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Le village piégé

 | 
Antoine Brawand
, 
Mireille Calame
, 
Christine Dabat
, 
et al.

Débat

Évaluation des projets dans le tiers monde : outil ou alibi ?

Léopold Veuve

Texte intégral

1L’ambition du titre contraste avec les intentions modestes de l’auteur. Les propos de cet article sont forcément et volontairement incomplets, ils tentent de montrer la faiblesse des données qui servent de base aux décisions, dans quel sens on peut envisager de les améliorer. Mais une telle amélioration est-elle vraiment souhaitée pour décider de la réalisation des projets ? Pourquoi la situation est-elle particulière dans les pays du Tiers Monde ? Dans quels termes se pose le rôle de l’évaluation pour des projets issus d’objectifs nationaux et pour des projets d’intérêt local ? Tels sont les thèmes du présent article complétés par quelques éléments de conclusion.

Définition et situation particulière du Tiers Monde

1. Qu’est-ce qu’une évaluation de projet ?

2Lorsqu’on se propose de réaliser une route entre deux points, les études montrent qu’il existe plusieurs solutions, compte tenu des objectifs fixés et, par conséquent, des caractéristiques de la route. Quelle est la solution qui présente le plus d’avantages au moindre coût ? Pour répondre à cette question, il faut établir, pour chaque variante, quels vont être les effets du projet. Cette phase de prédiction identifiera le coût de l’ouvrage, les aspects de fonctionnement, le coût de l’entretien, les effets du point de vue de l’urbanisme et de l’aménagement, les nuisances, la possibilité de réaliser l’ouvrage en plusieurs étapes, les possibilités d’utilisation de techniques et matériaux nationaux, etc. Tous ces éléments doivent ensuite être pondérés pour pouvoir procéder au choix.

3Mais pour évaluer les avantages et inconvénients de chaque solution, il faut ramener les différents aspects à un étalon de valeur commun. Comment comparer des notions de coût à des valeurs de bruit en décibels et à des aspects relatifs à l’esthétique du paysage ? Cette difficulté ne peut être surmontée que par un jugement de valeur décidant que le problème du coût est, par exemple, trois fois plus important que celui des nuisances ou que les aspects esthétiques, vu l’importance des autres facteurs, ne valent pas la peine d’être pris en considération. Ainsi, dans l’opération « évaluation » se joue tout un système qui est déterminant ensuite pour procéder au choix. Mais qui évalue ? Il est évident que le service responsable des routes accordera un poids déterminant au coût alors que la région intéressée considérera comme essentiels les critères relatifs à l’environnement.

4En résumé, l’évalution fait apparaître trois questions fondamentales :

  • qui évalue ? Chaque action publique entraîne avec elle des effets, des avantages et des inconvénients qui sont jugés différemment selon les groupes intéressés ou touchés par l’action envisagée ;

  • quels sont les aspects pris en compte ou quel est le champ pris en considération pour définir les effets ? La pratique montre la prééminence de tout ce qui est quantifiable au dépens des aspects sociaux, esthétiques de l’environnement ;

  • enfin, en termes généraux, qui bénéficie et qui paie ? Quels sont ceux qui tireront un avantage du projet et quels sont les groupes favorisés ou pénalisés ?

5L’évaluation est une démarche délicate en soi, et cela, même dans la situation (relativement simple pour juger des projets) des pays occidentaux où projets, technologie, besoins, niveau et mode de vie, institutions ont une relativement grande cohérence. Que dire d’une telle démarche dans les pays du Tiers Monde ? Le risque de l’arbitraire total sous des apparences scientifiques ou de l’évaluation — alibi justifiant après coup le choix à priori — est évident.

2. Situation particulière dans les pays du Tiers-Monde

6Le problème de l’évaluation présente trois aspects caractéristiques ou trois difficultés majeures.

a) Une très grande variété dans les effets

7Chaque action envisagée modifie d’une manière très profonde le relatif équilibre des éléments en jeu dans le cadre d’une société à faible niveau d’équipement et à faible revenu. L’introduction de l’eau par l’installation d’un réseau dans des villages africains, exemple cité par Roy Preiswerk au cours d’un récent exposé, met l’accent sur les effets du deuxième, du troisième degré par rapport à ceux, directs, du premier degré. Par l’introduction de l’eau, on a pu constater les effets suivants :

  • dans certains villages, la réduction du pouvoir des chefs traditionnels au profit des jeunes plus dynamiques, alors que dans d’autres villages, où les chefs ont favorisé les travaux, leur pouvoir a été renforcé ;

  • les travaux ont entraîné une réanimation du travail en groupe ;

  • les femmes ne dépensent plus un temps important pour aller chercher l’eau au puits, cela modifie leur horaire d’une manière profonde et diminue en même temps le degré de communication ;

  • l’amélioration des conditions sanitaires entraîne une diminution de la mortalité infantile ;

  • par l’abondance de l’eau, la population est moins immunisée, d’où une augmentation des maladies intestinales pour les personnes du village qui se déplacent ;

  • ce confort nouveau réduit l’attrait de la ville.

8Cet exemple d’une action si modeste du point de vue technologique permet d’imaginer ce que peuvent être les effets dans le cadre de la réalisation de grands travaux de barrage inondant une centaine de villages ou de l’implantation d’une agro-industrie telle qu’une raffinerie sucrière en milieu rural.

  • 1 Hetman, Fr. La société et la maîtrise de la technologie, OCDE, Paris 1973.

9Si évaluer une technologie suppose une comparaison entre les avantages et désavantages pour déterminer si l’opération est souhaitable encore faut-il prendre en considération les effets pondérés sur le plan de l’environnement social et physique. La réalité montre que d’une manière générale ces effets ne sont pas pris en compte dans le calcul pour plusieurs raisons. Ces effets n’ont pas de valeur monétaire, ils ont un caractère souvent diffus, leur ampleur reste incertaine et la difficulté majeure réside dans la détermination d’un niveau de préférence (ou de satisfaction) collective1.

10Quelle est l’importance relative des différents effets, comment l’exprimer, qui l’exprimera ?

b) Un grand degré d’incertitude dans la prédiction des effets

11L’étude des équipements collectifs, en relation avec l’implantation de la raffinerie sucrière présentée au début de cet ouvrage, est riche en exemples. L’étude justifie la proposition d’organiser l’habitat des futurs ouvriers de la raffinerie en petits quartiers de 3 à 400 habitants greffés sur les communautés existantes en admettant comme conséquences :

  • que les communautés existantes bénéficient directement des nouveaux équipements collectifs,

  • qu’il y ait une intégration des salariés, de la population locale agricole, qu’il y ait une complémentarité des activités,

  • qu’en inscrivant le salarié dans son cadre, les relations sociales seront maintenues.

12Sur quoi l’étude s’appuie-t-elle pour énoncer ces conséquences ? Sur quel concept, sur quelles expériences passées ? Il ne s’agit que d’hypothèses, hypothèses que cela se passera ainsi. En réalité, on n’en sait rien, ou mieux, une analyse plus approfondie — entreprise par les auteurs de l’étude — montre qu’il y a peu de chances qu’un ouvrier vivant la journée dans la logique de l’entreprise, dans un climat social et économique particulier, puisse accepter durablement un autre rôle, le soir et les jours de congé dans le cadre de la logique communautaire d’une société à économie de subsistance. Et même si cela était possible, comment peut-on imaginer l’évolution du quartier par rapport au village ? L’harmonie du départ risque bien de révéler rapidement deux dynamiques très différentes. Et même la critique ou la réfutation des hypothèses repose, à son tour, sur d’autres hypothèses et non sur des certitudes.

13Un grand nombre d’autres exemples peuvent être tirés de cette étude. Ils confirment tous l’incertitude dans la prédiction des effets attendus d’un projet. Cet enseignement sera repris plus loin et dans les conclusions.

c) Les systèmes de valeur en présence

14Où se situer sur l’axe allant de la tradition à la modernité ? Telle est la question qui se pose dans toutes les études de projet dans les pays du Tiers Monde où la dimension sociale joue un rôle important.

  • 2 Courtillod, Tanner, Village socialiste en Algérie, Diplôme EPF, Lausanne, 1976.

15La conception des 1.000 villages socialistes en cours de réalisation en Algérie dans le cadre de la révolution agraire doit-elle être orientée vers une société nouvelle orientée vers une économie « industrielle » ou doit-elle être pensée comme un élément équilibrant — c’est-à-dire respectant les modes de vie traditionnels — dans une société en évolution économique rapide ? L’analyse des publications des différents organes gouvernementaux impliqués dans ce problème révèle des logiques différentes entre elles. Les populations concernées quant à elles, en général constituées de fellahs relativement âgés, manifestent un net désir pour le respect des traditions. Encore faut-il préciser que ces problèmes se présentent très différemment selon qu’il s’agit d’un village de l’Oranie ou d’un village situé au sud de l’Atlas saharien, très différents l’un de l’autre non seulement par le climat, mais surtout par le mode de vie et la structure sociale. Selon les réponses données à la question, la conception des villages peut aboutir à des structures très différentes2.

16Le processus de développement se vit dans un état de tension permanent, entretenu par la diversité de systèmes de valeurs de chaque groupe.

17Comment saisir une autre « rationalité » ?

18« Pour préparer un champ, le ”technicisé” que je suis arrache chaque souche de toute l’étendue de la forêt destinée à la culture. L’Africain traditionnel coupe les arbres à hauteur de main et cultive entre les souches laissées assez hautes pour être bien visibles. Moi occidental, je ne peux pas me résoudre à labourer entre des troncs d’arbres.

19... la société technicisée d’où je viens a l’habitude de la domestication de la nature, de la victoire sur les obstacles et des grandes entreprises. Je découvre par ailleurs que des hommes affrontés à des obstacles disproportionnés à leurs moyens, des populations que la maladie et la mort guettent tous les jours, n’ont pas d’autre choix que l’adaptation au milieu et le moindre effort.

  • 3 Racloz, E. Oku Lima, Le développement rural vu à la base, Editions du Soc, Lausanne, 1977.

20... Nul occidental ne peut prétendre imaginer ou entrevoir ”du dedans” tous les dérangements constants désirables ou dangereux qu’engendre la pénétration massive du monde technicisé dans les sociétés africaines traditionnelles »3.

21Sans vouloir prétendre à une généralisation absolue, le même auteur relève que la faible espérance de vie, les incertitudes orientent le comportement de l’individu qui s’organise dans un temps envisageable pour lui, c’est-à-dire environ un an. Il relève de même que « rien ne s’oppose davantage à la compréhension raisonnée de la technique que l’esprit de magie ».

22Quelle est la valeur des méthodes rationnelles appliquées dans un contexte ayant d’autres « rationalités » ?

  • 4 Veuve, L. Planification et participation, ronéotypé, EPF, Lausanne, 1974.

23Bien que nos outils soient issus de notre culture, appliqués à nos problèmes, ils présentent également des faiblesses. « Le mythe de la rationalité est un des facteurs qui a contribué à entretenir l’idée que les professionnels sont seuls compétents dans leur domaine et qu’ainsi ils peuvent, dans une démarche supposée objective, définir ce qui convient le mieux à la société »4. Le récent effritement du consensus sur la croissance, phénomène propre aux pays riches, a mis en cause la suprématie du critère économique dans l’adoption des projets en faveur d’un choix nouveau, l’équité. Qui bénéficie, qui paie ? qu’est-on disposé à perdre au bénéfice de quoi ? Comment peut-on trouver une solution sans que des groupes soient lésés ou pénalisés ? Une large part devrait alors être faite aux aspects les plus variés et aux jugements de valeur. Ces questions, récentes, montrent précisément la faiblesse de nos méthodes issues d’une longue période de consensus sur la croissance. Et ce sont ces méthodes qui sont appliquées dans le contexte du Tiers Monde caractérisé par :

  • une très grande variété d’effets liés à chaque projet,

  • une grande incertitude dans la prédiction de ces effets,

  • des systèmes de valeur nombreux, en conflit, et souvent difficilement saisissables.

24De telles méthodes ont-elles un sens ?

Les équipements publics issus d’objectifs nationaux et les équipements d’intérêt local

25Pour tenter de répondre à la question précédente, il faut accepter deux restrictions. La première porte sur la délimitation du domaine qui fait l’objet de l’analyse, soit les ouvrages d’intérêt public, les grandes infrastructures, les équipements collectifs à l’exclusion des domaines relatifs à la santé, à l’éducation par exemple. Il s’agit donc essentiellement de la réalisation d’ouvrages touchant au génie civil, à l’industrie ou à l’architecture. La deuxième restriction consiste à considérer schématiquement deux grandes catégories de projet parmi la variété des situations possibles.

  • 5 Voir les nombreux exemples offerts par la Côte d’Ivoire, le Ghana et le Niger.

26a) L’Etat central définit, au niveau de la nation, une politique générale de développement qui trouve, en partie, son application dans la mise en place de grandes infrastructures conçues et issues d’objectifs nationaux. Qu’il s’agisse par exemple d’une politique énergétique et de sa réalisation par le moyen d’un barrage5, d’un programme de grandes liaisons routières et ferrées, de la réalisation du réseau de lignes à haute tension, de la politique économique ou de l’implantation d’agro-industries du type des raffineries sucrières, l’objectif national est impératif quelles que soient les conséquences aux niveaux régional ou local.

  • 6 La Côte d’Ivoire fournit un exemple très intéressant d’une politique de développement rural par l’o (...)

27b) L’Etat décide également comment il entend équiper les communautés et les régions. Dans ce but, il met à disposition les moyens nécessaires pour promouvoir et réaliser des équipements collectifs d’intérêt régional et local6. Les équipements socio-culturels, la construction de logements, la réhabilitation de quartiers spontanés, la réalisation d’infrastructures techniques telles que l’alimentation en eau et l’assainissement, etc, sont parmi les programmes régionaux et locaux les plus courants. Dans ces cas, la population locale, ou du moins une partie de celle-ci, est directement touchée par la réalisation de l’équipement. Le programme est suffisamment localisé et précis pour que les usagers puissent être identifiés.

28Bien entendu, il s’agit d’un classement schématique et il se trouvera toujours des équipements en situation intermédiaire. La critique est de peu d’importance pour la suite de l’exposé qui traitera sommairement de la première catégorie pour s’attarder sur les problèmes posés par les équipements d’intérêt régional ou local.

Rôle de l’évaluation pour des projets issus d’objectifs nationaux

1. Situation courante du problème

29Pour la clarté de l’exposé et pour éviter des développements trop techniques, nous sélectionnerons essentiellement 2 points : la structure de la démarche conduisant au projet et le fait de ne prendre en considération dans les études que les effets du 1er degré.

30— « Les jeux sont faits »

31La structure logique pour la résolution d’un problème peut être schématiquement résumée en 3 opérations distinctes :

32A = perception et identification du problème

33B = méthodes

34C = solutions

  • 7 Cette structure d’analyse du processus de développement d’un problème et sa mise en relation avec l (...)

35ce qui donne un enchaînement logique A— B— C7.

  • 8 Webber M., Rittel, H.W.J. « Dilemnas in a general theory of planning », in Policy Sciences, 4, 1973

36La réalité montre que l’on se trouve souvent dans un ordre différent, par exemple, du type A— C— B. Dans ce cas, la manière dont on perçoit le problème, l’explication que l’on en donne, conditionnent la solution8.

37Ainsi, si le Gouvernement déclare qu’il est nécessaire de viser une certaine indépendance du point de vue énergétique, l’enchaînement logique consiste à développer une politique de diversification des énergies, et, dans ce cadre, examiner s’il y a possibilité de tirer parti des ressources naturelles du pays, par exemple, du potentiel hydrologique. Il est évident que la solution du barrage est déjà acquise dans les esprits avant même de connaître les résultats des études. Dans certains cas, il devient même difficile de distinguer si la définition du problème précède ou succède à la solution. Il est réaliste d’admettre également le schéma logique C— A— B.

38Dans les deux cas, l’évaluation de la solution retenue est établie après coup, a posteriori. L’information qu’elle peut fournir est rarement déterminante. Ou bien elle justifie le projet ; le bilan des coûts et des avantages, — démarche fondamentalement économique — est positif et vient appuyer la décision politique. Ou bien, l’évaluation présente un bilan négatif, mais compte tenu du grand nombre d’hypothèses sur lesquelles est fondé le résultat et surtout du poids accordé à certains critères, ce bilan est facilement contestable du point de vue politique. Il suffit d’admettre d’autres hypothèses sur les résultats attendus du projet, d’accorder plus de poids à certains critères aux dépens d’autres, pour aboutir à des conclusions favorables. Certaines études ont présenté des conclusions négatives relatives à la réalisation d’un barrage ou d’une agro-industrie et pourtant les équipements ont été réalisés. La décision se fonde sur un pari. L’évaluation joue un rôle très modeste, celui d’apprécier certaines caractéristiques techniques du projet.

39— Causes et effets du 1er degré, échec par le effets du 2e, 3e degré.

40Dans certains cas, les effets du 2e, 3e degré et au-delà peuvent mettre en cause le fonctionnement du projet ou aller à l’encontre des intentions qui sont à la base du projet.

41L’introduction de l’eau en milieu rural, exemple cité au début de cet article, ou l’installation de l’eau courante dans la pièce principale montre la variété des effets hors du système simple de l’eau posé en termes de fins et de moyens. Les activités culinaires qui se passent traditionnellement dans la cour — à côté du stockage de l’eau — s’installent dans la pièce principale, provoquant, inversement au confort recherché, une détérioration des conditions de logement. L’exemple de la raffinerie sucrière fait penser, sans connaître le dossier d’étude qui est à la base de la politique économique dans le domaine du sucre, que les aspects secondaires n’ont pas été pris en considération dans la conception du projet.

42L’immense problème de l’intégration de l’agro-industrie dans le milieu rural est laissé aux bons soins de la SODESUCRE, société nationale chargée de la réalisation de l’industrie. L’étude entreprise par les étudiants de l’Ecole polytechnique fédérale, Lausanne montre clairement les conflits entre la logique de l’entreprise et celle des populations rurales.

43La démarche, depuis le niveau national de la planification de dix raffineries dispersées dans le pays jusqu’à la réalisation, ne prend pas en compte les aspirations des populations rurales. Le système d’objectifs nationaux est suffisamment prioritaire pour faire la loi. Mais la réalité ne se laisse pas enfermer dans un système aussi simple.

44Pour l’entreprise, le profil de l’ouvrier présente trois qualités :

45« — il est dynamique : il aspire à changer ses conditions d’existence traditionnelle et à vivre selon le modèle d’existence ”moderne” ;

46— il est, par conséquent, vu en tant qu’individu isolé et non rattaché à une formation communautaire ;

47— il est disponible, c’est-à-dire soumis aux impératifs de la rationalité productive de l’entreprise ».

  • 9 Gurtner, Lang, Voillat, Terres noires, ombre blanche, Diplôme EPF, Lausanne, 1978.

48« ...la politique de l’emploi axée sur les indigènes et leur formation n’est pas réaliste, car les populations locales indigènes et allogènes sont peu enclines à passer du mode de production communautaire au mode de travail basé sur des conditions de production astreignante et présentant des possibilités de consommation réduites »9.

49On peut être assuré, dans ces conditions, de l’instabilité de l’emploi, ce qui rendra difficile l’exploitation de la raffinerie compte tenu de la formation nécessaire des ouvriers.

50Ici, ce sont les conditions socio-culturelles qui mettent en cause non seulement le fonctionnement de l’ouvrage mais son opportunité. Ailleurs l’ouvrage est réalisé, fonctionne, mais entraîne avec lui une suite de conséquences, d’effets inattendus qui modifient complètement le bilan des coûts et avantages qui est à la base de la décision. D’une manière générale, les grands projets conçus à partir d’objectifs nationaux sont perçus au niveau du système : système économique de la production sucrière ou approche en termes essentiellement économiques dans une optique industrielle, système routier à l’échelle nationale ou conception entièrement technique sans considération des effets sociaux, des effets sur l’environnement etc. L’expérience confirme que le passage du niveau du système — niveau relativement abstrait — au niveau du projet et de son fonctionnement fait apparaître des difficultés, révèle des effets à plusieurs degrés qui, par leur importance, mettent en cause la conception du projet, décidé au niveau du système. En terme pratique, cela signifie que dans la plupart des cas, il faut considérer le projet défini au niveau national comme hypothèse en vue d’une étude « descendant » jusqu’au niveau de la réalisation, en apprécier tous les aspects possibles pour pouvoir ensuite juger de l’opportunité ou non de la réaliser sous la forme initialement prévue, ou de chercher un compromis entre les contraintes de deux niveaux à l’intersection desquels se trouve le projet.

2. L’évaluation, élément dynamique de la recherche d’une solution

51Est-il possibile de répondre, au moins partiellement, aux critiques formulées ci dessus ? Critiques au sujet d’une évaluation qui est établie une fois la solution arrêtée, critiques d’une méthode qui privilégie les aspects économiques et les effets du 1er degré en négligeant ou en traitant superficiellement les domaines du milieu physique et de l’environnement social.

52Sans entrer dans les détails d’une méthodologie et de ses rapports avec l’environnement institutionnel, on peut mentionner deux règles essentielles à respecter si l’on souhaite répondre aux critiques relevées.

53La première règle consiste à admettre qu’une démarche itérative est une condition nécessaire pour espérer aboutir à une solution satisfaisante. Cette exigence s’oppose à la démarche traditionnelle qui est séquentielle, c’est-à-dire où chaque phase conditionne la phase suivante.

54La démarche séquentielle part de l’idée que le problème est bien défini, la recherche d’une solution s’effectue par le professionnel qui procède, dans la démarche même, à des choix explicites, et surtout implicites ; la prédiction porte sur une seule solution, le choix ayant été fait préalablement.

55La démarche itérative se développe par approches successives, elle est explicite. La 1ère évaluation montre quels sont les aspects variés du problème et permet de le redéfinir. Dans cette première « boucle », la nature des décisions peut porter sur le choix des variantes à étudier ou à négliger, préciser le champ à prendre en considération pour la prédiction des effets, comment introduire le système de valeurs dans l’évaluation. La deuxième « boucle » montre plus précisément quels sont les problèmes liés à deux ou trois solutions et permet en fin de parcours de prendre une série de décisions sur la suite de l’étude à entreprendre. Ainsi de suite jusqu’à l’aboutissement d’une solution satisfaisante. Cette démarche reconnaît que l’on ne peut pas définir quel est le problème avant d’aboutir à la solution, que la définition du problème et la recherche d’une solution sont des actions concomitantes.

56La deuxième règle consiste à admettre que, pour pouvoir prendre en compte, dans la conception du projet, les aspects économiques, sociaux, de l’environnement qui lui sont liés, et pour pouvoir les évaluer, il faut que les différentes parties concernées, directement ou indirectement, puissent participer dès le début, à l’élaboration des solutions. C’est une tâche importante et difficile d’identifier quels sont ces groupes concernés. Leur participation implique un changement important dans les méthodes classiques des études, l’introdution de systèmes de valeurs différents compliquant sérieusement le problème par rapport aux méthodes basées sur un seul système de valeur ou un seul décideur.

57Dans le cas de la raffinerie sucrière, les groupes concernés ont été clairement identifiés par l’étude de l’Ecole polytechnique fédérale, Lausanne en trois grands groupes caractérisés par leur « rationalité » :

  • les groupes appartenant au domaine politico-économique

  • les groupes appartenant au domaine technico-financier

  • les populations concernées.

58En désagrégeant les groupes principaux on peut identifier environ une dizaine de groupes différents.

59Il est évident que l’application d’une telle démarche se heurte à des difficultés pratiques nombreuses. Toutefois, l’esprit de ces principes devrait guider les responsables dans une approche nouvelle et délaisser, peu à peu, une démarche caractérisée par un biais instrumental évident.

60Jusqu’ici il n’a été fait mention de l’évaluation qu’en vue d’une décision sur une action à entreprendre. L’évaluation « après » l’évènement est tout aussi importante. Est-ce que les objectifes qui sont à l’origine du projet sont atteints ou non ? Quels sont les effets secondaires imprévus ? Y a-t-il des modifications qui s’imposent ? L’information recueillie par l’analyse de l’expérience est de premier ordre. Si l’évaluation de la première réalisation de la raffinerie de Ferkéssédougou était entreprise, avec une réelle volonté de dresser un bilan complet, peut-on imaginer que l’on conçoive le deuxième projet de raffinerie de Zuénoula tel qu’il est défini ? Evidemment non, ce qui pose la question de principe : est-ce que l’évaluation, en tant qu’aide à la décision, est réellement souhaitée ? On touche ici à des aspects politiques et institutionnels hors de notre propos.

Rôle de l’évaluation pour des projets d’intérêt local

61L’énoncé d’un tel thème est-il réaliste ? Il est si vaste et la notion de projets d’intérêt local recouvre un spectre de situations si différentes que l’on peut sérieusement se poser la question. Le risque de rester au niveau des généralités est évident. Aussi est-il préférable de se limiter à mentionner qualques traits caractéristiques issus des expériences pratiques.

1. Priorité des données socio-économiques et politiques par rapport aux données techniques

62La variété des aspects socio-économiques et politiques à prendre en considération dans un projet local et qui touche directement la population — autant dans la conception du projet que dans sa réalisation — est telle qu’elle conduit à penser le projet comme une action dans le cadre d’un système beaucoup plus large. Le projet devient le support ou le vecteur qui permettra de traiter d’une manière concrète plusieurs aspects de la vie en général. Il ne s’agit plus de le considérer comme l’élément central qui oblige à examiner les effets secondaires mais, presque à l’inverse, comme un prétexte à des fins plus générales. C’est particulièrement le cas pour des problèmes relatifs à l’habitat. C’est l’occasion, entre autre, d’une opération de formation, d’une opération de décentralisation, de concertation entre les différents organismes concernés, une opération posant le problème délicat du financement, dans le milieu rural, une opération de développement intégré.

63Il est certain que tous les projets d’intérêt local n’affectent pas la population au même degré. On peut toutefois affirmer, qu’en tout état de cause, le projet ne peut pas être défini « in abstracto » par le sommet, il doit être compris, élaboré par la population elle-même. Plus la population est directement touchée par le projet, plus les aspects socio-économiques et politiques sont déterminants (et replacent les aspects techniques au second rang) et, conséquemment, plus la population doit être impliquée dans l’élaboration et la réalisation du projet.

64Ces principes ne concernent pas uniquement le milieu rural ; ils sont valables dans chaque situation où le projet est destiné à une population identifiable. Les problèmes relatifs à l’habitation, aux équipements collectifs de quartier peuvent être envisagés dans cette optique.

  • 10 Projet pour améliorer les conditions de vie et l’habitat de la population à faible revenu en Haute- (...)

65L’exemple de l’expérience de la réhabilitation du quartier Cissin à Ouagadougou10 — exemple, il est vrai, exceptionnel dans l’ampleur de son approche — donne une idée de la complexité d’un problème, à première vue, très simple. Assurer la concertation entre une vingtaine d’organismes publics et la population pour règler tous les problèmes relatifs aux lotissements, à la réalisation des maisons, à la conception et à la réalisation des équipements collectifs et des infrastructures, à l’épargne et au financement constitue une tâche de plusieurs années et nécessite un encadrement par des disciplines variées. On se trouve bien éloigné du confort de l’approche mono-disciplinaire ne s’occupant que de l’aspect physique du problème. Même en restant dans le strict domaine technique, on peut imaginer une approche plus ou moins large. Si l’on pose comme objectifs qu’il faut diminuer la dépendance du pays aux fournisseurs étrangers, qu’il faut diminuer les coûts de construction, cela conduira vers une promotion de l’auto-construction, vers l’utilisation et la mise en oeuvre de matériaux locaux, vers la création d’une coopérative ainsi que la création d’emplois parmi la population à faible revenu par l’utilisation de la main-d’oeuvre non qualifiée. Manifestement les conditions d’efficacité dans une situation de pénurie sont sans rapport avec celles d’une société d’abondance.

2. D’une démarche programmée à l’improvisation

66Si l’on peut espérer demain une réponse à la question d’aujourd’hui, il est inconcevable d’espérer une réponse aujourd’hui à un problème qui se posera dans un mois. Il faut donc se limiter à fixer les grandes lignes, les principes directeurs d’une opération et ne pas entrer dans les détails. A l’intérieur de ce cadre général, c’est l’activité des négociations qui prend place ; négociations des objectifs, des besoins et aspirations de la population, négociations avec les services publics au fur et à mesure de l’avancement des opérations.

67Ici, plus qu’ailleurs, la compréhension du problème et la recherche d’une solution sont des actions concomitantes. Au fur et à mesure de l’avancement de l’opération se développe une prise de conscience des problèmes, et par là, la compréhension des solutions possibles. Il faut se défier d’une démarche trop logique et linéaire et être sensible aux opportunités du moment, à l’improvisation qui peut remettre en cause ce qui était prévu mais qui fait avancer la solution du problème.

68Dans ce contexte, l’évaluation périodique est indispensable. Où en est le projet ? Il faut redéfinir le problème, les objectifs, identifier les solutions avec leurs avantages et inconvénients. Dans quels termes se posent les choix ? Quels sont les conflits entre les groupes et ou entre les buts, quelles sont le principales priorités pour la suite du travail ? Cette démarche salutaire, au rythme de trois à six mois, doit faire l’objet d’un rapport rédigé de manière à être compris par les principaux groupes intéressés. L’évaluation est ainsi un outil pour la définition des problèmes, un stimulant pour les études dans tous les domaines. C’est surtout un stimulant pour un processus d’actions politiques constructives entre les différents intérêts concernés.

3. Essais-erreurs

  • 11 Veuve, L. Planification urbaine, méthodes et institutions, ronéotypé, Urbaplan, Lausanne, 1977. Exp (...)

69« L’effort doit être porté sur une bonne compréhension du contexte dans lequel se situe une étude donnée. Il doit porter ensuite sur une appréciation la meilleure possible des effets attendus, dans le temps, du projet proposé. On n’insistera jamais assez sur la nécessité de penser les problèmes dans une optique systémique — quel est le système ou ensemble d’éléments qu’il faut prendre en considération pour résoudre le problème ? — et dans une perspective dynamique... — le problème change sans cesse dans le temps. »11.

70Mais la pratique montre l’impossibilité d’une rationalité a priori, le manque d’expérience pour prédire les effets d’une action, la nécessité de l’apprentissage. Toutes ces conditions rendent difficile l’approche décrite ci-dessus. Au risque de heurter certaines idées sur les méthodes, on peut affirmer qu’il n’est pas déraisonnable, devant la multitude des problèmes, de décider d’une action sur des bases très sommaires, d’en constater les erreurs et, à partir de là, d’utiliser ce point d’appui pour agir.

71Dans le cas de la restructuration du quartier spontané de Cissin, il existait un substrat social, une cohésion sociale qui permettait le jeu de la participation. Dans le cas de nouveaux quartiers, cette cohésion sociale n’existe pas et rend difficile toute solution communautaire.

72N’est-il pas alors préférable de délimiter le périmètre du terrain à bâtir, de réserver quelques bandes de terrain inconstructibles qui serviront d’axes principaux et de laisser faire ? Lorsque la cohésion sociale est réalisée et que le terrain est occupé aux deux-tiers, alors la population peut prendre en main — avec l’encadrement nécessaire — la destinée de son quartier. Dès ce moment, d’une manière pratique et directe, les problèmes sociaux, financiers, administratifs peuvent se régler, l’évaluation de cette opération fournira les éléments essentiels pour la conception d’une nouvelle opération. La première portait sur une surface de 20 ha, par exemple, la seconde se développera sur 50 ha. Elle fera à son tour l’objet d’une évaluation « après », fournissant les données pour une troisième opération. Et ainsi de suite.

73Non seulement le droit à l’erreur doit être reconnu, mais souvent l’erreur constitue en quelque sorte un passage obligé. Dans le domaine de l’habitation, combien de projets monumentaux, destinés initialement à des populations à faible revenu ont-ils manqué leur but en dépassant les coûts ? Le seul bilan positif réside dans la prise de conscience de la nécessité d’autres méthodes.

74De ces propos, deux règles peuvent être retenues. Premièrement, dans la mesure du possible, un grand problème ou projet doit être décomposé en étapes réalisables en « petite » dimension. Ces étapes, par leur évaluation systématique, permettent avec la meilleure sûreté d’atteindre les résultats espérés. Deuxièmement, compte tenu de la faiblesse des moyens, il faut concevoir des solutions progressives permettant, dans le temps, un changement de la situation dans le sens d’une amélioration. Rien n’est définitif ; une telle notion est très difficile à saisir aussi bien pour les architectes qui ont le sens de l’objet fini que pour certains organismes ou institutions publics, les banques par exemple. A titre d’illustration, on peut concevoir un habitat progressif, non seulement dans l’amélioration du logement, mais aussi dans la conception du lotissement. Des parcelles plus grandes par rapport à la norme minimale constitueront une richesse de l’espace qui compensera dans un premier temps la pauvreté des moyens actuels. Cette richesse est aujourd’hui « bon marché », elle prendra de la valeur dans le temps, les moyens financiers vont s’élever, les équipements collectifs s’amélioreront, les parcelles se densifieront. C’est dans ce concept dynamique que les solutions progressives peuvent être imaginées.

75Cette optique « essais-erreurs » n’est concevable qu’à condition d’assurer d’une manière complète toute la démarche de l’évaluation « après », démarche fournissant les meilleures données d’entrée pour l’évaluation « avant » de l’opération suivante.

Conclusions et difficultés pratiques

76L’analyse rapide du problème de l’évaluation des projets donne une idée de la faiblesse des outils à disposition pour guider les décisions. D’une manière générale les études se situent hors du contexte par une approche trop abstraite, approche fondée sur un échafaudage d’hypothèses qui rend l’ensemble fragile. Les projets sont en situation permanente d’incertitude, incertitude non seulement sur leurs effets, du premier degré et au-delà, mais aussi incertitude importante quant aux modalités concrètes pour réaliser les solutions. Cette faiblesse inévitable et de plus en plus reconnue des outils met en cause d’une part les méthodes traditionnelles d’étude, d’autre part le système institutionnel mis en place pour réaliser les projets.

1. Méthodes et approche sectorielle

77La confiance dans une démarche fondée sur une rationalité « objective » est si ancrée qu’elle maintient, à travers les institutions, le principe d’une démarche linéaire, séquentielle, logique conduisant à pas sûrs de la définition du problème à la solution. Or, la réalité montre quotidiennement que le problème ne peut pas être défini tant que l’on n’a pas la solution (pt. 3.2). Seule une démarche itérative, avec évaluations périodiques, peut répondre aux difficultés pratiques. Cette exigence va à l’encontre de la plupart des offres d’études et contrats qui sont proposés par les gouvernements et les institutions internationales. En effet, sur la base d’une description très sommaire du problème, le document officiel définit sur de nombreuses pages quelle doit être la nature du produit final, description qui laisse une large part d’interprétation. Le soumissionnaire se trouve dans l’obligation de décrire par le menu quel est son programme de travail détaillé dans le temps, toutes les tâches à accomplir, qui les accomplit, etc. Une telle conception est un non-sens par rapport aux exigences de la réalité. Finalement, les deux parties contractantes se réfèrent au contrat et programme d’études pour juger de la prestation fournie comme s’il s’agissait d’un produit manufacturé. Des changements dans la conception de la définition des missions à accomplir doivent et peuvent être apportés pour assurer la souplesse nécessaire à la réalisation des études.

78Un deuxième obstacle ou inadaptation des conditions propres à mener une étude est celui du cloisonnement, de la spécialisation toujours plus poussée des disciplines qui tend à découper les champs d’étude en un grand nombre de sous-systèmes partant de l’idée que le développement est défini par une série de variables indépendantes nécessitant des techniques spécifiques d’analyse. Le plus souvent l’optimisation d’un sous-système est incompatible avec les buts d’un système plus large. La situation devient inadmissible lorsque l’approche est mono-disciplinaire et l’ensemble du problème défini et résolu en fonction des exigences propres à une discipline.

79La notion de cloisonnement se rapporte également aux structures administratives conçues pour effectuer des tâches de gestion et souvent de routine, inadaptées pour traiter des problèmes complexes. Ce handicap est de taille et contribue fortement au maintien d’une approche sectorielle. Dans ces conditions, il est impossible de prendre en compte la variété des effets dans les domaines sociaux, économiques, de l’environnement liés à chaque projet. Seule une participation des groupes concernés directement ou indirectement par le projet, et cela dès le début de l’étude et jusqu’à sa mise en oeuvre, peut répondre à cette exigence.

80En résumé, si les méthodes sont critiquables à plusieurs points de vue, une part non négligeable de ces critiques trouve son origine dans les caractéristiques du fonctionnement du système institutionnel.

2. Le système institutionnel

81Entre la structure « objective » d’un problème et sa résolution, s’intercale le système organisationnel qui doit le réaliser. Ce système est instrument mais aussi contrainte. Il serait illusoire d’imaginer que, dans la mesure où l’objectif est correct et fondé sur une bonne analyse, la mise en oeuvre ne demande que de la bonne volonté, de la discipline, en bref, que l’intendance suivra. L’expérience montre que la mise en oeuvre est fondamentale et qu’elle ne peut être réalisée que par une action collective. L’analyse de nombreux projets confirme l’extrême dépendance de ceux-ci à l’égard d’une multitude de décisions émanant d’organismes différents et qui sont loin d’avoir des vues concordantes sur l’objectif à atteindre. La réalisation du programme passe par des négociations permanentes afin de s’assurer que ce programme soit acceptable par les différents organismes intéressés. Il ne suffit donc pas de changer de méthodes pour changer les résultats, méthodes et institutions sont étroitement liées.

82La plupart des pays du Tiers Monde sont caractérisés par une centralisation très forte. En conséquence, l’ensemble des projets est décidé au niveau national ; rares sont le initiatives qui peuvent partir d’en bas. Ce courant à sens unique descendant du niveau national au niveau local rend très difficile toute démarche d’évaluation dans le sens proposé par le présent article, évaluation prenant en compte la variété des effets sociaux, économiques et sur l’environnement. La difficulté ne provient pas de la structure centralisatrice mais du fait qu’il s’agit de deux niveaux avec des perceptions totalement différentes de la société.

83Même si l’étude entreprise au niveau national prend le soin d’examiner les effets au niveau local, ceux-ci ne peuvent être appréciés qu’à travers la « logique » du niveau national et par le biais des instruments d’étude. Dans le meilleur des cas, le notable régional pourrait représenter la dimension ethno-culturelle, mais, le plus souvent, il se trouve lui-même déjà sur le chemin d’une logique économique.

84L’impasse dans laquelle se sont trouvés les étudiants de l’Ecole polytechnique fédérale de Lausanne avec le programme de la raffinerie révèle clairement l’impossibilité d’aboutir à un programme cohérent en présence de ces deux logiques.

85Cette situation particulière de la plupart des pays du Tiers-Monde présente une différence de taille par rapport à la situation des pays occidentaux. Dans ces derniers, le mouvements de haut en bas alternés avec ceux de bas en haut s’effectuent dans un cadre où l’ensemble de la population partage un niveau de vie élevé. Les rétroactions, voire les contestations, sont fondées sur des systèmes de valeurs sans doute différents, accordant des poids différents aux critères économiques, sociaux, de l’environnement. Mais ces différences ne mettent pas en cause le niveau de vie et les principales caractéristiques de la société.

86Cette analyse très sommaire et partielle du problème de l’évaluation des projets dans le Tiers Monde indique combien le problème est difficile et important. Si la critique à l’endroit des méthodes généralement utilisées est pertinente, elle doit être étendue aux institutions puisque méthodes et institutions se renforcent l’une l’autre pour créer un ensemble de conditions qui laissent peu de place à une démarche caractérisée par des approches successives prenant en compte la variété des aspects liés à toute action, et où l’évaluation jouerait un rôle moteur dans la recherche d’une solution. Cette faible marge de manoeuvre et les opportunités qu’elle contient permet toutefois de structurer, d’orienter par des actions précises le champ dans lequel se déroule le problème et, de cette manière, de tendre vers une démarche plus consciente. Cette évolution ne peut être envisagée que si les professionnels, y compris ceux des institutions internationales qui encouragent et contribuent au financement des études, prennent conscience que la priorité de l’économique et des méthodes caractérisées par la quantomanie restent sans valeur hors de la dimension socio-culturelle.

Notes

1 Hetman, Fr. La société et la maîtrise de la technologie, OCDE, Paris 1973.

2 Courtillod, Tanner, Village socialiste en Algérie, Diplôme EPF, Lausanne, 1976.

3 Racloz, E. Oku Lima, Le développement rural vu à la base, Editions du Soc, Lausanne, 1977.

4 Veuve, L. Planification et participation, ronéotypé, EPF, Lausanne, 1974.

5 Voir les nombreux exemples offerts par la Côte d’Ivoire, le Ghana et le Niger.

6 La Côte d’Ivoire fournit un exemple très intéressant d’une politique de développement rural par l’organisation des Fonds Régionaux d’Aménagements Ruraux.

7 Cette structure d’analyse du processus de développement d’un problème et sa mise en relation avec le contexte institutionnel a été développée par le prof. Ralph Gakenheimer à l’Université de Berkeley, USA, 1975 dans son cours « Transportation Planning in Developing Countries ».

8 Webber M., Rittel, H.W.J. « Dilemnas in a general theory of planning », in Policy Sciences, 4, 1973.

9 Gurtner, Lang, Voillat, Terres noires, ombre blanche, Diplôme EPF, Lausanne, 1978.

10 Projet pour améliorer les conditions de vie et l’habitat de la population à faible revenu en Haute-Volta Programme des Nations Unies pour le Développement (1973-1978).

11 Veuve, L. Planification urbaine, méthodes et institutions, ronéotypé, Urbaplan, Lausanne, 1977. Exposé aux Journées d’échanges sur l’urbanisme africain, Lomé, Togo, octobre 1977.

Auteur

Ecole polytechnique fédérale de Lausanne.

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