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L’Organisation mondiale de la santé

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Yves Beigbeder

Chapitre I. Les origines historiques de l’OMS

Texte intégral

1La coopération internationale en santé publique a commencé dans la deuxième moitié du xixe siècle. Elle s'est matérialisée d'une part par une succession de conférences sanitaires internationales, à partir de 1851, et la rédaction de conventions sanitaires internationales, et d'autre part par la création d'institutions internationales de santé publique, à partir de 1838.

2Cette coopération a été motivée en grande partie par la propagation rapide de maladies épidémiques, telles que le choléra, la peste, la fièvre jaune, liée à l'extension considérable des relations internationales et des échanges commerciaux qu'avait permis le développement des moyens de transport et de communication.

  • 1 Sur cette première période de coopération sanitaire internationale, voir Goodman M. Neville, Intern (...)

3La caractéristique principale de la coopération internationale préalable à la création de l'OMS est l'accent donné à la protection de certaines populations, initialement européenne, par la mise en œuvre de mesures quarantenaires1.

1.1 Les Conférences sanitaires internationales

4Les premières conférences sanitaires internationales furent dominées par deux préoccupations majeures et contradictoires, dont l'une était d'écarter toute entrave au commerce et aux transports, et l'autre d'assurer la défense de l'Europe contre les maladies pestilentielles d'origine exotique. Elles furent également marquées par le manque de connaissances scientifiques sur la nature, le mode de propagation et la prophylaxie des principales maladies épidémiques.

  • 2 Ces Etats étaient l'Autriche, le Royaume des Deux-Siciles, l'Espagne, la France, la Grande-Bretagne (...)

5La première Conférence sanitaire internationale réunit à Paris, en 1851, douze Etats européens2. Elle aboutit à un projet de Convention sanitaire internationale, accompagné par un règlement sanitaire international concernant la peste, la fièvre jaune et le choléra. Le projet de Convention fut signé par tous les délégués le 16 janvier 1852.

6Cependant, l'idée même de quarantaine ne faisait pas l'unanimité entre les Etats : certains la considéraient comme une mesure utile pour empêcher la propagation des maladies, alors que d'autres n'y voyaient qu'une entrave au commerce international, dépourvue de toute efficacité. En conséquence, seules la France et la Sardaigne ratifièrent la Convention en mai 1852, suivies par le Portugal : en 1865, ces deux derniers pays se retirèrent de la Convention, qui devint inopérante.

  • 3 1859 Paris, 1866 Constantinople, 1874 Vienne, 1881 Washington, 1885 Rome.

7Cinq Conférences se réunirent dans les quarante années suivantes sans qu'aucune Convention ne doit adoptée3. La Conférence de Washington (1881) fut la première à laquelle participèrent les Etats-Unis. Il fallut attendre la Conférence de Venise (1892), celle de Dresde (1893), de Paris (1894) et enfin une nouvelle réunion à Venise (1897) pour que les participants s'entendent sur un certain nombre de mesures à prendre contre le choléra et la peste et adoptent, en 1903, une Convention sanitaire internationale.

8Entre-temps, le cercle des nations intéressées s'était élargi à l'Egypte, à la Perse, à la Chine, au Japon et à de nombreux Etats américains.

  • 4 Sur ces questions, voir Howard-Jones, Norman, Les bases scientifiques des Conférences sanitaires in (...)

9En 1926, la Convention sanitaire internationale était révisée et complétée par des dispositions relatives à la variole et au typhus. En 1935, la Convention sanitaire internationale pour la navigation aérienne entrait en vigueur. La dernière Conférence sanitaire internationale se tint à Paris en 1938.4

1.2 Les premières organisations sanitaires internationales

10Quatre organismes sanitaires régionaux furent créés au cours du xixe siècle afin de réglementer systématiquement l'application de mesures quarantenaires dans la région méditerranéenne : il ne s'agissait cependant pas de véritables organisations internationales ayant un secrétariat et des bureaux, mais, en général, de conseils composés de représentants du pays islamique intéressé, d'une part, et des puissances européennes, d'autre part.

11Ainsi furent créés le Conseil supérieur de Santé de Constantinople en 1839, le Conseil sanitaire maritime et quarantenaire d'Egypte d'Alexandrie en 1843 — dont les fonctions furent transférées à l'OMS en 1949 en tant que Bureau régional —, le Conseil sanitaire de Tanger en 1840 et celui de Téhéran en 1867.

12La première véritable organisation sanitaire intergouvernementale fut une organisation régionale, le Bureau sanitaire panaméricain, créé en 1902. L'Office international d'hygiène publique, fondé à Paris en 1907, l'Organisation d'hygiène de la Société des Nations, constituée en 1923, puis l'UNRRA, créée en 1943, ont constitué les bases, encore imparfaites, d'une future organisation sanitaire universelle.

1.2.1 Le bureau sanitaire panaméricain (BSP)

13La Conférence sanitaire internationale de Washington (1881) avait recommandé l'adoption d'un projet de convention tendant à créer une agence internationale qui s'occuperait de façon permanente des questions de santé en suscitant des études sur les épidémies, des projets de mise en œuvre de la quarantaine et la réunion périodique de conférence sanitaires internationales.

14Cette proposition prit corps sur le plan régional.

15En 1901, la deuxième Conférence internationale des Etats américains de Mexico City proposa une réunion des délégués des organisations sanitaires de chaque Etat. Celle-ci se tint pour la première fois à Washington, en décembre 1902. Elle créa le Bureau sanitaire panaméricain, dont les fonctions principales étaient d'activer l'échange d'informations épidémiologiques, de faire circuler les données sur l'état de santé en général et de fournir son aide dans la lutte contre les épidémies et pour l'assainissement des ports et des villes. Ces fonctions furent précisées et étendues par le Code sanitaire panaméricain en 1924. Il resserrait les liens entre le Bureau et les autorités sanitaires des Républiques et donnait même au Bureau la possibilité d'employer des experts pour les études épidémiologiques et médicales. Le Bureau était aussi habilité, sur requête des autorités sanitaires d'un pays signataire, à faciliter l'échange de professeurs, de médecins et d'experts en sciences médicales et en administration sanitaire. Les informations étaient diffusées par un bulletin mensuel publié dans toutes les langues parlées sur le continent : l'anglais, l'espagnol, le français et le portugais.

16Le BSP est devenu Bureau régional de l'OMS en vertu de l'Accord entre l'OMS et l'Organisation panaméricaine de la Santé du 30 juin 1949, tout en gardant son identité et ses fonctions au sein de cette dernière organisation.

1.2.2 L'office international d’hygiène publique (OIHP)

17La conférence de Paris réunit en 1903 vingt-trois Etats : Allemagne, Autriche-Hongrie, Argentine, Belgique, Brésil, Danemark, Espagne, Etats-Unis d'Amérique, France, Grande-Bretagne, Grèce, Italie, Luxembourg, Monténégro, Pays-Bas, Perse, Portugal, Roumanie, Russie, Serbie, Suède, Norvège, Suisse et Turquie. Le résultat de ses travaux fut une nouvelle convention, la Convention sanitaire internationale de 1903, traitant de tous les problèmes que l'on avait tenté de régler auparavant : conseils sanitaires, informations épidémiologiques, quarantaine, etc. Mais surtout, on y résolut de constituer un Office sanitaire international qui devait rassembler les informations sur les maladies épidémiques et les communiquer par bulletins officiels aux Etats membres.

  • 5 Voir g. Abt, Vingt-cinq ans d'activité de l'OIHP 1909-1933, 1933, et Howard-Jones, op. cit., p. 94.

18L'Office international d'hygiène publique naquit à Rome, en 1907. Treize Etats étaient présents à la conférence qui l'instituait : Belgique, Brésil, Egypte, Espagne, Etats-Unis d'Amérique, France, Grande-Bretagne, Italie, Pays-Bas, Portugal, Roumanie, Russie et Suisse5. Naissance très "européenne", donc, qui n'empêcha pas que durant les quarante années d'activité de l'OIHP, près de soixante Etats y adhérèrent. Son siège fut fixé à Paris, et le français proclamé langue officielle. Son but principal était de recueillir et de transmettre aux Etats membres les informations sur la santé publique, sur les maladies transmissibles "quaran-tenaires" (peste, choléra et fièvre jaune) et sur les mesures à prendre pour combattre celles-ci. Il fut la première organisation sanitaire de caractère permanent et mondial, et la seule jusqu'en 1923. De 1907 à 1923, l'Office continua l'œuvre des conférences internationales qui l'avaient précédé, en abordant aussi les nouveaux problèmes causés par le déplacement de masses d'émigrants dans de mauvaises conditions hygiéniques, et par l'utilisation croissante des chemins de fer et des lignes aériennes (jusque là, on s'était surtout intéressé aux questions maritimes). Cependant, il dut se pencher de plus en plus sur des maladies qui se développaient dans les pays où la population vivait dans un mauvais état sanitaire et qui devenaient, par leur diffusion, un fléau social : le typhus, la tuberculose, les maladies du travail et les maladies vénériennes.

19Pendant la Première Guerre mondiale, l'OIHP réduisit ses activités, mais en assurant la publication du bulletin mensuel. Il s'occupa alors surtout des problèmes sanitaires spécifiques de la guerre : blessures infectées, gangrène, parasites cutanés, tétanos.

1.2.3 L'Organisation d’hygiène de la Société des Nations (SDN)

20Après la Première Guerre mondiale, une autre organisation sanitaire fut créée dans le cadre de la SDN : l'Organisation d'hygiène. Cette création répondait aux dispositions de l'article 23, al. f. du Pacte de la SDN, qui prévoyaient que ses membres "s'efforceraient de prendre des mesures d'ordre international pour prévenir et combattre les maladies". On négocia donc avec l'OIHP, et un projet d'organisaton internationale permanente fut approuvé en 1920. Il n'eut aucune suite : la France et les Etats-Unis ne voulaient pas voir l'OIHP placé sous la direction de la SDN. Trois ans de discussions amenèrent à la constitution, en 1923, de l'Organisation d'hygiène de la SDN.

21L'activité de la nouvelle organisation se développa dans les secteurs non occupés par l'OIHP. En disposant d'un groupe de médecins et de techniciens, l'OH de la SDN pouvait, mieux que l'OIHP, s'engager dans des études approfondies : de nombreuses commissions d'experts furent instituées, parfois permanentes comme celles du cancer, de la malaria, de la standardisation biologique et de la lèpre.

22En dehors de cette activité d'étude, l'OH de la SDN créa un système d'informations épidémiologiques pour les maladies non traitées par l'OIHP ; elle institua un bureau sanitaire en Extrême-Orient (à Singapour), pour permettre un meilleur contrôle des épidémies dans cette zone particulièrement dangereuse.

23En outre, la disponibilité d'un important personnel technique permit à l'OH d'intervenir directement dans un pays quand celui-ci le demandait. Ce fut le cas du Gouvernement grec, en 1928, et du Gouvernement bolivien, qui demandèrent une aide pour la réorganisation de leurs services publics de santé. En 1929, l'OH intervint encore en Chine dans le même but. Elle récidiva en 1937 mais, cette fois-ci ; avec des unités médicales équipées pour empêcher la diffusion d'épidémies après la guerre sino-japonaise.

  • 6 Sur la collaboration entre les deux organisations, voir notamment Goodman M. Neuville, Internationa (...)

24L'OIHP et l'OH, qui faisaient dans une certaine mesure double emploi, collaborèrent surtout dans le domaine de l'information épidémiologique : le premier utilisait les bureaux régionaux de la seconde comme source de renseignements. Des accords avaient été conclus dans ce sens en 19276.

1.2.4 L'UNRRA (United Nations Relief and Rehabilitation Administration)

25Au début de la Deuxième Guerre mondiale, l'activité de l'OIHP, dont le siège était en France, fut interrompue par l'occupation de ce pays ; celle de l'OH de la SDN se réduisit à peu.

26Face à la situation d'urgence créée par la guerre, les puissances alliées décidèrent en 1941 d'instituer un comité de secours interallié pour empêcher le retour de la situation désastreuse des années 1918-1920. Ce comité travailla pendant deux ans à la préparation des opérations de secours avant d'être remplacé en 1943 par une organisation plus vaste : l'United Nations Relief and Rehabilitation Administration (UNRRA). Quarante-trois pays alliés et associés y participèrent : Australie, Belgique, Bolivie, Brésil, Canada, Chili, Chine, Colombie, Costa Rica, Cuba, République Dominicaine, Egypte, El Salvador, Equateur, Etats-Unis d'Amérique, Ethiopie, France, Royaume-Uni, Grèce, Guatémala, Haïti, Honduras, Inde, Iran, Irak, Islande, Libéria, Luxembourg, Mexico, Nicaragua, Norvège, Nouvelle-Zélande, Panama, Pays-Bas, Pérou, Philippines, Pologne, Union Sud-Africaine et Venezuela.

27L'UNRRA avait son siège principal à Washington et un office régional à Londres. La santé était une de ses préoccupations fondamentales, mais pas la seule. Elle devait porter assistance aux autorités sanitaires nationales dans les domaines suivants : rétablissement de l'organisation sanitaire nationale, prévention des épidémies, détermination des exigences d'approvisionnement sanitaire et médical remplaçant les pertes subies, affectation de consultants techniques, révision et administration des conventions sanitaires internationales, fourniture et supervision de personnel médical et sanitaire pour l'assistance aux personnes déplacées par la guerre ; enfin, instruction du personnel médical des pays assistés en vue de l'œuvre de secours et de reconstruction.

28L'UNRRA agit donc principalement par des interventions directes, dans lesquelles furent employées de grandes quantités de médicaments et un très nombreux personnel.

29L'utilisation massive du DDT permit la destruction des moustiques et des poux responsables de la diffusion de la malaria et du typhus. Contre le choléra, on distribua des vaccins en grand nombre. L'utilisation de nombreux appareils de radiographie et d'un bon équipement hospitalier freina le développement de la tuberculose. L'instruction médicale et sanitaire fut également au centre des préoccupations de l'UNRRA, avec la révision des conventions internationales (convention de 1926 sur la navigation maritime et convention de 1933 sur la navigation aérienne).

30En 1946, l'UNRRA fut dissoute et ses activités dans le domaine sanitaire furent transférées, avec les fonds disponibles, à l'OMS qui venait d'être créée et à l'UNICEF.

1.3 L'héritage

31Malgré les limites de l'action des Conférences et des organisations sanitaires internationales du xixe siècle et de la première moitié du xxe siècle, limites dues en grande partie à l'insuffisance des connaissances médicales, les fondateurs et les dirigeants de l'OMS ont largement bénéficié de l'expérience acquise par ces précurseurs, pour définir ses fonctions principales, ses activités et sa structure.

32Ainsi, le rôle réglementaire de l'OMS a pour origine les Conventions sanitaires internationales ; son rôle de bureau international d'information et de forum, ainsi que son action dans le domaine de la standardisation et de la normalisation lui vient de l'OIHP ; son vaste domaine d'action, qui inclut non seulement la lutte internationale contre la propagation des maladies, mais aussi l'enseignement de l'hygiène, l'hygiène rurale, l'habitation, la nutrition lui a été inspiré par l'Organisation d'hygiène de la SDN ; l'UNRRA lui a transmis ses fonctions d'assistance opérationnelle dans la lutte contre les épidémies, la distribution de fournitures médicales de base. L'existence du Bureau sanitaire américain a engagé l'OMS dans la voie de la régionalisation. Enfin, le refus américain du rattachement de l'OIHP à la SDN a constitué un premier exemple de "politisation" du domaine sanitaire international. On pourrait ajouter que les principales personnalités qui ont eu un rôle dirigeant dans ces institutions ont joué un rôle déterminant dans la création de l'OMS.

  • 7 Les dix premières années..., op. cit., p. 21.

33Le 3 juin 1919, l'un des "précurseurs", le Professeur Rocco Santoliquido, premier Président du Comité permanent de l'OIHP avait formulé un certain nombre d'idées nouvelles pour l'avenir. Il affirma que la première garantie de la sécurité internationale à l'égard de la maladie résidait dans la santé publique intérieure de chaque nation. L'idée d'une barrière contre la contagion avait fait son temps et le concept quarantenaire devait être considéré comme une superstition de la science ancienne. Il fallait circonscrire et éteindre les foyers endémiques de maladies transmissibles, ce qui présupposait un développement considérable et rationnel des services nationaux de santé publique. Les mesures sanitaires devaient être adaptées aux circonstances locales. Il fallait s'assurer que la population comprenne la nécessité des mesures prises, grâce à l'éducation sanitaire7.

34La création de l'OMS a permis que ces principes soient mis en œuvre sur le plan mondial.

Notes

1 Sur cette première période de coopération sanitaire internationale, voir Goodman M. Neville, International Health Organizations and their Work, Londres, 1952, et Les dix premières années de l'Organisation mondiale de la Santé, OMS, Genève, 1958, chapitres 1 et 2.

2 Ces Etats étaient l'Autriche, le Royaume des Deux-Siciles, l'Espagne, la France, la Grande-Bretagne, la Grèce, les Etats de la Papauté, le Portugal, la Russie, la Sardaigne, la Toscane et la Turquie.

3 1859 Paris, 1866 Constantinople, 1874 Vienne, 1881 Washington, 1885 Rome.

4 Sur ces questions, voir Howard-Jones, Norman, Les bases scientifiques des Conférences sanitaires internationales, 1851-1938, OMS, Genève, 1975.

5 Voir g. Abt, Vingt-cinq ans d'activité de l'OIHP 1909-1933, 1933, et Howard-Jones, op. cit., p. 94.

6 Sur la collaboration entre les deux organisations, voir notamment Goodman M. Neuville, International Health Organizations, Churchill, Livingstone, 1971.

7 Les dix premières années..., op. cit., p. 21.

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