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Dérives humanitaires

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Marie-Dominique Perrot

Paroles

Le CICR face à l’ingérence humanitaire

Entretien avec Paul Grossrieder, politologue et directeur adjoint des opérations du Comité International de la Croix Rouge (CICR), Genève.

Christian Comeliau

Texte intégral

1Le CICR n’est évidemment pas un nouveau venu en matière d’opérations humanitaires. Compte tenu à la fois de votre tradition et de vos missions actuelles, quelles sont vos positions et vos réactions quant à l’émergence récente de la préoccupation humanitaire dans les relations internationales, quant au “droit d’ingérencequi y a été associé, quant à sa justification et sa nature politique ?

2Rappelons d’abord brièvement l’historique de cette émergence. C’est une histoire assez française : elle est due avant tout aux initiatives de B. Kouchner et de M. Bettati qui se fondent sur un diagnostic de la situation humanitaire alarmante de certains pays et sur les limites des interventions des organisations humanitaires traditionnelles. Selon les partisans de la notion de droit d’ingérence, il y a différentes générations d’interventions humanitaires. Le CICR fait partie de la première, celle qui privilégie le respect de la souveraineté : pas d’intervention sans le feu vert des autorités gouvernementales du ou des pays concernés. D’où problème de rapidité et d’efficacité. Pour Kouchner, un Etat même souverain n’a pas le droit d’ignorer la morale ; il doit intervenir par rapports besoins qui existent. Il faut donc imaginer une construction juridique plus efficace, d’où les résolutions onusiennes sur le droit d’ingérence.

3Face à ce raisonnement, quelle est la position du CICR ?

4Le diagnostic de Kouchner sur le manque de rapidité et d’efficacité, personne ne peut le contester ; mais la réponse proposée à ce diagnostic pose également problème. Il est faux de dire que le CICR est obligé d’attendre le feu vert des Etats : l’article 3 des Conventions de Genève prévoit un droit d’initiative pour le CICR en cas de besoin. Il est vrai que si un Etat oppose son veto et la force à cette disposition juridique, qui n’est pas nouvelle, il devient impossible d’intervenir, pour qui que ce soit, avec ou sans droit d’ingérence. Le problème reste donc entier : ce n’est pas parce que vous proclamez un droit d’ingérence qu’une intervention “clandestine” pourra se développer contre la volonté des autorités en place. Il ne faut pas confondre les interventions humanitaires d’envergure fondées sur le droit d’ingérence et les premières actions de Médecins sans frontières ou de Médecins du monde, qui ont fait du très bon travail d’ailleurs ; mais leurs interventions ne concernaient que des actions ponctuelles par petits groupes de deux ou trois médecins. L’enjeu n’est plus celui-là ; c’est pourquoi à notre sens le droit d’ingérence ne fait qu’expliciter une possibilité juridique qui existait déjà. Plutôt qu’au niveau du droit, c’est dans le domaine des mécanismes d’application de ce droit qu’il faut chercher des solutions pour l’amélioration de l’efficacité des interventions humanitaires.

5Le terme même de “droit d’ingérencene présente-t-il pas une contradiction ?

6Oui, c’est un droit de violation du droit. Mais on peut présenter les choses autrement, comme Rufin par exemple qui propose de parler non de droit, mais de “devoir d’ingérence” : c’est une obligation morale et non juridique. La morale peut parfois s’opposer au droit : ne faut-il pas essayer de faire quelque chose dans les situations où, si l’on ne joue pas de façon serrée par rapport aux autorités, ce sont des populations entières qui vont mourir de faim, ou être déplacées, ou être torturées, et cela sans aucune aide de qui que ce soit ?

7Le CICR parle donc de “droit de toute victime à l’assistance”. Ainsi se trouve contournée la contradiction théorique : ce n’est pas l’organisation humanitaire qui doit se fonder sur un droit théorique d’intervenir ; c’est la victime qui a le droit d’être assistée, et l’organisation humanitaire a donc le devoir de tout faire pour l’assister.

8Dans les faits, qu’est-ce que le CICR a pu faire, qu’est-ce qu’il n’a pas pu faire, comment, et quelles en sont les conséquences ?

9En fait le CICR n’est pas complètement paralysé par la position des autorités gouvernementales. Prenons l’exemple de l’Afghanistan, où nous avons travaillé de deux manières : à Kaboul, dans un hôpital, dans les prisons, et dans des zones contrôlées par les moudjahiddines. Pour des raisons de sécurité, nous avons notifié notre présence aux autorités centrales. On ne parlait pas pour autant de droit d’ingérence à ce moment, mais aucun droit ne bloquait nos activités humanitaires sous prétexte de respect d’une souveraineté absolue.

10Voulez-vous dire que tout ce raisonnement sur le droit d’ingérence est un peu une construction juridique sur des principes qui existaient déjà ?

11Oui et ajoutons que du point de vue pratique, dans des situations actuelles d’urgence comme l’ex-Yougoslavie, la Somalie, le Liberia, le problème n’est plus du tout d’entrer dans le pays. C’était le cas quand les superpuissances surveillaient les frontières, comme l’URSS au Cambodge par Vietnamiens interposés, ou en Angola en 1983 ; une fois entrés, cela marchait à peu près bien. Mais aujourd’hui, c’est le contraire : il n’y a pas de problème majeur pour entrer, en Somalie ou au Liberia par exemple ; le problème est plutôt de pouvoir agir une fois que vous êtes entrés.

12Problème de sécurité ? de capacité d’action ?

13De sécurité, d’accès aux victimes, d’organisation des rapports entre les forces ou les parties en présence. Vous avez négocié des passages aux check points, mais vous n’êtes jamais sûrs que cela va marcher. Les gens qui sont là ne reconnaissent aucun papier, pas même de leurs leaders.

14Mais ce problème n’est-il pas insoluble ?

15En théorie, oui ; en pratique, non. C’est le résultat de l’éclatement des autorités, il n’y a plus aucune autorité établie, chacun est son propre chef ; à la limite il faut discuter avec chaque individu.

16On peut revenir aux deux manières de procéder que je distinguais au début. Il y a la manière “pionnière”, encore pratiquée jusqu’il y a quatre ou cinq ans par Médecins du monde ou Médecins sans frontières : on veut travailler, pas faire des discours, on entre comme on peut. Le meilleur exemple est l’Afghanistan : les organisations humanitaires faisaient de l’ingérence de facto, sans notification. Elles entraient, se faisaient protéger par des groupes qui les emmenaient dans une région où elles pouvaient travailler. Mais c’est une intervention pieds et poings liés : les victimes sont choisies par le groupe, qui interdit l’accès à l’hôpital à quiconque ne fait pas partie du groupe. Il y a donc discrimination entre victimes, alors que le grand principe du droit humanitaire est que toute victime a droit à l’aide. Il y a donc une limite à l’ingérence sous cette forme pionnière, par ailleurs excellente : si vous n’avez pas d’autorisation, vous êtes condamnés à vous identifier à l’une des parties en conflit.

17La formalisation du droit d’ingérence a-t-elle changé quelque chose à cette limite ?

18Après cette formalisation, les interventions sont différentes. L’intervention onusienne en Somalie en est une pseudo-illustration, car le droit d’ingérence n’était pas nécessaire. Le meilleur exemple est celui de l’Irak, à la fin de la guerre du Golfe. Les armées de la coalition ont usé du droit d’ingérence et c’est vrai qu’elles ont fait du bon travail. Efficacité, oui, mais pas de rapidité particulière : le CICR était présent dans le nord du Kurdistan avant elles. Cet exemple indique une autre limite : au-delà de la méthode des “pionniers” de l’ingérence humanitaire, quasi clandestine, évoquée plus haut, le nouveau droit d’ingérence suppose une intervention armée.

19Ce type d’intervention n’est-il pas contraire à la tradition du CICR ?

20Nous la refusons. C’est toujours la même objection : si vous êtes armés – et a fortiori si vous êtes une armée – vous êtes perçus automatiquement comme prenant position dans le conflit, vous êtes supposés en vouloir à quelqu’un, même si vous expliquez que votre mandat vous interdit de tirer. C’est le cas en Bosnie, et également en Somalie. C’est une première grande limite. Deuxièmement, si vous confiez l’action humanitaire à une armée, elle fera un travail de type “SAMU”, un travail d’assistance matérielle, sans contrôle sur les bénéficiaires exacts, et surtout sans préoccupation de protection des populations. Or les besoins essentiels dans les conflits sont ceux de l’assistance matérielle, certes, mais surtout de la protection : dans des situations de guerre où toutes les structures se désagrègent, il faut un système de substitution à l’éclatement du système juridique et judiciaire.

21Y a-t-il une autre limite importante ?

22Oui, celle du manque de continuité. Les armées arrivent, déposent du matériel et repartent ; et elles ne laissent personne derrière elles pour assurer le suivi. Dans le cas de l’Irak, ce n’est pas tout à fait vrai, car il y a eu les “bérets bleus” ou “gardes bleus” : ils étaient faiblement armés, assez pour protéger les acteurs humanitaires mais pas davantage. Cependant, cela n’a pas très bien marché, et ils ont été attaqués sans pouvoir eux-mêmes se défendre.

23Absence de protection des populations, absence de continuité : ce sont là les principales limites à ces nouvelles formes d’ingérence ?

24Il y a encore une autre limite, de nature un peu connexe, mais qui n’est pas sans importance : c’est le coût exorbitant de ces opérations militaires. Pour moi le problème n’est pas le prix lui-même – il n’y a pas de prix quand il s’agit de sauver des vies humaines –, mais le rapport entre coût et résultat. Demandez aux Somaliens quel est selon eux le bénéfice humanitaire de l’opération militaire : il est vraiment minime. Revenons à un plan plus théorique pour souligner un aspect étonnant : derrière le droit d’ingérence se profile un retour à la théorie de la “guerre juste”, établissant une proportionnalité entre le bien recherché et les moyens utilisés : vous êtes autorisés à tuer du monde – disons : à recourir à la force – si c’est pour arriver à un bien plus grand que le mal produit par cette violence.

25N’y a-t-il pas aussi un problème de la sélectivité ?

26Oui, selon les principes humanitaires, toutes les victimes doivent pouvoir être aidées, sans discrimination. D’où la nécessité de l’indépendance, de l’impartialité, de la neutralité ; mais ceux qui sont armés ne sont pas perçus comme indépendants. D’autre part, l’ingérence n’est pas appliquée uniformément.

27Le principe d’impartialité est certes excellent, mais bien difficile à mettre en œuvre sur le terrain en raison des conditions objectives qui y règnent. Ne faut-il pas choisir entre cette intervention non neutre ou rien du tout ?

28Non, pas nécessairement. Une expérience doit être rappelée, celle de l’Afghanistan, où le CICR est presque seul à agir et en conformité avec ses principes.

29Les combats sont violents, mais le CICR peut passer les lignes sans être menacé par les combattants. C’est le résultat de dix ans de travail, qui ont rendu crédible notre neutralité ; notre propagande, ce sont nos hôpitaux, nos ateliers orthopédiques, nos visites aux prisonniers, et nos efforts pour expliquer notre action.

30N’est ce pas une nouvelle preuve de l’importance de la continuité, sur laquelle vous insistiez tout à l’heure ?

31Exactement : continuité, mais aussi prévention. Dans l’agenda du Secrétaire général de l’ONU, la “diplomatie préventive” a pour mission de prévenir la guerre, si possible par des moyens non violents. D’où la nécessité d’un système d’avertissement avancé (early warning System). Pour le CICR, ce sont des délégations régionales, qui viennent par exemple de jouer leur rôle en relation avec les événements du Mexique. Elles doivent être proches du terrain, et inculquer aux autorités civiles et militaires, ainsi qu’à toute la population, les principes et les modes d’action de la Croix-Rouge pour éviter la guerre ; si la guerre survient tout de même, il faut faire en sorte qu’elle laisse une place au CICR et à l’action humanitaire.

32Cette ambition est remarquable ; mais n’est-elle pas un peu utopique ?

33Utopique ou non, elle est nécessaire. Bien sûr, il ne faut pas se faire trop d’illusion : dans les faits, le early warning system empêche rarement la guerre. Surtout dans les conflits tribaux et non idéologiques. L’ambition est motivée par un idéal. Même si on n’empêche pas la guerre, il reste utile de continuer à transmettre les principes du droit international humanitaire. En Afrique, par exemple, on voit des responsables militaires communiquer à leurs troupes ce que nous leur avions enseigné dans des séminaires.

34Une dernière question : quel est le rapport de l’action humanitaire avec le développement ? L’action humanitaire paraît viser surtout le court terme. Mais vous parlez de créer des comportements, et cela c’est du long terme.

35On insiste de plus en plus aujourd’hui sur la nécessité d’un continuum entre les actions d’urgence et le développement. De ce point de vue, la situation actuelle est certes désolante, et le CICR lui-même n’y a pas été suffisamment sensible. Au Sud-Soudan, cependant, à la différence de l’Angola de 1983 à 1989, ce sont les populations elles-mêmes qui nous demandent d’aller au-delà de la distribution de nourriture et de donner plutôt des filets, des vaccins, etc. C’est ce qu’on appelle la “réhabilitation d’urgence”. Il est urgent que les pays riches aussi – tant les responsables politiques que les organisations humanitaires – comprennent la nécessité de relier davantage l’urgence au développement : c’est une exigence de principe évidente, et cela peut même être rentable économiquement et politiquement.

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