secteur privé à but lucratif, des ONG et des personnes privées contribuent dans des proportions variées au financement d'activités ou de programmes spécifiques.

4L'existence et le fonctionnement de l'OMS est donc tributaire des subsides qui lui sont accordés par ses Etats Membres et par d'autres donateurs, ce qui limite nécessairement son autonomie d'action et de décision.

5Le budget ordinaire de l'OMS pour 1993 était le deuxième après celui de l'ONU, et le premier des quatre principales institutions spécialisées pour la même année :

6ONU : $  1 070 018 454

7OMS : $  355 292 900

8FAO : $  316 780 000

9UNESCO : $  216 108 000

  • 3 Doc. ONU A/47/746.

10OIT : $ 202 845 0003

11Comme indiqué au tableau 6, la Première Assemblée mondiale de la Santé a autorisé un budget ordinaire de $5 millions pour l'exercice financier 1949. Le budget ordinaire a atteint plus de $32 millions en 1963, et plus de 187 millions en 1978.

12Les budgets biennaux ont passé de plus de $477 millions en 1980-1981 à plus de $822 millions en 1994-1995.

13Pour la première fois dans l'histoire budgétaire de l'OMS, les ressources extrabudgétaires ont dépassé celles du budget ordinaire à partir du biennum 1988-1989, indication significative du crédit maintenu par l'OMS.

8.1. Aspects généraux des questions budgétaires

8.1.1. Les fondements juridiques

14Le chapitre 12 de la Constitution de l'OMS contient les règles fondamentales du droit budgétaire de l'Organisation ; il s'intitule « Budget et Dépenses » et comprend les articles 55, 56, 57 et 58.

15Aux termes de ces articles, l'élaboration du budget comprend la préparation par le Directeur général ; l'examen du projet de budget par le Conseil exécutif ; la soumission du projet à l'Assemblée mondiale de la Santé qui l'adopte et le répartit entre les Etats Membres selon un barème qu'elle devra arrêter. Les articles 57 et 58 concernent respectivement les dons et legs et l'administration des fonds spéciaux ; ils sont de moindre importance pour la procédure d'élaboration du budget.

16Mais il y a dans la Constitution de l'OMS d'autres dispositions relatives au même objet. Ainsi, par exemple, l'article 7, qui concerne entre autres les dispositions relatives au non paiement par un Etat Membre de sa contribution budgétaire, non paiement entraînant une éventuelle suspension du droit de vote à l'Assemblée de la Santé et un arrêt des services dont bénéficie cet Etat.

17Enfin, l'article 50 f permet aux comités régionaux de « recommander l'affectation des crédits régionaux supplémentaires par les gouvernements des régions respectives si la part du budget central de l'Organisation allouée à cette région est insuffisante pour l'accomplissement des fonctions régionales ».

18Le règlement financier comprend notamment les dispositions relatives à l'exercice financier, à la constitution des fonds, aux règles et méthodes de contrôle intérieur de la comptabilité, des rapports financiers, de la vérification extérieure des comptes et de la délégation des pouvoirs.

19D'autres textes encore mentionnent des dispositions financières. Citons le règlement du personnel (traitements et indemnités, sécurité sociale, etc.), le règlement intérieur de l'Assemblée et celui du Conseil exécutif, les règles de gestion financière établies par le Directeur général.

8.1.2. L'examen du budget

20Le programme et le budget de l'OMS sont élaborés conformément aux principes énoncés à l'article 55 de la Constitution de l'Organisation qui stipule : « Le Directeur général prépare et soumet au Conseil les prévisions budgétaires de l'Organisation. Le Conseil examine ces prévisions budgétaires et les soumet à l'Assemblée de la Santé, en les accompagnant de telles recommandations qu'il croit opportunes ».

21On peut distinguer trois phases dans cette procédure. Au cours de la première phase, sur la base des indications données par l'Assemblée, le Directeur général établit des attributions indicatives de crédits aux régions pour le fonctionnement du bureau régional et les activités de coopération technique avec les Etats Membres. Ces attributions indicatives permettent aux directeurs régionaux, avec le concours des administrations sanitaires des Etats Membres (généralement le ministère de la Santé), d'élaborer le budget programme de la région, qui est alors soumis au Comité régional. Dans le même temps, le Siège élabore son programme d'activités globales et interrégionales.

22Dans une deuxième phase, le Directeur général examine les propositions reçues des régions et du Siège, à partir desquelles il établit son projet de programme et de budget. Ce projet est distribué, le 1er décembre au plus tard, aux membres du Conseil exécutif ; les Etats Membres en reçoivent un exemplaire pour information.

23Dans une troisième phase, le Conseil exécutif, composé de personnalités de la santé publique intervenant à titre personnel et non en tant que représentants de leur gouvernement, rappelons-le, examine en détail le projet de programme et de budget. Le résultat de cet examen est présenté sous la forme du Rapport du Conseil exécutif, transmis aux Etats Membres avec le projet de budget programme du Directeur général.

24Quoique leur première préoccupation concerne le programme technique de l'Organisation, les membres du Conseil exécutif doivent néanmoins s'assurer que les prévisions budgétaires soient adéquates et réalistes pour la mise en œuvre du programme proposé. A cette fin, certains d'entre eux se font accompagner d'experts techniques et financiers.

25L'examen du projet de budget programme par l'Assemblée de la Santé suit la transmission du rapport du Conseil exécutif à tous les Etats Membres par le Directeur général, cela cinq semaines au moins avant l'ouverture de la session ordinaire de l'Assemblée. Celle-ci approuve le budget de la période financière suivante après avoir examiné le programme et les prévisions y afférentes. S'il y a lieu, elle approuve également des prévisions supplémentaires pour la période en cours. Bien que le projet de budget programme soit élaboré et transmis par le Directeur général au Conseil exécutif qui le soumet à son tour à l'Assemblée avec ses recommandations (art. 55 de la Constitution), celle-ci est néanmoins susceptible de le modifier.

  • 4 Rés. WHA 25.46 de mai 1972, al. c

26Le vote par l'Assemblée des résolutions concernant le budget effectif et l'ouverture de crédits revêt un caractère constitutionnel par lequel le Directeur général est autorisé à engager des dépenses pour l'exercice concerné. Rappelons par ailleurs que, dans des limites bien définies, le Directeur général est autorisé, selon les termes des résolutions portant sur l'ouverture annuelle des crédits, à opérer des virements entre les sections du budget adopté par l'Assemblée.4

  • 5 AO No 165. Annexe II, Appendice p. 611.
  • 6 Doc. ECOSOC E/5012, 7 mai 1971, al. 72.

27La périodicité du budget programme est une question qui a fait l'objet de longues discussions. En se basant sur une résolution de l'Assemblée mondiale de la Santé (WHA 25.24), le Directeur général avait présenté un rapport sur la possibilité d'établissement d'un budget biennal. Auparavant, le comité ad hoc d'experts chargé d'examiner les finances de l'Organisation des Nations Unies et des institutions spécialisées avait recommandé que celles dont le cycle budgétaire était annuel adoptent un cycle budgétaire biennal.5 Le Comité administratif de coordination s'était également rallié à cette recommandation dans le but manifeste d'alléger les procédures d'examen du budget et d'assurer une coordination plus efficace entre les diverses institutions du système des Nations Unies.6

  • 7 AO, No 266, Annexe 14, p. 122.

28Le rapport du Directeur général faisait état des principaux avantages d'un cycle budgétaire biennal, notamment le gain de temps pour l'Assemblée de la Santé, le Conseil exécutif et les comités régionaux, la réduction de volume de travail du Secrétariat (et la réduction correspondante des dépenses en temps et en argent), la possibilité de planifier les activités de l'OMS à plus long terme et une plus grande souplesse dans l'affectation des fonds entre la première et la deuxième année du cycle.7 Le Directeur général signalait néanmoins certains inconvénients qui pouvaient résulter de l'adoption du cycle budgétaire biennal. Il s'agissait notamment des difficultés qu'éprouvaient certains pays dans la planification à plus long terme de leurs ressources et dépenses dans le domaine sanitaire ; des incertitudes quant au financement des programmes établis un an plus tôt, par rapport à la période d'exécution ; du danger de relâchement dans l'examen du budget et le contrôle de son exécution par les organes directeurs ; de la nécessité de faire face à des événements imprévus ou de suivre les développements rapides de la science et de la technologie dans le secteur de la santé.

29Compte tenu de ces considérations, l'Assemblée de la Santé approuva les amendements constitutionnels concernant le cycle budgétaire biennal. Néanmoins, uniquement à titre de disposition transitoire, le Conseil exécutif continua d'examiner et l'Assemblée d'examiner et d'approuver, cela jusqu'en 1979, la partie du budget biennal correspondant à chaque année financière.

30L'établissement d'un budget biennal apporte des avantages incontestables dans les processus de planification, de programmation, d'établissement de budget, d'administration et de préparation des rapports, tout en impliquant une plus grande incertitude dans l'évaluation des besoins du programme et la préparation des prévisions. Cela a pour conséquence de laisser une plus grande latitude au Directeur général pour introduire les modifications nécessaires et recourir, entre autres, à des autorisations d'ouverture ou de transfert de crédits.

  • 8 Rés. wha 26.37 de mai 1973, amendant les articles 34 et 55 de la Constitution et wha 30.20 de mai 1 (...)

31Les amendements constitutionnels entrèrent en vigueur le 3 février 1977, à la réception de la centième acceptation d'un Etat Membre. Conformément à la décision de la trentième Assemblée de la Santé, la première période biennale fut appliquée aux années 1980-1981. L'Assemblée décida également qu'à partir de cette période biennale, le budget serait examiné et approuvé tous les deux ans.8

32En mai 1977, l'Assemblée approuvait une nouvelle procédure d'élaboration et de présentation du budget programme : des extraits de la Résolution WHA 30.23 suivent :

  1. « aux premiers stades du processus d'établissement d'un budget programme, l'OMS et les autorités nationales s'emploieront en collaboration à identifier et planifier des programmes prioritaires de coopération visant à la réalisation des objectifs sanitaires définis dans les programmes de santé nationaux et faisant l'objet d'un programme général plutôt que de projets particuliers ou de prévisions détaillées d'activités ;

  2. les propositions concernant les programmes de coopération technique seront présentées dans les budgets programmes régionaux sous la forme d'exposés descriptifs des programmes de pays, assortis de tableaux budgétaires dans lesquels les chiffres de planification par pays seront ventilés par programme de manière à faciliter à chaque comité régional un examen axé sur les programmes ; ...

  3. des plans détaillés de travail ou d'opérations, ainsi que des prévisions budgétaires intéressant les projets et activités particuliers envisagés au titre des programmes sanitaires définis, seront établis à un stade ultérieur, plus près de l'exécution des programmes à l'échelon des pays et dans le cadre de leur mise en œuvre ;

  4. des renseignements adéquats sur la mise en œuvre et l'achèvement des programmes et des projets, ainsi que sur leur avancement, leur rendement et leur efficacité, seront mis à la disposition des délégués à l'Assemblée de la Santé et des membres du Conseil dans le contexte du système d'évaluation que l'OMS s'efforce progressivement de mettre au point. »

8.1.3. La crise financière de 1986-1987 et l’adoption du « consensus » budgétaire

33L'OMS a subi la plus grave crise financière depuis sa création en 1986-1987 quand ses ressources ont été réduites de $50,5 millions en raison de la chute brutale du dollar des Etats-Unis sur le marché des changes, des retards chroniques à payer leurs contributions d'un certain nombre d'Etats Membres, et de la réduction unilatérale des contributions des Etats-Unis. La prévision du déficit a incité le Directeur général à réduire, au début de 1986, les activités de l'Organisation d'un montant de $35 millions.

34Une loi américaine adoptée en 1985 (l'amendement Kassebaum) exigeait que les organisations des Nations Unies adoptent le vote pondéré sur les questions budgétaires, et non plus le vote égalitaire d'un pays/un vote : les Etats-Unis avec leur contribution budgétaire de 25 % et leurs alliés des pays industrialisés pourraient alors imposer aux organisations la « croissance zéro ».

35Si le vote pondéré n'était pas approuvé en 1987, les Etats-Unis ne paierait plus que 20 % au lieu des 25 % exigibles. La mise en œuvre de ces réductions créa des crises financières à l'ONU et dans les institutions spécialisées.

36Il n'était évidemment pas possible de modifier la Charte des Nations Unies et les Constitutions des institutions spécialisées pour adopter le vote pondéré pour les questions budgétaires. Néanmoins des réformes plus limitées du processus d'examen et d'approbation des budgets des organisations donnèrent satisfaction, pour l'essentiel, aux exigences américaines.

37En ce qui concerne l'OMS, le Conseil exécutif décida, en janvier 1987, de confier à son Comité du Programme le soin de faire des recommandations au Directeur général sur les indications (c'est-à-dire les attributions indicatives de crédits) qu'il se propose de donner aux bureaux régionaux et au Siège pour l'élaboration du prochain projet de budget programme biennal : tant au Conseil exécutif qu'à l'Assemblée, les recommandations budgétaires devaient « résulter d'un processus de coopération qui vise à parvenir à un consensus ».

38Le résultat souhaité par les Etats-Unis avait été obtenu : les propositions budgétaires du Directeur général devaient être approuvées par le Conseil et l'Assemblée par consensus : les principaux Etats Membres « payeurs » pouvaient donc contrôler le niveau des dépenses des prochains budgets.

39La procédure du consensus a été respectée fidèlement depuis le vote de cette résolution.

  • 9 Activité de l'OMS, 1986-1987, pp. 240-241, – Résol. EB79.R9, janvier 1987, – Communiqué de presse O (...)

40En 1991, le Conseil exécutif reconnaissait qu'une décennie de croissance nulle du budget ordinaire de l'OMS en valeur réelle et l'émergence de besoins nouveaux dans les Etats Membres avaient créé le risque d'une répartition trop parcimonieuse des ressources de l'OMS entre de nombreux programmes, surtout au niveau des pays.9

41Par ailleurs, la croissance nulle du budget ordinaire ne permet la croissance que par l'appel à des contributions volontaires.

8.1.4. Le contrôle financier et le contrôle de gestion

  • 10 Voir « Le Règlement financier de l'OMS », art. X et XII, – « Appendice – Mandat additionnel pour la (...)

42Selon le règlement financier de l'OMS,10 le Directeur général doit tout d'abord établir des règles et des méthodes détaillées afin d'assurer une gestion financière efficace et économique ainsi que la protection des biens matériels de l'Organisation.

43Il doit ensuite établir un système de contrôle financier intérieur et de vérification intérieure des comptes permettant d'exercer efficacement soit une surveillance permanente, soit une révision d'ensemble des opérations financières, soit les deux, en vue d'assurer :

  1. la régularité des opérations d'encaissement, de dépôt et décaissement des fonds et autres ressources de l'Organisation ;

  2. la conformité des engagements de dépenses prévisionnels ou courants et des paiements effectués avec les crédits ouverts ;

  3. l'utilisation rationnelle des ressources de l'Organisation.

44Le Bureau de la Vérification des Comptes remplit ces fonctions : en 1994, il ne comptait cependant que neuf auditeurs au siège et deux en poste à Washington, D.C.

45Une vérification extérieure est également prévue par le règlement financier : l'Assemblée de la Santé nomme un ou plusieurs commissaires aux comptes, dont chacun est le vérificateur général des comptes d'un Etat Membre. Le commissaire aux comptes peut formuler des observations sur l'efficacité des procédures financières, le système comptable, les contrôles financiers intérieurs et, en général, l'administration et la gestion de l'Organisation. Le commissaire est complètement indépendant et seul responsable de la conduite du travail de vérification. Son rapport et les comptes définitifs vérifiés sont transmis par l'intermédiaire du Conseil exécutif à l'Assemblée au plus tard le 1er mai qui suit la fin de l'exercice auquel les comptes définitifs se rapportent.

46De 1948 à 1977, l'Assemblée a nommé des commissaires aux comptes de pays Scandinaves. A partir de 1978, le Contrôleur et Vérificateur général des Comptes du Royaume-Uni a été nommé et renommé régulièrement à ces fonctions.

47Tant les auditeurs intérieurs que les commissaires aux comptes externes ont un rôle de recherche, d'évaluation, de conseil et de critique : ils n'ont aucun pouvoir de décision. Cependant, alors que les auditeurs internes font partie du Secrétariat et relèvent donc de l'autorité du Directeur général, les commissaires font rapport à l'Assemblée et sont indépendants par rapport au Secrétariat.

48Dans la pratique, les commissaires externes travaillent en étroite collaboration avec les auditeurs intérieurs en ce qui concerne la planification de leurs activités de vérification.

49Ainsi, le commissaire rappelait, dans son rapport pour l'exercice 1er janvier 1982-31 décembre 1983, que sa vérification avait été effectuée conformément à un plan intégré tenant compte du programme de vérification mené par le service de la Vérification intérieure des comptes, afin d'éviter les doubles emplois superflus. Il ajoutait que, pour pouvoir se fier à l'activité de ce service, il devait en revoir périodiquement l'organisation, les méthodes de travail et les résultats. Il notait « avec plaisir » que le chef du service de la Vérification pouvait s'adresser sans aucune restriction à tous les chefs de service et qu'il était directement responsable devant le bureau du Directeur général. Le Commissaire constatait que l'activité de ce service répondait aux normes professionnelles élevées exigées pour ce type d'activité.

50Après leur examen du même service en 1989, les collaborateurs du commissaire avaient recommandé des changements importants dans la planification, l'exécution et la présentation des travaux du service. L'examen de contrôle effectué en 1991 montrait que le service avait amélioré sa planification et demandé à l'Institut des Auditeurs internes de lui prêter son concours pour de nouvelles améliorations. Dans son rapport pour l'exercice 1992-1993, le commissaire déplorait que le service n'ait toujours pas de programme systématique de formation continue et que ses ressources en personnel aient diminué.

51Le même rapport (1992-1993) démontre l'étendue des activités du commissaire et de ses collaborateurs et la clarté de leurs évaluations et critiques.

52Le rapport rappelle que le but essentiel de la vérification des comptes par le commissaire était de lui permettre de déterminer si les dépenses enregistrées en 1992-1993 avaient bien été engagées pour les objectifs approuvés par l'Assemblée, – si les recettes et les dépenses avaient été correctement classées et enregistrées conformément au Règlement financier de l'OMS, – et si les états financiers reflétaient fidèlement la situation financière au 31 décembre 1993. Son examen reposait sur une vérification par sondage, tous les éléments des états financiers ayant fait l'objet de contrôles directs des opérations à partir d'échantillons statistiques.

53L'examen du commissaire n'avait révélé ni faiblesse ni erreur jugées importantes pour l'exactitude, la complétude et la validité des états financiers en général. Cependant, le commissaire ajoutait que la situation politique locale et des troubles avaient empêché ses collaborateurs de procéder à un examen assez détaillé des opérations du bureau régional de l'Afrique.

54Le rapport notait ensuite les mesures prises, ou non prises, à la suite des recommandations contenues dans les rapports du commissaire soumis à l'Assemblée de la Santé, soit le rapport sur les comptes de l'OMS en 1990-1991, et le rapport sur les allégations relatives à d'éventuelles irrégularités financières concernant 1992.

55L'essentiel du rapport était consacré d'une part aux questions financières et d'autre part aux questions de gestion : l'équipe du commissaire avait procédé à une étude détaillée sur les bourses d'études. Le rapport pour 1990-1991 contenait un examen du Programme mondial de Lutte contre le SIDA et des recommandations pour en améliorer la gestion.

56Dans ses rapports sur les comptes de l'OMS pour les exercices 1986-1987, le commissaire avait suggéré que l'OMS mette en place un programme d'enquêtes indépendantes sur la dotation en personnel, un problème important de gestion et de financement. L'administration n'a pas donné suite à cette proposition, laissant cette tâche au Bureau du Développement de la Gestion, anciennement Bureau de la gestion administrative.

  • 11 Pour les nominations de commissaires aux comptes par l'Assemblée, voir Résol. WHA1.75, 19.19, 26.27 (...)

57Ce dernier service est chargé de fournir aux programmes techniques de l'Organisation un appui consultatif en matière de gestion dans l'ensemble de l'Organisation. Il entreprend des études de rationalisation sur l'utilisation des ressources du point de vue du rapport coût/efficacité – ce sont des études internes dont les rapports ne sont pas publiés. En 1993, le service employait quatre spécialistes de la gestion.11

58Pour être complet, il faut encore mentionner le rôle du Corps commun d'inspection (CCI), créé en 1968 en tant qu'organe inter-organisation disposant de pouvoirs d'enquête dans toutes les matières portant sur l'efficacité des services et le bon usage des fonds. Le CCI s'efforce d'aider les organes directeurs et les chefs de secrétariat des organisations du système des Nations Unies grâce à ses travaux d'évaluation externe des programmes et activités et par ses recommandations, sans pouvoir de décision.

59Par exemple, le CCI a publié des rapports sur l'évaluation dans le système des Nations Unies (1987), la gestion de la trésorerie à l'ONU et dans quatre institutions spécialisées, dont l'OMS (1987), l'établissement du budget dans les organisations du système des Nations Unies (1991), – et sur la décentralisation des organismes du système des Nations Unies, dont la troisième partie concernant l'OMS (1993) a été mentionnée au Chapitre III.

8.1.5. Les monnaies de contribution

  • 12 Doc. WHO IC/W.9., 1946.
  • 13 AO, No 25, Annexe 18.
  • 14 Rés. WHA 2.58, juin 1949.

60Selon le projet de règlement financier élaboré par la Commission intérimaire, le Comité d'administration et des finances devait fixer, après consultation des autorités compétentes des Nations Unies, « la monnaie dans laquelle seraient établis le budget et les comptes » de la Commission12. L'article 19 du Règlement financier provisoire adopté par la première Assemblée mondiale de la Santé stipulait ce qui suit : « Les contributions annuelles et les avances de fonds de roulement sont calculées en dollars des Etats-Unis et sont payées soit en dollars des Etats-Unis, soit en francs suisses : toutefois, le paiement des contributions peut s'effectuer, en tout ou en partie, dans toutes autres monnaies que le Directeur général fixe de concert avec le Conseil exécutif ».13 La deuxième Assemblée de la Santé avait décidé que les contributions au budget d'exécution versées en monnaie autre que le dollar des Etats-Unis et le franc suisse seraient acceptées, étant entendu que tous les Etats Membres auraient le droit, au même titre, de payer une partie proportionnelle de leur contribution en monnaies acceptables, déterminées conformément aux dispositions de l'article 19 précité.14 En outre, la deuxième Assemblée de la Santé avait invité le Directeur général et le Conseil exécutif à tenter de résoudre les problèmes posés par le paiement partiel dans ces monnaies « différentes ».

  • 15 AO, No 14, 1958, Annexe 8, p. 42.
  • 16 Doc. EB 10.R.13 ; EB 18.R.28.

61Afin d'alléger les charges que devaient supporter des pays disposant de faibles ressources en devises étrangères pour le financement du budget de 1950, il fut proposé d'accepter le paiement partiel des contributions sous forme de fournitures médicales, sanitaires, et de services.15 Cette forme de paiement ne fut toutefois jamais employée. En 1952, le Directeur général prit des mesures pour permettre le paiement d'une partie des contributions au budget de l'OMS en livres sterling et, dès 1953, il fut autorisé par le Conseil exécutif à accepter le paiement des contributions dans une monnaie autre que le dollar des Etats-Unis, le franc suisse ou la livre sterling, pour autant que les fonds reçus pussent être pleinement utilisés. Le Conseil exécutif, quant à lui, décida en 1961 qu'il n'était pas « dans l'intérêt de l'Organisation dans son ensemble » de changer de politique, c'est-à-dire d'accepter systématiquement des contributions dans d'autres monnaies.16

  • 17 Rés. EB 39.R30. Cette politique fut confirmée en mai 1975 par la Rés. WHA

62C'est en janvier 1967 que le Conseil exécutif adopta la politique qui est encore en vigueur actuellement en cette matière.17

63Le Conseil estima souhaitable que les contributions soient versées en dollars des Etats-Unis ou en francs suisses pour l'exercice financier 1968 et les exercices suivants.

64Néanmoins, il autorisa le Directeur général à accepter, sous réserve d'arrangements appropriés, une certaine proportion des contributions aux budgets ordinaires en livres sterling ou dans la monnaie des pays hôtes des bureaux régionaux de l'Afrique, de l'Europe et du Pacifique occidental et pour les sommes qu'il jugera l'Organisation en mesure d'utiliser.

  • 18 Une partie substantielle des dépenses de l'Organisation et du fonctionnement est payée en francs su (...)

65Cette politique était basée sur la volonté d'assurer une assise financière solide et durable à l'Organisation : un budget calculé en dollars et des contributions payables essentiellement en dollars et en francs suisses. L'instabilité monétaire et en particulier la baisse continue du dollar et la hausse du franc suisse,18 depuis les années 1970, ont cependant détruit ces espoirs. Alors que les contributions en dollars de nombreux Etats Membres baissaient en valeur d'année en année, la valeur réelle des budgets de l'OMS diminuait dans une même proportion.

66En mai 1978, l'Assemblée autorisait le Directeur général à imputer sur les recettes occasionnelles disponibles le montant des dépenses additionnelles nettes encourues par l'Organisation au titre du budget programme ordinaire par suite de différences entre le taux de change budgétaire de l'OMS et les taux de change comptables entre le dollar des Etats-Unis et le franc suisse appliqué par l'ONU et l'OMS pendant les exercices 1978 et 1979, jusqu'à $2 millions par année. Ce plafond était ensuite relevé à $15 millions pour 1979, 1980 et 1981, $20 millions pour 1982, 1983, 1984 et 1985.

  • 19 Rés. 31.7, 32.3, 32.4, 34.5, 36.6, 38.4, 39.4, 40.3, 40.4, 42.8, 44.13, 44.14.

67Ce plafond était à nouveau relevé à $41 millions pour 1986-1987 en tenant compte des différences de taux de change comptables entre le dollar d'une part, la couronne danoise, le franc CFA, le franc suisse, la livre égyptienne, le peso philippin et la roupie indienne d'autre part. Le plafond revenait à $31 millions à partir de 1986.19

8.1.6. Questions fiscales

68Quelques pays, dont les Etats-Unis, exigent de leurs ressortissants employés à l'OMS le paiement de l'impôt national sur le revenu pour tous les traitements et indemnités versé par l'Organisation, contrairement à la section 19b) de la Convention sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées. L'attitude de l'Organisation a sensiblement évolué face à la politique suivie par ces pays. Pendant vingt ans (de 1948 à 1968), l'OMS remboursa aux fonctionnaires taxés les impôts sur le revenu qu'ils payaient, car ceux-ci se trouvaient défavorisés par rapport à leurs collègues dont les gouvernements avaient renoncé à imposer les émoluments versés par l'OMS. En pratique donc, ce sont les autres Etats membres qui étaient amenés à supporter les sommes que l'OMS payait indirectement aux gouvernements concernés.

  • 20 Rés. WHA 21.10, mai 1968.

69Une solution plus équitable a été formulée à partir de 1969, lorsque l'Assemblée de la Santé adopta un fonds de péréquation des impôts destiné à financer le remboursement des impôts perçus par certains Etats membres, principalement les Etats-Unis, sur les émoluments versés par l'OMS à leurs ressortissants.20 Ce fonds est crédité du montant total des contributions prélevées sur les salaires bruts des fonctionnaires dans le cadre du budget ordinaire. La création de ce fonds a entraîné les conséquences suivantes :

  • les Etats membres qui ne soumettent pas leurs ressortissants à une imposition – remboursée par l'OMS – voient leur contribution réduite des sommes perçues au titre de l'imposition du personnel, au prorata de leurs contributions respectives ;

  • en revanche, les Etats membres qui adoptent la politique inverse sont débités du montant estimatif des sommes que l'Organisation devra rembourser à leurs ressortissants. Un ajustement est apporté ultérieurement pour tenir compte des sommes effectivement remboursées. Ainsi, l'injustice fiscale des vingt premières années a pu être corrigée tout en tenant compte des différentes politiques nationales.

8.2. Le financement de l'Organisation

8.2.1. Les contributions des Etats membres au budget ordinaire

  • 21 Rés. WHA 1.88.

70Le programme ordinaire de l'OMS est financé par les contributions fixées que les Etats membres sont obligés de verser, conformément à l'art. 5.6 du Règlement financier, cela sous peine de sanctions prévues par l'art. 7 de la Constitution de l'OMS. En outre, les Etats membres peuvent offrir des contributions volontaires dont le paiement est laissé à leur libre décision. Quant aux critères et méthodes qui sont appliqués pour déterminer la quote-part respective de chaque Etat membre de l'OMS au titre du budget ordinaire, ils ont été fixés pour la première fois en juillet 1948, d'après les règles adoptées par les Nations Unies pour la fixation des contributions de leurs membres.21

  • 22 Rés. de l'Assemblée générale des Nations Unies 14.A3 I, 1946. Voir également le « Rapport du Comité (...)

71Il convient donc d'examiner la façon dont les contributions des Etats membres de l'ONU au titre du budget ordinaire sont déterminées. Conformément aux résolutions de l'Assemblée générale de l'ONU, les dépenses de l'ONU sont réparties selon la « capacité de paiement ». Toutefois, étant donné qu'il est difficile de mesurer la capacité de paiement uniquement par des moyens statistiques, il a été jugé nécessaire de tenir compte des principaux facteurs suivants afin d'éviter « des anomalies dans la répartition » :22

  • le revenu comparé par habitant ;

  • la désorganisation temporaire des économies nationales provoquée par la Seconde Guerre mondiale ;

  • la mesure dans laquelle les membres peuvent se procurer des devises étrangères ;

    • 23 En l'absence d'un tel plafond, les Etats-Unis auraient dû couvrir, selon la « capacité de paiement  (...)

    l'application du plafond dit maximum upper ceiling.23

  • 24 Ainsi la Suisse, qui n'est pas membre de l'ONU, est Membre de l'OMS et contribue à son budget : exe (...)

72Pour l'OMS, le principe du barème de l'ONU fut appliqué, mais l'Assemblée mondiale de la Santé tint compte de la différence de composition des deux organismes24 et établit progressivement le plafond maximum. La contribution des Etats-Unis atteignait le tiers du budget ordinaire en 1952 et 53, mais elle fut petit à petit réduite à 25 %, chiffre atteint en 1978 et toujours valable pour le barème des contributions applicable depuis lors.

73Pour les pays socialistes, qui avaient interrompu leur participation aux travaux de l'OMS de 1950 à 1957, l'Assemblée mondiale de la Santé dut adopter des dispositions spéciales à propos du paiement de leurs contributions arriérées lorsqu'ils reprirent une participation active aux travaux de l'Organisation. Cinq membres (l'Albanie, la Bulgarie, la Pologne, la Roumanie et l'URSS) redevinrent actifs en 1957, et un autre membre (la Tchécoslovaquie) à dater de 1958. Les contributions arriérées dues par ces membres au 1er janvier 1959 s'élevaient au total à 5.983.260 dollars ; cependant, le montant des contributions arriérées qui devaient être versées en vertu de la résolution WHA 9.9 fut réduit à la somme de 911.401 dollars, et perçu au cours des années suivantes. Nous avons là un exemple parfait – un cas d'école pourrait-on dire – de répercussion des changements du système international sur une organisation comme l'OMS. Cela pose précisément la question de la « solidité » ou de la « fragilité » financière de l'OMS.

74Le Tableau 7 donne les barèmes des contributions des Etats Membres au budget ordinaire pour la période 1980-1993.

75Il faut tout d'abord noter les grandes différences des contributions obligatoires entre les 25 % des Etats-Unis et les 154 pays dont les contributions sont inférieures à 1 %, ou les 175 pays dont les contributions sont inférieures à 2 %.

76Comme nous l'avons vu plus haut, un pays dont la contribution au budget de l'OMS n'est que de 0,01 % a, grâce au droit de vote égalitaire (une voix par Etat Membre), le même « poids » que les Etats-Unis dans les décisions concernant les niveaux budgétaires. Cette situation a été à l'origine des pressions américaines cherchant à substituer le vote pondéré au vote égalitaire, pressions qui ont finalement abouti à un accord sur le consensus budgétaire à respecter. Cependant, le « poids » du droit de vote n'est qu'un élément des pouvoirs au sein d'une organisation internationale : l'influence officielle et officieuse des Etats-Unis auprès des autres Etats Membres et auprès du secrétariat de l'Organisation est bien supérieure à celle de pays qui paient des contributions minimes ou inférieures à la contribution américaine.

77En deuxième lieu, il faut remarquer les 25 % des Etats-Unis, même s'il est amplement justifié par des données économiques, donnent à ce pays un pouvoir de pression, et même de chantage, que le Congrès des Etats-Unis n'a pas hésité à utiliser à plusieurs reprises à l'égard des organisations des Nations Unies. Il serait souhaitable qu'un nouveau maximum soit négocié afin de limiter la contribution la plus élevée à un niveau moins élevé, par exemple 15 %.

  • 25 Etats-Unis : 25 % ; Japon : 12,24 % ; Russie : 9.25 % ; Allemagne : 8,78 % ; France : 5,90 % ; Roya (...)

78En troisième lieu, on peut noter que les huit Etats Membres qui ont payé les contributions les plus importantes25 au budget ordinaire de 1993 ont financé près des 3/4 de ce budget. Comme pour les Etats-Unis, l'influence de ces pays à l'égard d'autres Etats Membres et à l'égard du secrétariat est en rapport avec l'importance de leurs contributions. Cette influence s'exerce par exemple sur le niveau des prévisions budgétaires, sur le choix des programmes, sur le recrutement et parfois la carrière des ressortissants de ces pays au sein du secrétariat, et sur la nomination de certains à des postes importants au siège ou dans les Bureaux régionaux, ou à la tête de programmes d'envergure.

79Il faut enfin noter la « montée en puissance » du Japon – 8,50 % en 1980 et 12,24 % en 1993 – et de l'Allemagne – 7,58 % en 1980 et 8,78 % en 1993.

80Mais le principal problème budgétaire de l'OMS, comme celui de l'ONU et d'autres institutions spécialisées des Nations Unies, est le retard d'un certain nombre de pays à payer leurs contributions.

8.2.1.1 Les retards du paiement des contributions, les sanctions et le plan d'incitation

  • 26 Rés. WHA 47.19 du 12 mai 1994.

81Au 31 décembre 1993, le taux de recouvrement des contributions au budget ordinaire pour 1993 s'élevait à 79,03 %, un montant de plus de $74,5 millions restant impayé. Seuls 95 Etats Membres avaient versé intégralement leurs contributions pour 1993, 71 Membres n'avaient fait aucun versement. Le montant des contributions impayées pour 1992-1993 s'élevait à $106 millions.26

82Ce problème de financement n'était pas nouveau, mais il s'est accentué en 1986 (72,18 % de taux de recouvrement) et en 1989 (70,22 %), les défauts de paiement des Etats-Unis s'ajoutant aux retards de paiement plus ou moins chroniques d'Etats Membres au taux de contribution bien inférieur. Pour ces derniers, les raisons de leur retard à payer ne sont pas politiques : elles sont liées à des difficultés économiques, aux difficultés à réunir les monnaies convertibles nécessaires, à des procédures parlementaires ou des années fiscales décalées par rapport aux exigences de l'OMS, à des négligences ou des retards administratifs.

83Selon l'article 5.6 du Règlement financier de l'OMS, les contributions sont dues et exigibles en totalité dans les trente jours qui suivent la réception de la communication du Directeur général les informant du montant de leur contribution, ou le premier jour de l'année à laquelle se rapporte leur contribution si cette dernière date est postérieure à la date d'expiration du délai de trente jours. Au 1er janvier de l'année suivante, le solde impayé de ces contributions est considéré comme étant d'une année en retard. La même règle s'applique aux avances au fonds de roulement. Ainsi, les contributions pour l'exercice 1993 étaient dues au 1er janvier 1993.

84L'article 7 de la Constitution prévoit que, lorsqu'un Etat Membre ne remplit pas ses obligations financières vis-à-vis de l'Organisation, « l'Assemblée de la Santé peut, aux conditions jugées par elle opportunes, suspendre les privilèges attachés au droit de vote et les bénéfices dont bénéficie l'Etat Membre. L'Assemblée de la Santé aura pouvoir de rétablir ces privilèges afférents au droit de vote et ces services ».

  • 27 Rés. WHA 8.13.

85L'Assemblée de mai 1955 précisait qu'elle examinerait s'il y a lieu ou non de suspendre le droit de vote d'un Etat Membre si celui-ci était redevable à l'Organisation de contributions arriérées d'un montant égal ou supérieur à celui des contributions dues par lui pour les deux années complètes précédentes.27

86Jusqu'à 1988, l'Assemblée a fait preuve d'une grande tolérance à l'égard des mauvais payeurs. Elle notait régulièrement « avec préoccupation » le taux de recouvrement au 31 décembre de l'année précédente, invitait « instamment » les Etats Membres en retard à régulariser leur situation au plus tôt. Tout en notant les pays redevables d'arriérés de contribution et leurs intentions (ou leur absence de notification de leurs intentions) de régler ces arriérés, l'Assemblée décidait de « ne pas suspendre » le droit de vote de tel ou tel pays.

87Ce n'est qu'en mai 1988 que l'Assemblée adoptait les principes concernant l'application de l'article 7 à un Etat Membre qui ne remplit pas ses obligations financières : sur la base des exposés des Etats Membres concernés et des recommandations du Conseil exécutif, l'Assemblée adopterait une décision à la majorité des deux tiers en vertu de laquelle le droit de vote d'un Etat Membre serait suspendu à partir du jour de l'ouverture de l'Assemblée de la Santé suivante s'il est encore redevable à ce moment-là d'arriérés dans la mesure définie par la résolution de mai 1955. En mai 1991, l'Assemblée décidait qu'en cas de suspension du droit de vote, les services devaient continuer d'être assurés par l'Organisation.

88La décision de mai 1988 était précise et a été appliquée pour la première fois en 1994 : l'Assemblée notait le 12 mai 1994 que le droit de vote de la Guinée-Bissau, d'Haïti, du Tchad et du Zaïre avait été suspendu à partir du 2 mai 1994. Cette suspension devait se prolonger jusqu'à ce que les arriérés de l'Etat Membre concerné aient été ramenés, à l'Assemblée alors en session ou à une future Assemblée, à un niveau inférieur au montant qui justifierait l'application de l'article 7 de la Constitution.

  • 28 Rés. WHA 41.7, 44.2, 47.18 et 41.12.

89Ajoutant le positif au négatif, l'Assemblée de mai 1988 adoptait également un plan d'incitation à la ponctualité dans le versement par les Etats Membres de leurs contributions au budget ordinaire, qui est entré en vigueur à partir de l'exercice 1992-1993. Les bonifications à déduire des contributions brutes tient compte du barème des contributions ainsi que des dates et des montants des paiements de leurs contributions par les Etats Membres.28

90Les réformes de 1988 vont dans le bon sens, celui de responsabiliser les Etats Membres à l'égard du financement de « leur » Organisation. En 1994, il était encore trop tôt pour évaluer l'impact de ces réformes.

8.2.1.2 Le fonds de roulement

91Le fonds de roulement se compose de deux parties :

92Partie I : avances des Etats Membres calculées d'après le barème des contributions ;

93Partie II : Sommes provenant des recettes occasionnelles.

94Ces sommes peuvent être empruntées pour couvrir les dépenses budgétaires en cours d'exercice ; si le solde créditeur du fonds de roulement est insuffisant pour assurer ce financement intérimaire, les dépenses budgétaires peuvent être couvertes par des emprunts internes auprès d'autres fonds disponibles de l'Organisation. Ces emprunts sont remboursés dès que les recettes deviennent disponibles.

95Depuis 19/1, la dotation de la Partie I est restée fixée à $5 millions et le montant de la Partie II à $6 millions.

96Ces montants sont très insuffisants, en raison de la croissance du budget de l'OMS : la proportion du montant du fonds de roulement par rapport au budget ordinaire était de 54,1 % en 1950, de 18 % en 1970 et de 3 % en 1992.

97Les proportions comparables pour la même année étaient pour l'ONU, 9,9 %, pour l'OIT, 14,7 %, pour la FAO, 7,4 % et pour l'UNESCO, 7,7 %. Le Corps commun d'inspection avaiet recommandé, en 1989, une proportion de 8,3 %.

  • 29 Règlement financier, art. 5.1, 6.2, 6.3 – Rés. WHA 23.8, mai 1970. La Partie I a été augmentée à $  (...)

98Les propositions du Directeur général d'augmenter sensiblement le montant du fonds de roulement n'ont pas été acceptées par le Conseil exécutif et l'Assemblée : cette augmentation est cependant d'autant plus nécessaire que les retards de paiement des contributions sont toujours à l'ordre du jour.29

8.2.2 Les ressources extrabudgétaires

99Au cours des années, le financement de l'OMS s'est progressivement transformé : à l'origine, le budget ordinaire, financé par les contributions obligatoires des Etats Membres, était la principale base des ressources de l'Organisation. Les fonds volontaires extrabudgétaires ont ajouté des montants modestes au budget ordinaire dans les années 1960.

100En 1971, le budget ordinaire s'élevait à $75 millions, augmenté par des ressources extrabudgétaires de plus de $25 millions, dont les 3/4 venaient du PNUD et du FNUAP. En 1986-1987, les ressources extrabudgétaires ($437 millions) avaient presque atteint le niveau du budget ordinaire ($543 millions).

  • 30 Voir Communiqué de presse WHA 13, 19 mai 1989 et WHA/15, 14 mai 1993. Voir également Gill Walt, « W (...)

101Pour la première fois dans l'histoire de l'OMS, les ressources extrabudgétaires pour 1988-1989, ainsi que celles des biennums suivants, dépassaient le budget ordinaire. Ainsi l'Assemblée avait adopté en mai 1993 un budget ordinaire de $822 millions, alors que les ressources extrabudgétaires étaient estimées à $1 milliard.30

102Ces nouvelles ressources ont des avantages évidents tout en posant certains problèmes.

103Le « blocage » du budget ordinaire (croissance zéro) par les pays industrialisés et en particulier par les Etats-Unis, ne permettent pas à l'Organisation de lancer de nouvelles initiatives, ou de développer certains programmes sans en supprimer ou en réduire d'autres. Et pourtant, l'OMS doit faire face à de redoutables problèmes, comme celui de la recrudescence du paludisme et de la tuberculose, la progression du SIDA, les problèmes de malnutrition et de dégradation de l'environnement avec leurs incidences néfastes pour la santé.

104Les ressources extrabudgétaires ont ainsi permis le financement, pour une large part, du Programme d'éradication de la variole, du Programme spécial de recherche, de développement et de formation à la recherche en reproduction humaine, du Programme mondial de lutte contre le SIDA, du Programme de lutte contre l'onchocercose, du Programme spécial de recherche et de formation concernant les maladies tropicales, du Programme élargi de vaccination etc.

105Le montant des ressources extrabudgétaires a également servi d'indicateur objectif de la crédibilité de l'OMS, de sa capacité à entreprendre et à mener à bien des programmes effectifs de santé public. Les donateurs ont généralement exigé une gestion « transparente » et efficace de la part de l'OMS, laquelle a dû rationaliser et moderniser ses méthodes de gestion pour des programmes particuliers, au bénéfice de l'ensemble des activités de l'Organisation.

106Enfin, la plupart des programmes financés par des ressources extrabudgétaires jouissent d'une certaine autonomie financière et administrative qui leur permettent de s'adapter plus rapidement aux changements et leur épargne la lourdeur bureaucratique des grandes administrations. Le fait que leurs organes directeurs ou organes scientifiques sont composés en grande partie d'experts extérieurs au système des Nations Unies les ouvre largement sur le monde extérieur et les réalités politiques, économiques et scientifiques.

107Les contributions volontaires sont par nature imprévisibles et changeantes, contrairement aux contributions fixes et obligatoires au budget ordinaire, ce qui rend difficile et aléatoire la planification et les engagements à moyen ou long terme, le recrutement de personnel pour des périodes de plus d'un ou deux ans etc.

108Mais le problème principal est celui de la création de deux budgets parallèles à l'OMS, l'un planifié, approuvé par tous les Etats Membres et géré par le secrétariat selon le modèle « officiel » avec la pleine participation du Conseil exécutif, – l'autre généralement doté de ses propres structures de gestion dominées par les donateurs. Le groupe de travail du Conseil exécutif sur l'adaptation de l'OMS aux changements mondiaux avait noté en avril 1993 que cette situation (les deux types de budgets) "crée souvent un risque de conflit entre les décisions de politique générale et budgétaires du Conseil exécutif, de l'Assemblée et des comités régionaux et celles des structures de gestion des programmes spéciaux dominées par les donateurs ».

109Par exemple, l'organe de gestion du Programme Spécial de Recherche et de Formation concernant les Maladies Tropicales (TDR) est le Conseil conjoint de Coordination. Le Conseil est composé de trente membres : 12 représentants des gouvernements proposés par les bailleurs de fonds, 12 représentants des gouvernements choisis par les 6 comités régionaux de l'OMS, 3 membres choisis par le Conseil lui-même et trois représentants des instances coparrainantes, soit le PNUD, la Banque mondiale et l'OMS. Cette composition n'est évidemment pas comparable à celle du Conseil exécutif, ou de l'Assemblée de l'OMS.

110De l'avis du Directeur général de l'OMS, la seule solution acceptable afin d'éviter ce risque de conflit réside dans « un degré raisonnable d'harmonisation ».

  • 31 Voir Communiqué de presse OMS/2, 14 janvier 1991, p. 2, « Le TDR à l'horizon de l'an 2000 », Doc. T (...)

111Le groupe de travail du Conseil exécutif mentionné ci-dessus a proposé de nommer un membre du Conseil exécutif pour siéger au comité de gestion de chacun des grands programmes financés par des fonds extrabudgétaires afin de favoriser la coordination et la compatibilité de ces programmes avec les politiques, décisions et priorités de l'Assemblée de la Santé et du Conseil exécutif.31

112Il est cependant probable que, même si ce vœu est exaucé, les comités de gestion de ces programmes conserveront leur relative autonomie de décision et de gestion : les donateurs ont le droit de définir les objectifs des programmes qu'ils financent, à les diriger et à contrôler l'usage qui est fait de leur subsides. L'OMS a également intérêt à patronner des programmes importants et à en être désignée comme agent d'exécution. Les donateurs, de leur côté, ont également intérêt à bénéficier du patronage de l'OMS et des autres organisations participantes : ils doivent donc s'assurer que les programmes extrabudgétaires qu'ils financent répondent à la stratégie et aux objectifs de l'OMS et qu'ils soient approuvés par l'Assemblée de la Santé.

  • 32 Source : Doc. A47/19 Add. 1, 11 avril 1994 « Rapport financier et états financiers vérifiés pour l' (...)

113Un état des « Fonds extrabudgétaires, recettes et dépenses en 1992-1993 » est donné au Tableau 8.32

114Sur un total de recettes de $742.435.183 pour ce biennum, le Fonds bénévole pour la promotion de la santé a reçu plus de $316 millions. Ce Fonds, créé en 1960, comporte un certain nombre de comptes spéciaux, dont un compte pour la recherche en reproduction humaine, un compte pour les maladies diarrhéiques, un compte du paludisme, pour les désastres et les catastrophes naturelles etc.

115Les principaux Etats donateurs en faveur de ce Fonds étaient, pour la même période :

  • Etats-Unis : $30.215.194

  • Pays-Bas : $25.744.143

  • Royaume-Uni : $20.106.411

  • Suède : $27.309.384

  • Japon : $24.997.096

  • 33 Ibid., pp. 5-23. La Rés. WHA 13.24 a créé en mai 1960 le fonds bénévole pour la promotion de la san (...)

116Les autres principales recettes ont été reçues au titre du Programme contre le SIDA (plus de $166,5 millions), du Programme de recherche et de formation concernant les maladies tropicales (plus de 68 millions), du Programme de lutte contre l'onchocercose (près de $66 millions), du PNUD (plus de $41 millions) et du FNUAP (plus de $30 millions) .33

8.3 Ventilation des dépenses

117Le Tableau 9 présente une analyse de l'exécution financière du programme de 1992-1993 par grande rubrique de dépenses et source de fonds.

118Une comparaison avec certaines des rubriques du programme de 1980-1981 indique que les dépenses des traitements de personnel, y compris le personnel à court terme, les consultants, les conseillers temporaires et les services contractuels, ont diminué de 66,4 % en 1980-1981 à 55,8 % en 1992-1993.

119Les dépenses concernant les bourses d'études et les autres activités éducatives ont également diminué de 10,6 % à 5,3 %.

  • 34 Voir Doc. OMS A35/10 du 5 avril 1982, Table VII et A47/19, 11 avril 1994, Table VII, p. 63.

120Par contre, les dépenses afférentes aux contrats de recherche ont augmenté de 1,4 % à 6,5 %, conséquence de l'augmentation des programmes de recherche de l'OMS.34

8.4 Réforme budgétaire

121En janvier 1993, le Conseil exécutif exprima sa préoccupation à l'égard du niveau du projet de budget programme, le taux élevé de la croissance budgétaire et des contributions des Etats Membres. Il demanda au Directeur général de réduire ses propositions budgétaires grâce à des changements dans les priorités.

122L'Assemblée, à sa session de mai, se déclara préoccupée par l'accroissement des dépenses administratives, y compris les dépenses de personnel et apparentées, ainsi que par la complexité et le manque de clarté des documents budgétaires. Elle pria le Directeur général d'adopter une présentation plus claire, plus simple et plus commode pour le budget programme pour l'exercice 1996-1997 et de prendre des mesures pour que le rapport entre les dépenses de personnel et dépenses apparentées et toutes les autres dépenses de programme soit plus approprié.

  • 35 Voir Rés. EB91.R 12, janvier 1993, WHA 46.35, mai 1993, Doc. A47/17 « Réforme budgétaire, Rapport d (...)

123Un an plus tard, en mai 1994, l'Assemblée se félicita de la décision prise par le Conseil exécutif en janvier 1994, de créer un Comité de l'Administration, du Budget et des Finances pour aider le Conseil et, à travers lui, l'Assemblée dans leurs délibérations sur les questions budgétaires. Elle pria le Conseil exécutif d'utiliser pleinement ce Comité, notamment pour « aider le Directeur général dans ses efforts constants tendant à simplifier et à clarifier le processus de programmation-budgétisation ».35

8.5 Conclusion

124La situation financière de l'OMS a été ébranlée depuis les années 1980 par les retards de paiement de leurs contributions par un certain nombre d'Etats Membres, dont de « gros contributeurs ».

125Cette situation devrait s'améliorer dans la mesure où les Etats-Unis paieront leurs arriérés, et où d'autres pays trouveront leur avantage à faire de même, en raison des incitations accordées aux « bons payeurs ». Pour faciliter les opérations de trésorerie de l'Organisation, le fonds de roulement devrait être au moins doublé.

126Il est peu probable que les pays industrialisés changeront leur politique de croissance zéro pour les organisations des Nations Unies. Dans ces conditions, les contributions volontaires restent indispensables pour lancer de nouveaux programmes et maintenir des programmes opérationnels.

127Afin de donner satisfaction aux Etats Membres qui demandent plus de « transparence » et un meilleur contrôle de la gestion interne de l'Organisation, le nombre des auditeurs internes et des spécialistes de la gestion devrait être augmenté.

  • 36 Rés. WHA 1.71, juillet 1948, EB4.R13, juillet 1949, EB10.R21, juin 1952.

128Enfin, la création en janvier 1994 du Comité de l'Administration, du Budget et des Finances du Conseil exécutif devrait faciliter l'examen de ces questions par le Conseil, l'Assemblée, en étroite collaboration avec le secrétariat. Cette création est en réalité une résurrection : en effet, la Première Assemblée de la Santé avait chargé le Conseil exécutif d'établir un Comité permanent des Questions administratives et financières qui aurait pour mandat d'examiner en détail les prévisions budgétaires que le Conseil exécutif soumettrait ensuite à l'Assemblée. Le Comité permanent avait ensuite perdu son identité en étant intégré au Conseil exécutif « dans sa totalité ».36

Notes

1 Art. 2 a) de la Constitution de l'OMS.

2 A l'exception du produit des ventes de publications – $ 7.2 millions en 1992-1993. Voir Activité de l'OMS, 1992-1993, p. 145.

3 Doc. ONU A/47/746.

4 Rés. WHA 25.46 de mai 1972, al. c

5 AO No 165. Annexe II, Appendice p. 611.

6 Doc. ECOSOC E/5012, 7 mai 1971, al. 72.

7 AO, No 266, Annexe 14, p. 122.

8 Rés. wha 26.37 de mai 1973, amendant les articles 34 et 55 de la Constitution et wha 30.20 de mai 1977, qui a décidé que le budget programme concernerait une période de deux ans à partir de 1980-1981.

9 Activité de l'OMS, 1986-1987, pp. 240-241, – Résol. EB79.R9, janvier 1987, – Communiqué de presse ONU 51/17/88, – Résol. EB87.R25, janvier 1991. Concernant la crise financière des organisations des Nations Unies et les pressions américaines, voir Y. Beigbeder, « Administration and Structural Reform in the Organizations of the U.N. family », in International Administration – Law and Management Practices in International Organization, Chris de Cooker Ed., UNITAR/Martinus Nijhoff Publishers, 1990, II.4/5-10.

10 Voir « Le Règlement financier de l'OMS », art. X et XII, – « Appendice – Mandat additionnel pour la vérification extérieure des comptes de l'OMS », in Documents fondamentaux, 1992, pp. 80-91.

11 Pour les nominations de commissaires aux comptes par l'Assemblée, voir Résol. WHA1.75, 19.19, 26.27, 28.27, 30.15, 31.17, 32.9, 34.9, 36.10, 40.11, 44.17. Pour les rapports des Commissaires aux comptes mentionnés, voir Doc. A37/8 (1982-1983), A45/18 (1990-1991) et A47/19 (1992-1993). Sur l'examen des rapports du CCI par le Conseil exécutif, voir Recueil des résolutions et décisions de l'Assemblée mondiale de la Santé et du Conseil exécutif, vol. iii, pp. 217-218.

12 Doc. WHO IC/W.9., 1946.

13 AO, No 25, Annexe 18.

14 Rés. WHA 2.58, juin 1949.

15 AO, No 14, 1958, Annexe 8, p. 42.

16 Doc. EB 10.R.13 ; EB 18.R.28.

17 Rés. EB 39.R30. Cette politique fut confirmée en mai 1975 par la Rés. WHA

28.23.

18 Une partie substantielle des dépenses de l'Organisation et du fonctionnement est payée en francs suisses, en raison de l'installation de son siège à Genève : salaires, frais de voyage, communications, entretien des bâtiments, matériel de bureau etc.

19 Rés. 31.7, 32.3, 32.4, 34.5, 36.6, 38.4, 39.4, 40.3, 40.4, 42.8, 44.13, 44.14.

20 Rés. WHA 21.10, mai 1968.

21 Rés. WHA 1.88.

22 Rés. de l'Assemblée générale des Nations Unies 14.A3 I, 1946. Voir également le « Rapport du Comité des contributions », Doc. ONU A/46/11, 1991, p. 7.

23 En l'absence d'un tel plafond, les Etats-Unis auraient dû couvrir, selon la « capacité de paiement », 49,89 % des dépenses de l'ONU. Le maximum upper ceiling fut d'abord fixé à 39,89 %, puis à un tiers des dépenses ordinaires de l'ONU, et, à partir de 1972, à 25 %.

24 Ainsi la Suisse, qui n'est pas membre de l'ONU, est Membre de l'OMS et contribue à son budget : exemple parmi d'autres de cette différence de composition qui entraîne des conséquences financières réelles.

25 Etats-Unis : 25 % ; Japon : 12,24 % ; Russie : 9.25 % ; Allemagne : 8,78 % ; France : 5,90 % ; Royaume-Uni : 4,94 % ; Italie : 4,22 % ; Canada : 3,06 %. Pourcentage du budget de 1993 : 73,39 %.

26 Rés. WHA 47.19 du 12 mai 1994.

27 Rés. WHA 8.13.

28 Rés. WHA 41.7, 44.2, 47.18 et 41.12.

29 Règlement financier, art. 5.1, 6.2, 6.3 – Rés. WHA 23.8, mai 1970. La Partie I a été augmentée à $ 5.132.750 en mai 1985 (Rés. WHA 38.8). Pour les pourcentages fonds de roulement/budget, voir Doc. EB91/1993/RECI, Annexe 1, Tables 2 et 3. La recommandation du CCI se trouve dans le Doc. JIU/REP/89/9 (Vol. 1). Sur les propositions du Directeur général d'augmenter le montant du fonds de roulement, voir Rés. WHA46.9, mai 1993 et EB93.R14, janvier 1994.

30 Voir Communiqué de presse WHA 13, 19 mai 1989 et WHA/15, 14 mai 1993. Voir également Gill Walt, « WHO under Stress: Implications for health policy », Health Policv, 24 (1993), p. 128.

31 Voir Communiqué de presse OMS/2, 14 janvier 1991, p. 2, « Le TDR à l'horizon de l'an 2000 », Doc. TDR/PTR-SCI/92.3 Rev. 4, p. 18, « Maladies tropicales, Progrès de la Recherche 1991-92, Onzième Rapport du Programme PNUD/Banque Mondiale/OMS Programme Spécial de Recherche et de formation concernant les Maladies Tropicales », OMS, 1993, p. 126, Doc. OMS EB92/1993/RECI, 1993, para. 4.7.1, p. 23.

32 Source : Doc. A47/19 Add. 1, 11 avril 1994 « Rapport financier et états financiers vérifiés pour l'exercice 1er janvier 1992 – 31 décembre 1993, Annexe, Ressources extrabudgétaires pour les activités du programme », p. 4.

33 Ibid., pp. 5-23. La Rés. WHA 13.24 a créé en mai 1960 le fonds bénévole pour la promotion de la santé.

34 Voir Doc. OMS A35/10 du 5 avril 1982, Table VII et A47/19, 11 avril 1994, Table VII, p. 63.

35 Voir Rés. EB91.R 12, janvier 1993, WHA 46.35, mai 1993, Doc. A47/17 « Réforme budgétaire, Rapport du Directeur général », 24 mars 1994, Rés. WHA 47.7 et 8, mai 1994.

36 Rés. WHA 1.71, juillet 1948, EB4.R13, juillet 1949, EB10.R21, juin 1952.

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