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Jeux et enjeux de l’auto-promotion

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Kwan Kaï Hong

Concilier la coopération avec le développement : les perspectives offertes par l’auto-promotion

Kwan Kaï Hong

Texte intégral

  • 1 1 La réflexion présentée dans cet article se situe dans le prolongement des échanges tenus au cours (...)

1La coopération conventionnelle continue depuis plus de trois décennies à occuper le devant de la scène du développement et à exercer une influence considérable dans le tiers monde. Après avoir mis l’accent sur une stratégie de croissance économique puis de lutte contre la pauvreté, l’heure est aujourd’hui au rétablissement d’une discipline économique libérale laissant libre cours aux forces du marché. Mais devant l’étendue des problèmes de pauvreté et d’endettement, il faut bien admettre que la coopération conventionnelle ne parvient pas à s’attaquer aux causes profondes du sous-développement. Parallèlement on observe dans un nombre croissant de pays, au niveau des populations qui souffrent le plus de cette situation, la montée de mouvements d’auto-promotion. En s’organisant pour constituer une force sociale capable de prendre en main leurs problèmes, ces populations introduisent une perspective nouvelle dans la problématique du développement et de la coopération. Il convient donc de s’interroger sur la portée de ce phénomène, et d’explorer les contours de l’alternative qu’il dessine face au modèle dominant de développement et de coopération.1 Pour cela, nous examinerons dans un premier temps les limites de la coopération conventionnelle afin de mieux situer la recherche de voies nouvelles. Puis, à partir des fondements des dynamiques sociales d’auto-promotion, nous tenterons de voir en quoi elles indiquent une voie de développement alternative. Enfin, ceci nous conduira à montrer la nécessité de repenser profondément la coopération pour qu’elle soit en mesure de soutenir les processus de développement à l’œuvre dans les sociétés du tiers monde.

Les limites de la coopération conventionnelle au développement

Des questions sans réponses

2La représentation la plus répandue, car proposée par le discours officiel, de ce qu’il est convenu d’appeler aujourd’hui « aide ou coopération au développement » renvoie principalement aux transferts de ressources financières des pays industrialisés, qualifiés de donateurs vers des pays du tiers monde, qualifiés de receveurs. Elle suggère l’idée que d’une part ces ressources sont mises en œuvre par des institutions œuvrant conjointement en tant que partenaires au service d’un même objectif qui serait le développement, et que d’autre part les effets attendus sont proportionnels au volume de ces transferts. Mais vue de plus près, notamment à travers la littérature qui s’y rapporte, la coopération au développement se présente comme un phénomène bien plus complexe dans lequel s’imbriquent de multiples considérations. Elles sont d’ordre :

  • éthique : l’aide est-elle une obligation morale pour les pays riches ?

  • politique et stratégique : l’aide n’est-elle pas avant tout un instrument de politique étrangère des Etats donateurs, et un soutien indispensable à certains types de régime politique dans le tiers monde ?

  • socio-culturelle : l’aide ne contribue-t-elle pas à la domination du modèle de développement occidental, au détriment de la diversité culturelle ?

  • économique : contribue-t-elle à accélérer la croissance économique et à améliorer le bien-être matériel des populations, ou au contraire à repousser d’indispensables réformes des structures internes et à accroître la dépendance économique du Sud envers le Nord ?

  • théorique : les effets attendus de l’aide sont-ils fondés du point de vue des théories du développement ?

  • opérationnelle : les modes et les instruments d’intervention de l’aide extérieure sont-ils adéquats pour soutenir le développement dans les pays du tiers monde ?

  • 2 Pour avoir une vue d’ensemble sur les différentes positions en présence et les éléments du débat, o (...)
  • 3 L’étude sans doute la plus approfondie qui tente de répondre à cette question de l’efficacité globa (...)

3Autour de ces questions, la coopération au développement a toujours été et reste un sujet de controverse2. Le moins que l’on puisse dire est qu’il ne s’en dégage que peu de réponses clairement établies qui puissent servir de répères pour mieux maîtriser les actions entreprises dans ce domaine. Une autre démarche, plus pragmatique, consiste à évaluer globalement l’efficacité de la coopération sur le développement des pays bénéficiaires à partir des effets observables. Mais cet exercice se heurte à un sérieux problème méthodologique car il est difficile d’isoler les effets de l’aide de ceux des autres facteurs internes et externes qui influencent également les processus de développement3. On se trouve donc aujourd’hui dans une étrange situation où, après trois décennies d’activité, l’on en est toujours à se demander si la coopération peut contribuer effectivement au développement, de quelle manière et dans quelles conditions. Pour tenter d’y voir plus clair, il nous paraît utile de revenir brièvement sur l’origine et l’évolution de cette composante particulière des relations internationales d’après-guerre, en prenant comme fil conducteur les enjeux de ces relations pour les acteurs en présence. Vue sous cet éclairage, l’expression « coopération au développement » apparaît comme un euphémisme puisqu’elle met en présence des acteurs qui disposent de pouvoirs trés inégaux et qui ont des idées différentes sur le développement. C’est d’ailleurs pourquoi elle pose problème. La coopération conventionnelle, en refusant d’admettre son caractère politique, n’a cessé d’éluder une dimension qui est à notre avis au cœur de la problématique. Faut-il s’étonner de l’absence de réponses, alors que l’on ne cesse de mettre en œuvre des solutions sans avoir nécessairement posé au préalable les bonnes questions ?

Acteurs et enjeux du système de coopération

  • 4 Les Etats-Unis, premier fournisseur d’aide jusqu’en 1970, sont relayés à cette place par la Banque (...)
  • 5 Les Nations unies constituent le cadre multilatéral dans lequel les pays du tiers monde, dont un gr (...)
  • 6 Cet ensemble cohérent de mécanismes, implicites ou explicites, qui se retrouve dans les procédures (...)

4Dès la fin de la seconde guerre mondiale, les deux objectifs majeurs poursuivis sur le plan international par les pays alliés, sous l’égide des Etats-Unis, étaient la lutte contre l’extension du communisme et l’instauration d’une économie internationale libérale, basée sur les principes de l’économie de marché. Des institutions multilatérales, la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, sont créées avec pour mission de veiller à la mise en place et au bon fonctionnement de ce système économique libéral. Mais leur rôle sera dans un premier temps limité car l’expérience de l’aide pour la reconstruction de l’Europe occidentale dévastée par la guerre (Plan Marshall) amène les Etats-Unis à conclure que, dans le tiers monde également, l’aide extérieure bilatérale est un instrument adéquat permettant de poursuivre simultanément ces deux objectifs4. Le nombre des institutions de coopération multilatérales et bilatérales s’élargit considérablement au début des années 60, mais les grandes orientations sont tracées5. Conformément à l’optique libérale, le développement économique des pays du tiers monde doit relever d’abord des capitaux privés. L’aide publique au développement (APD), c’est-à-dire le financement concessionnel, est destinée aux régions, pays ou secteurs vers lesquels les capitaux privés ne se dirigent pas spontanément. C’est par rapport à ce principe que vont être mis en place les mécanismes de gestion régissant l’accès des pays du tiers monde aux ressources de l’APD, en d’autres termes les règles du jeu du système de coopération6.

  • 7 Cette idée constitue la thèse centrale de l’ouvrage de R.E. Wood, op.cit.
  • 8 Elles sont caractérisées par la domination des principes de l’économie de marché, l’extension du se (...)

5Grâce à ses mécanismes, le système d’aide va conditionner la viabilité des choix alternatifs de développement s’offrant aux dirigeants des pays du tiers monde - capitalisme national ou étatique, modèle socialiste, ou expérience de « troisième voie » -, et exercer une influence décisive en faveur de l’adoption de modèles d’insertion au sein du système économique capitaliste7. Avec la généralisation dans le tiers monde de stratégies de développement extraverti et dépendant au cours des années 50 et 608, l’APD remplit efficacement l’un des objectifs majeurs poursuivis par les pays donateurs. Cette situation va de pair avec la présence au pouvoir de régimes favorables à cette option et soutenues par les catégories sociales qui y trouvent leur intérêt. Dans ce contexte, les Etats du Sud sont les interlocuteurs privilégiés pour la mise en œuvre des stratégies de développement proposées de l’extérieur par les institutions de coopération, sous l’impulsion de la Banque mondiale. L’APD est orientée vers des projets de développement consistant essentiellement à mettre en place des infrastructures économiques et sociales, et à conduire des politiques de modernisation du secteur agricole (principalement l’agriculture d’exportation, mais aussi l’agriculture vivrière pour approvisonner les villes à bon marché). Ces politiques se traduisent en général par des pratiques autoritaires d’encadrement des populations rurales par les services techniques et les opérations de développement. Face à des options de développement qui les marginalisent et aux pratiques centralisatrices et autoritaires des Etats convaincus d’être l’acteur-clé du développement, les populations rurales expriment leur contestation sous forme de résistance passive, d’auto-limitation de la production, etc.

  • 9 Il est intéressant de noter que l’adoption de cette stratégie de coopération, qui implicitement ne (...)
  • 10 Les thèmes de responsabilisation et de participation des populations deviennent alors des référence (...)
  • 11 Sur l’évolution du rôle des ONG, voir OCDE, Des partenaires dans l’action pour le développement : l (...)

6Au début de la décennie 70, cette stratégie de développement atteint une de ses limites avec le constat de profondes inégalités dans la répartition des fruits de la croissance dans les pays du tiers monde, tandis que le fossé se creuse entre le Sud et le Nord. Considérant l’étendue de la pauvreté comme une menace potentielle pour la stabilité politique mondiale, selon l’idée que la pauvreté fait le lit des révolutions, les institutions de coopération adoptent dans la seconde partie de la décennie 70, toujours sous l’impulsion de la Banque mondiale, une stratégie de coopération visant à lutter directement contre la pauvreté par la satisfaction des besoins fondamentaux9. Dans la pratique, cette stratégie, présentée à grand renfort de discours humanitaires de solidarité avec les plus démunis, conduit à mettre l’accent sur certains secteurs d’intervention (développement rural, secteur informel urbain, secteurs sociaux tels que soins de santé primaire, éducation) et sur des approches de participation populaire. Elle ne modifie pas fondamentalement les mécanismes de la coopération, et n’exerce aucun effet sur les structures internes des pays en développement. Toutefois, elle attire l’attention sur le rôle des acteurs de la société civile. D’une part, elle contribue à la reconnaissance du rôle particulier des organisations non gouvernementales (ONG), jugées plus aptes que les organismes publics à toucher les catégories de populations les plus défavorisées, définies comme les « groupes-cibles ». D’où une intensification du financement des ONG du Nord par les organismes d’aide publique. D’autre part, elle conduit à une large reconnaissance par les organismes de développement des vertus de la mobilisation des ressources humaines locales, notamment au sein des organisations de base10. Toutefois, quand cela dépasse la simple déclaration de principe, il s’agit le plus souvent d’une vision fonctionnelle des organisations de base comme facteur nécessaire à la réussite d’activités conçues et menées par des intervenants extérieurs aux communautés. Grâce à l’action de certaines ONG apparaissent içi et là des organisations populaires véritablement engagées dans des processus de développement partant de la base11.

  • 12 Cette situation est consécutive au choc pétrolier de 1973, une grande partie des réserves financièr (...)

7Une autre donnée importante de la décennie 70 est qu’un grand nombre de pays du tiers monde, qui jusque-là n’avaient d’autres recours que les institutions d’aide pour obtenir des ressources extérieures, ont accès au financement bancaire12. Les taux d’intérêt sont alors peu élévés et, contrairement à l’APD, les crédits bancaires ne sont pas assortis de conditions quant à leur utilisation. Ces Etats profitent de cette marge de manœuvre par rapport au système d’aide pour financer l’extension du secteur public principalement dans l’industrie, secteur jusque-là non financé par l’APD car considéré comme du domaine des entreprises privées -, réorientant ainsi leurs stratégies de développement vers des formes variées de capitalisme d’Etat.

8Au début des années 80, le contexte économique international se modifie. La hausse du taux d’intérêt alourdit considérablement la charge de la dette des pays du tiers monde, tandis que la baisse du volume de leurs exportations et la détérioration des termes de l’échange fait chuter leurs revenus d’exportation. Un grand nombre de pays du tiers monde ne sont plus en mesure d’assurer le service de la dette qu’ils ont accumulée pendant les années antérieures auprès des banques privées, mais aussi auprès des organismes publics des pays donateurs puisqu’une partie de l’APD est accordée sous forme de prêts. Cette crise de la dette constitue une menace directe pour le système bancaire des pays industrialisés, et au-delà, pour le système économique international si des pays débiteurs se déclarent en état de cessation de paiement. Malgré l’ampleur de la crise, la recherche de solutions par les pays industrialisés ne s’oriente pas vers une réforme globale du système économique et financier international dont les principes de fonctionnement, une fois de plus, ne sont pas remis en cause. Ils optent au contraire pour une stratégie de traitement au « cas par cas », par pays débiteur. Les difficultés de ces derniers sont attribuées pour l’essentiel à la défaillance des institutions nationales dans la gestion du développement. Le diagnostic met en cause les politiques internes inadaptées au contexte économique extérieur car irrespectueuses des mécanismes du marché. La tâche de mener avec ces pays un « dialogue sur la politique économique » (policy dialogue) revient principalement à la Banque mondiale et au Fonds monétaire international qui deviennent à cette occasion les interlocuteurs obligés des pays débiteurs pour renégocier leurs dettes publiques et privées. Les programmes d’ajustement structurel négociés avec les gouvernements des pays débiteurs deviennent l’instrument central du dispositif de gestion de la crise de l’endettement. Ils conditionnent la poursuite du financement extérieur, qu’il soit d’origine public ou privé, à la mise en œuvre par les pays endettés de réformes de leurs politiques économiques dans une optique libérale. Ces réformes portent généralement sur a) l’adoption de mesures de libéralisation, visant l’élimination des « distorsions » aux mécanismes du marché aussi bien sur le plan intérieur qu’extérieur (prix, crédit, taux de change, importation, mouvement de capitaux, etc.) et l’encouragement du secteur privé, b) la réduction du rôle de l’Etat à travers la compression des dépenses publiques (administration et services publics) et la privatisation des entreprises du secteur public (production, banques), et c) l’orientation du secteur productif vers une stratégie de croissance par l’exportation selon le principe des avantages comparatifs.

  • 13 L’UNICEF se fera le champion de l’« ajustement à visage humain », consistant à proposer l’adoption (...)

9Sous le leadership de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international, le système de coopération a donc joué un rôle central dans la gestion de la crise de la dette. Il permet non seulement d’éviter des réformes en profondeur du système économique et financier international, mais plus encore de rétablir et renforcer la discipline libérale dans les économies du tiers monde. Cette « normalisation » économique met un terme à la tentation du capitalisme d’Etat, tandis que les coûts sociaux induits par les programmes d’ajustement structurel se font sentir auprès de larges couches de population qui voient leurs conditions de vie se dégrader13. Derrière le « moins d’Etat » et le rééquilibrage entre secteur public et secteur privé imposés de l’extérieur s’opère une redistribution des données politiques internes dont on connaît mal les contours. Mais il est certain que l’affaiblissement des Etats libère des espaces qui permettent à de nouveaux acteurs issus de la société civile de faire irruption sur la scène du développement et dans le débat politique. Alors que le jeu est verrouillé vis-à-vis de l’extérieur en raison du poids des contraintes imposées par le système international, il apparaît beaucoup plus ouvert à l’intérieur. Les stratégies des acteurs internes méritent dès lors une attention particulière car les modifications qui en résultent dans les rapports entre l’Etat et la société civile constituent un enjeu essentiel pour le développement.

La quadrature du cercle

  • 14 On pourra consulter à ce sujet, comme études de cas: Crehan, K. and A. von Oppen, «Understandings o (...)

10L’évolution de la coopération au développement, esquissée ci-dessus à grands traits, met en relief le comportement stratégique d’acteurs - disons, pour simplifier, les organismes de coopération, les institutions étatiques du Sud et les populations - opérant dans un système économique et politique global. Chaque acteur poursuit à travers ces relations des objectifs et des finalités propres en ce qui concerne le développement. Il se trouve inséré dans une structure de pouvoir asymétrique qui conditionne sa marge de manœuvre pour défendre ses intérêts et influencer en sa faveur les régies du jeu du système. Ainsi, les trois périodes que nous avons distinguées correspondent à des situations différentes du système de coopération eu égard aux jeux qui s’y déroulent entre les acteurs. Toutefois, ces relations restent foncièrement déséquilibrées et donnent aux pays donateurs un pouvoir d’influence considérable sur l’orientation du développement dans les « pays partenaires », ce qui est du reste une des raisons d’existence du système. Et si on se porte au niveau des actions de développement menées sur le terrain, on observera également que le comportement stratégique des acteurs en présence exerce une influence décisive sur leur déroulement. Cette dimension n’est cependant jamais analysée lors de la préparation ou de la réalisation de ces actions14.

  • 15 Pour la critique de l’aide par projet, voir : Bernard Lecomte, L’aide par projet, limites et altern (...)

11Le discours et les pratiques conventionnels de coopération se fondent par contre sur la rationalité technique, économique et organisationnelle pour justifier et concevoir les projets et programmes de développement. C’est dans le cadre d’une telle approche qu’il faut comprendre le choix du « projet » comme instrument privilégié d’intervention. Une procédure rigoureuse, comprenant identification, études préalables, programmation, supervision de la réalisation et évaluation, est censée garantir la « rationalité » de l’opération entreprise. En réalité, la conditionnalité exercée par les organismes de coopération à travers cette procédure leur permet de veiller à la conformité du projet avec leur logique propre. Du fait de la prédominance des acteurs externes au détriment des acteurs locaux, le projet se révèle être un instrument peu adapté pour soutenir des processus de développement impliquant nécessairement ces derniers15. Notons également que le « programme d’ajustement structurel », dont la conditionnalité s’exerce au niveau sectoriel et macro-économique, est présenté avant tout comme une série de mesures d’ordre technique. La rationalité, censée être universelle, dont il est question repose en fait sur l’adoption unilatérale de la logique du système économique dominant comme cadre de référence. Le décalage entre ces deux visions d’une même réalité révèle l’ambiguïté et les limites de la coopération conventionnelle. En fait de coopération, on assiste plutôt à un monologue qu’à un dialogue, tant la répartition des pouvoirs de négociation entre les institutions du Nord et du Sud est inégale. Quant aux populations, bien qu’étant les plus directement concernées par le développement, elles sont le plus souvent considérées comme des « bénéficiaires » et non comme des acteurs. L’incapacité ou le refus de concevoir ces relations à travers le jeu d’acteurs sociaux ayant chacun leur rationalité et leur stratégie propres contribue à perpétuer une vision réductrice de la réalité sociale. Pour ce qui est du contenu du développement, on assiste à l’imposition d’une voie unique et unidimensionnelle de développement, pensée par des économistes animés d’une foi quasi religieuse à l’égard des lois du marché. Le développement est défini et traité sous l’angle technique et économique alors qu’il relève fondamentalement d’une problématique de changement institutionnel. S’en tenir à une telle simplification, c’est se rendre incapable de saisir la complexité des processus à l’œuvre dans les sociétés du Sud.

12En conséquence, on peut penser qu’en restant dans le cadre de l’approche conventionnelle, coopérer pour le développement relève de la quadrature du cercle. Il devient nécessaire de chercher des alternatives tant au mode de coopération pratiqué qu’au modèle de développement proposé jusqu’à présent. Mais, s’il en est un, l’enseignement que l’on peut tirer de l’expérience de coopération est que vouloir introduire de l’extérieur un modèle à priori de développement mène à l’impasse. Il faudra donc s’orienter vers la mise en place de relations susceptibles de soutenir des processus de développement qui s’élaborent de l’intérieur des sociétés concernées. Dans cette perspective, la montée des mouvements d’auto-promotion que l’on peut observer dans différents pays introduit une donnée nouvelle dans le champ du développement et de la coopération. A travers leurs pratiques, les organisations de base expriment une contestation positive du système existant en affirmant leurs propres conceptions du développement, et réhabilitent la nature fondamentalement politique et institutionnelle du développement en s’imposant peu à peu comme acteurs à part entière dans le jeu social. Elles nous invitent à repenser la problématique du développement et de la coopération.

13Qu’est ce qui caractérise ces nouveaux acteurs sociaux ? Quels sont les fondements des dynamiques sociales d’auto-promotion ? Ne s’agit-il que de phénomènes marginaux ou bien portent-ils en germe une approche alternative du développement ? Telles sont les questions qu’il convient alors d’examiner.

L’auto-promotion, un mode alternatif de développement

L’émergence de nouveaux acteurs sociaux

  • 16 Les articles de ce Cahier se réfèrent à des cas qui se déroulent au Burkina Faso, au Sénégal, au Ca (...)

14Dans différents pays du tiersmonde, on assiste dès les années 70 à l’apparition d’organisations associatives locales, nées à l’initiative de catégories de population défavorisées par les stratégies de développement qui y sont mis en œuvre. Au départ, ce sont des petits groupes qui se constituent, sur une base de proximité (village, quartier), d’appartenance socio-professionnelle (paysans, artisans) ou de situation de marginalisation (paysans sans terre, travailleurs du secteur informel, femmes, jeunes...), pour faire face collectivement à des problèmes communs. Dans certains cas le mouvement prend de l’ampleur, se transformant en véritable dynamique sociale à travers laquelle les populations défavorisées s’efforcent de reconquérir la maîtrise de leur propre destin. De tels processus d’auto-promotion se font de plus en plus nombreux dans les pays d’Asie, d’Amérique latine et d’Afrique16, se traduisant par l’émergence de nouveaux acteurs sociaux à coté des institutions étatiques et des organismes d’aide publics ou non-gouvernementaux qui dominent traditionnellement la scène du développement et de la coopération. Les organisations d’auto-promotion n’ont rien de commun avec les structures d’organisation à la base mises en place par les Etats. Leur spécificité tient d’une part à leur caractère endogène, et d’autre part au caractère autonome de leur démarche.

  • 17 L’action du projet de l’ONG française CIDR dans le Nord du Burkina Faso (voir ci-après Renée Chao-B (...)

15Même si les conditions sont différentes dans chaque cas, l’initiative d’un processus d’auto-promotion est d’abord l’affaire des acteurs internes. Elle repose toujours sur une prise de conscience collective qui s’opère dans une communauté confrontée à une difficulté, une menace ou un défi, de la nécessité de s’organiser pour y faire face. L’influence de personnes qui sont mues par la conviction qu’un autre avenir est possible et qui sont suffisamment crédibles pour entraîner les autres vers ce qui est perçu comme une utopie est souvent déterminante pour que cette démarche collective se produise. Certains de ces innovateurs sociaux deviennent par la suite des leaders paysans. Par contre les tenants du pouvoir peuvent s’y opposer s’ils voient dans cette démarche une remise en cause de leur position au sein de la communauté. Les acteurs externes, quant à eux, peuvent favoriser la naissance de ces processus en créant des conditions propices. Il en est ainsi lorsqu’il existe des organismes d’intervention susceptibles d’encourager l’auto-organisation à la base17, ou lorsque l’Etat adopte une attitude ouverte vis-à-vis d’organisations de base différentes de celles qu’il préconise (coopératives, groupements-type) et décentralise l’administration du développement. A l’inverse, le maintien de formes d’intervention rigides de la part des projets et des services techniques, ou de pratiques centralisatrices et dirigistes de la part des administrations nationales, empêchent ou retardent l’apparition des processus d’auto-promotion. Ces derniers sont donc par essence endogènes, mais ils subissent d’emblée le champ d’influence, positif ou négatif, de leur environnement institutionnel.

16Une seconde caractéristique commune aux organisations d’auto-promotion tient à ce qu’elles s’affirment en tant qu’acteurs autonomes vis-à-vis de ceux dont dépendait jusque-là leur destin. Leurs pratiques traduisent avant tout la volonté de retrouver une faculté propre de penser, de s’organiser, de décider et d’agir. Cette conquête d’autonomie leur permet de se créer une marge de manœuvre indispensable pour ne plus seulement subir les décisions prises par d’autres, mais au contraire prendre des initiatives dans le sens d’un développement pensé et défini par elles. Et force est de constater que les processus d’auto-promotion reflètent des conceptions du développement différentes de celles proposées de l’extérieur par les Etats, les organismes de coopération ou les ONG. Ainsi, pour ces dernières, le développement est habituellement assimilé à l’augmentation de la production et des revenus des groupes défavorisés. Mais, par exemple, il est conçu par les organisations villageoises thaïlandaises comme « le rétablissement conjugué d’une économie villageoise plus équilibrée, d’une vie sociale conforme à leurs institutions propres et des valeurs spirituelles liées à leur religion » (voir ci-après Koenraad Verhagen). L’affirmation d’autonomie ne signifie pas que les organisations d’auto-promotion cherchent à s’isoler dans une quelconque forme de développement autarcique. Elle constitue au contraire une dimension essentielle qui leur permet d’interagir et de négocier avec les autres acteurs. C’est ce qui distingue fondamentalement les processus d’auto-promotion des approches du développement à la base fondées sur les concepts de développement participatif ou de micro-réalisation. Dans le premier cas, ce sont les acteurs de base qui se définissent leurs objectifs et finalités, et déploient des stratégies propres intégrant les relations avec les autres acteurs. Dans le second cas, ils prennent part à des schémas de développement pensés de l’extérieur et reposant principalement sur les acteurs et les méthodes traditionnels de la coopération.

Les fondements des dynamiques sociales d’auto-promotion

  • 18 On verra, dans l’article ci-après de Giorgio Blundo, que bien de groupements locaux, tels ceux de l (...)
  • 19 Crozier, Michel et Friedberg, Erhard, L’acteur et le système. Les contraintes de l’action collectiv (...)
  • 20 Voir l’article ci-après de Bernard Lecomte, section II, pour une analyse détaillée de ces différent (...)
  • 21 Comme étude de cas illustrant le mode d’analyse des processus d’auto-promotion présenté içi, voir : (...)

17Les caractéristiques essentielles des processus d’auto-promotion - processus endogènes s’affirmant à travers des pratiques autonomes de développement - indiquent également les deux dimensions sur lesquelles se fonde leur évolution. D’une part, ils sont ancrés dans des dynamiques sociales internes. Leur vitalité repose d’abord sur des changements dans les relations entre les gens eux-mêmes, se traduisant par une capacité accrue d’agir ensemble. D’autre part, ils sont engagés dans une démarche d’interaction stratégique avec les autres acteurs de leur environnement institutionnel. Leur dynamisme est lié à l’élargissement de leur marge de manœuvre vis-à-vis de ces acteurs18. Le moteur de ces changements réside dans « l’apprentissage, c’est-à-dire la découverte, voire la création et l’acquisition par les acteurs concernés, de nouveaux modèles relationnels, de nouveaux modes de raisonnement, bref, de nouvelles capacités collectives »19. Ils se déroulent à la fois sur le plan culturel, socio-politique, organisationnel et économique20. C’est l’apparition à un moment donné, au sein des organisations de base, de nouvelles capacités collectives dans ces différents domaines qui rend possible la mise en œuvre de formes inédites d’action. Il convient donc d’analyser l’auto-promotion comme un phénomène institutionnel dans lequel s’articulent ces différentes composantes21. Cependant, par commodité de présentation, nous les aborderons successivement.

  • 22 C’est la situation dans laquelle se trouvent actuellement, l’Amicale des Agriculteurs du Walo, et l (...)

18Sur le plan culturel, la prise de conscience au sein d’un groupe de la nécessité d’affirmer certaines valeurs et de concevoir en commun l’avenir en fonction de finalités propres contribue à forger une identité collective nouvelle. Là se trouvent les racines profondes des processus d’auto-promotion : le groupe retrouve à la fois une fierté et une confiance en ses capacités, et en premier lieu celle de mener une réflexion propre. Il s’agit là d’une capacité primordiale puisqu’elle permet aux organisations de base de retrouver une maîtrise intellectuelle sur leur situation et sur leur devenir. Effectivement, « la chance qu’offre aujourd’hui aux sociétés rurales africaines la montée des organisations paysannes est qu’elles fournissent un cadre permettant au paysan d’oser penser par lui-même » (voir ci-après Loïc Barbedette). Une telle rupture dans les attitudes peut être le résultat d’un sursaut devant un événement tel qu’une sécheresse, ou d’une révolte devant une situation de dénuement ou de mépris jugée insupportable. Mais une fois le processus engagé, cette identité se construit en permanence. A chaque étape de son évolution, le groupe est inévitablement confronté à des dilemmes quant au choix des valeurs et des finalités qui vont sous-tendre et orienter l’action collective. Par exemple, les organisations paysannes parviennent à un moment donné à un stade où, les problèmes de base étant résolus, les membres se mettent à entreprendre des activités économiques, individuelles ou collectives, gérées dans une optique d’entreprise. Elles vivent alors une tension forte entre d’un côté les valeurs de solidarité et d’égalité entre les membres et de l’autre les valeurs de rentabilité et de compétition ; entre d’un côté une finalité de cohésion et de bien-être social et de l’autre la recherche du profit22. La découverte de telles contradictions et la recherche de compromis pour les surmonter constituent un apprentissage collectif à travers lequel le groupe procède à une analyse de sa situation et redéfinit son « projet social ». Dans le même ordre d’idée, les visites, échanges et rencontres entre organisations de base constituent d’autres occasions d’apprentissage.

19Sur le plan politique et organisationnel, les processus d’auto-promotion introduisent des changements dans le fonctionnement de communautés de base qui, comme tout système social, sont structurées par des rapports de pouvoir. C’est pourquoi ils donnent lieu à des négociations internes, souvent longues et intenses, à travers lesquelles leurs membres élaborent et expérimentent d’autres façons de s’organiser. Que ce soit en se référant à des éléments de la tradition, en s’inspirant d’observations faites auprès d’autres organisations de base ou d’innovations proposées par des organismes extérieurs, la démarche vise à réaménager les relations entre les membres afin de rendre possible ou plus efficace la poursuite d’objectifs communs malgré l’existence d’intérêts spécifiques différents, voire opposés. Ainsi, chaque organisation de base se donne ses propres règles de fonctionnement, et notamment définit les rôles, répartit les responsabilités, détermine les procédures de concertation, de prise de décision, et de contrôle. Bref, elle met en place des mécanismes qui régulent les relations d’intérêt et de pouvoir entre les membres et mobilisent leurs énergies vers la résolution des problèmes communs. Ces dialogues, confrontations et négociations qui se déroulent au sein d’une organisation de base sont le lieu de processus d’apprentissage collectif à travers lesquels elle développe sa capacité d’organisation et de décision. C’est pourquoi les modes d’organisation à la base, solutions spécifiques adoptées à un moment donné, sont caractérisés par leur diversité. Une étape importante de leur évolution se présente lorsqu’un certain nombre d’organisations de base décident de se regrouper au sein d’une fédération.

20Les processus d’apprentissage collectif se déroulent alors également à un autre niveau. C’est ainsi par exemple que l’évolution de l’Union des Groupements Villageois de l’Oudalan, au Burkina Faso, est étroitement liée aux enjeux de pouvoir internes sous-jacents au mode de structuration adopté par les groupements villageois (voir ci-après Renée Chao-Beroff).

21Sur le plan économique, les processus d’auto-promotion traduisent la volonté des organisations de base de prendre en main la résolution de problèmes auxquels elles sont confrontées, mais qui étaient considérées jusque-là comme hors de portée. Les « initiatives locales », c’est-à-dire les activités sociales ou économiques qu’elles décident d’entreprendre en misant d’abord sur leurs efforts propres, constituent d’ailleurs la partie la plus visible de ces processus. En prenant elles-mêmes la responsabilité de la mobilisation de ressources internes (travail, épargne, savoir-faire) puis de la réalisation et de la gestion de ces activités, elles mettent en œuvre des capacités collectives d’action. Ces activités sont en même temps l’occasion de démarches d’apprentissage par essai-erreur, par comparaison avec d’autres, par adoption d’une innovation venant de l’extérieur visant à élargir ces capacités d’action. Par la suite, on peut voir la création d’un fonds propre, alimenté à la fois par des ressources internes (épargne) et externes (subvention et/ou crédit accordés par des organismes d’intervention), la mise en place de caisses villageoises d’épargne et de crédit ou encore l’accès au crédit bancaire. Ces derniers mécanismes permettent la réalisation d’activités plus diversifiées et de plus grande envergure.

22On passe des activités orientées dans un premier temps vers la résolution de problèmes collectifs immédiats (santé, hydraulique villageoise, approvisionnement en produits de première nécessité, aménagement agricole) à des activités économiques qui nécessitent la maîtrise de fonctions plus complexes telles que la transformation et la commercialisation des produits. Enfin, un mode de gestion des activités très rudimentaire au début, au mieux la tenue d’un cahier de recettes et de dépenses, peut s’enrichir par l’introduction d’éléments de comptabilité, de programmation et d’évaluation. L’exemple de l’Union des Groupements Villageois de l’Oudalan montre que la maîtrise de certaines fonctions économiques de dimension et de complexité plus élevées en l’occurrence ici la commercialisation du bétail et l’approvisionnement en céréales, nécessite parfois le regroupement des organisations de base.

  • 23 Au Sénégal par exemple, l’Amicale des Agriculteurs du Walo, regroupant 180 groupements en 1991, est (...)

23Les processus d’auto-promotion se construisent de l’intérieur, mais ils expriment fondamentalement une volonté de modifier les rapports de pouvoir inscrits dans les structures sociales et économiques existantes, dominés par les acteurs sociaux liés à l’Etat, à l’aide internationale ou aux milieux économiques. Leur évolution dépendra de manière décisive des changements qu’ils parviennent à introduire dans les systèmes de pouvoir établis, faute de quoi ils resteront un phénomène limité et marginal. Pour cela, ils développent des capacités de négociation vis-à-vis des autres acteurs afin de défendre leurs intérêts propres, élargir leur espace de pouvoir et renforcer leur autonomie. Le premier enjeu, pour les organisations d’auto-promotion, est de se faire accepter comme interlocuteur et partie prenante à une négociation, en d’autres termes d’acquérir une légitimité face aux autres acteurs sociaux. Opérant dans des contextes institutionnels contraignants, elles doivent faire preuve d’intelligence stratégique pour ne pas heurter de front les tenants du pouvoir tout en négociant, en contrepartie de certains signes d’allégeance, les conditions de leur existence autonome voire de leur reconnaissance officielle. Le soutien qu’elles peuvent trouver auprès de certains acteurs, ou d’individus au sein de certaines institutions, est un atout lors de ces tractations. Une fois cette étape franchie elles vont tenter d’élargir leur marge de manœuvre en renforçant leurs capacités de négociation face aux autres acteurs du système. Celles-ci reposent non seulement sur l’art de mener les négociations et l’habileté à saisir les opportunités de la part de leurs dirigeants, mais aussi et surtout sur le contrôle de « zones d’incertitude », c’est-à-dire des facteurs qui conditionnent la capacité d’action des acteurs en présence. A cet égard, les capacités propres de mobilisation des gens, d’organisation, de mobilisation de ressources internes et externes, de gestion, etc sont des atouts que les organisations de base peuvent faire valoir dans les négociations. Par exemple, l’accès direct au financement externe en provenance d’organismes d’aide renforce leur pouvoir de négociation en accroissant leur contrôle sur une source d’incertitude qui est d’autant plus cruciale que les autres acteurs en sont fortement tributaires. Les observations faites dans l’article ci-après par Loïc Barbedette d’organisations paysannes qui revendiquent « non plus le droit à la formation, mais le pouvoir sur la formation » peuvent également s’interpréter comme une volonté de maîtriser la source d’incertitude que constituent la compétence et l’expertise technique. Enfin, la constitution de fédérations est un autre atout que les organisations de base ne manquent pas d’utiliser pour être en mesure de négocier des problèmes de plus en plus complexes, à des niveaux de plus en plus élevés23.

24La direction, l’ampleur et le rythme d’évolution des processus d’auto-promotion sont donc par nature indéterminés et imprévisibles car ils reposent à la fois sur des dynamiques sociales internes relevant de démarches d’apprentissage et sur des interactions stratégiques avec les acteurs externes autour d’enjeux de pouvoir. Tout au plus peut-on observer à posteriori qu’ils passent par des phases de maturation, de diffusion horizontale et de structuration en fédérations plus larges, mais aussi de crise ou de régression dues par exemple à des conflits internes non dépassés, à des échecs non surmontés dans les activités, ou encore à l’opposition d’adversaires trop puissants. Malgré toutes ces incertitudes, l’intérêt majeur des processus d’auto-promotion est qu’ils sont porteurs d’évolutions plus larges vers un modèle alternatif de développement caractérisé par le pluralisme institutionnel.

Vers des modes de développement pluralistes

  • 24 David C. Korten, « Le rôle du secteur associatif dans le développement », Questions posées aux donn (...)

25Aujourd’hui, la marginalisation d’une fraction sans cesse plus grande de population dans le monde établit indiscutablement les limites du mode de développement dominant. La croissance économique ne peut plus être raisonnablement considérée comme une panacée, et les services apportés aux « populations défavorisées » par les organismes d’aide, « dans la plupart des cas, apportent des remèdes aux symptômes de la pauvreté et non à ses causes. Les causes sont le plus souvent liées à la répartition du pouvoir au sein des institutions sociales ». Ce diagnostic de David C. Korten24, quoique de plus en plus largement admis, se heurte à une formidable inertie des structures sociales, étant donné les enjeux d’intérêt et de pouvoir qui les sous-tendent. Les organisations d’auto-promotion ne s’y trompent pas quand elles se fixent comme objectif essentiel non pas de produire plus mais de modifier des rapports de pouvoir dans la société, pensant que de ceci vont découler entre autres les possibilités d’amélioration matérielle des conditions de vie. Leur démarche traduit donc avant tout une forme positive de revendication politique. C’est pourquoi, si l’extension des processus d’auto-promotion se confirme grâce à un contexte favorable, ils sont porteurs d’une évolution possible vers un élargissement et une restructuration du champ institutionnel du développement. La diversification et le renforcement des acteurs sociaux issus de la société civile (organisations d’auto-promotion, institutions d’appui, entreprises) ont alors pour conséquence une redistribution du pouvoir et une nouvelle définition des rôles respectifs notamment par rapport à l’Etat. L’élaboration et la mise en œuvre du changement social peuvent ainsi s’opérer principalement de l’intérieur des sociétés concernées, à travers des mécanismes de concertation et de négociation impliquant les différents acteurs sociaux. Une telle voie de développement, caractérisée par le pluralisme institutionnel, constitue selon nous une alternative crédible aux approches technocratiques et exogènes en vigueur. Cette perspective dépend à la fois des évolutions propres à chacun des acteurs sociaux et des transformations de leurs modes d’interaction. Mais, voyons quelles marges d’évolution existent si on observe le contexte actuel sous cet angle.

  • 25 Sur ce thème, voir ci-après Alain Lafitte. A noter également la dimension régionale atteinte par l’ (...)

26L’extension des processus d’auto-promotion ne se traduit pas seulement par la diversité des catégories socio-professionnelles concernées (milieu rural, secteur informel urbain, artisans, etc), la pluralité des formes associatives (du groupement d’entraide à l’entreprise) et la maîtrise d’activités économiques, mais aussi par leur capacité à dépasser le cadre de l’action locale. Ainsi dans un certain nombre de pays, les fédérations d’organisations de base s’imposent peu à peu comme interlocuteurs des autorités publiques sur des questions de portée régionale, voire nationale25. Parmi les principales contraintes que rencontre actuellement cette extension figurent la rigidité des cadres juridiques qui rendent difficile la reconnaissance officielle des organisations populaires.

  • 26 D.C. Korten qualifie les organismes d’appui à l’auto-promotion d’« ONG de troisième génération », p (...)

27Parallèlement à la montée des mouvements d’auto-promotion est apparue une nouvelle catégorie d’organisations qui se donne pour tâche de les appuyer. Ce sont principalement des ONG du Nord et de plus en plus des ONG nationales dont l’approche consiste à favoriser l’émergence des organisations de base et à soutenir leur renforcement institutionnel, c’est-à-dire le progrès des capacités internes et des capacités de négociation vis-à-vis des acteurs de leur environnement institutionnel26. De fait, on observe que la plupart des processus d’auto-promotion qui ont pris de l’ampleur ont bénéficié, à un moment ou un autre de leur évolution, d’appuis venant de l’extérieur sous des formes diverses. Les principales contraintes que rencontrent les organisations d’appui sont de deux ordres. D’une part, elles portent sur l’acquisition des compétences et des savoir-faire particuliers qu’exige la mise en œuvre d’une démarche d’accompagnement des processus institutionnels issus de la base et réellement autonomes. D’autre part elles résident dans leurs relations avec les organismes extérieurs dont dépendent souvent le financement de leur fonctionnement et de leurs activités d’appui, et qui ne leur laissent qu’une marge étroite pour sortir des méthodes d’intervention traditionnelles (aide par projet, approche en terme de services). Sans une ré-élaboration des méthodes et instruments d’intervention, et sans une transformation profonde des relations avec les organismes extérieurs de financement, les organisations d’appui ne feraient que reproduire les pratiques traditionnelles d’assistance (voir ci-après Koenraad Verhagen).

28Quant aux Etats, s’ils ont été longtemps opposés à l’émergence d’organisations populaires autonomes, on constate que dans un nombre croissant de pays leurs positions ont évolué, notamment sous l’effet de la crise économique et financière qu’ils traversent. D’une part cette crise révèle l’échec des stratégies de développement reposant sur la planification centralisée et descendante, les grands projets dans le secteur public et l’encadrement intensif du monde rural dont les Etats se sont faits les principaux artisans, avec le soutien des bailleurs de fonds. D’autre part, le nouvel aménagement de la stratégie de l’aide auquel elle a donné lieu, autour des programmes d’ajustement structurel, tend à réduire le rôle des Etats en prônant une libéralisation des économies et la promotion du secteur privé. Avec la réduction de leurs capacités et de leurs champs d’intervention, les Etats sont amenés, bon gré mal gré, à composer avec d’autres acteurs et à accepter l’idée d’une nouvelle définition des rapports et des rôles entre eux et la société civile. Ainsi l’apparition dans de nombreux pays des thèmes de décentralisation et de développement à la base témoignent d’une plus grande ouverture envers l’auto-promotion, même si dans bien des cas ces thèmes se traduisent encore peu dans les faits. Une telle orientation ne manque pas de se heurter aux multiples rigidités des appareils d’Etat et aux obstacles inhérents à la définition de la structure de pouvoir dans la société, mais aussi aux influences du système d’aide, plus préoccupé de suppression des distorsions aux mécanismes du marché que du développement à la base.

29Les contextes prévalant actuellement dans de nombreux pays, eu égard aux positions des différents acteurs sociaux, permettent d’envisager la possibilité d’une évolution vers des modes de développement pluralistes. Cependant l’une des clés, et non des moindres, se trouve entre les mains des institutions de coopération compte tenu de l’influence considérable que le système d’aide exerce sur les stratégies de développement. Une telle perspective oblige à repenser fondamentalement la coopération au développement.

Repenser la coopération au développement

Renverser les perspectives conventionnelles

30Tandis qu’apparaissent de plus en plus clairement les limites des stratégies conventionnelles d’aide - tant du point de vue du modèle de développement proposé, de leur support institutionnel privilégié que sont les organismes étatiques, que des instruments utilisés, l’aide par projet et le programme d’ajustement structurel - on assiste, dans les milieux de la coopération gouvernementale et non-gouvernementale, à une vague d’intérêt pour la notion d’auto-promotion. La crédibilité de celle-ci tient à ce que les populations organisées deviennent des acteurs à part entière de leur développement et démontrent leur efficacité dans la résolution de problèmes concrets qui se posent dans leur vie quotidienne. Mais dans bien des cas, cet engouement reste superficiel dans la mesure où il ne s’accompagne de changements ni dans les attitudes à l’égard des acteurs de base, ni dans les méthodes utilisées pour les aider (voir ci-après Bernard Lecomte). Cette reconnaissance par les institutions de coopération se cantonne souvent à une vision fonctionnelle des organisations d’auto-promotion dans le cadre de la lutte contre la pauvreté, c’est-à-dire dans l’atténuation des injustices économiques et sociales produites par les modes de développement en vigueur.

31Or nous avons vu que la logique qui anime les processus d’auto-promotion a une portée bien plus vaste que la lutte contre la pauvreté puisqu’il s’agit pour les acteurs de base de retrouver une place dans le jeu social, et de susciter ainsi une évolution vers un autre modèle de développement. Leur démarche invite à un renouvellement conceptuel à propos du développement. Celui-ci est vécu comme un processus de changement institutionnel qui s’élabore de l’intérieur des sociétés concernées. Y participent des acteurs sociaux porteurs d’objectifs, de finalités et de systèmes de valeurs différents voire opposés, et disposant d’une autonomie relative dans des systèmes sociaux structurés par des rapports de pouvoir. Ces systèmes se modifient sous l’effet des négociations implicites ou explicites menées par les acteurs autour d’enjeux économiques ou sociaux. Ce processus complexe, dans lequel interviennent des facteurs socio-culturel, économique et organisationnel relève en dernière analyse de phénomènes de pouvoir. Aucun acteur social ne peut le contrôler entièrement. Dans cette perspective, un processus de développement devient synonyme d’évolution vers un système social capable de tolérer une plus grande diversité d’acteurs et de gérer les tensions inévitables qui résultent de jeux plus ouverts entre ces acteurs. En effet, d’une plus grande autonomie des acteurs dépend la richesse de leur interaction.

32La coopération au développement doit dès lors se comprendre comme une intervention dans des processus de changement institutionnel. Ceci oblige à renverser les perspectives conventionnelles car ce qui est au centre de la problématique, ce n’est plus le système d’aide avec ses moyens financiers et ses règles du jeu mais les protagonistes directs des processus de développement. L’enjeu des relations de coopération ne serait plus en définitive la défense d’un statu quo international favorable aux pays industrialisés, ou d’intérêts spécifiques à chacun d’eux, mais de favoriser les transformations qui s’opèrent de l’intérieur des sociétés du tiersmonde. Et plutôt que d’ajuster les structures institutionnelles et économiques de ces pays aux exigences du marché mondial, il s’agirait d’ajuster la coopération aux dynamiques sociales internes. Mais il faut reconnaître qu’une telle « révolution copernicienne » a peu de chances de se produire car elle se heurte aux enjeux d’intérêt et de pouvoir au niveau international. Elle suppose que les pays donateurs renoncent partiellement au pouvoir d’influence que leur confère le contrôle sur l’allocation des ressources d’aide et redéfinissent avec plus de sagesse ce que sont leurs intérêts.

33Dans tous les cas, ce renversement de perspectives implique un renouvellement des pratiques des organismes d’aide, c’est-à-dire une nouvelle définition de leur rôle et une ré-élaboration de leurs instruments. Il s’agit là d’un champ encore largement inexploré mais les expériences menées, notamment dans le domaine de l’appui à l’auto-promotion, permettent de proposer quelques repères.

Renouveler les pratiques

34Les pratiques conventionnelles de coopération sont centrées sur le financement de projets et programmes de développement dont la justification repose sur une rationalité technique, économique, et organisationnelle. Un mode de gestion technocratique est censé garantir l’obtention des résultats escomptés, généralement définis en terme de rentabilité économique. En fait les choses se passent rarement comme prévu en raison des stratégies que les autres protagonistes ne manquent pas d’opposer à la logique de ces interventions extérieures. Ces stratégies, qui ont leur rationalité propre par rapport aux enjeux de l’action menée, rappellent, si besoin est, que les activités de coopération ne sont pas neutres et extérieures aux rapports de pouvoir. Le renouvellement des pratiques de coopération devra reposer au contraire sur l’idée qu’une intervention est un acte politique dès lors qu’elle concerne une situation d’arbitrage entre des conceptions qui ne font pas l’objet d’un consensus. C’est en se plaçant dans le champ politique, et non en feignant de l’ignorer, qu’elle peut soutenir les processus de changement institutionnel qui sont au cœur de la problématique du développement. Les questions portent alors principalement sur le choix des partenaires et sur le mode de gestion des actions et programmes soutenus.

35L’action en faveur des modes de développement pluralistes passe par la diversification des institutions partenaires, en mettant l’accent sur le renforcement institutionnel de ces derniers. Une telle option contribue à ce que les choix de développement découlent de la confrontation des points de vue et des négociations entre les différents acteurs sociaux. Elle s’inscrit dans la perspective d’une nouvelle répartition des rôles et des pouvoirs entre ces acteurs. L’appui aux organisations d’auto-promotion est un axe principal de cette diversification. Dans certains cas, notamment quand il s’agit de fédérations d’organisations de base, des relations directes s’établissent avec des organismes extérieurs. Mais le plus souvent, les organisations d’appui opérant sur place sont plus à même de jouer ce rôle. En effet, l’appui à l’auto-promotion demande à la fois une bonne connaissance du milieu et un savoir-faire spécifique qui s’acquiert pour une grande part à travers le travail effectué à la base. Il est donc important que les institutions de coopération soutiennent les organisations d’appui, sous une forme appropriée à leur souplesse d’intervention (voir ci-après Koenraad Verhagen). Ce soutien devra viser en priorité l’amélioration des capacités d’appui grâce au perfectionnement des méthodes, telles que la recherche-action, le suivi-évaluation et la programmation participative, ainsi que des instruments d’appui tels que le système d’épargne-crédit, le conseil en matière de gestion d’activités économiques, etc. C’est en effet dans ce domaine que l’on observe les principales faiblesses de nombreuses organisations d’appui. Cet objectif pourra être poursuivi en combinant une démarche de « recherche-formation-action » et des échanges d’expériences. D’ordinaire, le soutien extérieur comporte également une composante financière sous forme de contribution aux charges de fonctionnement et/ou d’un fonds destiné à soutenir financièrement des initiatives de base. Il est alors nécessaire que ce soutien financier s’inscrive dans le long terme, que l’utilisation finale des fonds puisse se décider sur place au lieu d’être affecté d’avance à des projets spécifiques, et qu’en cas de sources de financement multiples, l’organisation d’appui puisse justifier l’utilisation des ressources par une comptabilité globale et non plus être obligée d’établir un compte-rendu financier pour chaque bailleur de fonds voire pour chaque projet.

36Dans le domaine de la coopération inter-gouvernementale, deux infléchissements des pratiques sont à opérer. Au niveau des projets et programmes, il convient de mettre l’accent sur le renforcement des capacités des institutions partenaires (services techniques, administrations locales) à maîtriser la gestion de leurs activités à tous les stades, de l’identification des problèmes à l’évaluation (voir ci-après Daniel Fino). De ceci dépend non seulement l’efficacité de ces institutions dans leurs domaines respectifs mais aussi la recherche d’une collaboration plus étroite, voire d’une synergie, avec les organisations de base qui font appel à leurs services. Au niveau national, les institutions de coopération pourraient être les interlocuteurs des pouvoirs publics dans un autre type de policy dialogue. Alors que celui-ci se limite aujourd’hui à l’examen de la politique économique du pays en vue de l’octroi de financement extérieur, il convient de mettre l’accent sur la mise en place de conditions propices aux dynamiques institutionnelles internes telle que la libéralisation du droit d’association ou sur les réformes visant à réduire les inégalités dans l’accès aux ressources. Ce faisant, les institutions de coopération assumeraient, vis-à-vis des gouvernements partenaires un rôle politique nouveau. Toutefois, une telle attitude ne sera crédible que si les gouvernements du Nord acceptent de leur côté un dialogue avec les pays du Sud sur leur propres politiques à l’égard du tiersmonde.

37Le mode de gestion des projets et programmes de coopération est également un domaine où le renouvellement des pratiques devrait favoriser les négociations entre les acteurs sociaux. Un tel changement s’impose si l’on adopte un autre modèle de représentation du rôle des acteurs. Celui que nous suggérons ici part du constat qu’un programme de développement ne se déroule jamais de façon linéaire selon un schéma prédéterminé. Son évolution réelle découle d’un processus d’interaction entre les acteurs sociaux à propos de ses objectifs, des moyens mis en œuvre et de l’appréciation des résultats. Par une série de mouvements stratégiques, chaque acteur cherche à diriger l’activité des autres vers ses propres fins et à maximiser les avantages que lui procure le programme. Du fait de ces interactions stratégiques, ce dernier subit nécessairement et en permanence une « dérive ». Il convient donc de concevoir un programme avant tout comme un lieu permanent de négociation en vue de résoudre des problèmes reconnus par les acteurs sociaux. Cela conduit à passer d’un mode de gestion technocratique à un mode de gestion négocié. Les démarches concrètes s’attachent à impliquer les acteurs sociaux dans des processus de négociation et de recherche de compromis acceptables aux étapes d’élaboration, de mise en œuvre et d’évaluation du programme. C’est en plaçant la problématique de la gestion dans le cadre des négociations autour des enjeux d’intérêt et de pouvoir que l’on peut raisonnablement s’assurer des conditions de pertinence, d’efficacité et de viabilité des programmes.

Adapter les instruments

38La plupart des méthodes et outils d’intervention actuels, élaborés dans le cadre de l’aide par projet, sont inadaptés quand il s’agit d’appuyer des processus d’auto-promotion. Il est donc nécessaire de mettre en œuvre de nouveaux instruments d’appui susceptibles de favoriser l’émergence des organisations de base et leur permettre de renforcer progressivement leurs capacités propres de façon à accroître leur autonomie. Le préalable essentiel à la définition de toute relation d’appui réside dans le respect de l’autonomie et de la dynamique propre des organisations de base. Concrètement, ceci oblige à adapter l’appui d’une part à la diversité des situations de ces dernières, et d’autre part aux étapes d’évolution de chacune d’elles. Par conséquent, la démarche conduisant au choix des formes d’appui et à l’élaboration d’instruments doit se situer dans une optique de recherches d’accompagnement, c’est-à-dire des recherches menées de manière continue et en contact direct avec les organisations de base. D’une manière générale, il est utile de distinguer les formes d’appui indirect des formes d’appui direct (voir ci-après Bernard Le-comte).

39Les formes d’appui indirect visent à créer les conditions propices à la libération des facteurs internes d’évolution des organisations de base. Elles traduisent la reconnaissance du fait que certaines capacités ne peuvent être acquises qu’à travers des processus internes d’apprentissage collectif : mobilisation autour de certaines valeurs, élaboration de modes d’organisation propres, analyse collective d’une situation, définition des priorités d’action, arbitrage entre différentes finalités, résolution de conflits internes, association avec d’autres groupes, etc. Elles consistent par exemple à faciliter grâce à des moyens adéquats (supports de communication, visites, lieux d’échanges...) la circulation des informations, les rencontres et les échanges d’expériences entre les organisations de base, à permettre, grâce à des actions de sensibilisation, le relâchement de la tutelle exercée par un organisme d’intervention, ou d’une pression politique exercée par l’administration ; à susciter l’adoption de cadres juridiques favorables aux associations ; à encourager l’action des innovateurs sociaux...

  • 27 Le fonds souple est un financement attribué sans que soit définie préalablement l’affectation préci (...)

40Les formes d’appui direct portent sur certaines capacités considérées comme importantes pour le développement des organisations de base et susceptibles d’être améliorées grâce à des apports extérieurs. Les modalités de mise en œuvre des appuis directs méritent une attention particulière, car il y a toujours un risque pour l’intervenant externe d’empiéter sur la sphère de responsabilité des organisations de base et donc de porter atteinte à la vitalité des processus d’auto-promotion. C’est pourquoi ces modalités sont à négocier entre les deux parties et revêtent au besoin un caractère contractuel. La formation et le conseil constituent une première forme d’appui direct. Elle s’applique soit à des domaines touchant au renforcement des organisations de base (par exemple : animation, analyse du milieu, statut juridique, gestion comptable et financière, évaluation et prévision des activités, connaissance de l’environnement institutionnel, stratégie vis-à-vis des acteurs de cet environnement, etc), soit à l’acquisition de nouvelles connaissances techniques ou à l’introduction d’innovations technologiques liées aux activités de production, de transformation ou de commercialisation. Notons que la problématique de la formation elle-même doit être reconsidérée car le modèle de formation classique qui se réfère à une approche d’encadrement du monde rural devient inadéquat. Pour être utile et efficace, il importe que la formation soit « pensée » par les paysans eux-mêmes à partir des problèmes qu’ils veulent résoudre et en intégrant les caractéristiques de leur milieu en ce qui concerne les modes d’apprentissage et de diffusion des connaissances. Une dimension essentielle de l’appui-formation consiste donc à accompagner et enrichir les pratiques paysannes dans le domaine de l’auto-formation et de la recherche (voir ci-après Loïc Barbedette). Une seconde forme d’appui direct concerne le financement des activités des organisations de base. Dans ce domaine, le risque de mise sous tutelle et de dépendance financière est réel. C’est pourquoi il convient de chercher des modes de financement qui soient compatibles d’une part avec le respect de l’autonomie de décision et l’apprentissage de la gestion, et d’autre part avec le progrès des capacités de mobilisation de ressources financières internes et externes dans une perspective d’autonomie progressive. Actuellement, les instruments les plus utilisés pour les organisations de base en voie de consolidation sont les caisses villageoises d’épargne et crédit auto-gérées (voir ci après Renée Chao-Beroff) et le fonds souple27. Dans une étape ultérieure, le recours aux banques locales pour le financement des activités rentables permet d’envisager le retrait du financement extérieur. L’octroi de garanties facilitant l’accès des organisations de base au crédit bancaire est un des instruments utilisé pour accompagner une telle transition.

Epilogue

41Posé au départ comme une évidence, force est de constater aujourd’hui que coopération ne rime pas nécessairement avec développement. L’observation des enjeux qu’elle recouvre depuis sa mise en place montre que la principale pierre d’achoppement pour la coopération conventionnelle est qu’elle traite de l’extérieur sous l’angle technique et économique une problématique beaucoup plus complexe qui relève en définitive du domaine institutionnel et politique. Tant par le modèle de développement qu’elle propose que par le modèle de relation qu’elle perpétue, elle se révèle incapable de stimuler les ressorts profonds des processus de développement dans les sociétés du tiersmonde. Pourtant celles-ci évoluent, et l’une des données nouvelles est l’apparition, dans de nombreux pays, d’organisations populaires qui ont en commun la volonté de prendre en main leur destin en s’affïrmant comme des acteurs à part entière dans leur espace social. Leurs pratiques suggèrent que le développement est avant tout un processus de changement institutionnel qui s’élabore de l’intérieur des sociétés concernées et qui relève en définitive d’enjeux de pouvoir. Malgré leurs incertitudes et leur fragilité, les perspectives qu’elles dessinent s’orientent vers un modèle alternatif de développement caractérisé par le pluralisme des acteurs sociaux. Elles invitent donc à repenser fondamentalement le rôle de la coopération au développement, jusqu’à présent centré sur le transfert de ressources financières entre Etats et sur la défense des intérêts globaux ou spécifiques des donateurs. Le renouvellement des pratiques de coopération repose sur l’idée que les interventions dans les processus de développement revêtent, qu’on le veuille ou non, un caractère politique. Parmi les principales orientations on peut citer la diversification des partenaires, notamment vers les acteurs non-étatiques, l’accent porté sur leur renforcement institutionnel, l’adoption de modes de gestion des actions et programmes axés sur la négociation entre les acteurs sociaux, et le renouvellement des méthodes et instruments d’intervention en direction des organisations de base. Ainsi, la démarche qui sous-tend les processus d’auto-promotion offre aux organismes extérieurs une réelle opportunité pour concilier la coopération avec le développement.

42Mais sont-ils prêts à la saisir ? Cette question renvoie non seulement aux contraintes que pose la transformation des modes de raisonnement et des méthodes d’action, mais plus fondamentalement à la hiérarchie des objectifs poursuivis à travers la coopération et à la finalité du système de coopération auquel ils participent. C’est pourquoi, sans être pessimiste, il faut reconnaître qu’un tel renversement de logique a peu de chances de se produire. L’alignement généralisé des organismes bilatéraux derrière les positions défendues par la Banque mondiale et le Fond Monétaire International, perdant ainsi leur liberté d’agir autrement, est à ce titre significatif. Dans ces conditions, la poursuite des politiques et des pratiques conventionnelles d’aide sous couvert de la mode actuelle pour l’auto-développement comporte un danger de destruction des organisations d’auto-promotion, après avoir affaibli les institutions nationales des pays du Sud sous couvert de la coopération inter-étatique. La coopération au développement restera alors, pour longtemps encore, un bel exemple de schizophrénie.

Notes

1 1 La réflexion présentée dans cet article se situe dans le prolongement des échanges tenus au cours de deux séminaires organisés par l’IUED entre des participants venant d’organisations paysannes, d’organismes d’appui opérant sur le terrain, des services étatiques et d’administrations locales, d’organisations non-gouvernementales et bilatérales, ainsi que des consultants et des universitaires. Voir : Lecomte, B. et Kwan Kaï Hong, Auto-promotion et coopération, Compte-rendu du séminaire organisé par l’IUED à Bossey du 3 au 23 mars 1989, Genève, IUED, ronéo, mai 1989 ; Synthèse, juin 1989. Lecomte, B. et Kwan Kaï Hong, Auto-promotion, entreprise, appui, Compte-rendu du séminaire organisé par l’IUED à Bossey du 9 au 23 mars 1990, Genève, IUED, Itinéraires, Pratique et Réflexion, n° 5, septembre 1990. Barbedette, Loïc ; Actualité de l’auto-promotion pour les institutions d’aide, Berne, Direction de la Coopération au Développement de de l’Aide Humanitaire (DDA), ronéo, juillet 1989.

2 Pour avoir une vue d’ensemble sur les différentes positions en présence et les éléments du débat, on pourra se référer utilement à : Roger C. Ridell, Foreign aid reconsidered, London, James Currey, 1987.

3 L’étude sans doute la plus approfondie qui tente de répondre à cette question de l’efficacité globale de l’aide : Robert Cassen and associates, Does aid work ? Report to an intergovernmental task force, Oxford, Oxford University Press, 1986, n’aboutit qu’à des conclusions prudentes et nuancées.

4 Les Etats-Unis, premier fournisseur d’aide jusqu’en 1970, sont relayés à cette place par la Banque mondiale, elle-même fortement influencée par les Etats-Unis compte tenu du mode de répartition des voix entre les pays membres. La diversification des sources d’aide bilatérale s’effectue également sous une pression exercée par les Etats-Unis sur les autres pays industrialisés pour prendre davantage part à la charge d’une aide extérieure qui contribue en définitive à défendre des intérêts communs (burden-sharing).

5 Les Nations unies constituent le cadre multilatéral dans lequel les pays du tiers monde, dont un grand nombre viennent d’accéder à l’indépendance, tentent de défendre leurs positions. Tout d’abord sur le financement du développement : ils exercent une pression pour la création dans le cadre du système des Nations unies d’une institution financière internationale. Celle-ci serait une alternative à la Banque mondiale dont ils considèrent que le montant des ressources ainsi que les conditions financières des prêts proches des conditions du marché sont inadaptés à leurs besoins, et à laquelle ils reprochent le fait que le pouvoir de décision est concentré entre les mains des pays industrialisés. Pour ces derniers, le financement du développement doit relever avant tout des capitaux privés, l’intervention publique devant se limiter à l’intermédiation financière qui est de la compétence de la Banque mondiale. Les négociations débouchent sur la création d’une filiale de la Banque mondiale, l’Association internationale pour le développement, qui répond partiellement aux revendications des pays du tiers monde puisque ce « guichet » est destiné à accorder aux pays les plus pauvres un volume important de ressources à des conditions très favorables, tout en maintenant le contrôle exercé par les pays industrialisés sur la Banque mondiale. Parallèlement sont créées, sur le modèle de cette dernière, les banques régionales et sous-régionales de développement dans lesquelles les pays du tiers monde exercent davantage de pouvoir. Ensuite sur les mécanismes du l’économie internationale : la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) sera le cadre dans lequel les pays du tiers monde vont revendiquer des changements dans les mécanismes du commerce international, en particulier celui des produits de base, mais sans résultats notables jusqu’à présent.

6 Cet ensemble cohérent de mécanismes, implicites ou explicites, qui se retrouve dans les procédures appliquées par la plupart des organismes de coopération, dépassant les motivatons particulières de chacun d’eux, est décrit dans : Robert E. Wood, From Marshall Plan to debt crisis, Foreign Aid and Development Choices in the World Economy, Berkeley and Los Angeles, University of California Press, 1986, chap.3, p. 94-137.

7 Cette idée constitue la thèse centrale de l’ouvrage de R.E. Wood, op.cit.

8 Elles sont caractérisées par la domination des principes de l’économie de marché, l’extension du secteur privé national et étranger, et une stratégie de croissance par l’exportation essentiellement de matières premières.

9 Il est intéressant de noter que l’adoption de cette stratégie de coopération, qui implicitement ne met en cause que les facteurs internes de la pauvreté, intervient à un moment où les pays du tiers monde rassemblés dans le groupe des 77, voyant leur pouvoir de négociation face aux pays industrialisés renforcée par la détention de l’arme du pétrole, revendiquent et négocient dans les instances internationales des réformes du système économique international et l’instauration d’un Nouvel ordre économique international. Ces négociations ne donnent pratiquement aucun résultat.

10 Les thèmes de responsabilisation et de participation des populations deviennent alors des références quasi obligées dans le discours des Etats et des organismes de développement, au Nord comme au Sud.

11 Sur l’évolution du rôle des ONG, voir OCDE, Des partenaires dans l’action pour le développement : les organisations non gouvernementales, Paris, OCDE, 1988.

12 Cette situation est consécutive au choc pétrolier de 1973, une grande partie des réserves financières des pays de l’OPEP étant placée sur le marché financier et auprès des grandes banques privées occidentales.

13 L’UNICEF se fera le champion de l’« ajustement à visage humain », consistant à proposer l’adoption d’une série de mesures correctrices d’accompagnement pour atténuer les effets sociaux des programmes d’ajustement structurel. Mais il s’agit là, selon nous, d’un débat mineur qui n’aborde pas les questions de fond.

14 On pourra consulter à ce sujet, comme études de cas: Crehan, K. and A. von Oppen, «Understandings of «development»: an arena of struggle. The story of a development project in Zambia», in: Sociologia Ruralis, vol.XXVIII, n° 2/3, 1988, p.113-145; et Bierschenk, Thomas, «Development projects as arena of négociation for strategic groups. A case study from Bénin», in: Sociologia Ruralis, vol.XXVIII, 2/3, 1988, p.146-160.

15 Pour la critique de l’aide par projet, voir : Bernard Lecomte, L’aide par projet, limites et alternatives, Paris, OCDE, 1986.

16 Les articles de ce Cahier se réfèrent à des cas qui se déroulent au Burkina Faso, au Sénégal, au Cameroun, en Thaïlande, en Indonésie, au Sri Lanka, aux Philippines, en Inde, et au Brésil. Les exemples ne se limitent d’ailleurs pas aux pays du tiers monde. Lors de l’Atelier « Auto-promotion et coopération », deux expériences européennes de développement local basées sur des démarches d’auto-promotion ont été présentées. L’une se déroule dans des communes rurales de la Région Picardie en France, et l’autre au Pays d’En-Haut, une région de montagne en Suisse. Dans ces pays, ces régions sont considérées comme défavorisées. Voir : Lecomte, Bernard et Kwan-Kaï-Hong, Auto-promotion et coopération, opus cit.

17 L’action du projet de l’ONG française CIDR dans le Nord du Burkina Faso (voir ci-après Renée Chao-Beroff), ou des ONG locales PIDA et PROCESS respectivement au Sri-Lanka et aux Philippines (voir ci-après Philippe Egger), illustrent une telle situation.

18 On verra, dans l’article ci-après de Giorgio Blundo, que bien de groupements locaux, tels ceux de l’Arrondissement de Kongheul (Sénégal) ne parviennent pas au stade d’auto-promotion. Malgré un cadre formel favorable (décentralisation administrative et attitude ouverte des pouvoirs publics vis-à-vis de l’organisation à la base), ces derniers n’ont guère développé de capacités propres en raison de la faiblesse des dynamismes internes. Ils restent pour la plupart confinés au niveau villageois, dominées par les intérêts notamment autour des enjeux fonciers des couches sociales privilégiées qui les dirigent, et sont fortement influencés par le clientélisme politique. Ils sont orientés principalement vers l’accès à l’aide extérieure, et ne sont pas en mesure de développer une stratégie cohérente face à l’administration locale.

19 Crozier, Michel et Friedberg, Erhard, L’acteur et le système. Les contraintes de l’action collective, Paris, Seuil, 1977.

20 Voir l’article ci-après de Bernard Lecomte, section II, pour une analyse détaillée de ces différentes composantes à partir de l’observation des organisations paysannes d’Afrique de l’Ouest sur une quinzaine d’années.

21 Comme étude de cas illustrant le mode d’analyse des processus d’auto-promotion présenté içi, voir : B. Lecomte, C. Maldonado et P. Ransoni, « la promotion du secteur non structuré : le cas de Kigali », dans : Revue Tiers Monde, vol.XXVII, n° 106, avril-juin 1986, p. 439-455.

22 C’est la situation dans laquelle se trouvent actuellement, l’Amicale des Agriculteurs du Walo, et les Ententes de Bamba Thialène au Sénégal. Pour plus de détail, voir : Bernard Lecomte et Kwan-Kaï-Hong, Auto-promotion, Entreprise, Appui, opus cit.

23 Au Sénégal par exemple, l’Amicale des Agriculteurs du Walo, regroupant 180 groupements en 1991, est un interlocuteur reconnu de l’administration, participant aux instances de concertation. Par ailleurs, elle fait partie de la Fédération des ONG du Sénégal (FONGS), qui est en mesure de négocier avec l’Etat sur des questions de portée nationale. Ainsi, la FONGS détient une part du capital et un siège d’administrateur à la Caisse nationale de Crédit agricole.

24 David C. Korten, « Le rôle du secteur associatif dans le développement », Questions posées aux donneurs, Paris, OCDE, novembre 1988.

25 Sur ce thème, voir ci-après Alain Lafitte. A noter également la dimension régionale atteinte par l’Union des Groupements Villageois de l’Oudalan, au Burkina Faso (voir ci-après Renée Chao-Beroff), l’alliance d’organisations paysannes avec des ONG au sein du « Congress for people’s agrarian reform » aux Philippines (voir ci-après Philippe Egger), ou encore l’audience nationale voire internationale acquise par la Fédération des ONG du Sénégal (FONGS) ainsi que par la Fédération des Unions de Groupements Naam (FUGN) au Burkina Faso.

26 D.C. Korten qualifie les organismes d’appui à l’auto-promotion d’« ONG de troisième génération », pour les distinguer des ONG d’assistance et de secours qui interviennent dans des situations d’urgence et dans des cas d’aide individuelle (ONG de première génération), et des ONG de caractère opérationnel nées dans les années 70, tournées vers des actions de développement local visant l’auto-suffisance des populations (ONG de deuxième génération). David C. Korten, « Third generation NGO strategies: a key to people-centered development », dans: World Development, vol. 15, automne 1987, p. 145-159.

27 Le fonds souple est un financement attribué sans que soit définie préalablement l’affectation précise, responsabilité qui revient à l’organisation de base (ou à l’organisme d’appui) ; le remboursement des crédits octroyés par celle-ci vient généralement s’ajouter au fonds propre qu’elle a constitué.

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