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L’Organisation mondiale de la santé

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Yves Beigbeder

Chapitre III. L'évolution structurelle de l'OMS

Texte intégral

3.1 Les structures

1L'OMS présente une structure complexe qui comprend, à côté des organes centraux communs aux autres institutions spécialisées des Nations Unies (l'Assemblée, le Conseil exécutif, le Secrétariat et les divers comités et commissions), des structures régionales créées par l'OMS elle-même, ou alors reprises et intégrées dans l'ensemble.

2Genève est le siège central de l'Organisation ; Alexandrie (Egypte), Brazzaville (Congo), Copenhague (Danemark), Manille (Philippines), New Delhi (Inde) et Washington, D.C (USA) sont les sièges des organisations régionales.

3.1.1. Le statut de membre de l’OMS

3La qualité de Membre de l'OMS est accessible à tous les Etats (art. 3 de la Constitution) : s'ils sont déjà Membres des Nations Unies, leur signature ou leur acceptation de la Constitution de l'OMS est suffisante (art. 4) ; sinon, ils peuvent entrer dans l'Organisation pourvu que leur demande soit approuvée à la majorité simple de l'Assemblée (art. 6). Les Etats et les territoires ou groupes de territoires qui ne sont pas responsables de la conduite de leurs relations internationales peuvent faire partie de l'Organisation en qualité de Membres associés. Ils doivent alors présenter une demande d'admission faite pour leur compte par l'Etat ou l'autorité responsable de leur politique extérieure et soumise à l'approbation de l'Assemblée. Le statut de Membres associés, non défini par la Constitution, fut établi par la première Assemblée qui décide que ceux-ci participeraient, sans droit de vote, aux délibérations de l'Assemblée et de ses commissions principales. Par contre, ces Membres peuvent user du droit de vote dans les autres commissions ou sous-commissions de l'Assemblée (art. 46 du réglement interne). Ils ne sont pas éligibles au Conseil exécutif. Enfin, ils sont soumis aux mêmes obligations que les Membres, mais le montant de leur contribution est moins élevé.

4A contrario, le rejet de la demande de la « Palestine » à passer de son statut d'observateur à celui de Membre de plein droit de l'OMS par les Assemblées de 1989 et 1990 a confirmé que seuls les Etats pouvaient devenir Membre de l'Organisation. Les résolutions adoptées (WHA 42.1 et 43.1), de nature dilatoire, évitèrent à l'OMS un conflit majeur avec les Etats-Unis.

3.1.2. L'Assemblée mondiale de la santé

5L'Assemblée est l'organe principal où délibèrent tous les Etats Membres et Membres associés. Chaque Etat y envoie trois délégués au maximum, choisis en principe parmi les personnalités les plus qualifiées dans le domaine sanitaire et, si possible, représentant l'administration sanitaire nationale.

6Chaque Etat Membre a droit à un vote (art. 59).

7Les décisions de l'Assemblée sont prises à la majorité de deux tiers des Membres présents et votant lorsqu'il s'agit de questions importantes (définies ainsi par l'art. 60 : adoption de conventions ou d'accords, approbation d'accords avec les Nations Unies et les organisations intergouvernementales, modifications apportées à la Constitution). Pour toutes les autres questions, l'Assemblée décide à la majorité simple des Membres présents et votant (toujours à la majorité simple, elle peut décider de considérer comme importantes des questions qui ne sont pas définies expressément comme telles par l'art. 60).

8L'Assemblée se réunit en session ordinaire un fois par an et peut se réunir en session extraordinaire sur demande du Conseil exécutif ou de la majorité des Etats Membres (art. 13). Elle choisit la région ou l'Etat où se tiendra la prochaine session. C'est le Conseil exécutif qui fixe le lieu précis et la date de la session (art. 14).

9L'Assemblée détermine la politique de l'Organisation ; elle a un pouvoir général de contrôle sur les autres organes. Elle contrôle la politique financière ; elle examine et approuve le budget et le programme général de travail (art. 18 f et 28 g). C'est elle encore qui choisit les Etats désignant les membres du Conseil exécutif (art. 31). En outre, elle peut créer toutes les commissions nécessaires à l'activité de l'Organisation (art. 18 e).

10L'Assemblée nomme le Directeur général, sur proposition du Conseil exécutif (art. 31).

11L'Assemblée exerce un pouvoir de direction sur le Conseil exécutif et sur le Directeur général, bien que ce dernier soit placé sous l'autorité directe du Conseil (art. 31) ; en effet, l'Assemblée peut donner à l'un comme à l'autre des instructions pour « ...appeler l'attention des Etats Membres et des organisations internationales, intergouvernementales ou non gouvernementales, sur toute question concernant la santé que l'Assemblée de la Santé pourra juger digne d'être signalée ». (Art. 18 g.)

12Dans le cadre des relations avec les Nations Unies, l'Assemblée étudie les recommandations ayant trait à la santé qui émanent de l'Assemblée générale, du Conseil économique et social, du Conseil de sécurité ou du Conseil de tutelle. Elle leur présente un rapport sur les mesures prises par l'Organisation en exécution de ses recommandations (art. 18 i).

13Enfin, l'Assemblée a le pouvoir d'adopter des projets de convention pour chaque question de la compétence de l'OMS, de faire des recommandations aux Etats Membres, de prendre toute mesure nécessaire aux fins de l'Organisation.

3.1.3. Le Conseil exécutif

14Le Conseil exécutif est composé de 31 personnes désignées par autant d'Etats Membres choisis par l'Assemblée, compte tenu d'une répartition géographique équitable. Au moins trois de ces membres doivent être élus parmi chacune des organisations régionales. Les Etats doivent désigner des personnes techniquement qualifiées dans le domaine de la santé : c'est une obligation, et non une « recommandation » comme dans le cas de l'Assemblée. Les membres du Conseil sont élus pour trois ans et sont rééligibles (art. 24 et 25 de la Constitution).

15En application d'un arrangement officieux « hors-Constitution », le Conseil inclut des représentants des Membres permanents du Conseil de sécurité de l'ONU (Chine, Etats-Unis, France, Royaume-Uni et Russie) – le représentant d'un de ces Membres, au terme de son mandat de trois ans, sera réélu après un délai maximum d'un an.

16Le statut des membres du Conseil exécutif n'est pas clairement défini par la Constitution. D'une part, ils sont désignés par les Etats Membres et pourraient donc être considérés comme leurs représentants. D'autre part, la Constitution affirme que les membres du Conseil sont des personnes (et non pas des Etats Membres) et que « le Conseil exerce, au nom de l'Assemblée de la Santé toute entière, les pouvoirs qui lui sont délégués par cet organisme » (art. 29). En outre, elle ne contient pas pour le Conseil de disposition semblable à celle prévue pour le Secrétariat (interdiction faite au personnel de solliciter ou de recevoir des instructions d'aucun gouvernement ou d'aucune autorité étrangère et obligation pour les Etats Membres de respecter le caractère exclusivement international du Directeur général et du personnel).

17Les membres du Conseil exécutif doivent-ils donc être considérés comme indépendants de leur gouvernement ? Si oui, cela vaut-il uniquement dans le cas des pouvoirs délégués par l'Assemblée, ou également quand le Conseil agit en fonction de ses compétences spécifiques ? Un certain flou constitutionnel demeure. Vouloir trancher ici en faveur de l'une ou de l'autre interprétation serait sans doute assez académique ; la réalité s'en charge assez elle-même, et on sait que certains Etats considèrent leurs fonctionnaires internationaux comme des représentants officiels de leur gouvernement.

18L'élection « obligatoire » de Membres permanents du Conseil de Sécurité ne peut qu'être interprétée comme une atteinte portée à la théorie de l'autonomie des membres du Conseil à l'égard de leur gouvernement : elle a amorcé une certaine politisation du Conseil.

19On peut distinguer deux types de fonctions assumées par le Conseil exécutif :

  1. celles que l'Assemblée décide de lui confier spécialement ;

  2. celles que le Conseil assume en tant qu'organe exécutif de l'Assemblée, en appliquant ses décisions et ses directives, en la conseillant sur les questions qu'elle lui soumet et en préparant l'ordre du jour de ses sessions. Dans cette deuxième catégorie entrent aussi la préparation du programme général de travail (art. 28), l'examen des rapports financiers et des prévisions budgétaires proposées par le Directeur général (art. 34 et 55), la création et l'évaluation des commissions ad hoc (art. 38, 39 et 40).

20D'autre part, le Conseil peut également convoquer des conférences, susciter la participation de représentants d'organisations internationales et, avec le consentement des gouvernements intéressés, d'organisations régionales (art. 41). Inversement, il peut être amené à representer l'OMS dans des réunions organisées par d'autres institutions (art. 42). Enfin, il a la possibilité de prendre « ... dans le cadre des fonctions et des ressources financières de l'Organisation, toute mesure d'urgence dans le cas d'événements exigeant une action immédiate. Il peut en particulier autoriser le Directeur général à prendre les moyens nécessaires pour combattre les épidémies, participer à la mise en œuvre des secours sanitaires à porter aux victimes d'une calamité et entreprendre telles études ou recherches sur l'urgence desquelles son attention aura été attirée par un Etat quelconque ou par le Directeur général » (art. 28 i) ; il dispose à cet effet d'un fonds spécial (art. 58). Le Conseil se réunit au moins deux fois par an et choisit le lieu de chaque réunion ; il élit son président et adopte son réglement (art. 26 et 27).

3.1.4. Le secrétariat

21Le Secrétariat rassemble le Directeur général et le personnel technique et administratif nécessaire à l'Organisation (art. 30). Le Directeur général est nommé par l'Assemblée sur proposition du Conseil. Il est placé sous l'autorité du Conseil ; c'est le plus haut fonctionnaire technique et administratif de l'Organisation. Il est de droit le secrétaire de l'Assemblée, du Conseil, de tous les commissions et comités, et des conférences convoquées par l'Organisation. Il peut aussi déléguer ses fonctions (art. 31).

22Le Secrétariat, organe permanent de l'Organisation, assure la cohérence de l'action sanitaire des Etats Membres. A cette fin, le Directeur général ou son représentant peut, après accord préalable avec les Etats Membres, entrer directement en contact avec les administrations sanitaires et les organisations nationales des régions. De plus, il maintient d'étroites relations avec les organisations internationales dont les activités relèvent de la compétence de l'Organisation (art. 33).

23La Constitution confie au Directeur général la tâche de préparer les prévisions budgétaires et les rapports financiers de l'Organisation (art. 34). Ceux-ci sont ensuite soumis au Conseil qui les examine et les transmet, avec les recommandations opportunes, à l'Assemblée (art. 55 et 18 g). On le voit : le Secrétariat joue, sur le plan financier, un rôle fondamental dans le processus de décision.

24Le Directeur général est autorisé à nommer son personnel, conformément au réglement approuvé par l'Assemblée de la Santé (art. 35). Les dispositions constitutives relatives au personnel reproduisent sensiblement celles de la Charte des Nations Unies. L'efficacité, l'intégrité et la représentation du caractère international sont les éléments primordiaux du recrutement du personnel. La Constitution de l'OMS interdit aux membres du personnel de solliciter ou de recevoir des instructions des gouvernements ou d'autres autorités étrangères à l'Organisation. Les Etats Membres, quant à eux, doivent aussi respecter le caractère exclusivement international du Directeur général et du personnel et ne pas chercher à les influencer (art. 37). Ces dispositions, dont le respect et l'efficacité sont difficilement vérifiables, sont destinées à protéger le personnel contre les pressions politiques éventuelles des Etats et à sauvegarder l'indépendance du Secrétariat.

3.1.5. La structure régionale

25D'après l'art. 44 de la Constitution, c'est l'Assemblée qui détermine les régions géographiques où il est souhaitable de créer une organisation régionale. La Constitution précise aussi qu'il ne pourra y avoir qu'une seule organisation par région et que chaque organisation fera partie intégrante de l'OMS.

26La structure retenue distingue un comité régional et un bureau régional.

27Tous les Etats Membres ou Membres associés sont représentés dans les comités régionaux. Même les territoires qui n'ont pas la responsabilité de la conduite de leurs relations internationales ont le droit d'y participer. Leurs droits et leurs obligations sont fixés par l'Assemblée.

28On reconnaît une ample autonomie aux comités régionaux dans le domaine de la politique sanitaire régionale ; elle se concrétise par le pouvoir de « ... formuler des directives se rapportant à des questions d'un caractère exclusivement régional » et de « proposer au bureau régional la réunion de conférences techniques ainsi que tout travail ou toute recherche additionnels sur des questions de santé qui, de l'avis du comité régional, seraient susceptibles d'atteindre le but poursuivi par l'Organisation dans la région... » (art. 50 a et c).

29Par ailleurs, les comités régionaux influencent d'une certaine manière le budget de l'organisation régionale en recommandant « l'affectation de crédits régionaux supplémentaires par les gouvernements des régions respectives si la part du budget central de l'Organisation allouée à cette région est insuffisante pour l'accomplissement des fonctions régionales » (art. 50 f) ; ils fournissent, par l'intermédiaire du Directeur général, des avis à l'Organisation sur les questions dont l'importance dépasse les limites régionales (art. 50 e). Ils exercent aussi toutes autres fonctions qui peuvent leur être déléguées par l'Assemblée, le Conseil exécutif ou le Directeur général.

30Bien que la Constitution ne précise pas la périodicité des réunions des comités régionaux, ceux-ci se réunissent normalement chaque année en septembre ou octobre, pour une durée de 5 à 7 jours. Ils choisissent le lieu de la réunion. Par ailleurs, ils peuvent se réunir « aussi souvent qu'il est nécessaire » à d'autres périodes (art. 48).

31Les bureaux régionaux sont placés sous l'autorité des comités régionaux et du directeur général. En accord avec le comité régional, le Conseil exécutif nomme les directeurs régionaux. Le personnel du bureau régional est en revanche nommé sur la base d'un accord entre le Directeur général et le Directeur régional (art. 51 à 53).

32Les bureaux régionaux sont les organes administratifs des comités régionaux et ils agissent en tant qu'organes exécutifs de l'Assemblée et du Conseil exécutif dans les limites de la région.

3.2. L'Assemblée mondiale de la santé : participation et méthodes de travail

3.2.1. Evolution de la participation

33A l'ouverture de la première Assemblée mondiale de la Santé, le 24 juin 1949, 48 Etats étaient devenus Membres de l'OMS et 6 autres le devinrent avant la clôture, le 22 juillet. Au 31 décembre 1993, l'OMS comptait 187 Membres et deux Membres associés.

  • 1 Voir la Liste des "Membres et Membres associés de l'OMS", in Activité de l'OMS 1992-1993, OMS, Genè (...)

34Si l'on considère l'ordre chronologique dans lequel ces Etats sont entrés à l'OMS1, on voit que les deux premières années de vie de l'Organisation, de 1948 à 1950, ont été caractérisées par l'entrée de tous les Etats américains faisant partie du Bureau sanitaire panaméricain, sauf la Colombie, l'accord entre l'OMS et l'Organisation panaméricaine de la Santé ayant été finalement conclu après plus de deux ans de tractations le 30 juin 1949.

35Les années cinquante ont vu le retrait des pays du bloc socialiste (Albanie, RSS de Biélorussie, Bulgarie, Hongrie, Pologne, Roumanie, Tchécoslovaquie, RSS d'Ukraine et URSS) et de la Chine.

  • 2 A l'exception de la Hongrie qui, à la suite des événements de 1956, restera inactive jusqu'en 1963, (...)

36L'« inactivité » de ces Membres, selon la définition que l'Organisation donna de leur situation, dura jusqu'en 1957 pour les pays du bloc socialiste2 et seulement deux ans pour la Chine (1950-1953), qui s'était retirée pour des raisons d'ordre économique.

  • 3 Rés. WHA 14.35, 1961.

37Un grand nombre d'Etats entrèrent à l'OMS dans la première moitié des années soixante. Leur participation, comme celle de tout nouvel Etat, avait été explicitement souhaitée par l'Assemblée3.

38Le nombre des Etats africains passa de 8 en 1959 à 26 en 1965 et continua d'augmenter dans les années suivantes. Aujourd'hui, 50 Etats africains sont représentés à l'Assemblée.

39En 1964, l'Assemblée a suspendu le droit de vote de l'Afrique du Sud à cause de sa politique de discrimination raciale ; pour les mêmes raisons, elle a suspendu les droits de la Rhodésie du Sud. A la suite de cette décision, l'Afrique du Sud n'a plus participé à l'activité de l'Organisation, tandis qu'en 1980 le Zimbabwe, ex-Rhodésie du Sud, a été admis comme Membre de l'Organisation.

  • 4 Rés. WHA 25.1.
  • 5 Rés. WHA 26.2.

40En 1972, à la suite de la résolution 2758 (XXVI) du 25 octobre 1971 de l'Assemblée générale des Nations Unies, l'OMS a reconnu la République populaire de Chine comme étant le seul représentant légitime de la Chine et a expulsé le représentant de la Chine nationaliste4. En 1973, l'Assemblée a admis comme Membre la République démocratique allemande, après avoir refusé plusieurs fois son admission.5

41La division de l'URSS, de la Yougoslavie et de la Tchécoslovaquie et l'accession à l'indépendance de quelques nouveaux Etats a provoqué un nouvel afflux d'Etats Membres dans les années 1990.

42L'évolution structurelle de l'Assemblée mondiale de la Santé est donc marquée par trois phénomènes importants :

  1. l'entrée massive des Etats africains nouvellement indépendants au cours des années soixante. Ces Etats se trouvaient dans des situations économiques et sanitaires en général très défavorables. Leur arrivée a mis en lumière les problèmes sanitaires spécifiques du sous-développement (le programme de la Santé pour tous en l'an 2000 vise précisément à résoudre ces problèmes). A partir de cette période, l'Assemblée va donc devoir prendre en compte deux types de questions sanitaires engendrant des actions et des programmes radicalement différents : les questions liées au développement (pollution, recrudescence des maladies cardiovasculaires, p. ex.) et celles qui naissent du sous-développement (maladies parasitaires, carences alimentaires, carences des soins de santé élémentaires, manque de personnel médical, etc). Cette rencontre de deux mondes dans le même organisme constitue probablement le défi le plus sérieux proposé à l'OMS depuis une vingtaine d'années ; nous avons vu dans le Chapitre II, quelles stratégies ont été mises en place pour le relever.

  2. L'absence temporaire de certains Etats ou groupes d'Etats. Il n'est pas question de discuter ici du bien-fondé de ces absences de caractère essentiellement politique (soit que des Etats « punissent » l'OMS en s'en retirant, soit que celle-ci les sanctionne elle-même en suspendant leurs droits). Il faut par contre insister sur le fait que toute action sanitaire efficace doit être continue dans le temps et dans l'espace : dans le temps, puisque la lutte contre la maladie n'est jamais définitivement victorieuse, dans l'espace puisque la majorité des questions sanitaires sont par définitions transnationales (le SIDA ou le paludisme ne respectent pas les frontières...). Ainsi, lorsque des pays au poids démographique et économique certain (Afrique du Sud, Allemagne de l'Est, URSS) se retirent, cela ne peut qu'entraver, à long terme, la bonne marche des programmes, l'élaboration de statistiques valables, la coopération sanitaire.

  3. On peut donc se féliciter que l'évolution politique internationale ait permis à l'OMS de réunir, en 1994, la quasi-totalité des Etats du monde.

3.2.2. Composition des délégations

43La Constitution de l'OMS établit que chaque Etat Membre doit être représenté à l'Assemblée par trois délégués au plus, dont un chef de délégation, et que ceux-ci devraient être techniquement qualifiés dans le domaine de la santé et de préférence représenter l'administration nationale de santé (art. 24).

44Il ressort de l'étude de la composition des délégations que ces conditions sont respectées dans une large mesure. Nous avons examiné trois sessions de l'Assemblée, la première en 1948, la treizième en 1960 et la trente-quatrième en 1981 ; nous avons regroupé en trois catégories les personnes composant les délégations : médecins, fonctionnaires de l'administration de santé publique et diplomates, en tenant compte non seulement des délégués mais aussi des conseillers, suppléants, etc. Les Etats qui n'avaient pas envoyé de représentants techniquement qualifiés dans le domaine de la santé, mais seulement des diplomates, étaient trois en 1948 sur 52 Etats participants (Haïti, République dominicaine et Salvador), toujours trois en 1960 sur 95 Etats participants (Nicaragua, Uruguay, Yémen) et deux en 1981 sur 153 Etats participants (Liban et République dominicaine).

45Pour les autres Etats, la proportion entre médecins, fonctionnaires et diplomates varie, et on pourrait considérer que lorsqu'au moins l'un des participants est un médecin, la disposition constitutionnelle est respectée. Le cas est différent lorsqu'il n'y a aucun médecin et que le pays est seulement représenté par des fonctionnaires du Ministère de la Santé et des diplomates ; c'est le cas, en 1981, pour l'Ethiopie, La République populaire démocratique de Corée, la Guinée équatoriale, les Seychelles et les Bahamas.

46Autre élément important pour évaluer la participation des Etats aux travaux de l'Assemblée : le nombre des membres de leur délégation ; disons qu'il dépend du niveau de développement du pays et que, généralement, il augmente avec le temps. Aujourd'hui, la plupart des pays sont représentés par trois délégués ; le nombre qui varie le plus est celui des suppléants et des conseillers : en moyenne une dizaine pour les pays développés. Cela dit, si l'on compare la composition des délégations des pays en développement et celles des pays développés, on repère de grandes différences, qui ne peuvent pas ne pas avoir influencé le degré de participation des différents Etats.

47Ainsi, à la première session de l'Assemblée (1948), la France envoya une délégation de 10 membres, dont un diplomate en poste à la délégation française auprès de l'Office européen des Nations Unies à Genève, un fonctionnaire du Ministère des Affaires étrangères, un autre du Ministère des Finances et sept docteurs en médecine ; le Royaume-Uni avait une délégation de 15 membres, dont 7 médecins ; la délégation de la Suisse était composée de 5 personnes : un diplomate, un économiste et trois docteurs en médecine. Par comparaison, l'Arabie Saoudite avait envoyé deux délégués (médecins), le Brésil trois (médecins également) et l'Ethiopie deux (un diplomate en poste à Stockholm et un médecin).

48Autre comparaison deux ans plus tard :

  • Egypte : trois délégués, tous docteurs en médecine ;

  • Libéria : un seul délégué, médecin ;

  • Uruguay : un seul délégué, également médecin ;

  • Belgique : 9 personnes dont un diplomate venu de Bruxelles, deux diplomates de la mission permanente de Belgique à Genève, cinq docteurs en médecine et un professeur à l'Université de Louvain ;

  • Italie : 8 personnes dont 3 fonctionnaires du Consulat à Genève et 5 docteurs en médecine ;

  • Etats-Unis d'Amérique : 11 personnes dont 6 docteurs en médecine.

49Pour ce même groupe de pays, l'évolution était peu sensible dix ans plus tard, à la treizième Assemblée de mai 1960 :

  • Egypte : délégation composée de trois docteurs en médecine et d'un conseiller juridique ;

  • Libéria : trois délégués dont deux docteurs en médecine ;

  • Uruguay : un délégué diplomate à la délégation permanente de l'Uruguay auprès de l'Office des Nations Unies à Genève ;

  • Belgique : 7 personnes dont deux diplomates et cinq professionnels de la santé ;

  • Italie : 6 personnes dont l'Ambassadeur délégué à Genève, un diplomate de la mission italienne à Genève et quatre docteurs en médecine ;

  • Etats-Unis d'Amérique : 17 personnes dont 13 docteurs en médecine.

50Parfois, certains Etats du Tiers Monde ne sont tout simplement pas représentés. Ce fut le cas en 1980, lors de la trente-troisième Assemblée, pour la République du Tchad, sans doute à cause des conflits qui déchiraient ce pays.

51Ajoutons que les Etats dont les délégations se composent de spécialistes sont susceptibles de jouer un rôle plus actif. Si, en outre, les mêmes Etats sont dotés d'un appareil administratif efficace, ils seront en mesure de mieux analyser les problèmes d'ordre scientifique, financier et autres qui touchent au programme et à l'orientation générale de l'Organisation, d'en évaluer plus exactement l'importance. Il est tout aussi évident que lorsqu'une délégation réunit un nombre suffisant de spécialistes, elle sera en mesure d'assister aux diverses commissions lors des réunions de l'Assemblée et de participer activement au processus de prise de décision : ces spécialistes, possédant une connaissance approfondie des problèmes débattus, peuvent formuler des propositions susceptibles d'influencer les décisions sous forme de résolutions ou de recommandations.

52Et nous ne parlons pas de la durée de la présence des membres à Genève. A titre d'exemple, signalons le cas d'une délégation d'un pays en développement composée de trois membres, dont deux ont quitté Genève pendant la première semaine après l'ouverture de la session. On imagine le rôle insignifiant d'un tel Etat dans le processus de prise de décision.

53L'égalité numérique de jure n'est donc pas garante d'une représentation uniforme pour tous les pays participant à l'Assemblée. La présence de nombreux conseillers et suppléants rétablit, en proportion de leur poids respectif, une « inégalité » en faveur des pays développés ; on n'en déduira pas pour autant que l'Assemblée se consacre forcément en priorité aux problèmes de ces pays.

3.2.3. Questions linguistiques

54A l'augmentation des membres de l'OMS au fil des ans correspond une ouverture linguistique certaine.

55Le premier Réglement intérieur de l'Assemblée établissait que l'anglais, le chinois, l'espagnol, le français et le russe étaient les langues officielles et que l'anglais et le français étaient les langues de travail (art. 64 du Réglement intérieur de l'Assemblée, adopté en 1948) ; il ajoutait que toutes les décisions formelles devaient être établies dans les langues officielles tandis que les autres documents l'étaient dans les langues de travail. L'Assemblée assurait uniquement la traduction en français et en anglais des discours prononcés dans une langue officielle. Depuis lors, quatre autres idiomes ont accédé au statut de langue de travail :

561951 : l'espagnol

571967 : le russe

581975 : le chinois et l'arabe.

59Au demeurant, le degré d'utilisation de ces langues varie sensiblement : alors que tous les documents sont établis en anglais et en français, certains ne le sont pas en espagnol et en russe et les traductions en arabe et en chinois sont faites sur une base hautement sélective, en considérant les besoins exprimés par les Etats Membres intéressés.

3.2.4. Périodicité des sessions

60Le débat sur la périodicité des sessions de l'Assemblée, engagé depuis 1950 et jamais concrétisé par une modification constitutionnelle, révèle quelques aspects intéressants du fonctionnement de cet organe. Un certain nombre d'Etats ont en effet proposé à plusieurs reprises de rendre les sessions biennales, pour des raisons tout à fait recevables : économies de temps et d'argent, rationalisation des travaux de l'Organisation et harmonisation avec le système des Nations Unies.

61On faisait remarquer, en premier lieu, qu'un système d'Assemblées biennales augmenterait le temps dont le Secrétariat dispose pour l'exécution des programmes établis par celle-ci et permettrait aux délégués de se consacrer davantage à leurs activités habituelles toujours très importantes pour leur pays étant donné la haute qualification technique de la plupart d'entre eux. On soulignait l'importance de ce dernier point pour les Etats sous-développés ou en voie de développement qui, disposant de peu de personnel qualifié, ne sont pas toujours à même de remplacer les personnes envoyées à l'Assemblée.

62Pour l'économie d'argent, on signalait que, aussi négligeable fût-elle en regard du budget global de l'Organisation, elle serait significative à l'échelle des besoins et des possibilités des pays en voie des développement. Il faut noter que l'Organisation ne rembourse les frais de voyage que pour un seul délégué, les dépenses des autres membres de la délégation étant prises en charge par l'Etat Membre.

63La décision de mai 1977 selon laquelle le budget programme de l'OMS couvrirait un période de deux ans, et non plus d'un an, à partir de 1980-1981, apportait un nouvel argument aux partisans d'Assemblées biennales (WHA 30.20).

64Quoi qu'il en soit, on retrouve là un problème fréquent dans les institutions internationales qui accueillent d'une part des pays développés (pour lesquels les charges de représentation sont quasi négligeables), de l'autre des pays plus défavorisés (pour lesquels ces mêmes charges sont assez difficiles à assumer). A ce jour, l'OMS n'a pas suivi l'exemple de la FAO et de l'UNESCO qui ont adopté le cycle biennal pour leurs conférences. Les arguments des opposants, toujours majoritaires, se fondent sur trois critères : a) seul le cycle annuel permet un échange satisfaisant des informations ; b) lui seul permet d'adapter la stratégie de l'OMS à l'évolution extrêmement rapide de la situation sanitaire mondiale ; c) lui seul enfin permet une rapidité de décision suffisante.

65Débat politique ? Oui, dans la mesure où les opposants au cycle biennal sont essentiellement les pays qui souhaiteraient un engagement politique accru de l'Assemblée (pays du bloc de l'Est, pays arabes, certains pays africains ou de l'Asie du Sud-Est), alors que les promoteurs du changement sont les Etats (pays américains en large majorité, une grande partie des pays africains, pays de la région du Pacifique) soucieux surtout d'efficacité technique et de réalisme budgétaire. Simplifions à l'extrême : les premiers recherchent une tribune, et dans ce cas plus les sessions sont nombreuses, plus ils ont l'occasion de s'exprimer ; les seconds demandent le meilleur rapport coût/efficacité, et le cycle biennal y répond assez bien.

  • 6 Rés. WHA 34.29 et Rés. du Conseil exécutif eb 79(14), eb 81(20), eb 83(13), eb 85(14), eb 87(17), e (...)

66L'Assemblée, finalement, a coupé la poire en deux, en prenant la décision de réduire la durée des sessions des années paires : celles-ci ne devaient plus, à partir de 1982, excéder deux semaines. La limite de deux semaines devait ensuite s'appliquer à toutes les Assemblées à partir de 1987.6

3.2.5. Le lieu des réunions des Assemblées de la santé

67La Troisième Assemblée générale des Nations Unies avait recommandé en 1947 que les conférences annuelles des institutions spécialisées aient lieu au siège de ces institutions aussi souvent que possible.

68En effet, la tenue d'une telle conférence annuelle au siège de l'organisation se justifie par des raisons d'économie et d'efficacité : il n'est pas alors nécessaire de prendre en charge les frais de déplacement d'un certain nombre de fonctionnaires, et le transport de documentation et de matériel, à partir du siège jusqu'au lieu de la conférence, – les représentants gouvernementaux peuvent avoir accès plus facilement aux différents services de l'organisation – les fonctionnaires ont un accès immédiat à toutes les ressources, documents et rapports qui peuvent leur être demandés au cours de la conférence, – enfin, les installations et services fournis au lieu de la conférence ne sont pas nécessairement au niveau requis pour la tenue d'une grande conférence internationale.

69Cependant, certains pays sont tout disposés à inviter la tenue d'une telle conférence sur leur territoire afin de démontrer leur intérêt pour l'organisation en question, pour des raisons de prestige national, pour attirer l'attention de la communauté internationale sur leur pays, et, dans certains cas, à des fins de développement touristique.

70La Première Assemblée de la Santé se tint à Genève. Le Conseil exécutif accepta l'invitation du Gouvernement italien à tenir la Deuxième Assemblée à Rome, en 1949. Les Assemblées suivantes furent organisées à Genève, jusqu'à la Huitième Assemblée qui se tint à Mexico en mai 1954. Le Gouvernement du Mexique s'était engagé à prendre à sa charge tous les frais supplémentaires nécessités par la tenue de l'Assemblée hors du siège ; à accorder à tous les délégués, observateurs et collaborateurs les facilités, immunités et privilèges nécessaires pour assurer le déroulement normal des sessions ; à mettre à la disposition de l'Organisation les locaux, installations, matériel et services nécessaires aux travaux de l'Assemblée et du Conseil exécutif (Résol. EB 13.R59).

71Trois autres Assemblées se tinrent hors siège : la Onzième Assemblée eut lieu à Minneapolis, à l'occasion du dixième anniversaire de l'Organisation ; la Quatorzième Assemblée se tint à New Delhi et la Vingt-deuxième Assemblée à Boston. Les Etats-Unis s'étaient engagés à prendre à leur charge les frais supplémentaires causés par la tenue de l'Assemblée à Minneapolis pour un montant ne devant pas dépasser $400 000 et l'Inde avait limité son financement à $250 000 pour l'Assemblée de New Delhi. Les Etats-Unis ne fixèrent pas de maximum pour l'Assemblée tenue à Boston (Résol. WHA 10.51, 13.14 et 21.29).

72Toutes les autres Assemblées furent organisées à Genève. En mai 1985, l'Assemblée avait conclu qu'il était dans l'intérêt de tous les Etats Membres de continuer à tenir les Assemblées de la Santé au siège de l'Organisation, « cette pratique s'étant révélée bénéfique du point de vue de l'efficience et de l'efficacité ». Elle priait le Directeur général de faire valoir ce point de vue auprès de tout Etat Membre qui proposerait d'inviter l'Assemblée à se tenir hors du siège de l'OMS (Résol. WHA (14)).

73Cette sage décision devrait effectivement dissuader les invitations éventuelles pour l'avenir.

3.2.6. Le règlement intérieur

74Le règlement intérieur de l'Assemblée a subi depuis 1948 un certain nombre de modifications ; les unes concernent l'augmentation des membres des organes de l'Assemblée et des membres du Conseil exécutif correspondant à l'augmentation des Membres de l'Organisation ; les autres ont effectivement changé les procédures prévues ou bien introduit de nouvelles dispositions.

75Pour les premières, remarquons que l'augmentation des membres des organes de l'Assemblée n'a pas suivi celle des Etats Membres. Par exemple, le nombre des membres de la Commission de désignation est passé de 12 en 1948, quand il y avait 54 Etats Membres, à 18 en 1955 avec 81 Etats Membres, puis à 25 aujourd'hui avec 187 Etats Membres. La proportion est donc passée de 22 % en 1948 et 1955 à 13 % aujourd'hui. Le nombre des vice-présidents de l'Assemblée est passé de 3 à 5 et celui des membres du Bureau de l'Assemblée de 15 (28 %) à 25 (13 %). Cela indique simplement qu'à partir d'une certaine augmentation d'Etats Membres, la représentativité proportionnelle n'est plus possible ; le critère de l'efficacité prend le relais.

76Dans les secondes modifications, nous examinerons brièvement celles qui ont trait aux procédures de vote et à la question plus générale de la majorité et du consensus.

  • 7 Voir Chapire IV.

77Majorité ou consensus ? L'évolution des méthodes de l'Assemblée indique clairement une préférence pour le second. On a pu l'observer dès les années cinquante, chaque fois que l'OMS devait décider d'adopter des mesures normatives, c'est-à-dire contraignantes pour les Etats : elle a préféré la recommandation, appuyée par le vote d'un très grand nombre d'Etats, au règlement soutenu uniquement par une majorité arithmétique. En d'autres termes, elle a préféré la valeur politique d'une large adhésion à l'efficacité d'une forme juridique rigoureuse. Ce fut le cas notamment lors des discussions sur le contrôle de la qualité des médicaments et sur l'adoption du code de commercialisation des substituts du lait maternel7.

  • 8 Voir Rés. WHA 8.26, Amendement à l'art. 59 (maintenant art. 78) du Règlement intérieur de l'Assembl (...)

78Autre symptôme de cette évolution : on a décidé, en 1955, que les questions budgétaires ne pourraient plus être soumises au vote à bulletin secret, ce qui obligeait désormais à trouver le consensus le plus large possible avant de passer au vote lui-même.8

  • 9 Voir Rés. WHA 11.36 et WHA 32.12.

79Dans le même esprit, on a porté aux deux tiers la majorité simple auparavant nécessaire pour trancher les questions relatives au montant effectif du budget et pour suspendre les privilèges et les services attachés au droit de vote d'un Etat Membre9 (en application de l'art. 7 de la Constitution).

  • 10 Voir Rés. WHA 29.37.

80Signalons enfin que, alors que le règlement original exigeait que toutes les élections aient lieu à bulletin secret, l'article 80 admet maintenant que s'il y a un candidat ou une liste ayant fait l'objet d'un accord, si d'autre part il n'y a pas d'objection et qu'il ne s'agit pas de la nomination du Directeur général, l'Assemblée peut décider de procéder à une élection sans vote.10

81L'évolution que nous venons de retracer est éclairante à maints égards ; l'Assemblée mondiale de la Santé est devenue au fil des ans un vaste forum dans lequel se rencontrent des Etats radicalement différents par leur taille, leur puissance, leur influence, leur poids démographique, leur situation socio-économique, leur idéologie : le consensus ouvertement affiché n'en prend que plus de valeur, et c'est vers lui que l'on tendra en premier lieu, même s'il faut pour cela s'entendre sur des objectifs formulés avec moins de précision.

3.3. Les changements dans la composition du Conseil exécutif

82Première constatation : depuis 1948, les Etats membres du Conseil se sont tous efforcés d'y déléguer des fonctionnaires compétents dans le domaine de la Santé. Ainsi, sauf exceptions rares (p. ex. l'Ethiopie, à la 46e session de 1970, représentée par un délégué n'appartenant pas au corps médical, ou la Chine, qui a envoyé en 1980 un diplomate attaché à la Mission permanente auprès de l'Office des Nations Unies), les membres du Conseil relèvent du Ministère de la Santé de leurs pays respectifs, où ils occupent généralement des fonctions directrices.

83Depuis 1948, le rapport entre le nombre des membres du Conseil exécutif et celui des Etats présents à l'Assemblée a constamment baissé. D'un tiers en 1948 (18 membres du Conseil exécutif pour 54 Etats Membres), il passa à un quart en 1961 (24 membres pour 104 Etats), à un cinquième depuis 1975 (30 membres pour 140 Etats) puis à 16 % en 1993 (31 membres pour 187 Etats). Cette évolution paraît logique dans la mesure où, nous l'avons dit plus haut à propos de l'Assemblée, une représentation mathématiquement constante des Etats conduirait à surcharger les organes spécialisés. Au demeurant, se demandera-t-on, pourquoi le nombre originel de 18 membres a-t-il été augmenté ? La raison essentielle se trouve dans la pratique mentionnée plus haut de la rééligibilité, appliquée en vertu de l'art. 25 de la Constitution, aux Membres permanents du Conseil de Sécurité. Ces Etats étant toujours réélus avec un espace d'un an seulement entre deux mandats, il devenait nécessaire, pour conserver une certaine représentativité géographique tout en maintenant le système appliqué aux « Cinq Grands », d'augmenter le nombre des membres du Conseil.

  • 11 Doc. EB 35/18, 29.11.79, Add. 2.

84Cette pratique de la réélection, contestée au début lorsque se posa le problème du renouvellement du premier Conseil, composé essentiellement des anciens membres de la commission intérimaire, a été examinée en 1979 par le Directeur général dans le cadre de l'« Etude des structures de l'OMS eu égard à ses fonctions »11 à la suite d'une requête de certains Membres. Elle a été ensuite discutée par le Conseil, en janvier 1980. Du débat ressort que la plupart des membres du Conseil sont favorables au maintien du statu quo, considérant que la question doit être résolue sur le plan régional par les pays concernés, bien que la présence quasi permanente des cinq grandes puissances ne soit pas unanimement acceptée. Remarquons cependant qu'en renvoyant la question au niveau régional, le Conseil a évité de se prononcer sur le fond : la rééligibilité est-elle compatible avec le respect d'une répartition géographique équitable des sièges du Conseil ?

85Selon quels critères l'Assemblée a-t-elle donc réparti les sièges du Conseil ? Au début, la première Assemblée, en l'absence de dispositions constitutionnelles ou réglementaires établissant une procédure déterminée pour l'élection des 18 Etats devant désigner un membre du Conseil exécutif, suivit la proposition faite par son Bureau. Celui-ci, après avoir consulté différentes délégations des régions, établit, sur la base d'un gentlemen's agreement (conclu entre les délégués afin que les Membres de chaque région puissent se mettre d'accord sur leur représentation au Conseil), une liste de 18 Etats qu'il soumit à l'Assemblée pour acceptation ou rejet.

86Les Etats figurant dans la liste avaient été choisis en tenant compte des six régions géographiques déterminées par l'Assemblée et, pour chaque région, du nombre d'Etats ayant ratifié la Constitution. On avait, en outre, tenu compte de la participation à la Commission intérimaire ; en effet, sur les 18 pays figurant sur la liste, 13 avaient fait partie de cette Commission. On justifia ce choix par la nécessité de désigner au Conseil, pendant la première année de fonctionnement de l'OMS, les personnes ayant le plus d'expérience et de connaissances dans le domaine. Toutefois, le président de l'Assemblée spécifia que cette méthode valait seulement pour la première année ; ensuite, étant donné le système de renouvellement partiel et annuel du Conseil établi par la Constitution, ces Etats auraient fait place aux autres pour que tout Membre de l'Organisation ait la possibilité de participer aux travaux du Conseil.

87Cependant, les contestations auxquelles donna lieu cette méthode conduisirent les Etats-Unis, la Suisse, le Royaume-Uni, la France, la Chine, le Brésil et l'Egypte à demander au Conseil exécutif de préciser devant l'Assemblée les règles à adopter dans le futur.

  • 12 Voir AO N° 14, Annexe 20, p. 66.
  • 13 Voir les procès-verbaux de la deuxième session du Conseil, automne 1948, EB 2/Min/181, Rev. l, p. 8

88Le Conseil soumit donc à la deuxième Assemblée un rapport qui indiquait certains critères, tous négatifs : en premier lieu, il n'était pas nécessaire d'attribuer un nombre minimal de sièges aux régions ; deuxièmement, on ne devait pas diviser en groupes les Etats Membres, ni se sentir lié par tout arrangement constituant une rotation automatique de sièges parmi les membres d'un groupe quelconque. Le rapport rappelait enfin que, bien que tout membre eût droit à être réélu, la Constitution ne prévoyait, pour aucune catégorie de membres, un siège permanent12. Le Conseil enterrait donc le principe des gentlemen's agreements conclus lors de la première Assemblée.13 De plus, il laissait entendre que l'équité géographique ne devait pas prévaloir absolument sur le respect d'un certain équilibre tenant compte du poids des Etats représentés à l'Assemblée. Si l'on songe à la représentation quasi automatique des grandes puissances, on peut affirmer que ce dernier principe a largement pris le dessus.

89Comment les critères de choix ont-ils évolué par la suite ? Il semble que le rôle des organisations régionales dans ce choix ait acquis progressivement davantage d'importance. Au niveau officieux tout d'abord : les noms des Etats proposés à l'Assemblée par son Bureau sont toujours le résultat d'un accord entre les différents Etats de chaque région. Ces accords sont conclus soit au cours de réunions avant ou pendant l'Assemblée annuelle, soit dans les sessions des comités régionaux, soit à d'autres occasions encore, la pratique variant de région à région. Les Etats des régions américaine, européenne et de l'Asie du Sud-Est se réunissent lors de l'Assemblée annuelle ; ceux de la région africaine examinent la question lors d'une réunion du groupe des pays membres de l'OUA ; ceux de la région de la Méditerranée orientale en discutent à l'occasion de la réunion annuelle du Conseil des ministres de la santé des Etats arabes et aussi, de façon informelle, à la session du comité régional. Ces deux régions ont établi certains critères pour le choix des Etats candidats ; dans la région de la Méditerranée orientale, sur les cinq sièges alloués, quatre au plus peuvent être occupés par des pays arabes ; dans la région africaine, le choix est effectué en examinant, pour chaque pays, le nombre de fois qu'il a été représenté au Conseil.

  • 14 Voir document EUR/RC 28/13, Rev. 1, p. 12.
  • 15 Doc. EUR/RC 29/7 7.7.1979.

90On tenta parfois d'institutionnaliser ces pratiques en renforçant davantage le rôle du comité régional. Ce fut le cas pour la région européenne qui, en 1978, décida d'étudier la question du rôle du comité régional dans le choix des membres appelés à désigner une personnalité au Conseil exécutif.14 En 1979, le directeur régional prépara un document à ce sujet.15 Dans ce document, on prenait acte des pratiques « officieuses » mais on relevait que, malgré ces arrangements, des problèmes subsistaient du fait que le nombre des candidats d'une région était souvent supérieur au nombre des sièges traditionnellement alloués à cette région.

91On proposait donc, sans toucher au principe de la réélection tous les quatre ans de l'URSS, du Royaume-Uni et de la France, d'assurer une distribution plus équitable en adoptant un système de roulement par regroupements géographiques : les Etats de la région auraient été divisés en 7 groupes, le premier comprenant les trois puissances toujours réélues et les autres six Etats chacun.

92En outre, le document proposait de donner un caractère officiel à la pratique établie de réunions privées informelles, soit en inscrivant la question à l'ordre du jour de chaque session du comité régional comme point à traiter dans une séance privée, soit en prévoyant une réunion privée des délégués de la région pendant la première semaine de l'Assemblée mondiale de la Santé.

93Enfin, le document, en considérant les implications d'un accord régional officiel pour l'Assemblée, faisait remarquer qu'un tel accord n'aurait pas force contraignante reconnue par la Constitution, étant donné que l'article 24 établit que c'est l'Assemblée tout entière qui choisit les Etats appelés à désigner une personnalité au Conseil ; toutefois, sur le plan pratique, le fait que chaque région parvienne à un accord entraînerait probablement un effet de réciprocité lors du vote en Assemblée ou bien rendrait possible l'élection sans vote de la liste des candidats, comme prévu par l'art. 80 du règlement intérieur de l'Assemblée.

94Autre symptôme de la tendance à renforcer le rôle des organisations régionales : l'adoption de la proposition, présentée plusieurs fois par des pays de la région de l'Asie du Sud-Est, visant à ce que chaque région soit représentée par au moins trois membres, de façon à ce qu'elle puisse désigner un nouveau membre chaque année.

95La proposition avait été faite, la première fois informellement, par l'Inde, lors de la discussion des amendements visant à porter de 24 à 30 le nombre des membres du Conseil, en 1967. A l'époque, la région de l'Asie du Sud-Est et celle du Pacifique occidental disposaient de deux sièges seulement et la première estimait que le critère utilisé jusqu'alors pour déterminer le nombre de sièges à disposition de chaque région, c'est-à-dire la proportion mathématique entre le nombre de pays membres composant la région et le nombre de sièges, ne permettait pas une représentation suffisante des deux régions qui totalisaient plus de la moitié de la population mondiale.

  • 16 Voir Rés. WHA 29/38.

96Quand, en 1975, les amendements portant de 24 à 30 le nombre de membres du Conseil entrèrent finalement en vigueur, la région de l'Asie du Sud-Est, contrairement à celle du Pacifique occidental, ne bénéficia toutefois d'aucun siège supplémentaire ; l'Indonésie présenta alors un projet de résolution demandant au Directeur général de soumettre à l'Assemblée suivante des projets d'amendements à la Constitution destinés à permettre une nouvelle augmentation marginale du nombre des membres du Conseil, afin que chaque région puisse désigner au moins un nouveau membre du Conseil chaque année. Ce projet de résolution fut adopté. Et l'Assemblée suivante, en 1976, malgré l'avis contraire de la majorité des membres du Conseil exécutif, adopta deux amendements aux articles 24 et 25 prévoyant l'élection d'au moins trois membres pour chaque région, ainsi que l'augmentation de 30 à 31 des membres du Conseil.16 Ces amendements sont entrés en vigueur le 20 janvier 1984.

97La Trente-neuvième Assemblée adoptait en mai 1986 de nouveaux amendements aux articles 24 et 25, portant le nombre des membres du Conseil exécutif de 31 à 32, afin que le nombre des Membres de la Région du Pacifique occidental habilités à désigner une personne devant faire partie du Conseil puisse être porté de trois à quatre (Résol. WHA 39.6). Ces amendements avaient été demandés par le Comité régional du Pacifique occidental en raison de l'augmentation récente du nombre des Etats Membres de la Région et la taille de sa population. Ces amendements n'étaient pas encore entrés en vigueur en 1994.

98Remarquons que le renforcement du rôle des comités régionaux dans la désignation des Etats habilités à désigner un membre du Conseil exécutif pourrait, à la longue, engendrer un conflit politique latent entre l'Assemblée, théoriquement seule à pouvoir faire ce choix aux termes de la Constitution, et un ou plusieurs comités régionaux.

3.4. Le Secrétariat

3.4.1. Les effectifs du personnel

99L'établissement du Secrétariat de l'OMS a connu trois phases principales : la première coïncide avec la période transitoire de la Commission intérimaire, la seconde est une période de croissance à partir de la création de l'Organisation, la troisième est une période de relative stabilisation des effectifs.

100L'organisation du secrétariat de la Commission intérimaire répondait à la nécessité de remplir les fonctions héritées des trois institutions dont procède l'OMS : l'OH de la Société des Nations à Genève, l'OIHP à Paris et la Division de l'UNRRA à Washington, Londres et dans de nombreux pays d'Europe.

101Le 1er octobre 1946, les effectifs de la Commission s'élevaient à 15 personnes ; au 1er avril 1947, on comptait 149 personnes employées par la Commission, et au 1er avril 1948, 197.

102Au terme de son mandat, la Commission intérimaire proposa à la première Assemblée d'organiser son travail en prévoyant pour les activités techniques la constitution de comités d'experts et de sections correspondantes dans le Secrétariat, système qui fut accepté par l'Assemblée.

103Lors de la dissolution de la Commission, les membres du personnel dont les services étaient jugés nécessaires furent repris par l'OMS, conformément à la résolution WHA 1.87 de juillet 1948, au total 206 personnes.

  • 17 Voir Les 10 premières années de l'OMS, op. cit., p. 519 ; La deuxième décennie de l'OMS, op. cit., (...)

104Les effectifs de l'OMS, à des intervalles de 10 ans entre 1948 et 1987, puis en 1993, sont indiqués ci-dessous : ils comprennent les membres du personnel employés pour des périodes d'un an ou plus et excluent le personnel de l'Organisation panaméricaine de la Santé :17

1051er septembre 1948 : 206

10631 décembre 1957 : 1481

10731 décembre 1967 : 3178

10830 novembre 1977 : 4226

10930 novembre 1987 : 4384

11030 novembre 1993 : 4448

111Ces chiffres indiquent une croissance rapide pendant les dix premières années de l'Organisation, suivie par un doublement des effectifs entre 1957 et 1967, une croissance plus lente entre 1967 et 1977 mais néanmoins significative (plus de mille nouveaux membres du personnel), et enfin une relative stabilisation à partir des années 1970, avec un pic de 4693 en novembre 1991.

112Cette relative stabilité est liée à la « croissance zéro » imposée par les Etats Membres industrialisés dans les années 1980, qui ne laisse pas prévoir une nouvelle croissance importante des effectifs de l'Organisation dans un avenir prévisible.

3.4.2. Le recrutement du personnel

113Comme dans les autres organisations du régime commun des Nations Unies, le personnel de l'OMS est réparti en deux catégories principales : la catégorie professionnelle et supérieure, soit les classes P.1 à P.6, et D.1/D.2, qu'on peut assimiler aux cadres et à la direction, - et d'autre part, la catégorie des services généraux, soit les postes de secrétaires, commis, gardiens et employés subalternes.

114Tous les postes de cette dernière catégorie sont pourvus par voie de recrutement local et sont donc généralement occupés par des personnes recrutées localement dans la zone située aux environs immédiats de chaque bureau. Contrairement à la première catégorie, le personnel des services généraux n'est pas soumis aux impératifs de la représentation géographique.

3.4.2.1. La représentation géographique

115Selon l'article 4.2 du Statut du Personnel de l'OMS, « La considération dominante dans la nomination, le transfert ou la promotion des membres du personnel doit être d'assurer à l'Organisation les services de personnes qui possèdent les plus hautes qualités de travail, de compétence et d'intégrité. L'importance d'un recrutement effectué sur une base géographique aussi large que possible sera dûment prise en considération ».

116L'exigence d'une représentation géographique, ou, plus exactement, de l'emploi par l'OMS de ressortissants de tous les Etats Membres se retrouve dans la plupart des organisations intergouvernementales. Elle se justifie par la nécessité d'internationaliser largement le secrétariat, en évitant sa domination par quelques Etats. Les Etats Membres contrôlent périodiquement la répartition des effectifs par nationalité au sein du secrétariat et leurs représentants n'hésitent pas à proposer des candidatures de leurs ressortissants, dans la mesure où leur pays apparaît comme sous-représenté dans l'ensemble du personnel professionnel, ou dans des postes de direction.

117Dès 1949 le Conseil exécutif exprimait le désir de voir la répartition du personnel par nationalités gagner en équité. En 1976, il reconnaissait qu'il existait un déséquilibre dans cette répartition, surtout entre les pays développés et les pays en voie de développement et qu'il était nécessaire de prendre des mesures pour corriger cette anomalie le plus tôt possible.

118Ce n'est cependant qu'en 1979 que le Conseil approuvait les propositions du Directeur général établissant des « fourchettes souhaitables », analogues à celles qu'applique l'ONU, mais adaptées à la composition de l'OMS et à l'importance de son secrétariat. Ces fourchettes seraient prises en considération pour la sélection et la nomination des membres du personnel.

119La formule servant à fixer les fourchettes souhaitables, approuvée en mai 1987 (Résol. WHA 40.10) était, pour l'essentiel, la suivante :

  1. 40 % du nombre total des postes sont liés au facteur « qualité de Membre » et, par conséquent, répartis également entre tous les Membres ;

  2. 55 % du nombre total des postes sont liés au « facteur contribution » et, par conséquent, répartis proportionnellement au barème des contributions ;

  3. 5 % du nombre des postes sont liés au « facteur population » et sont répartis entre les Etats Membres proportionnellement à leur population ;

  4. le point médian de la fourchette souhaitable pour chaque pays est la somme arithmétique de ces trois facteurs.

  • 18 Rés. EB 3.R56, mars 1949, EB 57.R52, janv. 1976, EB 63.R25, janv. 1979, et Doc. EB 91/28 du 27 nov. (...)

120Sont comptés tous les postes non linguistiques de la catégorie professionnelle et de rang supérieur, quel que soit le lieu d'affectation ou la source de fonds, à l'exception de ceux du Centre international de Recherche sur le Cancer et de l'Organisation panaméricaine de la Santé.18

121En pratique, la Division du personnel établit périodiquement des listes de pays à l'égard desquels il faut soit encourager le recrutement de leurs ressortissants, soit autoriser ce recrutement, soit le restreindre, selon le niveau de leur représentation.

122Le tableau ci-après indique les changements dans la représentation des pays intervenus entre octobre 1990 et septembre 1992.

123L'Assemblée de la Santé a reconnu à plusieurs reprises d'une part les difficultés rencontrées pour améliorer la répartition géographique, et d'autre part les progrès réalisés au cours des années. Les difficultés concernant le recrutement de ressortissants de pays non représentés ou sous-représentés sont connues :

  1. Certains de ces pays ont une population très réduite : par exemple, Djibouti, Monaco ;

  2. Certains ont besoin des services de tous leurs rares spécialistes de la santé ;

  3. Certains ne sont devenus Membres de l'OMS que récemment : par exemple, les pays devenus indépendants à la suite de la division de l'URSS et de la Yougoslavie ;

  4. Les émoluments offerts par l'OMS ne sont pas compétitifs pour les ressortissants de certains pays : par exemple, Etats-Unis, Allemagne, Japon ;

  5. Des personnes qualifiées peuvent hésiter à accepter un engagement avec l'OMS en raison des problèmes liés à l'expatriation, à l'exigence de mobilité entre les lieux d'affectation, du manque de sécurité d'emploi, des risques courus dans certains lieux d'affectation etc.

124Il faut d'autre part dissiper un malentendu, selon lequel seuls les pays en développement sont sous-représentés, ou ne sont pas représentés au secrétariat de l'OMS. Ainsi, en avril 1994, on comptait l'Autriche, l'Allemagne, le Japon, l'Espagne et les Etats-Unis parmi les Etats sous-représentés. Par contre, on comptait le Cameroun, le Congo, l'Egypte, l'Ethiopie, le Ghana, l'Inde, le Mali, le Myanmar, le Népal, le Pakistan, les Philippines, le Sri Lanka, le Soudan, le Togo, la Tunisie, le Zaire et la Zambie parmi les pays sur-représentés pour des raisons diverses. La présence d'un Bureau régional de l'OMS dans leur pays explique en grande partie la sur-représentation des ressortissants du Congo, de l'Egypte, de l'Inde et des Philippines. Celle d'autres pays doit être attribuée à une politique de recrutement mal contrôlée de la part des Bureaux régionaux concernés.

3.4.2.2. L'emploi des femmes

125A l'exigence de la répartition géographique s'est ajoutée, depuis 1979, l'exigence d'augmenter le nombre de femmes occupant des postes de la catégorie professionnelle et de rang supérieur dans les bureaux permanents de l'OMS.

126En 1975, l'Assemblée avait souligné le rôle toujours plus important que jouent les femmes dans la médecine et dans l'activité des organismes et institutions de santé publique des Etats Membres de l'OMS. Elle avait alors prié le Directeur général de placer les femmes « sur le même pied que les hommes » pour les nominations aux postes de l'OMS, au Siège et dans les régions et de faire un « effort délibéré » pour accroître le nombre de femmes dans les postes professionnels. Un objectif de 20 % était fixé en 1983, qui fut porté à 30 % en 1985. L'Assemblée avait demandé à plusieurs reprises aux Etats Membres de proposer à l'Organisation une plus grande proportion de candidates ayant des qualifications et une expérience suffisante.

  • 19 Rés. WHA 28.40, mai 1975, WHA 36.19, mai 1983, WHA 38.12, mai 1985 ; Activité de l'OMS, 1986-1987, (...)

127L'OMS a obtenu des résultats en augmentant la proportion des femmes dans les catégories concernées de 18,2 % en octobre 1984 à 25,1 % en septembre 1992 : ce dernier pourcentage est encore en dessous de l'objectif de 30 % fixé par l'Assemblée. Des progrès plus importants, qui doivent également tenir compte de la répartition géographique, ne pourront que suivre l'évolution sociale et professionnelle de la situation des femmes dans les Etats Membres.19

128En ce qui concerne tant la représentation géographique que l'emploi des femmes, le principal problème rencontré par les dirigeants et administrateurs de l'OMS est de s'assurer que ces exigences ne font pas négliger les considérations primordiales des « plus hautes qualités de travail, de compétence et d'intégrité » pour le recrutement ou la promotion des membres du personnel. Malgré des défaillances occasionnelles, dues à des pressions politiques insistantes d'Etats Membres, la nature principalement technique des postes professionnels de l'OMS, l'exigence d'une formation universitaire supérieure et de l'expérience dans des postes de responsabilités accorde une meilleure protection à l'OMS qu'à d'autres organisations de la famille des Nations Unies.

3.4.3. Les conditions d’emploi du personnel

129Conformément à l'article 36 de la Constitution, l'article 3.2 du Statut du Personnel précise que le système de traitements et indemnités des membres du personnel est fixé par le Directeur général « qui suivra, essentiellement, les échelles de traitements et indemnités des Nations Unies ».

  • 20 OMS, Documents fondamentaux, 39e éd., 1992, p. 45.

130En vertu de l'article XII de l'Accord entre l'ONU et l'OMS du 10 juillet 1948, les deux Organisations ont reconnu que « le développement futur d'un service civil international unifié est souhaitable du point de vue d'une coordination administrative unifiée et, à cette fin, conviennent de concourir dans la mesure du possible à l'établissement de règles communes concernant le personnel, les méthodes et les arrangements destinés tant à éviter de graves inégalités dans les termes et conditions d'emploi, ainsi qu'une concurrence dans le recrutement du personnel... ».20

131Créée en 1975, la Commission de la fonction publique internationale assure la réglementation et la coordination des conditions d'emploi dans les organisations des Nations Unies, y compris l'OMS. Ses recommandations concernant les traitements et indemnités du personnel des catégories professionnelles et supérieures sont soumises à l'Assemblée générale des Nations Unies pour décision. La Commission prend des décisions concernant les barèmes de traitements et autres conditions d'emploi du personnel des services généraux dans les lieux d'affectation où sont situés les sièges des principales organisations. La Commission a instauré un système commun de classement des postes au niveau professionnel. Les questions concernant les pensions des fonctionnaires des organisations des Nations Unies sont examinées par le Comité mixte de la Caisse commune des pensions du personnel des Nations Unies, et dans certains cas, par la Commission : il appartient également à l'Assemblée générale des Nations Unies de prendre des décisions sur ces questions sur la base des recommandations de ces organes.

132Le Directeur général de l'OMS, responsable de l'administration et de la gestion de l'organisation n'a donc que des pouvoirs limités en ce qui concerne les conditions d'emploi de son personnel : les principales décisions concernant traitements, indemnités et pensions sont du ressort de l'Assemblée générale des Nations Unies, décisions qui sont ensuite automatiquement entérinées par le Conseil exécutif de l'OMS.

  • 21 Voir : Yves Beigbeder, La représentation du personnel à l'Organisation mondiale de la Santé, LGDJ, (...)

133Comme dans les autres institutions des Nations Unies, le personnel a été autorisé à constituer des associations officielles en vue de faire connaître ses propositions et son opinion à l'Administration et au Directeur général sur toute question concernant les principes et les conditions de travail applicables au personnel. Les associations organisent également des activités sociales et récréatives. Leurs représentants participent à divers comités administratifs, dont les comités de sélection du personnel, les comités d'appel, le comité des pensions. Une association du personnel fonctionne au siège de l'OMS, et des associations semblables ont été instituées dans les Bureaux régionaux. La plupart des associations de l'OMS font partie de la Fédération des associations de fonctionnaires internationaux (FICSA), dont le siège est à Genève.21

134Les associations permettent au personnel de participer, dans une certaine mesure, à la discussion des mesures administratives qui les concernent et d'être informé par l'Administration de mesures en préparation et de leurs raisons. Les associations sont donc habilitées à être informées et consultées, mais non à engager une quelconque négociation. Leur rôle revendicatif est limité par le fait que leur véritable partenaire social et preneur de décision n'est pas le Directeur général, mais l'Assemblée générale des Nations Unies, sur laquelle elles n'ont qu'une faible influence.

3.4.4. Structure interne du siège

135En comparant les différents organigrammes que l'OMS a publiés pour illustrer l'évolution structurelle de son siège, on s'aperçoit que celle-ci a subi des modifications radicales au cours des ans. Nous prendrons comme exemple les années 1957, 1967, 1983 et 1993 (Tableaux 2, 3, 4 et 5). Il faut rappeler, tout d'abord, qu'il est difficile, voire impossible, d'évaluer l'effet de ces modifications sur l'efficacité de l'action menée par l'Organisation ; on sait en effet que certaines réformes de structure peuvent laisser intactes des méthodes de travail routinières et conserver les mêmes personnes pour les mêmes tâches ; en somme, le travail s'accomplit, mais sous des appellations différentes.

136Néanmoins, l'évolution de cette structure au cours des années reflète l'évolution de la stratégie de l'Organisation, ainsi que l'accroissement considérable de ses activités.

137Quelques remarques suivent concernant les organigrammes :

  1. 1957 : trois grandes divisions se dessinent. Le département dit des services "consultatifs", qui s'occupe en fait de l'aide apportée sur le terrain ; le département des services administratifs et financiers ensuite ; le département des services techniques centraux enfin, dont les tâches sont essentiellement la classification, l'information, l'activité normative et la statistique.

  2. 1967 : dix ans plus tard, cette structure relativement simple et claire s'est considérablement ramifiée et laisse apparaître les nouveaux domaines de préoccupation de l'OMS. Ainsi, la planification des services de santé publique prend une importance nettement accrue ; le cancer et les maladies cardiovasculaires apparaissent désormais comme des objets demandant une organisation particulière ; de la même manière, l'informatique est mentionnée dans l'organigramme comme aide à la recherche ; l'hygiène du milieu devient une véritable division, etc. Constatons enfin que si les services juridiques et administratifs sont encore distincts des autres, le clivage entre tâches d'information et de statistiques et tâches d'appui sur le terrain, encore net 10 ans plus tôt, s'estompe rapidement. Cinq départements, dirigés par cinq Sous-Directeurs généraux englobent 15 divisions.

  3. 1983 : l'organigramme montre que les divisions primitives ont complètement disparu ; les Sous-Directeurs généraux peuvent s'occuper à la fois de recherche, d'information, d'appui sur le terrain, etc. Chacun de six grands secteurs comprend des subdivisions assez hétérogènes (ex. : programme spécial de recherche concernant les maladies tropicales + division du personnel et des services généraux + division du budget et des finances).
    Il faut noter l'apparition de grands programmes plus ou moins autonomes, à côté des « divisions » traditionnelles : parmi ceux-ci, le Programme d'action antipaludique, le Programme élargi de vaccination, le Programme spécial de recherche, de développement et de formation à la recherche en reproduction humaine, le Programme spécial de recherche et de formation concernant les maladies tropicales.

  4. 1993 : la structure horizontale du siège s'est encore élargie. Six Sous-Directeurs généraux et deux Directeurs exécutifs ont la responsabilité de 18 divisions et de 9 programmes, dont le Programme d'action pour les médicaments essentiels, le Programme de lutte contre les toxicomanies et le Programme mondial de lutte contre le SIDA. Une nouvelle division des opérations de secours d'urgence et de l'action humanitaire a été créée : elle fait rapport directement au Directeur général, ainsi que le Conseiller juridique, le Bureau de la vérification intérieure des comptes de l'Ombudsman.

3.5. Le Directeur général

  • 22 Constitution de l'OMS, art. 31, 34 et 35.

138Le Directeur général est nommé par l'Assemblée mondiale de la Santé sur proposition du Conseil exécutif. Placé sous l'autorité de ce dernier, il est le plus haut fonctionnaire technique et administratif de l'Organisation. Il prépare et soumet au Conseil le programme et les prévisions budgétaires de l'Organisation, il nomme le personnel du secrétariat.22

139Le rôle du Directeur général dans une organisation spécialisée comme l'OMS est primordial : en sus de ses fonctions de gestion administrative, il représente l'Organisation auprès des Etats Membres, des autres organisations, des médias et du public en général. Il est en mesure d'orienter et de modifier la stratégie et les activités techniques de l'Organisation, en obtenant l'adhésion des Etats Membres et le soutien du secrétariat. II doit maintenir l'unité de l'Organisation en assurant la coordination des programmes du siège et des Bureaux régionaux. Il doit obtenir le financement des activités par les Etats Membres.

140Quatre Directeurs généraux se sont succédés depuis la création de l'OMS, tous médecins, bien que ce titre ne constitue pas une condition statutaire pour leur élection.

141Le 21 juillet 1948, la Première Assemblée de la Santé élut le Dr Brock Chisholm (Canada), Secrétaire exécutif de la Commission intérimaire, comme premier Directeur général. Il fut remplacé en 1953 par le Dr Marcolino G. Candau (Brésil), auquel succéda le Dr Halfdan Mahler (Danemark) en 1973. Le Dr Hirochi Nakajima (Japon) fut élu en 1988 et ré-élu en 1993 pour une deuxième période de cinq ans.

142Après la période de création entreprise par le Dr Chisholm, le Dr Candau a réussi à consolider et stabiliser la jeune organisation, à lui donner une compétence technique et administrative unanimement reconnues. L'OMS a été longtemps considérée comme l'institution la plus efficace du système des Nations Unies.

  • 23 OMS, Communiqué WHA /3 du 3 mai 1988.

143Le Dr Mahler a voulu donner une nouvelle mission d'ordre social et moral à l'Organisation. C'est sous son impulsion que l'Assemblée de la Santé a adopté la stratégie de la « Santé pour tous d'ici l'an 2000 » en 1977, par la mise en œuvre de soins de santé primaires. Alors que cette stratégie avait été conçue au départ pour les déshérités, il affirmait, à la fin de son dernier mandat, qu'elle avait profité beaucoup aux privilégiés : ainsi les pays industrialisés avaient contracté une dette envers les pays en développement. Il préconisait un « pragmatisme fondé sur la morale ».23

144L'éradication de la variole, programme entamé en 1967, pendant les mandats du Dr Candau, fut achevé en 1977. Pendant les mandats du Dr Mahler, plusieurs importants programmes furent lancés : en 1974, le Programme de lutte contre l'Onchocercose et le Programme élargi de Vaccination ; en 1975, le Programme spécial de recherche et de Formation concernant les Maladies tropicales ; en 1981, le Programme d'action pour les médicaments essentiels et la lutte contre le SIDA à partir de 1985.

  • 24 OMS, Communiqué WHA /12, 13 mai 1988 ; Communiqué ONU 51/30/88 ; OMS, Communiqué OMS /2, janvier 19 (...)

145Le Dr Nakajima a maintenu la plupart des grandes orientations adoptées dans les années 1970 et 1980, et en particulier la stratégie de la « santé pour tous d'ici l'an 2000 ». En 1988, il prônait une « grande alliance » en faveur de l'éducation pour la santé, avec les grands moyens de communication, avec les éducateurs sanitaires des établissements scolaires, avec les organisations professionnelles et communautaires, les milieux d'affaires, les syndicats. Il voulait encourager la formation des personnels de santé. En 1991, il notait que l'OMS devait faire face à des problèmes de santé changeants, comme le paludisme ou le SIDA, sans oublier les problèmes de malnutrition et de dégradation de l'environnement : il fallait élaborer un « nouveau paradygme » pour la santé. En 1992, sur sa proposition, le Conseil exécutif créait un groupe de travail sur l'adaptation de l'OMS aux changements mondiaux. En 1993, il appelait à un « nouveau partenariat dans la santé ».24

  • 25 Voir "Rapport spécial du Commissaire aux Comptes", Doc. A/46/33 et Corr. 1. Sur les critiques adres (...)

146La ré-élection du Dr Nakajima en mai 1993 n'a été acquise que par une majorité de 93 votes favorables contre 58, alors que toutes les élections et ré-élections précédentes des Directeurs généraux avaient été approuvées par consensus. Les Etats Membres qui paient les contributions les plus importantes au budget de l'OMS s'étaient opposés à la ré-élection du Dr Nakajima pour différentes raisons, dont des accusations de conflit d'intérêts concernant l'emploi par l'Organisation de membres du Conseil exécutif.25

147Le programme de réforme entrepris à partir de 1992 est destiné à donner un nouveau dynamisme à l'Organisation, et, en conséquence, à affermir la position du Directeur général.

3.6. Les organisations régionales

  • 26 La cause des discussions fut l'opposition, d'abord, dans la Commission technique, du Dr Parran des (...)

148La définition des organisations régionales avait été débattue tout au long des travaux préparatoires.26 Lors des séances de la Commission technique, bien que l'utilité de créer, à côté de la structure centrale de l'OMS, des structures régionales fût reconnue par tous (car la régionalisation des activités internationales dans le domaine sanitaire était et reste techniquement indispensable), on ne parvint pas à définir quel type d'accord conclure avec les organisations sanitaires régionales existantes.

  • 27 Voir AO N° 1, pp. 73-74.

149Sur ce point, la Commission proposa à la Conférence de New York deux variantes possibles. L'une visait à transformer les organisations régionales existantes en bureaux régionaux de l'OMS ; l'autre visait à la conclusion d'arrangements avec ces organisations « en vue de l'utilisation aussi large que possible de leurs services administratifs, en tant que bureaux régionaux de l'Organisation ».27

150La Conférence adopta finalement le compromis suivant : « L'Organisation sanitaire panaméricaine, représentée par le Bureau sanitaire panaméricain et les Conférences sanitaires panaméricaines et toutes autres organisations régionales intergouvernementales de santé existant avant la date de la signature de cette constitution, sera intégrée en temps voulu dans l'Organisation. Cette intégration s'effectuera dès que possible par une action commune, basée sur le consentement mutuel des autorités compétentes exprimées par les organisations intéressées. »

151En vertu de l'article 44 de la Constitution de l'OMS, « l'Assemblée de la Santé, de temps en temps, détermine les Régions géographiques où il est désirable d'établir une organisation régionale ». L'article 45 précise que chacune des organisations régionales sera partie intégrante de l'Organisation. Chacune des organisations régionales comporte un comité régional, composé des représentants des Etats Membres de la Région et un bureau régional. Selon l'article 51, « Sous l'autorité générale du Directeur général de l'Organisation, le bureau régional est l'organe administratif du comité régional. Il doit, en outre, exécuter, dans les limites de la Région, les décisions de l'Assemblée et du Conseil exécutif ». Le chef du bureau régional est le directeur régional nommé par le Conseil exécutif en accord avec le comité régional.

152Les fonctions des comités régionaux se rapportent essentiellement à des questions d'un caractère exclusivement régional, sous réserve que « toutes autres fonctions peuvent être déléguées au comité régional par l'Assemblée de la Santé, le Conseil ou le Directeur général » (art. 50 g). Nous verrons qu'une large délégation a été progressivement accordée par les Directeurs généraux aux bureaux régionaux, c'est-à-dire aux Directeurs régionaux.

153La décentralisation au profit des bureaux régionaux est considérée à l'OMS comme un élément essentiel de son système de valeurs, comme une condition de son efficacité en vertu d'un principe reconnu d'administration de la santé publique. Elle se justifie, dans le cadre de sa stratégie de la santé pour tous, comme un soutien et un encouragement au processus de décentralisation des services de santé nationaux dans l'intérêt des communautés et des individus. Elle devrait permettre aux Etats Membres de s'identifier plus étroitement avec leur Organisation, d'adapter les politiques et stratégies collectivement arrêtées en fonction des conditions régionales, nationales et locales, et à l'Organisation d'être plus proche de ses Etats Membres, de mieux connaître leurs besoins et de mieux y répondre.

3.6.1. La définition des régions

154Comment délimiter les zones géographiques des organisations régionales ? Le choix des Etats qui allaient former une région fut arrêté à partir des éléments suivants : existence d'un foyer permanent d'épidémies, niveau de santé de la population, efficacité de l'administration sanitaire, niveau du système sanitaire après la guerre. Les régions étaient ainsi déterminées :

  1. Région de la Méditerranée orientale : Egypte, Arabie Saoudite, Irak, Syrie, Liban, Palestine, TransJordanie, Yémen, Iran, Turquie, Pakistan, Grèce, Ethiopie, Erythrée, Tripolitaine, Somalie britannique, Côte française des Somalis, Aden, Chypre.

  2. Région du Pacifique occidental : Australie, Chine, Indochine, Indonésie, Japon, Corée, Philippines, Nouvelle-Zélande et, à titre provisoire, la Péninsule malaise.

  3. Région de l'Asie du Sud-Est : Birmanie, Siam, Ceylan, Afghanistan, Inde ; l'inclusion de la Péninsule malaise demeurait subordonnée à la décision définitive de cette région quant à l'organisation régionale à laquelle elle désirait s'affilier.

  4. Région européenne : l'ensemble du continent européen.

  5. Région africaine : il était suggéré d'établir une Région principale pour toute l'Afrique au sud du 20e degré de latitude nord jusqu'à la frontière occidentale du Soudan anglo-égyptien, pour s'orienter ensuite en direction est le long des frontières septentrionales du Congo belge, de l'Ouganda et du Kenya et se diriger vers le sud le long de la frontière orientale du Kenya jusqu'à l'océan Indien.

  6. Région américaine : les Amériques.

155Pour la date de constitution des organisations régionales, on décida que, lorsque la plupart des Etats d'une région auraient donné leur consentement pour la constitution d'une organisation régionale, la Commission de l'organisation régionale devait recommander cette constitution à l'Assemblée.

  • 28 Sur la position des Etats américains pendant les travaux qui aboutirent à la Constitution de l'OMS, (...)

156A la suite de ces décisions, les organisations régionales furent toutes constituées de 1948 à 1951 : en 1949, l'accord entre l'OMS et l'Organisation sanitaire panaméricaine (OSP) fut finalement conclu. L'existence de cette organisation avait, rappelons-le, joué un rôle déterminant dans l'établissement d'organisations régionales. Cet établissement, possible et même souhaitable, en l'absence de l'OSP, devint inévitable pour obtenir son intégration et préserver le caractère mondial de l'OMS.28

157D'autre part, l'existence de l'OSP contribua indirectement à la création, dans un bref délai, d'organisations dans d'autres régions, en dépit de certaines oppositions dues principalement aux conséquences financières.

158On a déjà vu que la situation particulière dans laquelle se trouvaient les Etats Membres de l'OSP vis-à-vis de l'OMS avait amené un autre groupe d'Etats, ceux de la Ligue arabe, à réclamer pour le Bureau sanitaire d'Alexandrie, considéré comme le noyau de l'organisation sanitaire des Etats arabes, le même traitement que celui accordé à l'OSP.

  • 29 Voir les débats de la Commission du Siège et de l'organisation régionale de la première Assemblée, (...)

159Pendant la première Assemblée, certains Etats de l'Asie du Sud-Est soulignèrent l'urgence de mettre sur pied une organisation dans leur région, ce qui fut fait dans la même année (1948). Un autre Etat demanda également la création, à bref délai, d'une organisation régionale en Afrique : le Libéria. Cependant, celle-ci ne fut constituée qu'en 1951 car la plupart des pays de cette région se trouvaient sous domination coloniale, et hésitaient devant l'engagement financier qui leur serait demandé.29

  • 30 Ibidem.
  • 31 Entre-temps, en septembre 1950, un bureau régional avec siège provisoire à Hong Kong avait été étab (...)

160Même scénario pour la région du Pacifique occidental : les Philippines et la Corée demandèrent la création immédiate d'une organisation régionale, tandis que l'Australie et la Nouvelle-Zélande estimaient que leurs besoins sanitaires n'appelaient pas dans l'immédiat leur adhésion. La Chine, elle aussi, manifestait quelques doutes quant à l'opportunité d'une régionalisation immédiate.30 Une organisation régionale fut finalement créée en septembre 1952, avec siège à Manille.31

161Les Etats européens, quant à eux, considéraient que la constitution d'une organisation régionale permanente chez eux n'était pas nécessaire, vu le projet d'établissement du Siège de l'OMS en Europe, et que la meilleure manière de répondre à leurs besoins était de créer sans tarder un bureau administratif chargé du relèvement sanitaire des pays dévastés par la guerre. Ce bureau fut établi dans le bâtiment du Siège, à Genève, en janvier 1949, tandis que l'organisation régionale pour l'Europe ne fut créée qu'en septembre 1951.

162La région de la Méditerranée orientale fut constituée en 1949, à la suite de l'intégration du Bureau d'Alexandrie dans l'OMS au sens de l'art. 54 de la Constitution, comme l'avaient demandé les Etats de la région. L'accord fut conclu avec l'Egypte et non pas avec l'Organisation sanitaire de la Ligue arabe qui, en fait, n'existait pas. Aux termes de cet accord, l'Egypte transféra à l'OMS les fonctions et les archives de l'ancien Bureau d'Alexandrie, et l'OMS s'engagea à assumer la responsabilité financière du Bureau.

  • 32 W.P. Sharp, Field Administration in the United Nations System. The Conduct of International Economi (...)

163Avec cet accord, l'ancien Bureau sanitaire d'Alexandrie disparaissait bel et bien. En revanche, l'accord entre l'OMS et l'OSP n'entraînait pas la disparition de la seconde, ni sa totale absorption par l'organisation centrale ; l'OSP continua à exister comme telle, tout en exerçant les fonctions d'organisation régionale de l'OMS. Elle gardait son indépendance du point de vue financier et son pouvoir « ... d'adopter ou de faire adopter, dans les Amériques, des conventions et programmes concernant l'hygiène et la santé publique, à la condition que ces conventions et programmes soient compatibles avec la politique générale et les programmes de l'OMS et qu'ils soient financés séparément » (art. 3 de l'accord). Il s'agit donc d'une intégration si limitée que le terme perd beaucoup de sa signification. D'ailleurs, dans les dix premières années, même cette intégration minimale ne fut pas vécue sans heurts. Selon Sharp,32 l'intervention du Conseil exécutif dans la nomination du directeur régional était purement formelle et ce dernier considérait le Bureau régional comme une entité autonome, en libre confédération avec l'OMS. Il n'y avait pas de rapports formels entre le directeur régional et le Directeur général, le premier se considérant comme responsable vis-à-vis de l'OSP plutôt que devant l'OMS.

  • 33 Voir le rapport du Directeur du Bureau sanitaire panaméricain au Comité exécutif de l'OSP : Decentr (...)

164Durant ces années, l'OSP elle-même se décentralisa de manière très poussée avec la création de six bureaux de zone field offices) auxquels on confiait d'importantes responsabilités dans l'utilisation des fonds alloués et dans les relations avec les Etats.33

165Cependant, cette tendance était peu appréciée au Siège de Genève, où l'on y voyait une indépendance trop grande risquant de compromettre l'équilibre délicat entre l'activité des organisations régionales et le caractère mondial de l'Organisation.

166La composition des régions de l'OMS a varié au cours des années pour des raisons essentiellement politiques, mais également géographiques et culturelles : la décision de rattachement à telle ou telle région est prise par l'Assemblée de la Santé sur la demande du pays qui demande un tel rattachement ou un changement de région.

167Ainsi, parmi d'autres exemples, la Grèce, incluse initialement dans la région de la Méditerranée orientale, rejoignit la région européenne en 1949 (Résol. WHA 2.96). Le Maroc, après avoir fait provisoirement partie de la région européenne, obtint son rattachement à la région de la Méditerranée orientale en 1986 (Résol. WHA 9.43 et 39.1).

168Le principal problème politique fut celui du rattachement d'Israël en 1949 à cette même région. A partir de 1951, les pays arabes de cette région refusèrent de participer, à l'échelon régional, à toute réunion à laquelle assisterait Israël : le Comité régional ne put donc se réunir en 1951. La résolution adoptée par la Sixième Assemblée de la Santé en mai 1953 (WHA 6.47), prévoyant que le Comité régional fonctionnerait provisoirement en étant subdivisé en deux sous-comités, ne reçut qu'une application partielle. En 1985, la demande d'Israël tendant à être rattaché à la région européenne était approuvée par l'Assemblée (Résol. WHA 39.1).

3.6.2. La décentralisation des régions

3.6.2.1. Les progrès de la décentralisation

169Sitôt établies, les organisations régionales se virent confier d'importantes responsabilités dans la programmation des activités de l'Organisation. En effet, dès le début, une répartition de fonctions s'était établie entre le Siège et les organismes régionaux qui, comme il ressort du premier programme général de travail (PGT), confiait aux comités régionaux « l'évaluation des besoins nationaux et la réception des demandes émanant des gouvernements ». Toujours dans le même programme, l'on constate que « le transfert progressif aux bureaux régionaux des responsabilités afférentes à l'établissement des programmes de l'Organisation entraîne, nécessairement, l'attribution à ces bureaux d'une partie des pouvoirs nécessaires pour déterminer l'ordre de priorité des projets qui conviennent à leur région... ». Et, plus loin : « L'activité de l'Organisation en ce qui concerne les services fournis aux gouvernements doit se fonder sur le principe d'une décentralisation efficace. C'est évidemment par l'entremise des organisations régionales prévues dans la Constitution que cette décentralisation se réalisera. L'une des principales raisons de la création d'organismes régionaux est que les services à fournir aux populations des pays intéressés doivent être décidés sur place, d'après les besoins et les conditions d'ordre local, et doivent leur parvenir par la voie la plus directe possible... »

170La Commission intérimaire et la première Assemblée avaient jugée prioritaire l'activité de l'Organisation dans six domaines : le paludisme, la tuberculose, les maladies vénériennes, la nutrition, l'assainissement du milieu et la santé maternelle et infantile.

171Les organisations régionales dirigèrent toutefois rapidement leur attention vers les problèmes particuliers de leurs membres. Dans le premier programme général de travail (PGT), le Conseil exécutif affirme : « Au premier stade de son développement, l'OMS, dont la centralisation était, à cette époque, nécessairement très poussée, a fondé son programme sur certaines priorités d'ordre mondial. Au stade actuel, qui est celui de la régionalisation progressive et rapide, le programme se fonde sur les besoins des divers pays à l'échelon régional. Il semblerait de prime abord que la politique générale de l'Organisation a subi un changement d'orientation mais, en fait, les projets inscrits aux programmes des bureaux régionaux concernent, pour la plupart, des activités auxquelles l'Organisation avait déjà donné la priorité... »

  • 34 Voir AO N° 53, Conseil exécutif, 13e session, 1954, partie II, p. 1.

172En 1954, le Conseil admet tout de même que le programme s'est écarté des priorités pour promouvoir un ensemble d'activités d'amélioration sanitaire générale. L'accent, désormais, était mis sur le renforcement des services de santé nationaux et locaux.34

  • 35 Voir Cinquième Programme général de travail pour la période 1973-1977 in AO N° 193, paragraphe 67.

173Dans un document de 1970 du cinquième PGT, on lit : « ... Divers problèmes ont été groupés à cette époque (c'est-à-dire les premières années suivant la création de l'OMS) par ordre d'importance ; le paludisme, l'hygiène de la maternité et de l'enfance, la tuberculose, les maladies vénériennes, la nutrition et l'assainissement ont été mis au premier rang dans l'ordre des priorités. Ce mode de détermination des priorités s'est révélé mal adapté aux besoins sanitaires, extrêmement variés, des différents pays et, par la suite, il a fait place à un système plus souple, conçu de manière à répondre aux demandes d'assistance des gouvernements et à tenir compte du niveau de développement de chaque pays ainsi que de ses besoins particuliers. La mise en place de ce système a été facilitée par la décentralisation régionale des activités de l'OMS, qui a permis de mieux apprécier la diversité des situations locales et de donner, par conséquent, plus d'importance à la détermination des priorités nationales et régionales dans le contexte d'une politique mondiale ».35

  • 36 Voir The Effects of Regionalization on the Programme of WHO, MH/AS/223.52.

174Au demeurant, tout cela conduisit à la formulation et à la mise en route d'un grand nombre de projets sur l'ensemble desquels les organes centraux de l'OMS paraissent ne pas avoir exercé les activités de direction, de coordination et de contrôle qui constituent une de leurs principales fonctions (art. 2 a de la Constitution). Plusieurs sources l'indiquent. Il y a d'abord un document de l'OMS, non publié et non signé, qui date de l'automne 1952, concernant les effets de la régionalisation sur le programme général.36 Ce document est plutôt critique à l'égard des projets élaborés au niveau régional définis comme « special projects which may prove to have only a temporary effect as they are often beyond the economic resources of the countries to absorb on a long range basis ». L'accent mis sur ces projets dans le souci de satisfaire les besoins immédiats de chaque pays a, toujours selon le même document, « so overshadowed the total program of the Organization that the leadership functions and obligations of the Organization have received only very restricted consideration and action ».

  • 37 Voir Etude organique sur les rapports entre les services techniques centraux de l'OMS et les progra (...)

175Autre document, celui-là publié : il s'agit d'une étude du Conseil exécutif de 1975 qui, en se référant aux premières années de l'Organisation, nous donne la description suivante des rapports entre les organisations régionales et le Siège : « La régionalisation aboutit à écarter progressivement de nombreux services techniques du Siège de toute participation active à la préparation, à l'exécution ou à l'évaluation des projets relevant pourtant de leur compétence qui s'exécutaient dans les Régions et dans les pays... A l'échelon des Régions et des pays, cette séparation progressive faisait aussi sentir ses effets. L'unité fondamentale de l'Organisation n'était jamais en question, mais l'indépendance technique de plus en plus grande, en dépit de ses nombreux avantages, contribuait à élargir le fossé entre les techniques nouvelles élaborées au Siège et leur application pratique sur le terrain. Ainsi, à quelques exceptions près, la programmation au Siège et la programmation dans les Régions devinrent des processus de plus en plus indépendants. Les deux exceptions notables à cette évolution ont été l'éradication du paludisme et celle de la variole qui, en tant qu'entreprises de portée mondiale lancées par l'Assemblée de la Santé, se sont déroulées sous la ferme direction méthodologique et technique du Siège ».37 En conséquence, son Secrétariat étant pris entre des programmes cristallisés et les exigences des Etats Membres requérant au niveau régional une assistance pour ceux qu'ils considéraient comme leurs besoins principaux, l'Organisation n'était pas à même de jouer ce rôle directeur et coordinateur qui lui est assigné par l'article 2 a de la Constitution.

176Malgré ces premières critiques ou réserves, la décentralisation continuait à progresser.

177Au début des années 1970, une révision majeure de la délégation de pouvoirs devait aboutir à un transfert de pouvoirs budgétaires pratiquement total aux bureaux régionaux, dans la limite des allocations de crédits régionales inscrites au budget ordinaire, sous réserve de règles de gestion financière de l'OMS.

178La résolution WHA 29.48 (1976) qui priait le Directeur général de réorienter l'activité de l'Organisation a entraîné un transfert des crédits du budget ordinaire du siège vers les bureaux régionaux. En 1980, à la suite de la résolution WHA 33.17, les bureaux régionaux ont été chargés de la coopération technique directe et de l'appui aux pays tandis que le siège devait fournir un soutien aux régions, tout en assurant la coordination au niveau mondial, l'élaboration de la politique sanitaire, la recherche biomédicale, l'élaboration des normes et autres fonctions normatives.

  • 38 « Adaptation de l'OMS aux changements mondiaux », Comité du programme du Conseil exécutif, Doc. OMS (...)

179La situation en 1994 est que les bureaux régionaux sont devenus largement autonomes. Ils sont pleinement responsables de la planification et de l'utilisation des allocations régionales au titre du budget ordinaire, y compris la définition et le contrôle des chiffres de planification par pays. Ils sont autorisés à engager des fonds extrabudgétaires pour les activités prévues, en respectant certaines conditions. Le Directeur général fixe cependant les allocations de crédits régionales d'ensemble. Les bureaux régionaux ont également une large autonomie dans le domaine de l'administration du personnel : ils sont entièrement responsables de la sélection, du recrutement et de l'administration de tout le personnel régional jusqu'au niveau P.5. Ils sont autorisés à acheter des fournitures et du matériel à concurrence de $ 20 000.38

3.6.2.2. Les critiques de la décentralisation régionale

180Les Directeurs généraux, qui ont cependant encouragé la décentralisation, ont attiré l'attention des organes directeurs, à plusieurs reprises, sur ses effets pervers.

181Ainsi, dans son « Etude des structures de l'OMS eu égard à ses fonctions, processus, structures et relations de travail » (1980), le Dr Mahler écrivait : « Les organes centraux de l'OMS sont théoriquement devenus plus forts, mais ils n'exercent guère de contrôle sur le gros des activités de l'Organisation, c'est-à-dire sur les activités exécutées dans les Régions et dans les pays. Les structures régionales, elles aussi, sont devenues plus fortes et plus indépendantes, mais elles ont tendu à s'axer sur les activités interpays et n'exercent guère de contrôle sur les activités de l'OMS dans les pays tout comme sur l'élaboration de politiques d'ensemble ».

182Dans un document de travail de 1987 intitulé « Gestion des ressources de l'OMS » présenté au Conseil exécutif (Doc. EB 81/PC/WP/2), le Directeur général évoque les faiblesses du fonctionnement du système décentralisé de l'Organisation à l'appui de la mise en œuvre de la stratégie de la santé pour tous : la médiocre dotation en personnel des bureaux de pays et leur inaptitude à s'acquitter des fonctions qui leur incombent en vertu de la stratégie ; l'attention inadéquate accordée par certains bureaux régionaux à la gestion de la coopération technique et la délégation limitée des pouvoirs au niveau des pays ; les profils de personnel inappropriés dans les bureaux régionaux et l'absence d'un juste équilibre entre les compétences spécialisées qui devraient être déployées au Siège et dans les Régions ; la diffusion inadéquate d'informations valables aux pays ; les carences dans l'attribution des bourses d'études et l'achat de fournitures et de matériel etc.

183Dans son allocution du 5 mai 1987 devant l'Assemblée de la Santé (Doc. WHA 40/DIV/4), le Dr Mahler exprimait son regret que sa décision d'inclure les comités régionaux parmi les organes directeurs de l'OMS « puisse faire éclater l'OMS en six organisations régionales distinctes et une autre organisation, également à part, qui lui serve de Siège ».

184Il regrettait aussi la tendance grandissante à pourvoir les postes vacants dans les pays et dans les bureaux régionaux en choisissant, la plupart du temps, des ressortissants de la région. Enfin, il regrettait « que la décentralisation soit trop souvent considérée comme un chèque en blanc à utiliser comme argent de poche au lieu d'être reconnue par tous les Etats Membres pour ce qu'elle est en fait, c'est-à-dire la délégation de responsabilités dans l'exécution du travail de l'OMS, assortie de l'obligation de rendre compte à l'Organisation dans son ensemble de l'emploi des ressources collectives ainsi mises à leur disposition ».

  • 39 "Effectiveness of Multilateral Agencies at Country Level: WHO in Kenya, Nepal, Sudan and Thailand", (...)

185Un rapport de 1991 de l'Agence danoise DANIDA sur les activités et l'efficacité de l'OMS au Kenya, au Népal, au Soudan et en Thaïlande39 souligne, entre autre, la concentration injustifiée des pouvoirs et des ressources gestionnaires de l'OMS au niveau régional qui ne laisse pas de place à un bureau de pays fonctionnant efficacement. Il identifie la politisation du niveau régional comme un des obstacles au fonctionnement efficace de la structure organique à trois niveaux, soit le niveau du pays, du bureau régional et du siège.

  • 40 E.-I.A. Daes et Adib Daoudy, « Décentralisation des organismes du système des Nations Unies. Troisi (...)

186Le rapport du Corps commun d'inspection de 1993 sur la décentralisation à l'OMS40 identifie clairement les problèmes principaux et formule des recommandations importantes :

1871. Le Conseil exécutif n'exerce pas pleinement ses fonctions de contrôle gestionnaire prévues par la Constitution à l'égard des comités et des bureaux régionaux. Les Comités régionaux fonctionnent en pratique comme des « Assemblées régionales de la Santé » : ils n'exercent qu'un contrôle limité sur la gestion et les opérations des bureaux régionaux, ce qui laisse aux Directeurs régionaux plus d'indépendance qu'au Directeur général.

188Le Conseil exécutif devrait donc raviver ses fonctions de contrôle, en constituant, par exemple, un organe de surveillance administratif et financier. Une autorité et une relation de travail plus structurées devraient être instituées entre le Conseil exécutif et les comités régionaux. Les comités régionaux devraient concentrer leurs travaux sur les questions techniques et opérationnelles liées à la mise en œuvre et à l'évaluation des stratégies régionales de le santé pour tous. Ils ne devraient se réunir que tous les deux ans.

1892. Cependant, le problème principal est celui de la tendance centrifuge dans l'Organisation, basée sur l'indépendance des Directeurs régionaux par rapport au Directeur général. Les Directeurs régionaux sont élus au scrutin secret par leur comité régional dont la décision est ensuite approuvée par le Conseil exécutif. Certains Directeurs régionaux peuvent être tentés d'être davantage au service de leur électorat régional que de l'Organisation dans leur région : « des préoccupations électoralistes risquent de détourner des ressources de la promotion et de la direction sanitaires » et de « nuire à l'intégrité des politiques et réglements de l'Organisation ».

190Les Inspecteurs proposent de « dépolitiser » les Directeurs régionaux qui deviendraient des responsables techniques. Le Directeur général serait habilité à sélectionner et à présenter des candidatures au poste de Directeur régional pour confirmation par le Conseil exécutif après consultation du comité régional concerné ou du bureau régional, et en accord avec eux.

191Cette dernière proposition, qui a peu de chances d'être acceptée, renforcerait la position statutaire prééminente et l'autorité du Directeur général par rapport aux Directeurs régionaux.

3.6.2.3. Les mesures préconisées par l'OMS

  • 41 Doc. EB 93/1994/REC/1, annexe I, Partie I, appendice et le « Rapport de situation du Directeur géné (...)

192Le groupe de travail sur l'adaptation de l'OMS aux changements mondiaux, créé par le Conseil exécutif en mai 1992, a présenté son rapport au Conseil en mai 1993. Dans sa résolution EB 92.R2, le Conseil a adopté les conclusions et les 47 recommandations du rapport.41

193Parmi ces recommandations, certaines tendent à renforcer le rôle du Conseil exécutif. Ainsi, la recommandation 14 propose d'améliorer la procédure de désignation des membres du Conseil et de faire participer plus activement l'ensemble des membres aux travaux de l'Organisation pendant toute l'année. La recommandation 24 propose de prévoir dans le programme de travail du Conseil la tenue de réunions régulières avec les Directeurs régionaux afin de passer en revue les stratégies et les progrès accomplis, notamment en matière opérationnelle et gestionnaire. La recommandation 16 invite chaque comité régional à étudier sa propre méthode de travail en vue d'harmoniser son action avec celle du bureau régional, des autres régions, du Conseil exécutif et de l'Assemblée de la Santé.

194La recommandation 13 propose de créer un sous-comité spécial du Conseil exécutif pour examiner les diverses options concernant la désignation et les mandats du Directeur général et des Directeurs régionaux, y compris l'utilisation de comités exploratoires.

195La recommandation 23 demande que soit reconsidérée la délégation des pouvoirs du Siège aux bureaux régionaux et que des changements appropriés lui soient apportés.

  • 42 Les membres du "Conseil de la Politique mondiale" sont le Directeur général, les Directeurs régiona (...)

196Le Conseil de la politique mondiale, créé par le Directeur général en 1993, doit, entre autre, ajuster la structure gestionnaire de l'Organisation aux réformes découlant de l'adaptation de l'OMS aux changements mondiaux et, en particulier, assurer le suivi des recommandations du groupe de travail.42

3.7. Conclusion

197La création de l'OMS a marqué une étape décisive dans l'appréhension des problèmes sanitaires internationaux. Les premières conférences du xixe siècle, à composition surtout européenne, visaient essentiellement à rationaliser la stratégie de défense de l'Europe contre les maladies « extérieures » comme le choléra ou la peste, et cela afin d'éviter les problèmes économiques que la quarantaine posait. Il s'agissait donc moins d'améliorer l'état de santé des populations dans le monde entier que de concilier la lutte sanitaire et l'ouverture commerciale en protégeant les populations européennes.

198L'OIHP et l'OH de la SDN travaillent dans un esprit plus large : l'effort international devait se porter sur la maladie en général et non plus seulement sur les épidémies.

199En se fixant pour but l'amélioration de la santé mondiale, et en se régionalisant, l'OMS s'adaptait à l'ouverture qui caractérisait l'après-guerre. Ouverture aux nouvelles régions et aux nouveaux Etats, émergence de centres de décision de plus en plus nombreux : à ces défis des années cinquante, l'organisation structurelle de l'OMS répondait de manière appropriée. Le fait, notamment, de pouvoir élaborer des programmes d'action en se fondant à la fois sur les souhaits des bureaux régionaux et sur les compétences techniques et administratives réunies au Siège devait garantir, en principe, que ces programmes seraient conçus rationnellement et adaptés aux pays destinataires.

200En réalité, les récentes critiques des dirigeants et des organes directeurs de l'OMS démontrent que la régionalisation n'a contribué qu'imparfaitement et inégalement à la mise en œuvre de la stratégie de la santé pour tous.

201L'expérience des dernières années semble bien indiquer que la régionalisation est certes nécessaire, mais que la décentralisation des pouvoirs au profit des bureaux régionaux est allée trop loin. Il apparaît également qu'il faudrait limiter l'excessive politisation des comités et des bureaux régionaux.

202Le principal problème de structure auquel doit faire face l'OMS actuellement est donc celui des relations entre l'Assemblée de la Santé et le Conseil exécutif d'une part, et les comités régionaux d'autre part, et, sur le plan du secrétariat, les relations de pouvoir entre le Directeur général et les Directeurs régionaux : en d'autres termes, les Etats Membres veulent-ils laisser se développer la division de l'OMS en sept entités plus ou moins autonomes, ou bien veulent-ils reconstituer une organisation globale de la santé, avec la mission globale de mettre en œuvre une stratégie globale ?

203La réforme de la régionalisation, si elle est clairement approuvée par l'Assemblée de la Santé, demandera un véritable courage politique durable de la part des Etats Membres, des organes directeurs et des dirigeants de l'OMS

Notes

1 Voir la Liste des "Membres et Membres associés de l'OMS", in Activité de l'OMS 1992-1993, OMS, Genève, 1994, Tableau 1.

2 A l'exception de la Hongrie qui, à la suite des événements de 1956, restera inactive jusqu'en 1963, et des deux Républiques socialistes soviétiques d'Ukraine et de Biélorussie, toujours membres inactifs.

3 Rés. WHA 14.35, 1961.

4 Rés. WHA 25.1.

5 Rés. WHA 26.2.

6 Rés. WHA 34.29 et Rés. du Conseil exécutif eb 79(14), eb 81(20), eb 83(13), eb 85(14), eb 87(17), eb 89(21).

7 Voir Chapire IV.

8 Voir Rés. WHA 8.26, Amendement à l'art. 59 (maintenant art. 78) du Règlement intérieur de l'Assemblée ; à l'origine, cet article stipulait que toute question pouvait être décidée par un vote à scrutin secret si l'Assemblée le décidait.

9 Voir Rés. WHA 11.36 et WHA 32.12.

10 Voir Rés. WHA 29.37.

11 Doc. EB 35/18, 29.11.79, Add. 2.

12 Voir AO N° 14, Annexe 20, p. 66.

13 Voir les procès-verbaux de la deuxième session du Conseil, automne 1948, EB 2/Min/181, Rev. l, p. 8.

14 Voir document EUR/RC 28/13, Rev. 1, p. 12.

15 Doc. EUR/RC 29/7 7.7.1979.

16 Voir Rés. WHA 29/38.

17 Voir Les 10 premières années de l'OMS, op. cit., p. 519 ; La deuxième décennie de l'OMS, op. cit., p. 459 ; Activité de l'OMS, 1976-1977, p. 198, 1986-1987, p. 239, / 992-1993, p. 147.

18 Rés. EB 3.R56, mars 1949, EB 57.R52, janv. 1976, EB 63.R25, janv. 1979, et Doc. EB 91/28 du 27 nov. 1992.

19 Rés. WHA 28.40, mai 1975, WHA 36.19, mai 1983, WHA 38.12, mai 1985 ; Activité de l'OMS, 1986-1987, p. 239, et 1992-1993, p. 147.

20 OMS, Documents fondamentaux, 39e éd., 1992, p. 45.

21 Voir : Yves Beigbeder, La représentation du personnel à l'Organisation mondiale de la Santé, LGDJ, Paris, 1975.

22 Constitution de l'OMS, art. 31, 34 et 35.

23 OMS, Communiqué WHA /3 du 3 mai 1988.

24 OMS, Communiqué WHA /12, 13 mai 1988 ; Communiqué ONU 51/30/88 ; OMS, Communiqué OMS /2, janvier 1991, Activité de l'OMS, 1992-1993, p. l.

25 Voir "Rapport spécial du Commissaire aux Comptes", Doc. A/46/33 et Corr. 1. Sur les critiques adressées à l'OMS, voir : Gill Walt, "Who under stress : Implications for Health Policy", Health Policy, 1993, pp. 125-144.

26 La cause des discussions fut l'opposition, d'abord, dans la Commission technique, du Dr Parran des Etats-Unis, ensuite dans la Conférence, de toutes les délégations des Etats membres du Bureau sanitaire panaméricain, à toute proposition qui ne préservait pas l'indépendance du BSP vis-à-vis de l'OMS. Ces Etats proposaient que le BSP fût utilisé comme bureau régional en gardant son individualité et non pas transformé en bureau régional de l'OMS comme un certain nombre d'Etats le désiraient (surtout l'URSS, la Yougoslavie, la Pologne, le Libéria, l'Inde et l'Afrique du Sud).

Des efforts de médiation furent faits par les délégations du Canada, de la Norvège, du Royaume-Uni et de la Chine qui, en considérant la réalité des faits, c'est-à-dire le fonctionnement de longue date du BSP et l'inexistence provisoire d'une activité réelle de l'OMS, proposèrent une intégration progressive du premier à celle-ci.

27 Voir AO N° 1, pp. 73-74.

28 Sur la position des Etats américains pendant les travaux qui aboutirent à la Constitution de l'OMS, voir R. Berkov, The WHO, a Study in Decentralized International Administration, Lib. Droz, Genève, 1957, p. 51 à 61. La délimitation initiale des régions a été approuvée par la Première Assemblée en juillet 1948, Résol. WHA 1.72.

29 Voir les débats de la Commission du Siège et de l'organisation régionale de la première Assemblée, AO N° 13, pp. 262-274.

30 Ibidem.

31 Entre-temps, en septembre 1950, un bureau régional avec siège provisoire à Hong Kong avait été établi.

32 W.P. Sharp, Field Administration in the United Nations System. The Conduct of International Economic and Social Programs, Frederic A. Paeger Publishers, New York, 1961, pp. 315-317.

33 Voir le rapport du Directeur du Bureau sanitaire panaméricain au Comité exécutif de l'OSP : Decentralization of Activities of the Panamerican Sanitary Bureau to the Zone Offices, CE 38/2, 17 August 1959, pp. 3-4.

34 Voir AO N° 53, Conseil exécutif, 13e session, 1954, partie II, p. 1.

35 Voir Cinquième Programme général de travail pour la période 1973-1977 in AO N° 193, paragraphe 67.

36 Voir The Effects of Regionalization on the Programme of WHO, MH/AS/223.52.

37 Voir Etude organique sur les rapports entre les services techniques centraux de l'OMS et les programmes d'assistance directe aux Etats membres, in AON° 223, 1975.

38 « Adaptation de l'OMS aux changements mondiaux », Comité du programme du Conseil exécutif, Doc. OMS EB PC.19/2.9 du 19 oct. 1993, pp. 2 et 3.

39 "Effectiveness of Multilateral Agencies at Country Level: WHO in Kenya, Nepal, Sudan and Thailand", DANIDA, 1991.

40 E.-I.A. Daes et Adib Daoudy, « Décentralisation des organismes du système des Nations Unies. Troisième partie : L'Organisation mondiale de la Santé », Doc. ONU JIU/REP/93/2 (Part III), avril 1993.

41 Doc. EB 93/1994/REC/1, annexe I, Partie I, appendice et le « Rapport de situation du Directeur général », Doc. A 47/16 du 29 mars 1994.

42 Les membres du "Conseil de la Politique mondiale" sont le Directeur général, les Directeurs régionaux, les Sous-Directeurs généraux et le Directeur du Centre international de Recherche sur le Cancer : voir Activité de l'OMS, 1992-1993, p. 4.

Table des illustrations

Légende (Doc. EB 91/28)
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