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Impasses et promesses

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Daniel Fino

Points d'appui

Tourments et tournants de la coopération au développement

Valérie Bouloudani et Serge Ghinet

Texte intégral

  • 1 Pour clarifier cette notion, le Comité d’Aide au Développement (CAD) de l’Organisation de Coopérati (...)
  • 2 Précisons encore que le concept de “système d’aide” est utilisé pour définir l’ensemble du disposit (...)
  • 3 Cet article assimilera la notion d'aide au développement à celle de coopération au développement ca (...)

1La notion d“‘aide au développement” renvoie aux transferts de ressources (financières, techniques, humaines) d’origine publique (agences d’aide bilatérales ou multilatérales) ou privée (organisations non gouvernementales - ONG) opérés dans le but de promouvoir le développement économique et social des pays en développement1. Cette notion est souvent assimilée à celle de “coopération au développement”2. Pourtant cette dernière peut revêtir bien d’autres formes de collaboration, telles que les programmes culturels, les accords commerciaux ou les conventions sur les migrations, par exemple. De plus, les flux d’aide au développement restent marginaux en comparaison des flux économiques et financiers internationaux intégrés dans la coopération au développement3.

2Le concept de coopération au développement comprend donc l’ensemble des mesures prises par les institutions bilatérales et multilatérales dans leurs relations avec les pays en développement. Certaines de ces mesures ont bien souvent plus d’impact (négatif ou positif) sur le développement des pays concernés que les programmes d’aide proprement dits. C’est pourquoi des organisations telles que le PNU et l’OCDE demandent désormais aux pays donateurs de développer une approche globale et cohérente en matière de coopération au développement, qui tienne compte de l’impact sur le développement de l’ensemble des relations qui les lient aux pays en développement, et pas uniquement des programmes d’aide.

3Cette requête doit être comprise à la lumière du fait que les observateurs et les acteurs de la coopération au développement s’accordent pour en tirer un bilan plus que mitigé. Les critiques adressées à l’aide au développement ont été si virulentes que cette dernière apparaît maintenant comme dépassée, du moins dans sa forme “classique”. Et pourtant, des tâches toujours plus nombreuses lui sont attribuées, en conséquence des bouleversements économiques et politiques de ces dernières années.

L’aide au développement : une notion dépassée

4Les ministres de la coopération au développement et les chefs des organismes d’aide des pays membres du Comité d’aide au développement de l’OCDE (le CAD) ont en effet réaffirmé récemment la nécessité de poursuivre les efforts de coopération, qu’ils considèrent “comme un investissement essentiel pour l’avenir”. Appréciant les résultats de la coopération au développement, ils se veulent positifs : “le soutien accordé à l’effort de développement a sa part dans les progrès extraordinaires enregistrés sur le plan du bien-être économique et social. Le nombre de personnes qui ont vu s’accroître leur revenu, s’allonger leur espérance de vie et s’améliorer leur éducation et leur accès aux services essentiels excède largement deux milliards. La coopération pour le développement a en outre permis l’émergence de nouveaux partenaires économiques qui jouent un rôle de plus en plus dynamique et génèrent, dans nos pays, de nouveaux courants d’échanges, de nouveaux investissements, et de nouveaux emplois, en même temps qu’ils nécessitent de nouveaux ajustements”.

5Pourtant, si enthousiaste qu’est cette déclaration, elle n’efface ni le sentiment de lassitude qui s’est installé dans les pays donateurs face au marasme économique et social dans lequel se trouvent encore de nombreux pays après quelque quatre décennies de coopération, ni les nombreuses critiques adressées à la coopération au développement.

Des opposants idéologiques et des partisans déçus

6Des analyses partisanes - libérales ou radicales - aux réflexions des praticiens du développement, les interrogations sur le bien-fondé de l’aide au Tiers-Monde en tant qu’instrument de promotion du développement surgissent en effet de toute part.

7Pour les libéraux, les pays du Tiers-Monde ne peuvent réaliser leur développement économique qu’en accélérant leur intégration dans les échanges internationaux et en faisant confiance aux mécanismes du marché (favoriser les investissements privés, développer les échanges commerciaux en orientant la production vers l’exportation en fonction des avantages comparatifs, etc.). Selon cette optique, l’aide au développement, en se substituant au marché, ne peut avoir que des effets pervers.

  • 4 En 1954, Raymond Cartier, journaliste, avait demandé aux autorités françaises d’utiliser l’argent d (...)

8Les nationalistes des pays industrialisés adoptent un angle d’attaque différent : en accord avec le slogan de Raymond Cartier4, “la Corrèze avant le Zambèze”, ces derniers contestent les budgets alloués à l’aide au Tiers-Monde car ils estiment que les gouvernements donateurs devraient d’abord résoudre leurs problèmes intérieurs.

  • 5 Cette approche a été développée par les “théoriciens de la dépendance”, dont les les plus connus so (...)

9Pour les radicaux, la domination du Tiers-Monde est structurellement inscrite dans les relations internationales et l’aide au développement est l’instrument des pays dominants pour dissimuler les effets pervers de ces relations. Selon eux, les pays du Tiers-Monde n’ont pas d’autre choix que de refuser l’aide au développement et de se retirer du marché mondial : c’est la solution de la “déconnexion” ou “déliaison” (delinking)5.

10Loin des théories partisanes, l’analyse pragmatique des effets des programmes d’aide sur le développement à long terme des pays bénéficiaires est pratiquement impossible à réaliser, car il est difficile d’isoler les effets de l’aide de ceux des autres facteurs internes et externes qui influencent également les processus de développement. L’étude conduite sous la direction de Robert Cassen est la plus approfondie dans ce domaine.

11Quant aux praticiens du développement, ils s’accordent généralement pour dénoncer l’écart entre le discours et la réalité dans le domaine de la coopération. Brigitte Erler affirme par exemple que “toutes mes expériences montrent que l’aide au développement est en totale contradiction avec le noble objectif moral qu’elle prétend servir, à savoir lutter contre la faim et la misère et contribuer à l’indépendance des pays en développement. La prétendue communauté d’intérêts existant entre les hommes des pays en développement et nous-mêmes n’est que chimère”. Ainsi que le constate Michel Vernières, professeur à l’Université de Paris I, face aux “adversaires idéologiques de la coopération”, ses partisans “ne peuvent que constater l’écart entre les principes et les faits”.

La coopération évolue selon des choix faits au Nord

12L’hypothèse de base de l’aide au développement, posée notamment par Rostow en 1961, était que le progrès économique et social suit un parcours linéaire, identique pour toutes les nations. L’expérience réussie du plan Marshall, appliqué à l’Europe après la deuxième guerre mondiale, avait conforté cette conviction, déjà généralement admise. En fait, comme le note Claude Marchant, “l’idée d’aide est récente : pas plus de cinquante ans. Elle a été lancée et mise en œuvre dans le cadre du plan Marshall. Les résultats de ce plan et sa logique d’application ont influencé les politiques de développement aussi bien en Afrique qu’en Asie. Un apport massif de ressources financières, d’assistance technique ou d’assistance en marchandises allait permettre aux économies de se lancer vers la voie inexorable de la croissance et du développement”.

13Ensuite, le concept de développement a évolué, de même que les orientations de l’aide au développement. “La façon dont l’aide a été affectée aux différentes époques reflète assez fidèlement les différentes conceptions du développement qui se sont succédées”, indique Sylvie Brunei. S’inspirant des “grands courants mobilisateurs de l’aide” mis en évidence par l’économiste Jean-Jacques Gabas, elle constate que “d’une approche quantitative, qui partait du postulat que seul un apport massif de capital dans les “secteurs lourds” pouvait engendrer le décollage, on est passé progressivement à une approche qualitative, insistant sur l’importance de la ressource humaine. La décennie 1980-1990, dominée par le règne de l’ajustement structurel, fait figure de parenthèse dans cette tendance à mettre l’accent sur l’homme, qui revient en force depuis le début des années 1990 (avec, néanmoins, la poursuite de l’ajustement dans les pays qui présentent toujours de très importants déséquilibres structurels, en Afrique notamment). L’accent mis sur le développement humain se traduit par un recours accru - et parfois excessif - aux ONG, par la “découverte” du rôle majeur joué par les femmes, avec l’appui aux politiques de planning familial, par l’insistance du PNUD pour que l’aide soit désormais affectée aux secteurs-clés du développement, la santé et l’éducation en premier chef. Il faut y ajouter, depuis le sommet de Rio en juin 1992, l’environnement, devenu une nouvelle priorité des organisations internationales”.

14L’effet de mode dans les orientations de l’aide internationale n’est donc pas à sous-estimer. Et ces modes sont le fruit des logiques internes des organisations du Nord, remarquent Vincent Berthet et Philippe Blancher : “les choix qui y sont faits (domaines prioritaires, choix des partenaires, mécanismes de décision et de financement) s’articulent sur des fonctionnements acquis et sur des présupposés qui ont leurs fondements dans les sociétés du Nord”. François Régis Mahieu, qui analyse les programmes de développement en terme d’offre et de demande d’aide, démontre que le développement est conçu comme un “service public de nature tutélaire” par les organisations bilatérales, multilatérales et non gouvernementales et que “la demande de développement n’est pas prise en compte” car “l’urgence des problèmes justifie un droit d’ingérence et une aide altruiste des pays développés”. Ainsi, “les conceptions de l’aide et les projets se succèdent sans garantie de résultats, sinon de maintenir les partenaires concernés dans leurs activités”.

15Ce constat rappelle qu’on ne peut ignorer que la coopération au développement engage des “partenaires” qui ne disposent pas des mêmes pouvoirs. Comme le souligne Edith Sizoo, “l’aide au développement est couplée avec le pouvoir de l’argent et le pouvoir de l’argent s’identifie au droit de décider de quelle manière on va intervenir. Les interventions (de la coopération) visent à apporter des changements de situation pour les populations locales dans un sens que les financeurs jugent rationnel. La question éthique, sur laquelle se fonde ce droit, est restée jusqu’à présent sans réponse”.

16Jacques Bouveresse ne semble pas dire autre chose : “au gré des expériences et des modes, le discours balance de la micro- à la macro-économie, des grandes réalisations aux petits projets, de la mobilisation des communautés de base à la formation d’une classe moyenne, de l’aide déliée à l’aide rigoureusement contrôlée. Les monologues se succèdent, en dépit des appels au dialogue. Les populations concernées, sollicitées de donner un avis, sont en fait trop éloignées de la source des propositions et des décisions, trop étrangères à la culture des donateurs, pour ne pas demeurer à l’extérieur des entreprises qui se préparent. L’aide, dans cette perspective, n’est que le support, la justification de l’éternel discours sur l’Autre, attardé et disponible, voué à l’imitation et à la modernisation, jamais sujet de sa propre histoire, toujours objet de la volonté et de la vision occidentale du monde”.

Grandeur et décadence des ONG

17Au fur et à mesure des désenchantements des organismes d’aide bilatérale et multilatérale, les ONG ont été propulsées en première ligne du combat pour le développement. Elles se sont professionnalisées. Diverses par leurs tailles, leurs modes de financement et leurs formes d’intervention, elles assurent aujourd’hui une part croissante des activités de coopération au développement et sont devenues des acteurs incontournables. Elles sont désormais aussi l’objet de nombreuses attaques. Une des critiques les plus récurrentes adressées aux ONG du Nord est leur dépendance financière à l’égard de leurs gouvernements ou des organisations internationales, qui limiterait leur autonomie, leur liberté d’opinion et d’expression. Sophie Bessis s’interroge : “l’étroitesse des rapports qui lient les plus importantes d’entre elles (les ONG) aux organismes étatiques d’aide au développement n’en fait-elle pas des otages des stratégies d’aide au Tiers-Monde et des alibis commodes pour des bailleurs de fonds soucieux de rectifier leur image de marque, surtout négative, aux yeux des peuples du Sud ?”.

18Il leur est aussi reproché la vive concurrence à laquelle elles se livrent sans craindre de “perdre leur âme”. Concurrentes dans leurs pays d’origine, pour obtenir l’appui des donateurs privés et la reconnaissance du public et des médias, elles le sont aussi dans les pays bénéficiaires. Pour Bernard Lecomte, “les ONG du Nord ont bâti leur notoriété sur leur originalité et sur leur image d’autonomie. Mais simultanément, elles construisent leur pouvoir en recherchant des partenaires et en multipliant les pays où elles travaillent. Ceci implique une concurrence avec les autres ONG et avec les administrations locales. En effet, en multipliant les projets cofinancés et les sources étatiques de financement, les ONG du Nord augmentent leurs capacités et leur rayonnement. Se chargeant de multiples activités et agissant dans de nombreux pays, elles deviennent de plus en plus compétentes en négociation de budgets d’aide et de moins en moins connaisseuses des milieux où elles interviennent. Elles deviennent aussi plus concurrentes entre elles qu’elles ne l’étaient avant : dans certains villages d’Afrique de l’Ouest, on voit plusieurs ONG du Nord tenter d’accaparer les habitants, chacune pour son programme”.

19Encore plus critique, Dirk Barrez estime que les ONG sont devenues des “machines à coopérer” : “les ONG cherchent à maximaliser leurs dépenses dans le Tiers-Monde, leur chiffre d’affaires de projets de développement. Pour y arriver, elles se battent dans des luttes concurrentielles sur le compte des plus pauvres dans le Sud en profitant des vagues de calamités qui surviennent tout le temps. Ces luttes imposent une image très inexacte du Tiers-Monde au grand public. Plus grave encore : toutes ces campagnes trop médiatisées sont aussi responsables du fait que les relations entre le Nord et le Sud ne sont plus abordées en termes politiques mais s’expriment en termes de charité”. S’attaquant au modèle de développement que les ONG véhiculent à travers leurs interventions dans les pays récepteurs, Dirk Barrez ajoute : “les ONG du Nord ont donné au droit du développement une traduction uniquement matérielle. (...) Elles échouent parce qu’elles ne réfléchissent pas sur ce qu’est le développement et qu’elles donnent l’impression que le développement implique que tout le monde embrasse le mode de production technologique de l’Occident.”

20De même, pour Dominique Temple, les ONG, même si elles “prétendent défendre les cultures autochtones”, participent en fait à la domination du modèle de développement occidental au détriment de la diversité culturelle. Selon lui, “les programmes internationaux d’aide technique, financière ou de coopération économique et scientifique (révolution verte, transferts de technologie, etc.) se sont multipliés, contribuant à la destruction ou à la dépendance des économies régionales et nationales, mais sans parvenir à atteindre définitivement les communautés rurales les plus isolées ou les communautés indigènes les plus résistantes à l’intégration”. Les ONG du Nord seraient donc “économicides”, car elles “détruisent les bases économiques de réciprocité des communautés” en orientant “la production indigène vers l’échange et vers la création de monnaie d’échange” et “ethnocidaires”, car les infrastructures économiques d’échange mises en place “engendrent leurs propres représentations, lesquelles entrent en concurrence avec les représentations traditionnelles”. En conséquence, les ONG occidentales sont, selon cet auteur, “de plus en plus contestées par les communautés et les organisations indigènes quand celles-ci ont droit à la parole et qu’elles ont accès aux médias”.

  • 6 Organisation des Associations Rurales pour le Progrès.
  • 7 Pour Sithembiso Nyoni, le développement est synonyme de libération.

21Membre d’une ONG du Zimbabwe (OARP6), Sithembiso Nyoni précise le rôle des ONG locale, en insistant sur les méfaits des interventions des ONG internationales. Pour ce militant, les intervenants extérieurs, et notamment les ONG internationales, “doivent savoir qu’ils sont souvent plus dangereux qu’utiles. Ils apportent avec eux des valeurs telles que l’universalisme dans la manière de penser et d’aborder le problème du développement, l’autocolonisation et l’élitisme, l’individualisme et la peur. Ils prétendent souvent qu’en matière de développement ils représentent les idées, les connaissances et les compétences universellement admises et qui sont les plus actuelles (...). Cet universalisme forcé étouffe et anéantit les initiatives locales et l’autodéveloppement en ce sens que les populations locales doivent adopter leur propre ligne de conduite à l’égard de leur propre vie et élaborer leurs propres organisations sociales, leurs propres institutions au sein desquelles les idées, les connaissances et les compétences adéquates au développement pourront naître et s’affirmer. On ne laisse donc pas de place à la diversité culturelle des populations locales, ni de possibilités d’élaborer des voies différentes menant à la libération7. Tout groupe social qui refuse d’adhérer à l’universalisme est considéré comme arriéré et parfois comme dangereux”.

22Les ONG du Nord, “agents” de l’économisme occidental de la coopération au développement : la critique est déjà ancienne. Plus récente est celle dénonçant leur rôle dans “la fabrication du consensus démocratique”, selon les termes de Bernard Hours. Pour lui, les ONG “sont une pièce décisive dans la fabrication du consensus démocratique. Celui-ci ne peut être directement formulé par les États, qui seraient qualifiés de totalitaires. Les ONG constituent un alibi démocratique de la plus grande nécessité pour les États, pour les organisations internationales, pour les multinationales et pour les partis politiques.

23L’idéologie des groupes de pression est trop corporatiste pour se passer de “messagers humanitaires”, qui démocratisent leurs intérêts particuliers en intérêt général. C’est pourquoi les ONG humanitaires constituent une matrice idéologique essentielle de production de consensus à partir de valeurs sublimées, apolitiques, non confessionnelles, libres, bref démocratiques”.

Le tournant de la coopération après la Guerre froide

  • 8 Au sommet franco-africain de La Baule, en juin 1990, le Président François Mitterand a clairement a (...)

24La chute de l’ex-bloc soviétique a en effet contribué à mettre la question des droits de l’homme et de la démocratie au centre des débats. Ainsi est née la “conditionnalité démocratique”8, qui a été immédiatement intégrée à la coopération au développement. Elle émane bien entendu des États donateurs, qui attendent à présent des pays bénéficiaires qu’ils s’orientent vers le pluralisme politique et démocratique (respect des droits de l’homme, de l’État de droit, élections libres, multipartisme, etc.). Pour les pays occidentaux, la démocratie est souhaitable en soi, mais elle est aussi supposée concourir au succès des réformes économiques en cours dans les pays en développement. Désormais, en accord avec les récentes directives du CAD, les pays donateurs peuvent comptabiliser leur soutien aux processus de démocratisation (envoi de missions d’observation, enregistrement et formation des électeurs par exemple) au titre de l’aide publique au développement. De plus, les pays donateurs ont introduit parmi les critères conditionnant leur aide celui de la “bonne gouvernance”, selon lequel les pays bénéficiaires doivent faire preuve d’une gestion efficiente et transparente de leurs affaires publiques.

25Plus globalement, le contexte politique et économique international influence les stratégies de coopération au développement. Comme le souligne le rapport annuel 1993 du CAD, “le monde est en pleine transition et, du coup, l’aide au développement aussi”. La coopération est en effet née dans un contexte de décolonisation et de guerre froide. Conçues pour maintenir une influence politique et économique entre anciens colonisateurs et colonisés ou pour installer des zones d’intérêts stratégiques, les relations bilatérales ont dominé les politiques de coopération. L’affrontement entre l’Est et l’Ouest a poussé les deux blocs à chercher des alliés dans les pays du Tiers-Monde. Cette situation a en partie détourné les objectifs de la coopération au développement.

26Cette compétition offrait aux pays du Sud une marge de manœuvre politique : ils avaient, pour Alfredo Valladao, la possibilité de “jouer sur les deux tableaux – occidental et communiste – pour faire monter les enchères de leur allégeance à une superpuissance protectrice”. Avec l’effondrement du bloc soviétique, les pays en développement craignent la concurrence des pays d’Europe centrale et orientale et des nouveaux États indépendants de l’ex-Union soviétique (NEI), appelés “pays en transition”, dans la répartition de l’aide publique au développement des pays industrialisés.

  • 9 Pour Jean-Christophe Ruffin, même les bons élèves du Sud, “érigés en modèles” pour la croissance de (...)

27Comme le souligne Jean-Pierre Barbier, “l’aide publique -dont l’un des ressorts était d’appuyer des politiques de répartition concurrente du monde entre les deux blocs, a perdu cette fonction”. Pour cet économiste, “l’objectif majeur de l’aide internationale n’est plus celui du partage du monde en grandes puissances mais bien d’éviter que de trop forts écarts de développement entre pays ou régions du monde donnent naissance à des crises ou à des conflits préjudiciables à la sécurité mondiale et à la liberté des échanges”. Pour Jean-Christophe Ruffin, le Sud constitue en effet, depuis la fin de la guerre froide, la “menace nouvelle” d’un Nord désormais réunifié. Pour autant, le Sud ne sera pas abandonné et la coopération internationale ne cessera pas. Cette dernière devient maintenant “un outil au service du Nord : c’est l’instrument de la stabilité du Sud malgré le développement ou sans lui”9.

28La fin de l’affrontement Est-Ouest a fait naître l’espoir que l’aide internationale allait davantage répondre aux besoins de développement et que les “dividendes de la paix” permettraient d’augmenter les budgets destinés à aider le monde en développement et “en transition”. Mais, les ressources allouées à la coopération au développement sont restées stables, voire ont reculé. De plus, les guerres civiles qui ont éclaté dans l’ex-Yougoslavie, en Somalie, au Rwanda, et dans les NEI ont mobilisé d’importants montants pour des opérations d’urgence, au détriment de ceux affectés au financement du développement. Pour le PNUD “dérouter l’aide consentie à d’autres parties du monde en développement au bénéfice des pays en crise ne fait qu’accroître les problèmes futurs et augmenter la probabilité de voir des scénarios somaliens et yougoslaves se reproduire dans les années à venir”.

Réinventer l’APD entre le bilatéralisme et le multilatéralisme

29L’aide publique au développement et les politiques de coopération sont-elles bien adaptées au contexte de mondialisation de l’économie de marché ? La question est posée par Michel Griffon. Avec la mondialisation de l’économie “gouvernée par un acteur privé à savoir l’entreprise-réseau mondiale”, selon Riccardo Petrella, les capacités d’action des États, tant au niveau national qu’au niveau international, ont changé. L’aide bilatérale a perdu de son influence sur les pays en développement.

30Comme le souligne Michel Vernières dans l’ouvrage déjà cité, “le gouvernement d’un pays industrialisé comme la France ne peut plus prétendre peser à lui seul sur les relations Nord-Sud”. Selon lui, il convient alors “de renoncer à toute politique nationale de coopération”, renoncement d’ailleurs déjà adopté en matière de politiques d’ajustement structurel. Pour Michel Griffon, “la réduction du bilatéralisme résulte beaucoup des politiques d’ouverture de nombreux pays. A l’origine de ces politiques, l’ajustement structurel des économies des pays qui ont connu de forts déséquilibres financiers suite aux chocs pétroliers et au contre choc de la baisse des cours des matières premières. La décrue des dettes, les plans de stabilisation macro-économiques et l’ouverture des économies ont été réalisés à l’instigation du FMI et de la Banque mondiale, devenus acteurs-clés dans la régulation des rapports économiques et financiers entre pays, et avec l’appui des bailleurs de fonds occidentaux, sans pourtant qu’aucun d’eux soit en mesure de proposer des variantes à ces politiques ou même veuille le faire”. Puisque les pays en développement doivent s’intégrer davantage dans le marché mondial, “le débat sur les inégalités mondiales se situe donc de plus en plus sur le terrain des règles du commerce international, et de moins en moins sur celui de l’APD. Ils sont pourtant complémentaires : le déploiement du libéralisme doit s’accompagner de règles visant à corriger ses effets négatifs, et l’APD ne peut être efficace que si les conditions de la croissance sont réunies, notamment une plus grande ouverture des frontières”. Et Michel Griffon d’ajouter : “si le bilatéralisme n’offre plus un cadre adéquat pour rechercher des solutions, il n’est pas souhaitable non plus que tout ce qui dépasse le plan bilatéral soit traité systématiquement sur le plan global. Ni l’organisation des Nations Unies, ni les organismes de Bretton Woods n’ont convaincu par leur capacité à réduire les inégalités mondiales et à limiter les effets négatifs des marchés. Entre le multilatéral et le bilatéral, quelque chose est à inventer en matière d’APD et de coopération”.

Des approches limitées pour des problèmes complexes

31Réinventer la coopération au développement : c’est bien là la préoccupation, depuis une quinzaine d’années déjà, de l’ensemble des acteurs qui définissent les politiques et gèrent l’aide. Certaines évolutions significatives, bien que limitées, ont vu le jour. Les outils de travail ont été adaptés. Leurs réflexions renvoient généralement à une question de fond : comment mieux répondre aux aspirations des acteurs du Sud tout en satisfaisant aux exigences techniques et financières du Nord. C’est-à-dire comment réussir à donner plus de pouvoir, donc plus de responsabilités aux acteurs du Sud.

32Dans une publication visant à promouvoir “une aide efficace”, le CAD propose une série de principes que les pays membres de l’OCDE devraient suivre pour réorienter la coopération technique. Selon le CAD, celle-ci doit être conçue dans le but de “tendre à l’élimination des rapports d’infériorité que la coopération technique traditionnelle risque d’engendrer” et de permettre l’établissement d’un “véritable partenariat”. Pour ce faire, il s’agit de faire participer les bénéficiaires aux programmes d’aide. La coopération doit donc favoriser le développement de l’appareil institutionnel des pays du Sud et l’amélioration du “fonctionnement des rouages gouvernementaux de la fonction publique”. Aux pays bénéficiaires, il est demandé de “recenser leurs besoins et formuler leurs demandes en conséquence, au lieu de répondre simplement aux offres des donateurs”. Ces requêtes du CAD prennent place dans le cadre des programmes d’ajustement structurel prônés par la Banque Mondiale et le FMI.

33Le PNUD tient le même discours lorsqu’il lance un vibrant plaidoyer pour le renforcement des capacités de gestion des pays bénéficiaires, spécialement en Afrique subsaharienne. Il met en évidence la place trop importante des donateurs dans les processus d’aide et insiste sur la nécessité de réorienter tant le système d’aide au développement, au Nord que l’accueil de cette aide par les pays bénéficiaires du Sud. Du côté du système d’aide, la réforme implique l’abandon de l’“approche projet”, ponctuelle, au bénéfice d’une “approche programme”, plus globale, la prise en compte des besoins du secteur privé du Nord dans l’attribution des ressources de la coopération, et l’amélioration générale de la gestion de l’aide, à obtenir par le renforcement de la coordination des actions des différents donateurs et l’établissement d’un suivi et d’une évaluation systématiques de la coopération technique. Du côté des bénéficiaires de l’aide, il s’agirait de mieux mettre en œuvre les ressources humaines, par l’amélioration de la formation, de revoir le rôle des expatriés et d’encourager l’engagement de cadres et experts nationaux.

Moins de tutelle et plus de partenariat

34L’établissement d’un véritable partenariat entre deux acteurs ayant des projets qui se rencontrent – les professionnels de la coopération du Nord, qui veulent aider le Sud et les bénéficiaires du Sud, qui tentent d’atteindre un mieux-être - est désormais évoqué comme l’un des objectifs de la réforme du système d’aide. Dans ce domaine, la coopération belge a tenté une expérience de “cogestion”, concept qui reprend les idées du partenariat, qui est citée pour être l’une des approches actuelles de réforme de la coopération technique. Pour Hélène Ryckmans, qui a analysé cette expérimentation, la cogestion belge a consisté en “un transfert volontaire de l’autorité administrative des donateurs” aux bénéficiaires. Ce transfert implique une acceptation théorique et pratique, par les acteurs du Nord, des choix des organisations du Sud, c’est-à-dire la reconnaissance de l’existence de capacités humaines suffisantes dans les pays en voie de développement. La Belgique a dû, pour réaliser son expérience de cogestion, décentraliser ses procédures de décision et de gestion des dossiers de la coopération, précise H. Ryckmans. L’objectif de la cogestion était de mieux insérer l’aide apportée dans les institutions des pays receveurs afin de favoriser leur viabilité et, d’une manière générale, de renforcer les capacités locales (c’est 1’“institution building” de la Banque Mondiale).

35Mais H. Ryckmans critique par ailleurs la notion de partenariat, qui ne conçoit pas le partenaire comme étant “la personne avec qui l’on est allié contre d’autres joueurs, la personne associée à un autre dans un exercice professionnel”. Et l’auteur de souligner que “le partenariat est une idée née de l’air du temps : repli sur soi et sur des interventions à cadre temporel et physique palpable, bonne conscience à travailler dans des projets à relations humaines, fin des idéologies, échec des grands appareils, scepticisme vis-à-vis de la classe politique.”

Du partenariat au renforcement institutionnel

  • 10 Groupement d’intérêt économique.

36Partenariat et renforcement institutionnel sont en fait les deux faces d’une même médaille puisque ce dernier est en même temps la condition et l’objectif du partenariat. Mais qu’entend-on réellement par renforcement institutionnel, ce concept qui est l’objet d’un glissement sémantique, et qu’on désigne aussi par les termes d’appui institutionnel ou d“‘institution building” ? Bernard Lecomte, après avoir démontré les limites et les échecs de l’instrument projet classique (rigidité administrative et financière, décalage entre le terrain et les bureaux d’études, poids trop important des experts étrangers, etc.), la définit comme étant le “renforcement des institutions nationales, qu’elles soient des administrations, des entreprises ou des organismes de base”. Pour y contribuer, il s’agit de favoriser l’éclosion d’acteurs nouveaux en “suscitant et libérant les capacités des innovateurs” que sont les associations villageoises, les GIE10 et autres représentants de la société civile.

  • 11 Voir aussi dans le numéro 14 de Public administration and Development, Londres, 1994, l’article de (...)

37Peter Blunt et Paul Collins définissent pour leur part 1’“institution building” comme “un programme de changement constructif et durable des organisations pour améliorer ce qu’elles font déjà et les rendre plus efficientes”, c’est-à-dire augmenter leur “capacité d’autosuffisance, non pas dans le but de survivre, mais de gérer leurs propres affaires effectivement, équitablement, de manière efficiente et dans l’intérêt du développement”11.

  • 12 Voir à ce sujet, Kwan Kai Hong, Jeux et enjeux de l’auto-promotion, PUF/IUED, Paris/Genève, 1991.

38Cette approche pragmatique est partagée par pratiquement l’ensemble des “opérationnels”, tels que Kœnraad Verhagen ou Anne-Marie Hochet. Ces auteurs insistent sur l’importance de la participation des plus pauvres dans les programmes d’aide et sur leur capacité de s’organiser pour améliorer leurs conditions de vie. L’autre point commun de ces recherches est la méthodologie de “recherche-action-développement” utilisée par leurs auteurs. Plus précisément, Kœnraad Verhagen veut promouvoir l’autodéveloppement des populations des pays du sud (aussi appelé self-reliance ou autopromotion12), qui est entendu comme “une action volontaire visant à satisfaire les besoins individuels ou collectifs, les aspirations des gens du terrain”. Pour ce faire, ce praticien du développement tente de comprendre, au travers de trois études de cas, les modalités d’émergence d’“économies associatives”, considérées comme un aspect essentiel de l’auto-développement. Il construit un certain nombre d’instruments d’analyse et de compréhension des dynamiques locales émergentes tels que la mobilisation des ressources internes, le maillage de réseaux de relations, ou encore le processus de structuration d’un mouvement.

39Anne-Marie Hochet procède au même type de recherche-action dans la zone sahélienne et arrive à des conclusions similaires quant aux facteurs à valoriser pour favoriser l’émergence des “initiatives de base”, c’est-à-dire des actions décidées et mises en œuvre par les communautés locales. Anne-Marie Hochet étudie longuement les instruments de suivi-évaluation de ce type de développement, rejoignant ainsi les préoccupations de l’OCDE.

40La programmation-suivi-évaluation et l’appui institutionnel mis en œuvre par l’IUED rejoint ces même préoccupations en les appliquant à des programmes bilatéraux à l’échelle nationale ou d’ONG.

41Ainsi, pour les praticiens du développement, le renforcement institutionnel est l’objectif d’un l’appui extérieur mis en œuvre sur le terrain dans un esprit de partenariat entre les acteurs du Nord et du Sud.

Le renforcement institutionnel : le revers de la médaille des Programmes d’ajustement structurel ?

42L’approche des institutions internationales concernant le concept de renforcement institutionnel est quelque peu différente de celles des praticiens, car elle s’insère dans une réflexion qui touche autant aux pathologies du système d’aide qu’aux dysfonctionnements propres aux pays récepteurs de l’aide. Pour les institutions multilatérales, l’objectif du renforcement institutionnel est de permettre à l’ajustement structurel de se faire dans de bonnes conditions. A leurs yeux, le renforcement institutionnel est donc clairement lié à l’ajustement structurel.

43Le concept “d’aide-programme” promu par le CAD dans l’ouvrage déjà cité est par exemple au centre de cette problématique. A l’opposé de l’approche par projet, l’approche programme se définit comme l’ensemble des “contributions mises à la disposition du bénéficiaire à des fins générales de développement, par exemple le soutien à la balance des paiements ou le soutien budgétaire général, et qui ne se rattachent pas à des projets spécifiques”. “L’aide-programme est souvent liée à un ensemble de réformes importantes (sous-entendu les programmes d’ajustement structurel) ayant de vastes répercussions sur l’économie”. Dans l’esprit du CAD, les pays bénéficiaires de l’aide-programme sont responsables de l’élaboration de leurs politiques. Dans ce cadre, leur renforcement institutionnel signifie “le renforcement des moyens de planification et de mise en œuvre des politiques et des programmes” pour la réalisation de “politiques plus efficaces”.

  • 13 BIRD, The African capacity building intitiative. towards improved policy and development management(...)

44Bien qu’elle prône aussi l’approche programme13, c’est plutôt dans le cadre de ses “programmes d’interventions ciblées” (Program of Targeted Interventions – PTI) que la Banque mondiale s’intéresse au renforcement institutionnel. Ces programmes, élaborés en complément des politiques macro-économiques d’ajustement structurel, visent à soutenir les plus pauvres par la mise en place de filets de sécurité (safety net). Ils nécessitent des stratégies d’assistance aux institutions nationales (renforcement institutionnel) afin qu’elles contribuent à leur mise en place, notamment en produisant les informations statistiques nécessaires au ciblage de la population la plus défavorisée. Ces programmes d’interventions ciblées ont été élaborés à la suite des polémiques, soulevées entre autres par l’UNICEF au milieu des années 80, au sujet des coûts sociaux élevés de l’ajustement structurel sur les couches de population les plus pauvres.

L’interprétation économiste de l’approche programme

45Selon une approche économique, proposée par François Régis Mahieu dans un article déjà cité, qui explique l’option des organisations internationales, l’approche programme implique “la révélation par les nationaux de leur demande de développement et un montage par les administrations et autres organismes nationaux compétents d’une offre de développement pluriadministrative et cofinancée”. D’après son analyse comparative des avantages respectifs de l’approche projet et de l’approche programme, cette dernière est plus à même de révéler la demande de développement du pays récepteur, car “le programme implique ainsi une démocratie économique, notamment en restituant la concurrence sur les deux côtés du marché de développement”. Mais plus loin, il souligne que “cette approche nationale du “capacity building” ne peut se contenter d’appliquer de nouveaux concepts sur des pratiques anciennes ».

46Car cette concurrence est pour le moment pratiquement inexistante dans le système de coopération classique, qui se conçoit comme un marché très imparfait, souligne E. Berg, dans l’ouvrage déjà cité. “Plusieurs caractéristiques spécifiques permettent d’expliquer les dysfonctionnements du comportement bureaucratique et les résultats médiocres que l’on déplore partout. Tout d’abord, et c’est le plus important, les coûts et les prix ne jouent qu’un rôle minime dans la détermination de l’offre et de la demande, ce qui encourage une utilisation économiquement irrationnelle des ressources de coopération technique”. L’imperfection du marché de la coopération technique s’explique par différents facteurs. Le demandeur d’aide n’a pas à se préoccuper des coûts au niveau macro-économique ni des risques économiques qu’implique cette aide. De plus, il n’existe qu’une souplesse limitée dans l’offre pour les “acheteurs de coopération technique”. Enfin pour le donateur, la définition des prix de cette coopération est altérée par un grand nombre de paramètres, ce qui rend l’offre de projet inélastique au prix. Ceci est aussi dû au fait que les auteurs de la coopération visent de nombreux objectifs qui vont bien au-delà du projet financé.

47L’introduction d’éléments de marché passe entre autres par le renforcement des institutions qui administrent la coopération technique. En Afrique, l’exercice NaTCAP (National Technical Cooperation Assessment and Programmes) a par exemple eu pour objectif d’introduire les procédés et les capacités organisationnelles nécessaires à une gestion efficace de la coopération technique, et qui tienne compte des coûts. Dans ce cas, la manière de procéder est analogue à ceux des programmes d’investissement, souligne E. Berg.

48Au niveau local, les éléments de marché peuvent être introduits au sein des groupes de base et des associations locales. Ce qu’on appelle l’épargne-crédit a été très tôt l’objet de recherches, publiées par les grandes organisation internationales, tel le BIT. Un des exemples les plus emblématiques de cette thématique est bien évidemment la “Grameen Bank” du Bangladesh, qui a démontré que les plus pauvres sont tout à fait en mesure de rembourser des petits crédits obtenus sans garantie. La Grameen Bank s’est fixée comme objectif d’améliorer le niveau de vie des paysans pauvres et sans terre au travers de prêts avec intérêts mais sans demander de garanties matérielles. La réduction du risque de non-remboursement est basée sur la pression morale et sociale du groupe sur l’individu mauvais payeur. La sanction à l’encontre de celui qui, sans fournir de motifs valables, ne respecte pas les engagements pris, est l’exclusion du groupe, c’est-à-dire sa “mort” économique et sociale.

  • 14 A ce sujet, on peut aussi se référer aux ouvrages très pratiques consacrés à la gestion financière (...)

49Cette expérience originale touchant les plus pauvres est tout à fait possible en Afrique, remarquent Kofi Egbeto et André Bender dans une étude comparative de l’expérience de la Grameen Bank et des tontines togolaises. Elle a d’ailleurs été expérimentée par nombre de groupes et d’ONG africaines, notamment par la valorisation des structures économiques traditionnelles que sont les tontines, indique Guy Bedard dans une publication intitulée “argent chaud et argent froid”. Cette distinction entre l’argent chaud c’est-à-dire entre l’argent acquis à la sueur de son front, et l’argent provenant de source inconnue et anonyme, est étayée, dans cet ouvrage, par une large enquête comparative réalisée dans différents pays d’Afrique. Par ailleurs, une récente publication de l’organisation RAFAD se penche sur l’intégration progressive de l’économie de marché au sein des associations à vocation sociale et tente d’en analyser les limites et les avantages14.

50Le débat sur l’épargne-crédit s’est ensuite élargi à d’autres instruments financiers, qui ne concernent plus seulement les organisations du Sud mais aussi les ONG occidentales, tels que les garanties bancaires ou la prise de participation au capital d’une entreprise.

De la cohérence des politiques à la revalorisation de l’État

51La présentation très rapide des réflexions actuelles sur la nécessaire évolution des outils de la coopération au développement montre l’existence de divergences quant aux actions à mener pour les réformer. Schématiquement, on tend à retrouver dans ce débat une opposition entre les acteurs du terrain, ONG et autres associations de quartier, les grandes organisations internationales et le secteur privé.

52Au début des années 90, le thème de la cohérence des politiques a ouvert un champ nouveau de réflexion et d’analyse sur le système d’aide en soulignant les nécessaires arbitrages et les besoins de coordination entre les acteurs de la coopération au développement. Différentes définitions sont données au concept de cohérence. Selon Monica Egger et Jacques Forster, “la cohérence dans les relations extérieures implique que toutes les relations poursuivies par un pays soient subordonnées à un objectif commun”. La recherche de cette cohérence consiste donc a entreprendre “un processus d’optimisation” des pratiques politiques déjà existantes.

53La recherche de la cohérence implique le dépassement des schémas traditionnels et la mise en place d’espaces de concertation et d’échanges d’information entre tous les acteurs du système d’aide : les ONG, les agences gouvernementales et l’économie privée. Thomas Greminger relève que les problèmes de cohérence constituent un défi de taille pour pratiquement tout les pays de l’OCDE. Pour ce faire “il convient donc désormais de passer d’une politique de la coopération au développement à une politique de développement conséquente et intersectorielle”. L’OCDE dépasse même cet objectif lorsqu’elle affirme qu’elle collabore avec “les responsables des autres domaines de l’action publique afin de faire en sorte que nos pays (ceux de l’OCDE) mènent des politiques économiques ouvertes et cohérentes à l’égard des partenaires en développement”.

54Il est intéressant de constater que la notion de cohérence est étroitement liée aux thèmes du développement durable et de la protection de l’environnement. Cette dernière relève en effet typiquement de politiques transversales, intersectorielles et transfrontalières qui forcent les acteurs publics à se concerter. Le rapport Brundtland a aussi beaucoup insisté sur les réformes nécessaires pour tendre à plus de cohérence dans les politiques d’aide au développement en partant du point de vue de la protection de l’environnement. La coordination des opérations d’aide visant à renforcer les institutions qui ont un rôle à jouer dans la planification d’un développement durable est aussi mentionnée dans le rapport final du “séminaire de l’OCDE sur les plans d’action nationaux destinés à favoriser un développement durable ».

  • 15 La Garantie des Risques à l’Exportation (GRE) est un instrument de la politique de promotion de l’é (...)

55Concrètement, l’objectif de la cohérence des politiques dans le système d’aide requiert des mécanismes efficaces de mise en relation des acteurs concernés par ces problématiques. Les mécanismes recherchés visent à une meilleure circulation de l’information, c’est-à-dire à une plus grande transparence, et à la mise en place, à terme, de mécanismes d’examen de la cohérence des actions entreprises au regard des lignes directrices des politiques nationales. Dans le cas de la Suisse par exemple, une telle politique consisterait à mieux coordonner les activités de la Garantie des risques à l’exportation (GRE)15, qui dépend de l’Office fédéral des affaires économiques extérieures (OFAEE), avec les activités de la Direction du développement et de la coopération (DDC), qui est chargée de la gestion des fonds de la coopération au développement. Si certains mécanismes légaux de coordination existent, ceux-ci ne sont actuellement pas appliqués au sein de l’administration fédérale.

56Le thème de la cohérence ouvre aussi la discussion sur la répartition des tâches entre les acteurs du champ de la coopération dans la perspective d’une complémentarité de ces derniers et de la subsidiarité de l’action de l’État. Richard Gerster insiste sur le fait que l’État doit garantir les conditions cadres permettant à tout individu de vivre une existence digne et responsable. Pour ce faire, “ce qui est prépondérant, c’est sa solidité (celle de l’État), sa capacité à mettre ces dispositions en œuvre et, partant, à instaurer un contexte global sûr”. La cohérence de la politique menée au Sud est une des conditions cadres citées par l’auteur comme objectif prioritaire de l’État.

57Le débat sur la cohérence n’est-il pas un moyen de replacer l’État, en tant qu’acteur potentiellement capable de contrer les débordements ou les excès du système économique, au centre des préoccupations ? Ce débat reste ouvert, sans qu’une réponse définitive puisse être donnée. Il rejoint toutefois la problématique soulevée par Michel Griffon sur la nécessité de la régulation, notamment au moyen de l’APD, des effets du marché et de sa libéralisation à l’échelle mondiale. Voit-on revenir en force le concept d’État régulateur des marchés tant décrié ces dernières années ? Tout le laisserait croire au vu du débat engagé sur ce thème.

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Notes

1 Pour clarifier cette notion, le Comité d’Aide au Développement (CAD) de l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE) a défini le concept d“‘aide publique au développement” (APD). Pour être qualifiés d’APD, les transferts de ressources (dons ou prêts) doivent satisfaire trois conditions : émaner du secteur public (institutions bilatérales ou multilatérales) ; être assortis de conditions financières particulières (25 % d’élément-don pour un prêt) et avoir pour objectif de favoriser le développement économique et social des pays en développement. Les transferts de ressources remplissant ces conditions vers les pays de l’ex-bloc de l’Est sont définis comme des “aides publiques”.

2 Précisons encore que le concept de “système d’aide” est utilisé pour définir l’ensemble du dispositif (généralement public) mis en place pour faciliter le développement économique et social des pays en développement.

3 Cet article assimilera la notion d'aide au développement à celle de coopération au développement car rare est la littérature faisant la distinction entre ces deux concepts.

4 En 1954, Raymond Cartier, journaliste, avait demandé aux autorités françaises d’utiliser l’argent de l’aide pour les secteurs et les régions défavorisés de France.

5 Cette approche a été développée par les “théoriciens de la dépendance”, dont les les plus connus sont Samir Amin et André Gunder Frank ; ainsi que par des économistes radicaux des pays du Nord (Teresa Hayter par exemple).

6 Organisation des Associations Rurales pour le Progrès.

7 Pour Sithembiso Nyoni, le développement est synonyme de libération.

8 Au sommet franco-africain de La Baule, en juin 1990, le Président François Mitterand a clairement affirmé que les pays évoluant vers la démocratie seront prioritaires pour l’allocation de l’aide au développement de la France (davantage de démocratie entraînant davantage d’aide). Depuis, les faits ont contredit ce célèbre discours (voir notamment l’article de Jean-Pierre Allaux, in Le Monde Diplomatique, février 1992).

9 Pour Jean-Christophe Ruffin, même les bons élèves du Sud, “érigés en modèles” pour la croissance de leur Produit National Brut et de leurs exportations ne sont pas à l’abri de crises sociales et politiques.

10 Groupement d’intérêt économique.

11 Voir aussi dans le numéro 14 de Public administration and Development, Londres, 1994, l’article de Derick W. Brinkerhoff, “Institutional development in World Bank projects : analytical approaches and interventions designs”, qui présente une étude des méthodes d'analyse institutionnelle et le développement des stratégies institutionelles qui en résultent en se basant sur un échantillon de 80 projets financés par la Banque Mondiale.

12 Voir à ce sujet, Kwan Kai Hong, Jeux et enjeux de l’auto-promotion, PUF/IUED, Paris/Genève, 1991.

13 BIRD, The African capacity building intitiative. towards improved policy and development management, BIRD, Washington D.C., 1991.

14 A ce sujet, on peut aussi se référer aux ouvrages très pratiques consacrés à la gestion financière des organisations du Sud et aux outils en vigueur pour améliorer leur gestion, publiés par IRED : Vincent, F., Financer autrement les associations et ONG de développement du Tiers Monde. IRED, Genève, 1994. Vincent, F. & Campbell P., Renforcer l'autonomie financière des associations et ONG de développement du Tiers monde. IRED, Genève, 1989. Vincent, F., Manuel de gestion pratique des associations de développement rural du Tiers-Monde, Tome I et II. IRED, Genève, 1987. VINCENT F. et al., “Intégrer l'économique dans une association à vocation sociale”, Réflexion pour l’action, Cahier n° 1, Genève, mai 1995.

15 La Garantie des Risques à l’Exportation (GRE) est un instrument de la politique de promotion de l’économie d’exportation suisse géré par l’Office fédéral des affaires économiques extérieures - OFAEE.

Auteurs

Economiste, assistante. IUED, Genève

Géographe. Assistant, IUED, Genève