1Le 23 juin 1994, l’IUED, la Déclaration de Berne et Greenpeace-Suisse ont organisé à Genève un débat public sur le thème “Les 50 ans des institutions de Bretton-Woods. La Banque mondiale: bilan et perspectives”.

2Présidé et animé par Jacques Forster (professeur à l’IUED), ce débat réunissait en outre : Christian Comeliau (professeur à l’IUED), Matthias Meyer (vice-directeur de l’Office fédéral des affaires économiques extérieures à Berne), Thierry Pellet (secrétaire permanent de la Déclaration de Berne) et Bruce Rich (directeur du programme international de l’Environment/Defense Fund aux Etats-Unis).

3Bruce Rich est l’auteur d’un ouvrage qui vient de paraître sous le titre Mortgaging the Earth. The World Bank : Environmental Impoverishment and the Crisis of Development (Earthscan, London, 1994). Nous avons reproduit en annexe, en traduction française, le début du chapitre de conclusion de cet ouvrage.

4Pour le reste, je tente, non pas de résumer les points principaux de ce débat – qui débordait d’ailleurs largement le sujet de ce cahier — mais de souligner et d’interpréter ceux qui me semblaient enrichir tout particulièrement la discussion du phénomène de l’ingérence économique. Cette interprétation ne doit être lue que comme un commentaire personnel ; elle est inévitablement subjective et n’engage en aucune manière la responsabilité des autres participants du débat.

5Le texte de Bruce Rich conclut un travail d’analyse et d’interprétation extrêmement sévère du rôle de la Banque mondiale : l’auteur se demande comment une institution chargée d’une mission de “développement” a pu déboucher, au moins en certaines occasions, sur une conception aussi destructrice et aussi unilatérale de la “modernité”. Il suggère que la recherche de la “postmodernité” se traduira, elle, par un souci de pluralisme accru, et il souhaite l’avènement d’institutions internationales davantage responsables devant les opinions publiques.

6Certes, la critique de l’institution “Banque mondiale” ne constitue pas le thème de ce cahier ; par contre, plusieurs des préoccupations évoquées par ce texte, et également abordées lors du débat public à l’IUED, me paraissent jeter une lumière supplémentaire sur le processus de “mondialisation / ingérence / internalisation” que l’on a essayé d’analyser ici. C’est dans cette perspective que je voudrais rappeler et commenter certaines de ces préoccupations.

7– L’ambiguïté de la notion de développement, d’abord. La mission de développement est inscrite au premier paragraphe de l’article des statuts de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement, rédigés et décrétés à la conférence de Bretton-Woods en juillet 1944. Mais les deuxième et troisième paragraphes du même article précisent immédiatement le contenu et les modalités de ce développement, puisqu’ils assignent aussi pour objectifs à la nouvelle banque de “promouvoir les investissements privés à l’étranger” et de “promouvoir l’harmonieuse expansion, sur une longue période, des échanges internationaux”.

8Bien que rarement cités en tant que texte des statuts, ces deux objectifs constituent, encore aujourd’hui, l’essentiel du credo de la Banque mondiale en matière de développement. Les discours des présidents successifs de la Banque – sur les besoins essentiels, sur la réduction de la pauvreté ou sur le développement durable – doivent dès lors être analysés pour ce qu’ils sont : des présentations politiques, “conjoncturelles”, d’une mission qui demeure permanente. Ces présentations ne sont pas nécessairement fausses, ou de mauvaise foi ; simplement, il faut les comprendre comme la défense d’une thèse selon laquelle un développement axé sur les forces du marché, c’est-à-dire sur l’investissement privé étranger et l’intégration maximale des économies nationales dans les échanges mondiaux, constitue le meilleur chemin vers la satisfaction des besoins essentiels, la réduction de la pauvreté et le développement durable. Mais ces objectifs ne découlent en aucun cas d’une obligation juridique inscrite dans les statuts.

9Dans ce contexte, le “développement” mis en œuvre par la Banque mondiale est d’abord tel qu’il est décrit directement, indépendamment de ses conséquences indirectes : c’est un mouvement indéfini d’expansion des affaires au niveau mondial, ou si l’on veut des occasions de profit, par l’investissement en capital et la croissance des échanges. Cette affirmation n’est pas une critique, c’est un simple constat de la mission assignée à la Banque par ses propres statuts. D’où la mondialisation et l’ingérence économique.

10– Que fait une banque confrontée à une telle mission ? Elle fait son métier : elle prête. Conséquence : la pression à l’emprunt qu’elle exerce sur l’ensemble de ses pays clients, pression qui fut maximale dans les années 1970, ce qui explique la célèbre tendance de la Banque mondiale à l’excès d’optimisme dans les projections macroéconomiques (car il faut bien se convaincre soi-même de la bonne santé des clients à qui l’on veut prêter), et surtout sa responsabilité dans la crise de la dette à partir de la décennie suivante.

11D’où la question formulée très clairement lors du débat à 1TUED : la pression en faveur d’une quantité maximale de prêts ne constitue-t-elle pas une impasse dans la voie du développement ? La réponse à cette question diffère selon le sens que l’on donne au terme de “développement” ; mais aujourd’hui, l’impasse préoccupe aussi bien ceux qui sont à la recherche des occasions maximales de profit que les partisans d’une meilleure réponse aux besoins sociaux.

12– Si l’expansion des affaires et des occasions de profit pour les acteurs dominants du système mondial constitue bien le critère décisif des activités de la Banque – considérées comme un tout, bien entendu, et non pas dans chacun des projets spécifiques qu’elle finance ou qu’elle contribue à financer –, cela veut dire que les autres critères sont, non pas nécessairement niés, mais placés en position subordonnée, qu’il s’agisse d’objectifs sociaux ou d’objectifs de développement durable.

13L’insistance de la Banque sur ces derniers depuis quelques années ne doit pas faire illusion : c’est précisément parce que la Banque sait que son activité menace ces objectifs qu’elle est obligée de les réintroduire explicitement. La fameuse “dimension sociale de l’ajustement structurel” en constitue peut-être le meilleur exemple : il n’est pas question de renoncer à l’approche économiciste de l’ajustement qu’exige la promotion maximale des échanges internationaux ; mais comme les conséquences sociales en deviennent évidemment dramatiques, la Banque se trouve obligée de combattre les conséquences les plus extrêmes d’une action qu’elle continue de juger indispensable.

14Cette simple question de priorité dans les objectifs – priorité non dissimulée, explicitée dans les textes officiels depuis un demi-siècle – fournit une grille de lecture étonnamment peu utilisée dans la littérature, alors que nombre de commentateurs essaient d’expliquer de manière plus ou moins acrobatique le comportement de la Banque et ses résultats. Si d’ailleurs la Banque prétendait que son objectif essentiel depuis cinquante ans n’était autre que la réduction de la pauvreté, elle devrait admettre en même temps un constat d’échec gigantesque, puisque ses propres chiffres démontrent l’accroissement incessant du nombre de pauvres sur la planète. Ces conséquences sont aggravées par le fait que les pays où les problèmes de pauvreté sont les plus aigus s’adressent justement à la Banque mondiale en tant que prêteur de dernier ressort, car ils savent bien que les institutions financières “ordinaires” n’auraient guère de raison de satisfaire leurs demandes. Sont-ils vraiment mieux tombés ?

15– Les priorités dans les objectifs assignés à la Banque ne se traduisent pas seulement par la place secondaire donnée aux objectifs sociaux, elles expliquent aussi le processus d’homogénéisation forcée qui oblige à l’ingérence : homogénéité des objectifs de développement, qui paraissent échapper à toute discussion ; homogénéité des programmes et des projets, indépendamment des particularités de chaque société et de chaque culture ; homogénéité aussi des techniques et des méthodes (sans revenir à la vieille histoire des chasse-neige en Guinée, on a pu citer lors du débat l’exemple d’une étonnante similitude des méthodes d’aménagement forestier recommandées à des pays de latitudes bien différentes). Le caractère interchangeable des recommandations de la Banque dans ses rapports n’est donc pas nécessairement attribuable à la négligence de leurs auteurs ; elle s’explique sans doute davantage par les “économies d’échelle” que l’on croit pouvoir réaliser à partir du réemploi de techniques bien éprouvées.

16– Quelles sont les perspectives d’évolution d’un tel système dans l’avenir ? Il faut traiter séparément les chances d’évolution spontanée de l’institution Banque mondiale, et les exigences minimales que l’on peut formuler à ce propos.

17Sur l’adaptation spontanée de la Banque mondiale à un contexte géopolitique et économique en plein bouleversement, les avis ne concordent guère. Les uns insistent sur la capacité étonnante de la Banque à intégrer, et même à devancer les critiques qui lui sont adressées ; ils pensent que la Banque s’est déjà profondément transformée et continuera à le faire. Les autres rappellent la logique du système mondial dont la Banque est l’émanation ; ils croient qu’il faut distinguer entre une critique “interne” d’efficacité de l’institution (critique largement entreprise par la Banque elle-même, avec une certaine sincérité sinon une efficacité indiscutable), et une critique “externe” remettant en question les objectifs assignés à l’institution elle-même. Mais la modification des statuts de la Banque dépend d’abord des gouvernements représentés à son conseil d’administration ; et la conjoncture politique actuelle dans les économies dominantes ne paraît guère annoncer de profonds changements idéologiques ou doctrinaux sur ce point, si l’on en juge par l’histoire récente de la BIRD ou les déclarations de l’OCDE.

18Sur les exigences minimales de l’avenir, il n’y a probablement pas d’accord non plus, mais on peut évoquer au moins trois domaines dans lesquels elles méritent d’être formulées : il s’agit de la nature des interlocuteurs de la Banque, des objectifs de développement qu’elle poursuit, et finalement du rôle qu’elle joue dans le processus de développement.

19En ce qui concerne ses interlocuteurs, la Banque mondiale est une institution créée par les Etats ; elle prête essentiellement aux Etats, elle est responsable devant les représentants des Etats qui constituent son conseil d’administration. Chacun sait aujourd’hui que les gouvernements en place ne sont pas nécessairement les meilleurs représentants des intérêts des populations concernées, surtout si l’on distingue les divers groupes d’intérêts spécifiques qui composent ces populations globales. La Banque est bien évidemment consciente de ce problème, mais ses moyens pour le résoudre demeurent inévitablement limités. Elle essaie de se rapprocher du monde associatif, et malgré les équivoques qui subsistent, ce rapprochement est certainement souhaitable. Par contre elle demeure étonnamment peu transparente en matière d’information, et cette vieille tradition des organisations financières apparaît particulièrement regrettable dans le domaine du développement.

20C’est surtout dans la nature des objectifs du développement qu’elle aide à promouvoir que l’activité de la Banque mondiale nécessite des changements. Ces changements seront inévitablement limités, il faut le répéter, en raison de son mandat et de ce qu’elle représente au sein du système de l’économie mondiale. On ne peut guère s’attendre à ce qu’elle se fasse le chantre d’un modèle de développement réellement différent de celui qui domine aujourd’hui cette économie mondiale. On peut espérer, par contre – en dépit des contradictions pratiques qu’elle a rencontrées sur ce chemin, sous la présidence de Robert MacNamara notamment – qu’elle reprenne, qu’elle poursuive, et surtout qu’elle accentue la prise en considération des besoins essentiels des populations, qu’ils fassent ou non l’objet d’une demande solvable. Dans cette perspective, la réduction de la pauvreté et la protection de l’environnement ne sont pas des objectifs “naturels” pour une banque, et il faut donc s’attendre à ce que la logique institutionnelle interne en freine constamment la mise en œuvre.

21Plus important encore, il faut permettre l’avènement d’un véritable pluralisme dans les objectifs des stratégies de développement, et donc le rejet des pratiques qui ont abouti à une absence de choix dans ce domaine. Cette ouverture accrue dépend en partie de la Banque mondiale elle-même ; elle dépend davantage de ses mandants, et plus encore de l’ensemble des institutions de développement dans le monde, qui devraient cesser de se conformer étroitement au modèle de la plus importante d’entre elles. Cette voie est ardue et les recettes techniques restent à inventer : mais l’exigence de voies nouvelles est à la mesure des bouleversements récents du monde, et surtout de son avenir.

22Enfin, quant au rôle de la Banque mondiale elle-même, et quant aux caractéristiques institutionnelles qui sont les siennes, le débat à l’IUED a évoqué la vieille question de savoir si la Banque est d’abord une banque ou avant tout une institution de développement, ou encore si l’expression “banque de développement” ne recèle pas une sorte de contradiction dans les termes. S’il y a contradiction, c’est d’abord parce que l’on considère que le contenu du développement déborde la sphère de l’économie marchande, et donc du profit possible : supposition largement admise, puisque le fonctionnement du marché implique la réalisation de conditions collectives telles que l’existence d’un minimum d’ordre public, de certaines institutions, de diverses infrastructures, etc. La Banque mondiale accepte d’ailleurs elle-même cette supposition, puisqu’elle finance de telles réalisations, et sans contradiction apparente.

23Il n’y aurait donc problème qu’à partir du moment où ces objectifs collectifs ne seraient plus considérés comme de simples conditions intermédiaires du fonctionnement du marché, mais comme des finalités poursuivies pour elles-mêmes, et donc éventuellement concurrentes des objectifs marchands. Problème purement théorique et abstrait ? Certainement pas : on en trouverait une application concrète, si l’on pouvait analyser systématiquement les décisions de la Banque lorsque ses objectifs financièrement “rentables” – c’est-à-dire permettant un remboursement profitable des emprunts – se trouvent en relation de concurrence (et non plus de complémentarité) avec des objectifs “non rentables” tels que la promotion de la justice sociale ou de la démocratie. Malgré ses déclarations répétées d’apolitisme, on voit mal la Banque mondiale se prêter spontanément à ce genre d’examen, et le débat risque de se poursuivre sur ce point.

24Deux voies plus réalistes me paraissent ouvertes pour sortir de cette impasse. L’une consiste à se demander, en forme d’interrogation critique permanente, si la Banque est capable d’adaptation suffisante aux circonstances pour s’attaquer aux problèmes essentiels du développement, marchands ou non marchands, indépendamment des options idéologiques qui furent celles de ses fondateurs et qui sont inscrites dans ses statuts. J’avoue mon scepticisme sur ce point, mais je reconnais qu’un certain nombre d’efforts sincères dans ce sens peuvent être observés au sein même de la Banque.

25L’autre voie – qui me semble constituer l’un des défis principaux de l’avenir du développement international – consisterait, non pas à prétendre transformer profondément la Banque mondiale de l’intérieur, mais plutôt à casser, ou au moins à réduire, la position de quasi-monopole qui est aujourd’hui la sienne dans la doctrine et le financement international des stratégies de développement. Une telle perspective n’a rien d’irréaliste, mais elle ne semble guère probable pour l’instant, si l’on en juge par l’attitude des autres grandes organisations financières, multilatérales ou bilatérales, ou même par les pratiques des agences des Nations Unies.

26En toute hypothèse, on peut conclure sur ce point en souhaitant une plus grande responsabilité (accountability, ou obligation de rendre des comptes) de la Banque face à ses mandants et face à ses interlocuteurs.

27– Concluons brièvement en revenant au thème central de ce cahier, à savoir le processus de mondialisation / ingérence / internalisation.

28Même s’il se limite à un niveau très général, un débat sur le rôle que joue la Banque mondiale dans le développement ne peut que souligner le risque homogénéisateur qui est lié au processus de globalisation – au sens d’un refus des différences et des possibilités de choix dans les collectivités nationales –, en même temps que les dangers d’exclusion inhérents à un mode de développement dominé par le marché. Ce sont ces risques qui expliquent que les interventions de la Banque mondiale soient souvent ressenties comme une ingérence, et que l’internalisation par les sociétés concernées n’aille pas nécessairement de soi.

29Ces interventions jettent aussi une lumière particulièrement crue sur la question de l’ingérence telle qu’elle a été définie ici, pour au moins deux raisons : parce que la Banque mondiale est une institution de dimension considérable, d’abord, en tant qu’émanation du système mondial ; mais aussi parce que son pouvoir repose à la fois sur l’argent et sur le conformisme d’une doctrine fondée sur l’idéologie du marché.

Et maintenant, que faire et par où commencer. What on earth is to be donne ?1

30L’année 1994 marque le cinquantième anniversaire de la Conférence de Bretton-Woods, placée sous le signe des idéaux de liberté et de paix mondiales. La Banque mondiale fut conçue comme un moyen au service de ces fins. Or, depuis près d’un demi-siècle, elle a souvent été l’un des principaux complices d’une guerre silencieuse contre la diversité des cultures humaines et contre le patrimoine vivant de notre planète, les fondements sociaux et biologiques de l’avenir de l’humanité. Certes, cette guerre n’était pas délibérée, pendant les premières décennies tout au moins, et le terme de “complice” est important, car la Banque n’a souvent été que l’auxiliaire de la folie des grandeurs modernisatrice (initialement bien intentionnée) d’une kyrielle de bureaucraties gouvernementales du monde entier. Elle a cependant, avec le temps, assumé un rôle de plus en plus actif, créant de nouvelles bureaucraties et dictant la politique de bien d’autres.

31On peut se demander comment une institution telle que la Banque mondiale, issue d’objectifs si élevés, a pu se corrompre et s’avilir à tel point, sur le plan intellectuel comme sur le plan institutionnel. Or, cette évolution était inscrite dans les prémisses mêmes de sa création. Depuis le xvii^e siècle, l’idée de développement est synonyme de pouvoir et de maîtrise absolus, sur la nature comme sur les hommes. La centralisation d’un tel pouvoir ne peut conduire qu’à la catastrophe. Les décombres des cauchemars totalitaires du xx^e siècle montrent à l’envi qu’il est peu de méprises qui causent autant de souffrances humaines que celle qui consiste à placer les moyens de régir l’existence de centaines de millions d’hommes entre les mains de quelques-uns, qui non seulement n’ont de comptes à rendre à personne, mais qui prétendent en outre que leurs décisions sont dictées par des systèmes rationnels objectifs et irréfutables. Ces systèmes sont autant d’idéologies. Le développement lui-même n’est rien d’autre qu’une idéologie : la dernière idéologie des temps modernes. Cessons de chercher des solutions objectives à la crise de l’objectivité. Prétendre que des institutions dotées du pouvoir immense d’affecter l’existence d’autres êtres humains sont apolitiques, c’est permettre à la politique, au bout du compte, de régner en coulisses, omniprésente, corrompue et sans freins.

32La Banque mondiale incarne le rêve déchu de la modernité, l’échec d’une institution universelle censée planifier, édifier et diriger le développement mondial. Le désarroi de la Banque n’est sans doute qu’un signe parmi d’autres du crépuscule de l’ère moderne : effondrement ou érosion d’Etats multinationaux comme l’URSS, la Yougoslavie, l’Inde et le Canada ; montée en puissance de nationalismes ethniques ou régionaux, souvent d’un atavisme effrayant ; attrait croissant de l’intégrisme religieux, non seulement dans le monde islamique, où le plus souvent le développement est resté une promesse sans lendemain, mais aussi dans les pays industrialisés.

33Dans bien des pays, le pouvoir des institutions multilatérales suscite désormais une défiance croissante. Nombreux sont ceux qui voient en elles une régression historique, en termes de contrôle démocratique et de transparence politiques, des valeurs qu’incarnent, tant bien que mal, les structures démocratiques si durement acquises dans les nations occidentales, au terme de siècles de luttes sociales et politiques. C’est ajuste titre que les tentatives des bureaucrates de la Communauté européenne de poursuivre le transfert de pouvoirs démocratiques à une bureaucratie centralisée à Bruxelles ont suscité une levée de boucliers sur l’ensemble du continent.

34D’aucuns voient dans ces phénomènes sociaux et politiques contradictoires des signes avant-coureurs de la “postmodernité”, des effets du triomphe absolu de la modernité qui, en aboutissant à une culture du marché mondial et de la communication, libère paradoxalement des forces et des mouvements pluralistes d’une puissance inattendue. On s’aperçoit chaque jour davantage que les systèmes économiques et écologiques, sur le plan local comme à l’échelon planétaire, échappent à l’emprise de l’Etat, les systèmes centralisés classiques d’administration et de gestion étant ainsi impuissants à maîtriser le cours des événements. Peter Drucker exprime cette prise de conscience par l’expression “plus de salut par la société”, tandis que David Korten y voit “la fin de l’Etat dominant”.

35Le monde postmoderne apparaît comme celui de l’interdépendance globale assortie d’une indétermination totale, un monde à la merci d’événements aléatoires, sources de bouleversements brusques et radicaux. Nous sommes les témoins de la fin des grands récits universels (et le développement international façon Banque mondiale en est l’un des plus grandioses), de l’impossibilité de la totalisation du savoir, et de la ruine de la société administrée, autant de notions dont l’origine remonte à Descartes et à Bacon. Comme Drucker et d’autres l’ont observé, il est désormais impossible de formuler une solution unique à tel ou tel problème social ; les réponses sont souvent différenciées, chacune correspondant à une situation locale spécifique. En lieu et place du projet moderne universel, voici le règne de l’hétérogénéité irréductible et vaguement menaçante (car impossible à maîtriser) de la postmodernité.

36Le danger et la crise politique de la société technologique moderne sont désormais mondiaux. Le danger, nous l’avons vu, réside dans la quête incessante d’une technique livrée à elle-même, devenue fin en soi, et dans le champ libre donné à la raison utilitaire sur la planète entière. Loin de conduire à l’équité économique et à l’équilibre social, cette voie mène à l’escalade du désordre, de l’instabilité écologique et de la violence. La crise politique s’explique avant tout par le manque de contrôle démocratique, de réceptivité et d’ouverture des institutions et des bureaucraties, tant publiques que privées, qui sont les instruments et les administrateurs de ce sinistre nihilisme technologique planétaire. Plus ces institutions à vocation universelle s’efforcent de prévoir, de gérer et de maîtriser le monde, plus le monde leur échappe dans des turbulences et un chaos croissants.

37Les défaillances de plus en plus fréquentes de l’Etat-nation et du système international débouchent sur la Somalie, la Bosnie, Haïti ou le Cachemire. Ces drames se multiplieront aussi longtemps que l’on ne parviendra pas à repenser les institutions nationales et internationales ni à trouver d’autres manières de relever les défis planétaires – économiques, politiques et écologiques – de l’ère postmoderne.

38La crise de l’environnement mondial est l’incarnation de ces dilemmes postmodernes, mais elle peut aussi indiquer la voie qui permettra de les dépasser. Elle pose en effet une énigme que les institutions internationales actuelles sont impuissantes à résoudre : alors même que les dangers sont de plus en plus planétaires, cumulatifs et universels, les solutions doivent être cherchées à l’échelon local partout sur la planète. Si les tenants des limites à la croissance et d’une économie de stabilité ont raison, ne serait-ce qu’en partie, c’est bel et bien le comportement économique et social de la majorité des habitants de la planète qui doit radicalement changer.

39Et maintenant, que faire et par où commencer ?