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Jeux et enjeux de l’auto-promotion

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Kwan Kaï Hong

La démarche d’appui institutionnel aux services publics

Daniel Fino

Texte intégral

Introduction : L’auto-promotion et le rôle des services publics

1Dans beaucoup de pays en développement, l’auto-promotion prend de l’ampleur. Des groupes de personnes se constituent et s’organisent de façon autonome pour agir ensemble. En s’imposant dès le départ de réfléchir à partir de leurs propres savoirs, de décider en fonction de leurs valeurs et besoins, d’agir sur la base de ressources internes, ces organisations de base veulent avant tout avoir une prise sur leur devenir. Ces processus d’auto-promotion ne se déroulent cependant pas de manière isolée, mais en interaction avec les autres acteurs de l’environnement institutionnel privé et public.

2Un des acteurs clés est l’Etat. En effet, les processus d’auto-promotion sont marqués par l’attitude de l’administration et le fonctionnement des services publics. Deux facteurs influencent la marge de manœuvre et les possibilités d’évolution du mouvement associatif :

  • le contexte socio-politique qui est plus ou moins contraignant selon les pays

  • la qualité et la quantité des prestations fournies par les services publics et qui sont d’un intérêt collectif comme les infrastructures, les services de santé, la recherche agronomique...

  • 1 Nous proposons à ce sujet: Bayart Jean-François, L’Etat en Afrique, Paris 1989

3La discussion sur le service public est forcement liée à celle sur l’Etat1en général. Même si nous nous concentrons dans cet article spécifiquement sur le service public, donc sur la fonction de service à la collectivité, nous ne perdons pas de vue que cette fonction n’est qu’une partie de l’“appareil” et qu’elle n’est pas insensible aux intérêts, stratégies et comportements de l’Etat en général. Le rôle de l’Etat et la manière dont il remplit ses fonctions sont aujourd’hui mis en question. Le débat s’est intensifié avec l’aggravation de la crise financière de ces dernières années et l’introduction des programmes d’ajustement structurel dans nombreux pays en voie de développement. Certains acteurs mettent fortement en cause les structures étatiques, ne favorisant plus que l’initiative du secteur privé et prônant pratiquement le démantèlement des services publics. D’autres sont d’accord sur les critiques avancées (bureaucratisation, dispersion des efforts, gaspillage de ressources, tendance monopolistiques...) et proposent une réforme administrative importante ainsi qu’une nouvelle articulation entre les fonctions remplies par le secteur public et celles remplies par le secteur privé, c’est-à-dire par les institutions de la société civile (mouvements d’auto-promotion, entreprises, etc.).

  • 2 Voir à ce sujet: Le Sahel face aux futurs, Etude du CILSS, OCDE Paris 1988, chap. 24.

4Notre thèse est que l’Etat a un rôle très important à jouer dans le développement socio-économique d’un pays2 en remplissant une fonction complémentaire aux institutions du secteur privé. L’auto-promotion dans les p.v.d. peut s’amplifier davantage et se renforcer, si l’acteur Etat assure d’une part le cadre juridique et d’autre part, améliore ses méthodes de travail, ses approches, sa collaboration avec les acteurs non-étatiques... pour s’occuper avec une plus grande efficacité des tâches d’intérêt général difficiles à prendre en charge uniquement par des institutions privées. C’est dans cette perspective que se situe l’appui institutionnel aux services publics.

La démarche d’appui institutionnel à des services publics

La finalité

5La voie d’appui institutionnel met la priorité sur le renforcement des capacités des acteurs nationaux afin que ceux-ci puissent davantage identifier les problèmes à résoudre et les actions à mener, fixer les priorités, exécuter les programmes, gérer et suivre les actions, etc. L’accent est mis plus sur les structures locales capables de maîtriser le changement que sur les “contenus” proprement dit qui doivent être définis par les acteurs concernés. Cette perspective s’oppose aux procédures traditionnelles d’aide qui sont excessivement centrées sur les réalisations de projets concrets, sur les moyens financiers et techniques externes, et sur le pouvoir de décision et de contrôle des agences de coopération. Elle traduit l’idée que l’orientation, l’intensité, le contenu et la durabilité des changements qui interviennent dans une société dépendent d’abord du dynamisme et de la maîtrise de ses institutions.

6Dans le milieu de la coopération au développement on parle de plus en plus d’appui institutionnel et de renforcement des capacités nationales. Mais sur le terrain on constate souvent des pratiques et des attitudes qui ne vont pas dans ce sens. Il ne s’agit pas forcément de mauvaise volonté, mais le fait est que coopérer dans une démarche d’appui institutionnel nécessite des changements importants sur les plans conceptuels, structurels, décisionnels, méthodologiques, relationnels...Il est donc évident que des résistances contre ces changements se développent (cf chap. p. 148).

Les principes

7La mise en œuvre d’une démarche d’appui institutionnel s’inscrit dans une perspective à long terme d’autonomie par rapport à l’aide extérieure. C’est pourquoi il est important que, dès le début, les activités soient menées dans le cadre des efforts propres des acteurs locaux, et que ces derniers puissent conduire leurs propres expériences de développement afin d’accroître leurs capacités. C’est à eux de prendre les initiatives de changement, de mobiliser les moyens, d’en contrôler la mise en œuvre. L’aide extérieure leur apporte, si besoin est, un complément aux ressources propres, en évitant de se substituer à eux. Il convient donc que cet appui extérieur s’adapte en permanence à l’évolution des capacités locales. Les rapports entre l’organisme d’aide et les institutions locales sont réglés sur la base de négociations et donnent lieu à l’établissement de contrats. Ces relations contractuelles constituent une étape vers un partenariat plus équilibré avec des obligations réciproques.

8La démarche d’appui institutionnel peut prendre du temps, car elle se concrétise par des étapes de collaboration et dans un environnement institutionnel difficile (voir chap. p. 148). Mais c’est la seule façon de garantir que l’aide contribue effectivement à un changement qui soit durable et maîtrisé par les acteurs concernés.

9Par le fait que les institutions privées et publiques ont des rôles complémentaires à jouer, l’appui doit pouvoir s’adresser selon les besoins et les dynamiques existantes, aux deux types d’institutions. L’appui aux institutions publiques peut nécessiter en parallèle un appui au secteur privé (pour éviter la tendance monopolistique du service public) et l’appui aux institutions privées demande souvent en même temps un renforcement du secteur public (pour remplir des tâches d’intérêt général).

Les buts de l’appui institutionnel

10Les différents buts mentionnés ci-dessous sont liés entre eux et forment un tout. Mais dans la pratique, l’appui se limite souvent à l’un ou l’autre ou à un ensemble de buts ; cela dépend de la situation concrète de l’institution notamment des moyens à sa disposition et de son niveau d’organisation. Les principaux buts de l’appui institutionnel sont :

  1. Améliorer les prestations fournies par l’institution : produits, œuvres, services, études...
    (Domaines d’appui : qualité, coûts, délais, respect des normes, position sur le marché, etc.) ;

  2. Renforcer les capacités des ressources humaines de l’institution (Domaines d’appui : planification des ressources humaines, système de formation continue, espace de recherche et d’étude, définition des cahiers de charges, etc.) ;

  3. Renforcer le système d’organisation interne et de gestion des activités (Domaines d’appui : structure de prise de décision, système d’arbitrage en cas de désaccord, procédures de planification, suivi et évaluation, circulation de l’information, collaboration avec des institutions tierces, etc.) ;

  4. Permettre à l’institution d’acquérir la maîtrise financière (Domaines d’appui : organisation gestion financière, système comptable, établissement budgets, procédures de suivi et contrôle, négociation sur des questions financières, etc.) ;

  5. Stimuler interaction entre secteur privé et secteur public (Domaines d’appui : Méthodes de travail lors de l’identification des problèmes, la priorisation et la planification des actions, structures de concertation et d’échange d’information entre les deux secteurs, organisation de la réalisation des actions sur le terrain, suivi et évaluation, etc.) ;

  6. Consolider le statut et la légitimité de l’institution
    (Domaines d’appui : reconnaissance-réputation, relation avec d’autres institutions, etc.).

11Si les buts a)-e) sont atteints, le but f) ne nécessite pas forcément un appui particulier. Le but f) est important pour une institution qui est en pleine évolution (consolidation). Par exemple, une institution peut gagner en confiance si elle est entendue lors d’une consultation. Ceci peut nécessiter un appui technique spécifique.

Les instruments d’appui

12Les instruments d’appui sont une combinaison de :

  1. conseil technique et en gestion fourni de façon ponctuelle ou permanente (assistance technique). Cependant, cette forme d’assistance technique permanente doit être évitée dans la mesure du possible lorsqu’il y a risque de substitution (voir p. 148). Elle se justifie seulement dans des cas particuliers ;

  2. formation, de courte, moyenne et longue durée, sous forme de bourses, stages ou sessions ;

  3. soutien financier en participant temporairement aux frais de fonctionnement de l’institution (y.c. les frais récurrents). Ce type d’appui doit être étroitement suivi et accompagné par les appuis a) et b) dans le sens d’une recherche d’auto-financement de l’institution afin d’éviter une perte d’autonomie et d’indépendance ;

  4. soutien financier pour contribuer aux coûts des équipements de base, de type sociaux et/ou d’intérêt public. Il s’agit d’assurer le financement pour des investissements indispensables qui sont hors de portée des capacités financières locales (épargne insuffisante, coût élevé des installations...). Le problème important à résoudre est l’articulation avec les capacités futures de l’institution à prendre en charge les frais récurrents (voir point précédent). Les investissements gérés par le secteur public sont à exécuter en régie générale par le secteur privé, contribuant ainsi au développement des entreprises privées.

Deux expériences d’appui institutionnel aux services publics

13Coopérer selon une démarche d’appui institutionnel débute par une négociation approfondie entre les partenaires pour se mettre d’accord sur les domaines prioritaires à appuyer ainsi que sur les modalités de collaboration, notamment les instruments de gestion à mettre en place et l’organisation du suivi. Quant aux activités spécifiques à soutenir, elles sont négociées au fur et mesure que le programme évolue. Il est important de garder une grande ouverture et souplesse en ce qui concerne les activités spécifiques à appuyer, mais d’être le plus précis possible, dés le début de la collaboration, quant aux modalités organisationnelles de cet appui.

14Une telle démarche d’appui institutionnel est appliquée dans deux opérations de coopération bilatérale en cours entre la Suisse et le Burundi, respectivement le Niger. Leur étude nous permettra d’éclaircir le fonctionnement de l’appui. Ne pouvant pas aborder dans le cadre de cet article tous les aspects du fonctionnement des programmes d’appui, nous avons choisi de présenter deux séquences spécifiques dans les deux cas qui nous semblent particulièrement pertinentes pour le thème traité :

  • la phase “préparation et négociation des appuis destinés à l’administration communale” dans le “Programme d’Appui au Développement Communal” (PADC) au Burundi, et

  • l’évaluation interne dans le cadre du système de suivi - évaluation -programmation du “Programme d’Appui au Ministère de l’Hydraulique” (PHNS) au Niger.

15Avant d’aborder les aspects concrets de la démarche, voici un résumé des principales caractéristiques des deux cas :

Principaux éléments (1)

Principaux éléments (1)

La phase de préparation et de négociation des appuis destinés à l’administration communale, dans le PADC, Burundi

16L’accord de coopération entre la Suisse et le Burundi concernant le PADC fixe le cadre général de travail. Il précise les principes du fonctionnement du PADC et se limite - au niveau du contenu - à mentionner un budget global et les principaux domaines où les appuis interviendront (domaine agro-sylvo-pastoral, infrastructure, artisanat). Les appuis concrets sont définis d’une manière détaillée dans la micro-planification annuelle qui est préparée par la cellule d’appui, en collaboration avec les partenaires privés et publics.

17Les appuis au service public se réalisent à travers une logique administrative bien précise : avant de négocier les appuis et d’établir un programme, il y a un important travail préalable qui est fait. En effet, afin que les appuis du PADC soient adaptés aux ressources déjà disponibles dans la commune (par rapport aux moyens propres, à la capacité de financer les frais récurrents, à la maîtrise de la gestion de l’investissement...) et s’intègrent bien dans ses priorités, la cellule a des contacts avec tous les acteurs concernés (services techniques, administration communale et provinciale) pour étudier avec eux leur programme annuel, les objectifs, le budget, le mode de financement.

18Concrètement, l’administration communale prépare son programme vers les mois d’octobre/novembre. Déjà à ce moment, le conseiller socio-économique du PADC peut apporter un appui méthodologique à l’administration communale.

19Ensuite, le programme communal constitue la base pour la négociation d’éventuels appuis du PADC. Par exemple, tel bâtiment programmé par la commune et pour lequel elle souhaite un appui du PADC, ne sera pas retenu, car il n’entre pas dans ses préoccupations centrales. Par contre, telle réfection de route sera retenue, car l’accès à cet endroit est important (centre de santé, école, marché,..), etc.

20Suite à ces choix et priorisations, les négociations portent sur le financement, en veillant à ce que pour chaque action appuyée, il y ait différentes sources qui contribuent à sa réalisation (budget communal, participation de la population, apports du PADC). Ce système de co-financement assure mieux la pérennité, c’est-à-dire la prise en charge ultérieure (partage de la responsabilité), et évite que le PADC devienne un “Etat dans l’Etat”.

21A la fin des négociations, il y a en principe deux résultats concrets :

  • un programme communal dans lequel figurent les différentes activités prévues par la commune et le plan de financement (budget communal, appuis PADC, autres sources), et

  • le programme d’appui du PADC, qui se réfère aux différents programmes des services techniques et administrations communales. Ce programme d’appui est discuté et approuvé par le comité de gestion du PADC.

22Selon un calendrier arrêté d’entente entre l’administration communale et le PADC, les actions programmées sont réalisées. La commune, en tant que maître d’œuvre des infrastructures à réaliser, confie en régie générale l’exécution des travaux au secteur privé (tâcherons et entreprises) sur la base d’un appel d’offres. Le PADC, en tant que structure de conseil technique et de co-financement participe activement au suivi et au contrôle des travaux.

23Une des difficultés rencontrées dans le passé avec ce type de démarche était la crainte de la part des responsables communaux de l’ingérence du PADC dans les affaires de la commune. La collaboration PADC -Commune exige effectivement la transparence sur les choix faits, les critères d’attribution de moyens rares, le mode de financement, l’emploi de temps des agents, etc. Cette situation s’est quelque peu débloquée avec la nomination de responsables communaux mieux formés et de séances d’information faites par les autorités provinciales. Le PADC est aujourd’hui largement reconnu comme un appui important pour renforcer la responsabilité et le rôle de la commune dans le développement socio-économique, conformément à la nouvelle loi communale du Burundi.

24Parallèlement au soutien spécifique aux 3 communes, le PADC organise, en collaboration avec la province, des sessions de formation préparant les responsables des administrations communales de toute la province de Bujumbura aux méthodes de planification, identification des problèmes, priorisation, élaboration de budgets, gestion financière, etc. Tant dans les appuis concrets aux 3 communes que lors des sessions de formation, une importance particulière est portée sur la démarche participative pour identifier les problèmes, fixer les priorités, préparer les solutions, réaliser les actions.

25Le développement de la commune dépend aussi du dynamisme du secteur privé. L’administration communale peut jouer un rôle important dans la promotion du secteur privé, en assurant les investissements d’intérêt collectif, le cadre légal, les communications, etc. Pour cette raison, le PADC insiste beaucoup sur la collaboration entre les deux secteurs et les rôles complémentaires qu’ils doivent jouer. Il est notamment important que lors de l’identification des priorités et du choix des solutions, le service public soit à l’écoute des besoins des acteurs privés pour mieux y répondre. D’un autre côté, le PADC encourage et appuie aussi directement la population. Les appuis au secteur privé se font par la mise à disposition de conseils (par le personnel du PADC et les agents des services techniques), de visites de suivi auprès des groupements, de séances d’information et de discussion sur les collines, de sessions de formation, de crédits, etc.

26Les expériences faites avec la démarche d’appui institutionnel montrent que, malgré les difficultés rencontrées et la nécessité d’améliorations, il commence à apparaître :

  • une administration plus crédible, plus proche des problèmes de la population ;

  • un service public qui est capable de contribuer effectivement à la solution de problèmes d’intérêt collectif ;

  • des agents mieux formés, plus motivés, prêts à assumer davantage de responsabilités.

L’évaluation interne dans le cadre du système de suivi-évaluation-programmation du PHNS, Niger

27Le PHNS (Programme Hydraulique Niger-Suisse) est un programme d’appui institutionnel à cinq instances du Ministère de l’Hydraulique et de l’Environnement (MH/E). Les appuis (conseils, formation, financement) vont à :

  1. la Direction des Ressources en eau à Niamey

  2. la Direction Départementale de l’Hydraulique à Agadez

  3. la Direction Départementale de l’Hydraulique à Maradi

  4. le Service de Formation et du Perfectionnement

  5. la Division de Forages de l’OFEDES (Société parapublique de réalisation d’ouvrages)

28Depuis plusieurs années déjà, la collaboration dans le secteur eau entre la Suisse et le Niger a constitué un apport important en savoir et moyens matériels et financiers pour le Ministère. Mais vers la fin de la phase IV du PHNS (87/88) on se demandait de plus en plus s’il ne fallait pas mettre un accent plus important sur le renforcement des capacités nigériennes pour augmenter leur maîtrise sur l’ensemble du processus d’intervention dans le secteur eau. La réalité était en fait telle, et c’est encore aujourd’hui partiellement le cas, que les agents nigériens sont largement impliqués dans la phase d’exécution des activités, mais ils ne le sont pas assez en amont et en aval. Les nationaux ont souvent un rôle secondaire à jouer lors de l’identification des actions, des études préparatoires, des choix de différentes options, de la fixation d’objectifs, du suivi et de l’évaluation des activités. Bref, la maîtrise des activités principales de développement n’est en régie général pas assurée par les acteurs nationaux.

29Partant de ce constat, il fut convenu de commencer par une évaluation interne de la phase en cours du PHNS en impliquant le maximum d’acteurs concernés (ingénieurs, techniciens, responsables nationaux, assistants techniques). Le but était d’avoir une réflexion ouverte sur les activités appuyées jusqu’ici par le PHNS, de s’interroger sur des questions d’organisation du travail et de débattre sur les orientations futures. En cas de résultats concluants avec ce premier exercice d’évaluation interne, il était prévu de procéder par la suite régulièrement à ce genre d’exercice pouvant devenir à terme un outil de pilotage opérationnel.

30Lors d’un séminaire préparatoire de 3 jours au début 1988, des connaissances méthodologiques minimales (les principes de l’évaluation, la comparaison entre résultats obtenus et les objectifs fixés, le coût des activités menées...), furent transmises à une trentaine de collaborateurs du MH/E. Il était important de démarrer avec des outils simples permettant aux participants d’entrer rapidement en matière et de leur donner la possibilité de faire une expérience personnelle. C’est ainsi qu’à la fin du séminaire, les participants se sont répartis selon des thèmes spécifiques en 6 commissions. Chaque commission s’est réunie à différentes reprises pendant 4 à 5 mois et a élaboré un document de réflexion. Ces travaux n’étaient certes pas tous de même qualité. Mais ce qui comptait était le fait que la majorité des participants s’était beaucoup investie et l’expérience faite a rempli en premier lieu une fonction formatrice. Les travaux des commissions ont constitué la base documentaire pour une rencontre de 3 jours à laquelle ont participé une cinquantaine d’acteurs concernés par le secteur eau (agents du MH/E, représentants d’autres ministères, les différentes agences de coopération travaillant dans le secteur). L’objectif de la séance était :

  • d’approfondir l’analyse entamée par les commissions, en mettant l’accent sur l’analyse rétrospective ;

  • de créer une plate-forme, un terrain d’entente sur lequel il est possible de bâtir et d’élaborer les grandes lignes de la future collaboration ;

  • de se mettre d’accord sur les principes et l’organisation de la collaboration (conception de l’appui).

31Cet exercice d’évaluation interne a été une démarche nouvelle pour tous les participants. Pour certains, c’était la première fois qu’ils avaient eu l’occasion de participer à une réflexion de fond sur la pertinence de tel ou tel objectif, de proposer des mesures et solutions pour résoudre un problème, d’être entendu sur une question particulière, etc. Les responsables du MH/E ont exprimé le souhait de pouvoir travailler avec les autres partenaires de la coopération internationale selon une démarche semblable. Le débat transparent et participatif a également beaucoup stimulé les agents et augmenté leur motivation. Malgré les contraintes de temps et le manque d’expérience avec la démarche, les participants ont fait un premier pas dans l’apprentissage du processus d’évaluation interne. Mais il était important de ne pas s’arrêter à ce point. L’expérience positive de ce premier exercice a permis d’instaurer un système de suivi - évaluation - programmation qui a commencé dès la campagne hydraulique suivant la tenue du premier atelier (88/89). Depuis lors, les appuis fournis dans le cadre du PHNS se font sur la base d’un programme annuel, suivis par un bilan semestriel et une évaluation annuelle interne.

32Voici la façon dont se déroule concrètement un cycle annuel :

331ère étape : Sur la base d’un programme et d’un budget approuvés par le comité de pilotage (voir étape 4), les services réalisent les activités. L’organisation des activités prévues est sous la responsabilité des services, qui en partie bénéficient de l’appui de conseillers techniques. Un système de co-gestion permet le déblocage des fonds nécessaires pour réaliser les activités programmées.

342ème étape : Chaque semestre, les services élaborent un document écrit et chiffré contenant l’évaluation interne des activités réalisées. L’évaluation interne s’est concentrée jusqu’à maintenant essentiellement sur le degré d’avancement des activités programmées et sur une analyse des contraintes. L’évaluation proprement dite, c’est-à-dire l’appréciation de l’efficacité, de l’efficience et l’analyse de l’impact des actions commence à apparaître, mais n’est pas encore suffisamment développée. Après l’évaluation annuelle, le programme des appuis est préparé par les services pour l’année suivante. Le programme tient compte des priorités du service, des ressources disponibles, des axes retenus dans les accords, mais également de l’évaluation de la période précédente. Ceci permet de faire le lien entre le passé, le présent et le futur.

35Pour faire ce travail d’évaluation interne et de programmation, les services sont préparés et formés par une équipe de la Direction de la Programmation et de l’Evaluation des Projets-MH/E (DPEP). Après environ 1 mois de travail, les services rendent leurs fiches qui sont synthétisées par l’équipe de la DPEP.

363ème étape : Les documents élaborés constituent la base de discussion pour l’atelier qui réunit pendant 3 jours tous les acteurs concernés, dont évidemment les représentants des services qui ont rédigé les documents de base, tous les responsables des services, les intervenants extérieurs. L’atelier est un lieu important d’échange. C’est l’occasion idéale pour des acteurs se trouvant à différentes positions dans la hiérarchie, mais aussi à différents endroits du pays, de se rencontrer, de discuter sur des questions de fond, d’apprécier les expériences faites et de se mettre d’accord sur les orientations à prendre. Les débats lors des ateliers dépassent souvent largement les problèmes liés aux appuis spécifiques du PHNS. A titre d’exemple prenons la discussion récente sur les formations réalisées et à réaliser dans le cadre du PHNS. Dans un premier temps, il y a eu un examen des activités de formation dans la période passée. Un débat animé s’est déclenché ensuite sur les priorités à donner à la formation continue (faite plutôt sur place) par rapport à la formation supérieure, voir spécialisée (faite plutôt à l’étranger). Le débat porte vite sur la politique du pays en matière de formation, le système d’octroi des bourses par des agences, la planification des ressources humaines du secteur eau, etc.

374ème étape : A la suite de cet atelier de 3 jours, le comité de pilotage, sur la base des documents élaborés dans les services et des discussions de l’atelier, approuve le programme et le budget définitif. Les services ont ensuite un cadre de travail à disposition, à l’élaboration duquel ils ont été impliqués.

38Nous sommes actuellement toujours dans la phase de consolidation du système. Malgré les imperfections et les améliorations qui sont encore nécessaires, les avantages d’un tel système se font déjà nettement sentir. Il y a notamment l’implication des cadres et leur intérêt accru pour des questions non directement techniques et qui se rapportent aux finalités des programmes, à la pertinence des buts poursuivis, à l’allocation des ressources disponibles, aux besoins prioritaires des populations et à leur identification, à l’organisation des services publics, à la collaboration avec les institutions du secteur privé, etc. Sur la base des expériences faites jusqu’à maintenant, il apparait nécessaire de porter une attention particulière sur les aspects suivants :

  • le passage d’une programmation liée encore fortement à la présence du PHNS à un système de planification par service, en incluant l’ensemble des activités financées sur le budget national, le PHNS, autres sources ;

  • la négociation entre le MH/E et les autres organismes de coopération pour soutenir tous les acteurs nationaux du secteur eau par une démarche de renforcement institutionnel ;

  • l’amélioration de l’outil de suivi-évaluation-programmation, notamment en ce qui concerne :

  1. l’identification, l’analyse des problèmes et le choix des priorités (travail avec la population) ;

  2. la formulation des résultats attendus et réalisés par des indicateurs plus précis ;

  3. l’établissement de fiches de suivi qui permettent d’améliorer l’évaluation interne.

Quelques problèmes liés à la démarche d’appui institutionnel

L’inertie des pratiques dans le domaine de la coopération

39Les pratiques courantes en matière de coopération au développement ne vont pas dans la direction de l’appui institutionnel. Elles restent marquées par un pouvoir décisionnel considérable exercé par les agences d’aide lors de la préparation, de l’exécution et du suivi des projets ou programmes de développement, par la tendance à l’autonomisation des structures de gestion des projets vis-à-vis des institutions nationales, par l’attente de résultats techniques à court terme, ou encore par des volumes de financement disproportionnés au regard des capacités de gestion ou du budget de l’institution locale.

40Dans ce contexte, il est difficile de faire admettre une démarche qui consiste, au contraire, à coopérer en partant des ressources internes de l’institution locale, en appuyant l’ensemble de son programme et non pas un projet ponctuel, et en lui laissant la responsabilité première de l’exécution des actions. La difficulté est encore plus grande si l’institution appuyée reçoit parallèlement d’autres aides extérieures de type classique.

41Si l’administration locale est elle-même soucieuse du renforcement institutionnel de ses services, il lui revient d’organiser une concertation sur ce sujet en réunissant les différents organismes de coopération concernées. Il s’agit pour l’institution locale de clarifier son aproche, ses buts et son programme et sur cette base, d’obtenir d’une part que les différents apports extérieurs s’y adaptent et d’autre part que la transparence nécessaire à la coordination de l’ensemble soit assurée. Dans ce cas, la première étape de l’appui institutionnel consistera à soutenir l’organisme local dans la préparation et la conduite de ces négociations.

La logique propre des organismes de coopération

42Les organismes de coopération ont leurs propres logiques, du fait de leur insertion dans les structures administratives, économiques et politiques des pays donateurs. C’est pourquoi leurs procédures et leurs politiques de coopération ne sont pas toujours compatibles avec les orientations des programmes des pays receveurs. Il leur est difficile de s’engager dans une démarche d’appui qui exige de prendre d’abord en considération les situations, les intérêts et les structures propres des pays partenaires. Dans la pratique, face à cette contrainte interne, les organismes de coopération disposent toujours d’une certaine marge de manœuvre pour tenir compte, de cas en cas, du point de vue de ces derniers.

43Une autre difficulté réside dans le fait que l’appui institutionnel suppose un engagement financier sur plusieurs années, sans qu’il soit possible de préciser l’utilisation définitive des fonds au moment de leur engagement.

44La réticence que cela suscite auprès des organismes de coopération peut être surmontée en définissant préalablement les procédures de budgétisation permettant le déblocage des tranches de financement, l’organisation de l’information opérationnelle et comptable, le système de prise de décision et de contrôle sur l’utilisation des fonds. L’organisme de coopération peut ainsi donner la garantie à ses propres instances de contrôle que les institutions appuyées mettent en œuvre des procédures transparentes permettant une utilisation correcte des fonds publics.

Le rôle des services étatiques dans les pays en développement

45Du côté des pays en développement, l’une des difficultés que rencontre la démarche d’appui institutionnel tient à la conception que les services étatiques locaux ont de leur rôle dans le développement du pays. Certains d’entre eux se cantonnent dans des pratiques bureaucratiques et centralisatrices, et dans une attitude dirigiste, voire répressive envers les populations. D’autres perçoivent la nécessité de redéfinir leur rôle notamment pour soutenir les initiatives qui apparaissent dans le secteur associatif ou celui de la petite entreprise. Mais ils se trouvent confrontés d’une part à la lourdeur des structures administratives, et d’autre part à un manque d’intérêt ou de préparation de leurs agents pour modifier leurs relations avec les populations.

46Du point de vue de l’appui institutionnel, il importe donc de saisir chaque occasion, par exemple la négociation ou l’évaluation des programmes, pour stimuler la réflexion des services étatiques sur leur place et leur rôle vis-à-vis des autres acteurs du développement. Il s’agit en particulier de les encourager à redéfinir leurs tâches dans une optique d’appui aux organisations de base et au secteur privé. Des mesures comme la formation continue des agents des services étatiques peuvent utilement soutenir une telle orientation.

47L’appui institutionnel pourra aussi se traduire par un soutien aux réformes portant sur le fonctionnement des services étatiques : simplification des procédures, décentralisation, amélioration du système de gestion, etc.

La préparation des projets et programmes

48La phase de préparation d’un projet ou d’un programme est généralement marquée par un déséquilibre des pouvoirs de négociation, en faveur de l’organisme de coopération. Celui-ci dispose en effet d’une capacité de conception et de financement plus grande que celle de l’institution du pays receveur. La prépondérance de l’organisme de coopération dans ces deux domaines rendra d’autant plus difficile la maîtrise du programme concerné par l’institution partenaire.

49L’expérience montre que cette phase préparatoire est souvent décisive pour le déroulement du programme. C’est pourquoi les négociations préalables doivent aller au-delà du montage technique et financier du programme, et permettre un débat ouvert et approfondi sur les mesures visant à renforcer l’institution du pays receveur. L’accent est porté sur sa maîtrise technique et sa capacité de gestion du programme, ainsi que sur sa capacité à assumer les charges du fonctionnement après le retrait du financement extérieur. Ces mesures devront figurer dans l’accord signé par les deux parties, précisant leurs engagements respectifs.

Le respect des engagement contractuels

50Lors de la phase d’exécution du programme, il peut arriver que les engagements pris ne soient pas respectés pour des raisons diverses (nouvelles directives émanant des instances supérieures, interférences d’autres organismes, changement d’affectation du personnel, conflits de personnes). Si la défaillance intervient du côté de l’institution locale, l’organisme d’appui, soucieuse de respecter le calendrier de réalisation prévu, a tendance à se substituer à elle en s’engageant davantage dans l’exécution du programme.

51Dans une telle situation, il est préférable d’appuyer l’institution locale dans la résolution des problèmes qui sont à l’origine du non-respect des engagements, ou de solliciter la concertation dans le cadre des instances prévues par l’accord.

52Une autre difficulté réside dans l’introduction d’un système de suivi et d’évaluation interne. Elle est le plus souvent suggérée par l’organisme d’appui qui y voit un instrument essentiel d’amélioration de la gestion du programme. L’institution locale le perçoit plutôt comme un exercice contraignant et peu utile, surtout lorsqu’il s’agit de systèmes conçus et imposés de l’extérieur.

53La démarche d’introduction des systèmes de suivi et d’évaluation interne mérite une attention particulière. En effet, les chances de succès sont d’autant plus grandes que le système est conçu avec l’institution locale en partant des instruments de gestion qu’elle utilise déjà, et qu’il s’élabore progressivement à travers la pratique.

Le rôle de l’assistance technique

54La présence d’assistants techniques dans les projets et programmes de développement reste aujourd’hui une pratique courante. Un premier problème se pose lorsque l’assistance technique se trouve en position de substitution, dans des domaines où les compétences locales existent. Ce problème est lié aux motivations réelles justifiant l’envoi de ce personnel. Par ailleurs, l’impact de cette forme d’aide est particulièrement difficile à évaluer, notamment parce qu’elle combine des effets à court terme, relatifs à l’efficacité dans la réalisation des programmes, et des effets à plus long terme, relatifs au transfert de compétences ou au renforcement des structures locales. Ces deux effets sont dans la pratique peu compatibles, et les assistants techniques sont souvent amenés à privilégier le premier eu détriment du second. Il est vrai que c’est le plus souvent ainsi que les organismes de coopération jugent la qualité de leur travail sur le terrain.

55Une démarche d’appui institutionnel impose d’abord une grande rigueur dans la justification de l’envoi d’assistance technique, eu égard aux compétences locales existantes. Si des compétences extérieures s’avèrent nécessaires, on s’orientera chaque fois que cela est possible vers des appuis ponctuels dans des domaines précis plutôt que vers une présence de longue durée.

56Il faut souligner que la démarche d’appui institutionnel visant à renforcer les structures ou les compétences locales est une tâche difficile qui exige de grandes qualités professionnelles et surtout personnelles de la part des assistants techniques. L’organisme de coopération pourra faciliter son action d’une part en précisant ce travail d’appui institutionnel dans son cahier des charges, et d’autre part en lui offrant une formation et un suivi adéquats.

Notes

1 Nous proposons à ce sujet: Bayart Jean-François, L’Etat en Afrique, Paris 1989

2 Voir à ce sujet: Le Sahel face aux futurs, Etude du CILSS, OCDE Paris 1988, chap. 24.

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