La justice internationale à l'épreuve du terrorisme
|Conclusion
Texte intégral
1En 2004, un spécialiste de la question s’interrogeait sur l’avenir de la lutte contre le terrorisme en ces termes :
- 1 Fassbender Bardo, « The UN Security Council and International Terrorism », in Bianchi Andrea (éd.), (...)
2Apart from the reaction to the terrorist attacks of September 11 th which we have witnessed in the past two years, will the Council in the future play a significant role in combating acts of international terrorism which it called “one of the most serious threats to international peace and security in the twenty-first century 1?”
3Moins de deux ans après ces doutes, la réponse du conseil de sécurité a été catégorique.
4Faisant suite à la résolution 1373, le conseil a réagi à l’attentat du premier ministre libanais en janvier 2005 en créant une commission d’enquête internationale de grande envergure pour appuyer les autorités libanaises dans leur enquête, puis en établissant au forceps un tribunal international original pour juger les responsables de cet acte qualifié de « terroriste ». Ces deux mesures illustrent la détermination avec laquelle le conseil continue à agir dans le cadre de la lutte contre le terrorisme ; elles révèlent cependant aussi sa mal habileté et son manque de moyens face à ce phénomène. Le conseil a cependant agi au Liban comme il l’a fait souvent depuis la fin de la guerre froide : en innovant, en prenant des mesures que les rédacteurs de la charte n’auraient jamais envisagées. Le Liban aujourd’hui ressemble donc d’une certaine manière à un laboratoire où le conseil de sécurité expérimente de nouveaux outils contre le terrorisme ; les événements qui s’y produisent en lien avec l’UNIIIC et le tribunal pour le Liban acquièrent ainsi une valeur de test pour la communauté internationale.
- 2 En février 2009, le Secrétaire général a confirmé la création d’une nouvelle commission d’enquête a (...)
- 3 A l’heure actuelle, il existe quatorze comités de sanctions différents (voir UN doc. S/2008/2) qui (...)
5Alors que l’enquête de l’UNIIIC s’est achevée de manière incertaine et que le Tribunal spécial vient tout juste de démarrer ses travaux, quelles leçons et quelles perspectives voit-on se dessiner, à ce stade, par rapport à ces nouvelles mesures ? La création d’une commission d’enquête chargée d’assister les autorités judiciaires d’un pays à mener une enquête sur un crime grave était une bonne initiative. Même si le bilan de son activité est quelque peu assombri par les doutes qui s’instillent quant à ses véritables résultats et par la polémique entourant la détention de plusieurs suspects, l’UNIIIC a apporté la légitimité internationale dans un environnement politique empreint de méfiance, elle a participé à l’activité de law enforcement du Liban et contribué au renforcement de ses institutions. Une autre commission d’enquête pourrait être établie prochainement au Pakistan2, et d’autres suivront certainement. Si cette activité du conseil devait prendre un véritable essor, la question de l’institutionnalisation permanente des travaux d’investigation contre le terrorisme pourrait se poser. Plutôt que de multiplier les organes comme il l’a fait dans le cadre des comités de sanctions3, le conseil devrait opter pour l’établissement d’un organe subsidiaire permanent regroupant ses activités d’enquête contre le terrorisme, une solution qui présenterait plusieurs avantages : conserver l’expérience acquise et assurer une certaine mémoire institutionnelle, régler les problèmes de recrutement rencontrés par l’UNIIIC, atténuer l’impression de « justice sélective » et garantir le respect de standards internationaux dans la conduite de l’enquête et la collecte d’information. Au minimum, un poste de coordinateur des activités d’établissement des faits devrait être créé au sein du cabinet du Secrétaire général.
6Lors de sa mission au Liban en 2005, Sir Peter Fitzgerald avait identifié un autre problème qui devrait être pris en compte par l’ONU dans le futur. Selon lui, les autorités libanaises avaient fait preuve d’un manque de professionnalisme coupable ; elles s’étaient montrées incapables de sécuriser la scène du crime et de préserver les éléments de preuves, ce qui n’a fait que compliquer l’enquête. Pour remédier à ce type de difficultés et agir au plus vite, l’ONU ne devrait pas seulement tenir à jour une liste d’experts à contacter : elle devrait établir un organe composé d’un certain nombre de spécialistes capables d’intervenir rapidement sur place en cas d’attentat pour sécuriser les lieux du crime et garantir les conditions d’une enquête sérieuse.
7Quant au tribunal pour le Liban, il est certes un peu tôt pour le juger mais les perspectives le concernant semblent plutôt mitigées. Si les résultats de l’enquête de l’UNIIIC ne répondent pas aux attentes, que le soutien du conseil de sécurité fait défaut et que les procès s’enlisent du fait des nombreux problèmes légaux qui vont immanquablement se poser, l’expérience pourrait se révéler désastreuse pour le conseil, qui serait encore davantage réticent à recourir à ce type de mesures. Mais s’il est vrai que les fées ne se sont pas penchées sur son berceau, le tribunal pourrait aussi réserver de bonnes surprises. Dans la mesure où la criminalisation du terrorisme demeure en principe une affaire de droit national, son influence potentielle sur le développement du droit pénal international pourrait être plus importante au niveau de la procédure qu’au niveau de la substance du droit. La personnalité des juges et les règles de procédure et de preuve joueront un rôle important sur cette question.
Plaidoyer pour la Cour pénale internationale
8Si les activités d’enquête devaient se généraliser, comme cela semble probable, la question importante à considérer serait celle de la juridiction devant laquelle les personnes suspectées seraient conduites. Avec l’approche conventionnelle actuelle, les Etats ont la possibilité de juger ou d’extrader les responsables d’actes terroristes, ce qui renvoie en fait la question devant les tribunaux nationaux. Mais cette approche n’est plus suffisante ; comme on le voit dans le cas du Liban ou dans le cas des commissions militaires américaines chargées de juger les détenus de Guantanamo, un cadre légal international plus important doit impérativement être mis en place. Dans cette perspective, le recours à des tribunaux sur une base ad hoc n’est pas une solution viable. L’expérience de ces quinze dernières années révèle en effet que la création de ce type de juridictions est loin d’être la panacée. Outre les problèmes politiques et financiers bien connus, l’expérience du Liban a aussi mis en évidence les difficultés à articuler les travaux d’une commission d’enquête avec un tel tribunal. De fait, une situation dans laquelle des suspects sont arrêtés dans le cadre de l’enquête, puis détenus pour plusieurs années en attendant que l’ONU et le conseil de sécurité aient procédé à la création d’une juridiction particulière pour les juger n’est plus possible. A plus ou moins long terme, une véritable réflexion sur la nécessité d’une juridiction permanente pour juger d’actes terroristes est inévitable. L’idée d’une Cour internationale à laquelle pourraient être livrées des personnes suspectées de terrorisme n’est d’ailleurs pas nouvelle. Les avantages d’une juridiction de ce type sont connus : disponibilité et prévisibilité, indépendance et impartialité, valorisation de l’expérience acquise, meilleure uniformisation du droit, garanties concernant le respect des standards internationaux en matière de justice… A la suite des expériences du TPIY et du TPIR, une telle réflexion par rapport aux crimes internationaux classiques avait donné le coup de pouce nécessaire à la création de la CPI.
- 4 Cf. notamment Morris Madeline, « Arresting Terrorism: Criminal Jurisdiction and International Relat (...)
- 5 Art. 13 du statut de la CPI.
- 6 Morris Madeline, op.cit., p. 69-72.
- 7 Voir Kaul Hans-Peter, « Developments at the International Criminal Court, Construction Site for Mor (...)
9Or, dans la mesure où le conseil de sécurité ne peut pas créer par lui-même un tribunal qui ne soit pas lié à une situation particulière – ce qui ne serait d’ailleurs pas souhaitable en terme d’indépendance du tribunal – la CPI apparaît en théorie comme la seule alternative crédible. En vertu de l’article 13 du traité de Rome, le conseil de sécurité peut en effet déférer une affaire à la CPI, ce qui présente l’avantage de lever d’emblée quelques obstacles relatifs à sa compétence4. Dans un tel scénario, il n’est plus nécessaire qu’un Etat soit parti au traité de Rome pour être soumis aux investigations de la Cour, pas plus qu’il n’est nécessaire d’avoir des liens de nationalité ou de territorialité entre l’Etat en question et le crime commis5. Les éventuelles entraves à l’action de la Cour posées par les articles 18 et 19 du statut ne s’appliquent pas non plus en cas de renvoi par le conseil6. Enfin, la création d’une commission d’enquête spéciale et les problèmes que pose la transition des activités entre celle-ci et un tribunal pourraient être évités grâce aux mécanismes de coopération mis en place au sein de la CPI entre les unités chargées de mener l’enquête et le bureau du procureur7.
- 8 Articles 6, 7 et 8 du statut de la CPI.
- 9 En fait, le Projet de Statut d’une Cour criminelle internationale préparé en 1994 par la Commission (...)
- 10 A la conférence de Rome, ceux qui s’opposaient à l’inclusion de dispositions sur le terrorisme inte (...)
- 11 Voir Cassese Antonio, « The multifaceted Criminal Notion of Terrorism in International Law », in JI (...)
- 12 Statut de Rome établissant la CPI, art. 123.1. : « Sept ans après l’entrée en vigueur du présent St (...)
10Le problème majeur en ce qui concerne la CPI est le problème de sa compétence ratione materiae, qui à l’heure actuelle ne recouvre que les crimes internationaux classiques – crimes de guerre, crimes contre l’humanité et génocide8. Le statut de la CPI ne contient en effet pas de dispositions concernant les actes terroristes9, toutes les tentatives faites dans ce sens durant les négociations ayant échoué10. A l’heure actuelle, elle ne peut être compétente pour certains actes terroristes que si ceux-ci correspondent aux critères qui définissent l’un des trois vrais crimes internationaux et qu’ils peuvent être qualifiés comme tels11. Mais des possibilités existent, en théorie, pour que la Cour soit rendue à terme compétente en matière de terrorisme. Au terme de l’article 123.1 du statut de Rome12, le Secrétaire général de l’ONU doit convoquer sept ans après l’entrée en vigueur du statut une conférence de révision où la question de la liste des crimes figurant à l’article 5 devrait être examinée. A défaut, il serait techniquement toujours possible de recourir aux procédés d’amendement du statut prévus aux articles 121 et 123.2.
- 13 Le 14 juillet 2008, le procureur de la CPI M. Luis Moreno-Ocampo a demandé la délivrance d’un manda (...)
- 14 Pour juger les responsables présumés de l’attentat du vol 103 de la Pan Am au-dessus de Lockerbie, (...)
11Malheureusement, des considérations politiques ainsi que l’absence de consensus autour d’une définition du terrorisme au niveau international rendent pour le moment cette alternative peu vraisemblable. L’esprit d’indépendance et d’initiative que la CPI a manifesté dernièrement a sans doute aussi exacerbé davantage les méfiances à son encontre13. A défaut, les possibilités de poursuivre au niveau international les responsables d’actes terroristes sont extrêmement limitées. Si le système judiciaire de l’Etat concerné n’est pas en mesure de garantir un procès équitable, soit un tribunal national peut être délocalisé pour des questions de sécurité, comme dans le cas du tribunal chargé de juger les responsables de l’attentat de Lockerbie14, soit le conseil devra effectivement procéder à la création d’un nouveau tribunal à caractère international sur une base ad hoc. L’invention de nouveaux mécanismes originaux et improbables visant à concilier l’inconciliable – assurer la répression internationale d’actes qualifiés de terrorisme sous le seul droit national – n’est pas non plus à exclure.
- 15 Le 25 février 2009, les autorités libanaises ont annoncé la libération des trois détenus civils Mah (...)
- 16 Voir le communiqué de presse de l’ONU, « Le Tribunal spécial pour le Liban ordonne la libération de (...)
12Des inquiétudes légitimes entourent la création du Tribunal spécial pour le Liban : des inquiétudes quant au fonctionnement du tribunal lui-même et des inquiétudes quant aux voies incertaines dans lesquelles semble s’engager le droit pénal international. Il ne sert cependant à rien de condamner le Tribunal spécial à ce stade ; car si le statut du tribunal a certes été négocié par le conseil de sécurité sur la base de considérations politiques, il s’agit désormais d’un texte juridique qui doit être développé et interprété par les juges du tribunal. A cet égard, le choix du président du Tribunal spécial pour le Liban représente en lui-même une certaine garantie. Ancien président du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie au moment de l’affaire Tadic, Antonio Cassese est celui qui avait réussi à affirmer l’indépendance de cette juridiction vis-à-vis du conseil de sécurité et à lui donner une véritable crédibilité dès le début de ses travaux, quand certains prédisaient le pire. La tâche s’annonce difficile cette fois encore, mais il y a déjà certains signes positifs. On remarquera par exemple que la nomination de Cassese à la tête du Tribunal spécial pour le Liban a été précédée de l’annonce par les autorités libanaises de la libération de trois suspects détenus dans le cadre de l’enquête sur l’assassinat de Rafic Hariri et dont la détention prolongée ne se justifiait pas15. Dans le même ordre d’idée, c’est le Tribunal spécial pour le Liban qui a mis un terme à la situation ubuesque des quatre généraux libanais détenus depuis août 2005 sur les recommandations de la commission. Sommé par le juge de la mise en état de justifier la prolongation de leur détention, le procureur a ainsi révélé qu’il ne disposait pas de preuves suffisantes contre eux, ce qui devrait conduire à leur libération16. Si les doutes entourant les résultats de l’enquête menée par l’UNIIIC semblent malheureusement se confirmer, on ne peut que se féliciter de la façon dont le tribunal se montre soucieux, dès les premiers mois de son existence et à l’encontre de ce qui s’était fait jusqu’alors, de respecter les standards internationaux en matière de justice.
Notes
1 Fassbender Bardo, « The UN Security Council and International Terrorism », in Bianchi Andrea (éd.), Enforcing International Law Norms Against Terrorism, Hart Publishing, Oxford, 2004, p. 96.
2 En février 2009, le Secrétaire général a confirmé la création d’une nouvelle commission d’enquête afin « d’établir les faits et circonstances liés à l’assassinat de l’ancienne premier ministre » pakistanaise Benazir Bhutto. Selon le projet présenté par le Secrétaire général au conseil de sécurité, la commission serait composée de trois membres et son mandat ne s’étendrait pas à la conduite d’une enquête pénale. Ses pouvoirs vis-à-vis du Pakistan sont cependant importants et s’inspirent de ceux de la commission d’enquête internationale pour le Liban. Voir la Lettre du 2 février 2009 adressée au président du conseil de sécurité par le Secrétaire général, UN doc. S/2009/67, 2 février 2009.
3 A l’heure actuelle, il existe quatorze comités de sanctions différents (voir UN doc. S/2008/2) qui sont assez mal coordonnés entre eux. Malgré des discussions dans ce sens, aucun mécanisme permanent de contrôle des sanctions n’a encore été établi.
4 Cf. notamment Morris Madeline, « Arresting Terrorism: Criminal Jurisdiction and International Relations », in Bianchi Andrea (éd.), Enforcing International Law Norms Against Terrorism, Hart Publishing, Oxford, 2004, p. 63-79.
5 Art. 13 du statut de la CPI.
6 Morris Madeline, op.cit., p. 69-72.
7 Voir Kaul Hans-Peter, « Developments at the International Criminal Court, Construction Site for More Justice: the International Criminal Court after Two Years », in AJIL, vol. 99, n° 1, avril 2005, p. 373.
8 Articles 6, 7 et 8 du statut de la CPI.
9 En fait, le Projet de Statut d’une Cour criminelle internationale préparé en 1994 par la Commission de Droit International (CDI) donnait compétence à la Cour vis-à-vis des crimes de terrorisme qui étaient « définis ou visés par les dispositions de traités » joints en annexe au projet de statut – ce que l’on appelle les “treaty crimes”. Le crime de terrorisme a aussi été considéré par la « Commission Préparatoire sur l’établissement d’une Cour Pénale Internationale », qui en a fourni une définition dans son projet de statut (Rapport de la Commission Préparatoire, UN doc. A/CONF.183/2/Add.1, p. 27-28) ; mais il n’a en définitive pas été inclus – ni directement, ni sous la forme d’un “treaty crime” – dans le statut de Rome adopté par les Etats le 17 juillet 1998. Pour plus de détails, voir Robinson Patrick, « The Missing Crimes », in Cassese, Gaeto, Jones (éd.), The Rome Statute of the International Criminal court: A Commentary, Oxford University Press, New York, 2002, vol. 1, p. 510-520.
10 A la conférence de Rome, ceux qui s’opposaient à l’inclusion de dispositions sur le terrorisme international pointèrent bien sûr l’absence de définition commune du terrorisme. Il fut avancé aussi que tous les actes terroristes n’étaient pas des crimes suffisamment sérieux, que les juridictions nationales étaient plus indiquées pour juger ce type de crime et que le terrorisme n’était pas reconnu comme un crime au niveau international, au même titre que les autres crimes internationaux.
11 Voir Cassese Antonio, « The multifaceted Criminal Notion of Terrorism in International Law », in JICJ 4, 2006, p. 933-958 ainsi que du même auteur : « Terrorism as an International Crime », in Bianchi Andrea (éd.), Enforcing International Law Norms Against Terrorism, Hart Publishing, Oxford, 2004.
12 Statut de Rome établissant la CPI, art. 123.1. : « Sept ans après l’entrée en vigueur du présent Statut, le Secrétaire général de l’organisation des Nations Unies convoquera une conférence de révision pour examiner tout amendement au présent Statut. L’examen pourra porter notamment, mais pas exclusivement, sur la liste des crimes figurant à l’article 5. La conférence sera ouverte aux participants à l’Assemblée des Etats Parties, selon les mêmes conditions ».
13 Le 14 juillet 2008, le procureur de la CPI M. Luis Moreno-Ocampo a demandé la délivrance d’un mandat d’arrêt contre le président du Soudan, Omar Hassan Ahmad Al Bashir, accusé d’avoir commis des crimes de génocide, des crimes contre l’humanité et des crimes de guerre au Darfour. Le 4 mars 2009, la chambre préliminaire I a confirmé le mandat d’arrêt.
14 Pour juger les responsables présumés de l’attentat du vol 103 de la Pan Am au-dessus de Lockerbie, un accord fut conclu en 1988 entre la communauté internationale et la Libye concernant le jugement des deux accusés libyens. Le procès fut donc organisé aux Pays-Bas ; les juges étaient écossais et ils appliquèrent la législation écossaise.
15 Le 25 février 2009, les autorités libanaises ont annoncé la libération des trois détenus civils Mahmoud Abdel-Aal, Ahmad Abdel-Aal et Ibrahim Jarjoura. Voir « Assassinat de Hariri : trois suspects relâchés », in Le Monde, 25 février 2009.
16 Voir le communiqué de presse de l’ONU, « Le Tribunal spécial pour le Liban ordonne la libération de quatre généraux », avril 2009, disponible à l’adresse suivante : http://www.un.org/apps/newsFr/storyF.asp?NewsID=19035&Cr=hariri&Cr1.
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