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Steppes d’Arabies

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Riccardo Bocco
, 
Ronald Jaubert
, 
Françoise Métral

Recherche appliquée et politiques de développement

Les politiques de développement et le rôle des chercheurs

David Nygaard

Texte intégral

1Au Proche-Orient comme en Afrique du Nord, on constate un profond décalage entre les politiques de développement agricole et rural d’une part, la réalité économique de la région et les besoins des populations rurales d’autre part. La mondialisation de l’économie a rendu ces politiques inopérantes et parfois contre-productives par rapport aux objectifs qu’elles s’étaient fixés. De surcroît, leurs coûts deviennent prohibitifs.

2Nous nous proposons d’analyser les effets des politiques alimentaires et agricoles sur les zones sèches de certains pays du Proche-Orient, puis de suggérer des voies permettant aux chercheurs d’améliorer ces politiques. Pour ce faire, nous nous concentrerons plus sur les processus de leur définition que sur les politiques elles-mêmes. Nous tenterons de répondre successivement à deux questions. Quels sont les problèmes liés aux politiques auxquels sont confrontées les populations des zones sèches et quelle est leur ampleur ? Quel rôle de conseil et d’information les chercheurs devraient-ils jouer auprès des décideurs pour améliorer ces politiques ?

3La Fondation Ford a récemment appuyé la création d’un réseau de recherche sur les politiques alimentaires et agricoles au Proche-Orient et en Afrique du Nord. Ce réseau a été constitué en réponse au fait que les gouvernements des pays arabes semblent de plus en plus soumis aux diktats des bailleurs de fonds de la communauté internationale dont l’aide, sous forme de dons ou de prêts, est conditionnée à des mesures d’ajustement structurel. De nombreuses économies de la région ont un besoin réel ou supposé de telles mesures d’ajustement structurel. Les décideurs politiques de ces pays devraient participer activement aux prises de décisions et – c’est l’aspect le plus important – prendre en considération les informations que les chercheurs nationaux peuvent leur fournir pour élaborer des politiques appropriées.

4Du fait de la mondialisation de l’économie, les gouvernements auront désormais probablement moins de contrôle sur leur développement qu’ils n’en avaient par le passé. Cela devrait orienter les chercheurs et les décideurs politiques vers une meilleure compréhension de l’évolution du système international. L’objectif du réseau est d’œuvrer dans ce sens. Les aspects développés ci-dessous s’inspirent des premières leçons de cette expérience.

5Les politiques de développement des régions sèches font partie de programmes nationaux globaux de développement agro-alimentaire. Il est de ce fait important d’identifier les problèmes spécifiques aux zones sèches qui demandent un traitement particulier. Les caractéristiques générales sont facilement repérables car il existe de nombreux travaux traitant des problèmes et des stratégies liés au développement rural. Il est plus difficile d’analyser les politiques relatives aux zones sèches car elles ont longtemps été ignorées par les décideurs politiques.

Les problèmes du secteur rural

6Les populations des zones sèches sont soumises à maints problèmes affectant les populations rurales du Proche-Orient en général. Les questions relevant des politiques publiques peuvent se répartir en trois catégories.

7La première comprend un ensemble de mesures discriminatoires vis-à-vis de l’agriculture et des populations des zones rurales. En général, les mesures gouvernementales ne sont pas intentionnellement discriminatoires ; en fait, elles le deviennent. Les politiques macro-économiques telles que la surévaluation des monnaies et les faibles taux d’intérêt ont généralement un effet dépressif sur l’agriculture. Les efforts déployés afin d’accroître la production agricole sont entravés par les politiques de subventions et d’importations de produits alimentaires visant à protéger les consommateurs des zones urbaines. Les politiques directes comme le contrôle des exportations agricoles ou les quotas de production affectent les revenus des agriculteurs. En Egypte par exemple, la politique nationale a longtemps été discriminatoire à l’égard de l’agriculture et du développement rural. La surévaluation de la monnaie qui pénalise les exportations agricoles et subventionne les importations de produits alimentaires, le manque de crédits, les efforts visant à réduire les prix des denrées alimentaires dans les zones urbaines – on se souvient des émeutes de 1978 – tirent vers le bas les prix à la production. Les quotas de production du coton et l’action des services gouvernementaux d’approvisionnement font que les prix payés au producteur représentent la moitié du cours mondial du coton. Des situations similaires sont observées dans d’autres pays de la région.

8La seconde catégorie de questions est liée au manque d’investissements dans le développement d’infrastructures rurales, dans l’éducation et la formation ainsi que dans la recherche agricole (Mellor & Johnston, 1987 : 61). Cela est dû à une absence de volonté des gouvernements, bien qu’il soit prouvé que ces domaines sont parmi ceux offrant la meilleure rentabilité en matière d’investissements publics. L’agriculture est une des premières sources de croissance économique pour les pays du Proche-Orient non producteurs de pétrole, mais peu de gouvernements le reconnaissent et tentent de l’exploiter. Les politiques de développement des zones marginales, dans lesquelles les problèmes liés à l’environnement deviennent de plus en plus aigus, constituent plus des facteurs de dégradation que d’amélioration. G. E. Schuh (1988 : 16) remarque par exemple que les politiques sous-estimant le prix des terres compromettent la préservation de cette ressource importante. L’auteur souligne également que, si le développement économique contribue à la dégradation de l’environnement, il peut également offrir les moyens et les conditions propices à son amélioration. C’est probablement plus la création d’emplois dans des secteurs non agricoles que la recherche agricole qui permettra à terme d’améliorer les revenus des populations des zones marginales.

9La troisième catégorie de questions résulte du profond impact que les changements économiques internationaux ont eu en matière de développement rural. P. Walter et G. E. Schuh soulignent tous deux la transformation radicale des marchés financiers et alimentaires résultant de l’évolution du système agro-alimentaire international (Walter et al., 1987 : 25 et Schuh, 1987 : 72). Les conséquences de ces changements font que les taux de change constituent aujourd’hui l’un des facteurs économiques de premier plan au niveau national. Les avantages comparés à l’échelon international passent avant les perspectives nationales. La création de sources de revenus, le maintien de la compétitivité sont plus importants que l’autosuffisance alimentaire (Schuh, 1987 : 72). Ces facteurs ont, parmi d’autres, modifié l’environnement dans lequel s’organisait la gestion des zones sèches et ils ne peuvent être ignorés.

10Les changements techniques sont sans doute les plus simples à percevoir. Le transport de l’eau, par exemple, rapide et à bas prix, a modifié les circuits de migrations des nomades dans les zones de steppes. Il a également affecté les effectifs des troupeaux, l’utilisation des pâturages et les importations de fourrages. Ces changements, bien que spontanés, exercent d’énormes pressions sur les ressources humaines et naturelles de la steppe. Ils ne peuvent pas être évités, et peut-être ne doivent-ils pas l’être. Parallèlement, il est nécessaire d’aider les populations à faire face aux besoins résultant de ces changements.

Le rôle de la recherche et des chercheurs

11Les instances gouvernementales élaborent des politiques à l’aide des informations disponibles. Même s’ils ont peu ou pas d’informations sur les effets possibles de leurs décisions, les décideurs politiques agissent, d’où le postulat suivant : si la recherche doit contribuer aux processus de prises de décisions, il incombe aux chercheurs de fournir les informations permettant d’améliorer la définition des politiques. La communication aux décideurs politiques des résultats des recherches et de leurs implications exige de la part des chercheurs un effort de créativité. Pour être efficace, l’information doit être claire, concise et exploiter la gamme des moyens disponibles. Rappelons cependant que le dialogue avec les décideurs politiques est un exercice difficile.

12Les expériences menées dans d’autres régions marginales montrent que, pour proposer des politiques sociales, le cadre de recherche doit être aussi large que possible plutôt que d’être centré sur la productivité et le développement économique. B. M. Koppel critique l’inadéquation des objectifs de nombreux projets portant sur les zones marginales : “Jusqu’à présent, les stratégies de production agricole et de distribution alimentaire dans les zones secondaires ont été plus orientées vers la satisfaction des besoins de consommation et l’équilibre de la balance des paiements, en fonction des exigences des grands centres urbains et des régions prioritaires, que vers un développement équitable et durable souhaité pour les zones marginales” (1987 : 42). Dans le but de proposer des options réalisables et durables pour les régions secondaires, le programme de B. M. Koppel associe la recherche, l’analyse institutionnelle et l’évaluation des politiques en combinant l’analyse des systèmes de production agricole, des services d’appui technique et des capacités administratives. La multidisciplinarité représente la caractéristique dominante de son approche.

13Il faut aussi privilégier l’analyse des capacités des institutions locales, de même que la formation de leur personnel. D. W. Bromley et M. Cernea (1989 : iii) ajoutent à ce sujet que l’assistance au développement agricole, à la protection de l’environnement et à la gestion des ressources naturelles ne sera concluante qu’à condition que les programmes et les projets attachent plus d’importance aux populations utilisant les ressources naturelles qu’à certaines productions sur lesquelles les projets ont souvent été centrés.

14Selon G. E. Schuh (1988 : 16), une meilleure compréhension de l’organisation familiale permet de définir un certain nombre de points tels que l’investissement en capital humain et les familles en tant qu’unités de consommation et de production avec les problèmes d’équité qui se posent dans un tel cadre.

15Afin d’améliorer la gestion des ressources naturelles, l’un des objectifs principaux du développement des régions sèches devrait être le renforcement des capacités de gestion d’institutions rurales telles que la législation foncière et les organisations de base ainsi que les associations d’utilisateurs d’eau (Bromley & Cernea, 1989 : 55-56). La réalisation de cet objectif implique que des représentants des populations locales participent aux négociations pour défendre leurs intérêts.

16En résumé, les chercheurs doivent sortir de leur champ disciplinaire restreint et par là devenir plus percutants en matière de proposition d’alternatives politiques.

17Au Proche-Orient et en Afrique du Nord, les organismes de recherche, aussi bien au niveau national qu’international, hésitent à faire des propositions de caractère politique. Cela a été le cas de l’ICARDA (Centre international de recherche agricole pour les régions sèches) qui, durant les premières années de son existence, considérait ce domaine comme étant du seul ressort des gouvernements. Mais l’expérience a montré que les changements techniques s’accompagnent nécessairement de changements politiques.

18L’un des programmes de l’ICARDA ayant eu un impact politique semble particulièrement instructif. Sur la base d’une série d’enquêtes effectuées dans plusieurs zones pluviométriques de Syrie, les chercheurs tentèrent de définir les moyens d’accroître la production dans les régions de faibles précipitations (inférieures à 300 mm par an) bordant la steppe. Les agronomes étudièrent avec les agriculteurs les techniques de production et les chercheurs des sciences sociales analysèrent de leur côté les contraintes sociales et économiques. Lorsque les essais agronomiques eurent démontré que l’application de fertilisants phosphatés permettait d’accroître substantiellement les rendements en orge, les économistes examinèrent la politique gouvernementale de distribution des fertilisants. Le programme bénéficia de la large participation d’une équipe du Ministère syrien de l’Agriculture, notamment dans la réalisation d’essais en milieu réel dans différentes régions. Il déboucha sur un réexamen de la politique interdisant l’utilisation des engrais dans les zones de faible pluviométrie. Il est clair que ce résultat n’aurait pu être obtenu sans la participation des agriculteurs et des représentants des instances gouvernementales qui bénéficièrent ainsi d’informations utiles à l’élaboration de politiques mieux adaptées.

19Les chercheurs travaillant sur les steppes sont confrontés à trois antagonismes : développement/préservation des ressources, incitations/ sanctions, gestion commune des ressources/libre accès. De son côté, Koppel (1987 : 150-151) a dressé une liste de thèmes de recherche pour le développement des zones marginales :

  • la nutrition et la consommation alimentaire des populations ;

  • l’organisation sociale et économique des systèmes de production ;

  • l’interaction entre les systèmes alimentaires et énergétiques ;

  • les échanges et l’information dans les villages : effets des interventions étatiques ;

  • l’évaluation des systèmes de commercialisation ;

  • les pratiques de gestions des ressources : l’eau et les sols ;

  • cartographie détaillée de l’utilisation des potentialités du territoire et de la démographie à l’aide de techniques de télédétection ;

  • relations entre les systèmes actuels et potentiels de propriété et estimation comparative des objectifs de conservation de ressources et d’accroissement de la production.

20On peut craindre que l’attention portée aux problèmes de l’environnement et à la production agricole durable soit préjudiciable au développement économique. Si les chercheurs accordent trop d’importance aux questions de durabilité, on ne peut s’attendre à ce qu’il en soit autrement pour les décideurs politiques. V. W. Ruttan (1990 : 403) souligne la faiblesse des efforts entrepris afin de développer les capacités de recherche nécessaires à la mise en place de systèmes agricoles productifs et durables. Cette option n’est pas sans risque ; du fait de l’ampleur des changements internationaux affectant profondément les steppes, on ne peut se concentrer exclusivement sur l’un ou l’autre des objectifs.

21L’intérêt porté aux problèmes de dégradation de l’environnement contribue à justifier l’imposition de sanctions aux populations des steppes alors que la recherche de compromis et de stimulants visant à l’amélioration de la gestion serait plus appropriée. La limitation du nombre de têtes de bétail, l’interdiction de l’utilisation de fertilisants ou du transport de fourrages restent inefficaces si les autorités n’ont pas les moyens de les faire respecter. De plus, elles peuvent s’avérer contre-productives si les populations ne retirent aucun bénéfice de l’application de ces mesures. Les interventions devraient plutôt favoriser la négociation au sein de la population, à l’aide de mesures incitatives permettant d’améliorer les pratiques de gestion. Un renforcement de la gestion locale, en lieu et place du contrôle centralisé opposant les autorités aux producteurs, constituerait un pas important dans la bonne direction.

22Une des questions essentielles en matière de gestion des steppes demeure celle du contrôle de l’exploitation des ressources communes. Il semble qu’il y ait une grande confusion quant aux notions de gestion de ressources communes, de libre accès, de privatisation, etc. La “tragédie des communs” est utilisée à mauvais escient. Bromley et Cernea (1989 : 7) démontrent que les systèmes locaux ont été ébranlés puis détruits, la propriété collective s’étant transformée en libre accès. La surexploitation puis la dégradation des terres sont le fait du libre accès et non de la propriété collective. Mendes (1988 : 3) propose, à la suite d’une étude effectuée au Maroc, d’autoriser la privatisation des terrains de parcours lorsque leur valeur potentielle est suffisante afin d’encourager les producteurs à investir. La propriété collective devrait être maintenue sur les terres pauvres ne pouvant bénéficier d’investissements et pour lesquelles un groupe d’utilisateurs est mieux à même de supporter les coûts de contrôle de l’utilisation.

23De plus, un bref examen de la situation des régions de steppe en Syrie démontre que l’accroissement du nombre de véhicules motorisés a entraîné la destruction du contrôle de l’accès aux ressources.

24Tous ces éléments nous permettent de constater que la question du régime foncier est située au cœur de tout projet lié à la gestion de la steppe. Une analyse approfondie des systèmes traditionnels est nécessaire afin de proposer des alternatives adaptées aux changements économiques.

25D’autres thèmes de recherche peuvent être mentionnés : les problèmes liés à la sédentarisation, à la collecte de bois, aux cycles d’alimentation des troupeaux et aux circuits de transhumance. Quel que soit le thème, notre interrogation porte sur les conditions de prise en compte des résultats des recherches dans les processus de définition des politiques. Un grand nombre de recherches de qualité ont été menées dans la région, mais très peu de résultats parviennent au niveau des décideurs politiques. Il semble donc pleinement justifié de se pencher sur la question de l’amélioration des voies de communication entre les chercheurs et les fonctionnaires élaborant les politiques.

26Les bailleurs de fonds pourraient par exemple financer la rédaction de rapports de synthèse destinés aux organismes gouvernementaux, la publication de bulletins d’information ou l’organisation d’ateliers et de séminaires sur les nouvelles stratégies de développement. Cela permettrait alors de mesurer l’impact de la recherche sur le processus d’élaboration des politiques.

27L’Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI, Washington) nous fournit un exemple d’organisme ayant développé une politique de dialogue avec les instances politiques. Cet institut offre d’excellentes publications, y compris un bulletin d’information. Ce dernier, qui s’adresse aux décideurs politiques, fournit des résumés des différentes recherches avec une présentation claire de leurs implications politiques. Le réseau “développement pastoral” du Overseas Development Institute (ODI, Londres) est un autre exemple de communication efficace relativement peu coûteuse qui pourrait être suivi au Proche-Orient. En effet, la comparaison des situations pourrait contribuer à une meilleure compréhension des systèmes agro-pastoraux. L’innovation serait, à notre avis, de créer un réseau auquel participeraient les décideurs politiques.

28Un autre moyen visant à rapprocher la recherche et les décideurs politiques serait d’impliquer périodiquement les chercheurs dans le processus d’élaboration des politiques. Il n’est guère fréquent que des équipes provenant d’universités ou de centres de recherche soient attachées à des services du Ministère de l’Agriculture ou de la Planification. Une telle démarche s’avérerait bénéfique pour les décideurs, mais aussi pour les chercheurs ainsi exposés aux contraintes des processus d’élaboration des politiques, et leur permettrait de voir comment la recherche peut contribuer aux processus de décision. Une plus grande mobilité entre les centres de décisions et de recherche contribuerait à réduire le fossé séparant ces deux sphères.

29Finalement, et bien que la liste des possibilités ne soit pas épuisée, une décentralisation des organes de décisions réduirait la distance entre les deux instances et les rapprocherait de la source des problèmes à traiter. Ces derniers requièrent une connaissance fine des populations, de leurs activités, de leurs logiques et des conditions nécessaires au changement. Les solutions émanant d’organismes gouvernementaux centraux ont toutes les chances d’être inadaptées et d’échouer. Des exemples plus nombreux de changements politiques positifs contribueraient à rapprocher chercheurs et décideurs politiques. Les chercheurs doivent donc sortir de leur champ disciplinaire restreint et devenir ainsi plus percutants en matière de propositions d’alternatives politiques.

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Auteur

économiste – The Ford Foundation, Garden City, P.O. Box 2344, 11511 Le Caire (Egypte)

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