La pratique de l’évaluation conjointe: du virtuel au réel

1L’évaluation dite conjointe est devenue depuis longtemps la pratique dominante en matière d’évaluation externe de projets chez la plupart des acteurs de la coopération au développement. Après l’avoir pratiquée assez régulièrement de manière empirique depuis sa création, la Coopération suisse au développement en a par exemple fait, dès le début des années 80, l’un des cinq principes de base et points d’équilibre de sa nouvelle approche en matière d’évaluation de projets bilatéraux. Consistant à former une équipe “mixte” d’experts, mandatés par chacun des deux partenaires du Nord et du Sud pour évaluer le projet concerné, elle constituait alors sans nul doute un progrès notable dans l’élaboration de méthodes d’évaluation prenant mieux en compte le point de vue des acteurs gouvernementaux concernés, offrant notamment une garantie de plus grande objectivité et de meilleure efficacité.

2Depuis lors, l’évaluation conjointe est devenue la règle, en Suisse comme ailleurs, mais il est très rare qu’elle se déroule de manière satisfaisante et permette d’atteindre les objectifs pour lesquels elle est pratiquée. En fait, on reste le plus souvent dans ce domaine au niveau du virtuel, en réalisant un type d’évaluation qui fait semblant d’être conjointe mais qui ne l’est pas vraiment. Or, il est n’est pas si difficile, moyennant quelques précautions élémentaires et le respect de certains principes fondamentaux, de passer du virtuel au réel. Comme pour l’ensemble des facettes multiples composant le jeu complexe de la coopération au développement, tout est largement question de volonté et de persévérance. Sur la base d’une expérience de vingt ans en la matière, voyons rapidement pourquoi l’évaluation conjointe reste souvent dans le domaine du virtuel et comment elle peut passer dans celui de la réalité.

3Avant toute chose, il faut dire que l’évaluation d’un projet, qu’elle soit conjointe ou non, n’est en règle générale pas perçue de la même manière par chacun des deux partenaires gouvernementaux concernés. Pour le gouvernement du Nord bailleur de fonds, c’est un exercice crucial car il permet bien sûr de juger de la pertinence, de l’intégration, de l’efficacité, de l’efficience et de la “soutenabilité” d’un projet, afin de l’améliorer pour la prochaine phase, et de capitaliser à partir de l’expérience acquise pour mieux programmer de futures actions. Mais au-delà de cet intérêt interne direct, l’évaluation d’un projet est aussi et surtout à usage externe, pour rendre le moment venu des comptes au contribuable par l’intermédiaire de ses représentants au parlement, qui décident de l’octroi des budgets et jugent de leur utilisation.

4De son côté, le gouvernement du Sud bénéficiaire des fonds alloués n’a la plupart du temps pas encore à trop se soucier de cette règle fondamentale du contrôle démocratique des dépenses. Par ailleurs, le risque de voir une évaluation de projet déboucher sur la réduction des ressources financières mises à sa disposition prime souvent dans son esprit sur l’intérêt d’améliorer les performances du projet concerné. Bref, considérée comme un exercice utile et même indispensable par la plupart les institutions de coopération au développement du Nord, l’évaluation est souvent perçue comme une contrainte pesante et pénible par la majorité des partenaires du Sud, qui s’y résolvent car il est impossible de faire autrement. Même si les choses ne sont pas toujours aussi tranchées que cela et que de nombreux pays en développement ont heureusement commencé à prendre plus au sérieux les évaluations de leurs projets, l’importance attachée à cet exercice reste toutefois secondaire.

5Il faut dire à la décharge des autorités gouvernementales des pays en développement que d’autres considérations plus objectives rentrent aussi en ligne de compte et expliquent cette attention mineure accordée à l’évaluation. Tout d’abord, les ressources humaines disponibles pour faire un tel exercice dans les pays concernés sont souvent limitées, tant sur le plan quantitatif que qualitatif. Il n’y a tout simplement pas assez de personnes formées pour participer aux évaluations de projets, ce d’autant que les bailleurs de fonds, coordonnant comme d’accoutumée fort mal leurs activités, submergent souvent en permanence leurs partenaires du Sud d’une multitude de missions parfois dépêchées sur le terrain au même et pire moment. Par ailleurs, les ministères de tutelle concernés n’ont habituellement pas la marge de manœuvre budgétaire leur permettant de cofinancer de manière un peu moins symbolique ou plus significative les évaluations et d’y jouer en conséquence un rôle plus important.

6Or dans ce domaine comme dans beaucoup d’autres, “qui paye commande”. Cela se manifeste très clairement au moment de la définition des termes de référence de la mission d’évaluation. En fait ces derniers sont entièrement conçus et mis au point par le bailleur de fonds. Certes, la première mouture provisoire est toujours soumise pour examen au partenaire du Sud, mais il s’agit essentiellement là d’un exercice formel et rituel. Il est rarissime qu’un ministère de tutelle concerné demande des modifications substantielles à ce document technique et abstrait, voire même ne fasse la moindre remarque à son sujet. En revanche, il attache souvent plus d’attention au choix des évaluateurs, qui lui est soumis pour approbation par le partenaire du Nord. Il lui arrive même dans certains cas de le contester, alors que l’inverse n’arrive pratiquement jamais. Au nom du respect de la souveraineté, le bailleur de fonds accepte en effet sans grande difficulté les personnes qui lui sont proposées par le partenaire du Sud pour constituer l’équipe d’évaluation conjointe.

7C’est donc ainsi, de manière plutôt approximative et impressionniste que se constitue l’équipe “mixte” chargée de faire une évaluation conjointe. D’emblée se pose un problème majeur qui explique en grande partie pourquoi cet exercice demeure en général du domaine du virtuel. Les deux catégories d’évaluateurs du Nord et du Sud composant une telle équipe relèvent en effet de statuts totalement différents. Sauf exception très rare, le bailleur de fonds mandate habituellement un ou plusieurs évaluateurs choisis, en fonction de leurs compétences techniques et géographiques ainsi que de leur expérience, sur le marché de l’expertise indépendante, soit dans la liste de ses consultants habituels soit de plus en plus sur appel d’offres. De son côté, le ministère de tutelle partenaire désigne habituellement un ou plusieurs de ses propres fonctionnaires pour participer à l’évaluation. Même quand ils sont remarquables, ils ne disposent donc évidemment pas de la même marge d’indépendance et d’objectivité que leurs collègues évaluateurs du Nord. Le jeu de l’évaluation conjointe en est déjà quelque peu faussé.

8Cela se complique du fait qu’une telle équipe “mixte” fonctionne rarement au complet du début à la fin de l’exercice d’évaluation conjointe. La cause de ce problème est essentiellement de nature matérielle. Les évaluateurs du Nord ont en effet été recrutés pour effectuer trois ou quatre semaines de terrain et sont entièrement disponibles pour un travail qui leur est payé selon les barèmes d’honoraires journaliers en vigueur sur le marché international de l’expertise. Leurs collègues du Sud sont des fonctionnaires détachés pour l’occasion qui, vu leur maigre salaire, pratiquent la plupart du temps deux ou trois activités professionnelles annexes pour améliorer l’ordinaire de la famille et ne peuvent se payer le luxe de quitter leur lieu de résidence et de travail pour de longues semaines. S’en éloigner plus de quelques jours représente un trop grand manque à gagner et ce ne sont pas les indemnités de route, même si elles sont généreusement augmentées par le bailleur de fonds et s’ils font tout pour en épargner le maximum, qui compense cette perte.

9La plupart des expériences d’évaluation conjointe virtuelles faite depuis vingt ans ont buté sur ce problème matériel qui, lui, est bien réel. Au bout de quelques jours passés loin de la capitale ou de leur lieu de résidence, les coévaluateurs du pays partenaire ont subitement été rappelés d’urgence par leur ministre pour d’autres tâches plus importantes ou ont dû rentrer pour des raisons familiales inattendues, laissant en conséquence leurs collègues du Nord continuer seuls le travail. Il est même souvent arrivé qu’on ne les ait plus revus jusqu’à la fin de la mission. Dans ces conditions, la nature virtuelle de l’évaluation conjointe est patente: sauf à pratiquer la télépathie, il est en effet difficile de travailler ensemble si l’autre n’est pas présent. Certes, une nouvelle fois tout n’est pas toujours si catastrophique, mais ces contraintes matérielles rendent en règle générale impossible le travail de réflexion et d’analyse en commun que devrait effectuer une véritable équipe d’évaluation conjointe.

10Les obstacles à l’évaluation conjointe ne sont d’ailleurs pas uniquement de nature matérielle. Sur le plan scientifique et méthodologique, les équipes “mixtes” constituées sont aussi souvent très peu homogènes. Ainsi, les évaluateurs du Nord sont habituellement des professionnels chevronnés qui maîtrisent parfaitement les méthodes de l’évaluation, alors que leurs collègues du Sud sont parfois des néophytes qui peuvent participer pour la première fois à un tel exercice. Comme les uns et les autres ne font en règle générale connaissance que le premier jour de la mission et commencent sur le champ à rencontrer les acteurs du projet évalué, la mise à niveau n’a guère le temps de se faire et cette inégalité subsiste pendant toute la durée du travail censé se faire conjointement. Il arrive très fréquemment que les termes de référence de la mission ne soient même pas rediscutés en commun au début de la mission. Bref, les évaluateurs du Sud sont tenus dans une situation de dépendance et d’ignorance qui fausse fortement le caractère conjoint de l’exercice.

11C’est sûrement au niveau de la rédaction du rapport final que cette inégalité entre les membres de l’équipe d’évaluation conjointe est la plus grande. Il est en effet très rare que les évaluateurs du Sud participent activement à l’écriture. Cela tient largement au fait que le rapport final est la plupart du temps rédigé après que la mission sur le terrain soit achevée par des évaluateurs du Nord revenus chez eux et payés pour le faire, alors que leurs collègues du Sud ont réintégré leur service administratif et repris leurs tâches habituelles ou ont été détachés pour participer à une autre mission d’évaluation conjointe. Or, puisque seuls les écrits restent et font foi, celui qui tient la plume ou est au clavier du portable dispose d’un pouvoir très important par rapport à celui qui se contente de donner son avis oralement. Certes, la pratique qui s’est développée depuis quelques années d’exiger des évaluateurs qu’ils remettent leur rapport préliminaire de conclusions et de recommandations avant la fin de la mission sur le terrain constitue une amélioration non négligeable. Toutefois, même sur place, pour rédiger, il faut être disponible et avoir l’habitude de ce genre de travail sous pression. Une fois achevé, le rapport final est normalement soumis aux évaluateurs du Sud pour remarques et suggestions, mais il est rarissime qu’elles soient faites dans les délais impartis ou même tout court.

12Au bout du compte, c’est donc pour toutes ces raisons que l’évaluation conjointe reste encore, en règle générale, du domaine du virtuel. C’est à la fois frustrant et regrettable car, malgré les nombreux obstacles qui faussent l’exercice, une telle pratique demeure indispensable. Il est en effet naturel que les deux partenaires engagés dans un projet de développement puissent l’évaluer ensemble, chacun avec sa vision, ses intérêts et sa sensibilité propres. Pour cela, la constitution d’équipes “mixtes” d’évaluation reste certainement une solution valable. C’est en effet la seule chance de pouvoir évaluer un projet de développement dans son contexte et sa dynamique, autre principe de base et point d’équilibre majeur des règles de l’art. La complémentarité entre les qualifications et connaissances des évaluateurs du Nord et du Sud est à cet égard évidente. Les premiers peuvent sûrement apporter leur maîtrise des méthodes d’évaluation et leur expérience dans ce domaine, voire des compétences techniques ou sectorielles particulières, mais seuls les seconds ont une connaissance suffisante des contraintes et des potentiels du contexte local dans sa dimension culturelle, institutionnelle et sociale. Il suffit donc juste de remplir les conditions qui rendent ce travail en complémentarité possible pour que l’évaluation conjointe passe du domaine du virtuel à celui du réel.

13Ce passage n’est en l’occurrence pas très difficile. D’ailleurs, malgré le constat sévère établit précédemment, il arrive parfois qu’une évaluation conjointe se déroule dans des conditions qui la font entrer dans le domaine du réel. L’auteur n’a cependant eu cette chance et satisfaction qu’une seule fois en vingt ans de pratique professionnelle d’évaluateur, et encore n’est-ce que tout récemment. Comment les choses se sont-elles alors passées? Fort des nombreuses expériences négatives d’évaluation conjointe virtuelle des années précédentes, quelques précautions élémentaires ont été prises et un certain nombre de principes de base dûment respectés. Tout d’abord, une grande attention fût accordée au fait que le partenaire du Sud identifie les personnes les plus qualifiées et complémentaires pour faire partie de l’équipe “mixte”. Par ailleurs, il fût décidé d’emblée que le bailleur de fonds inclurait dans le budget de l’évaluation une rubrique permettant de rémunérer correctement le travail des évaluateur du Sud, afin qu’ils soient entièrement disponibles pendant les trois semaines de terrain. Enfin, un contact épistolaire fût établit avec les intéressés dès leur sélection afin de leur expliquer l’esprit et les méthodes d’un tel travail d’évaluation conjointe.

14Sur une telle base, il ne fût pas difficile d’établir une relation de confiance dès l’arrivée des évaluateurs du Nord dans le pays concerné et la première prise de contact avec leurs collègues du Sud dans la capitale. Il faut dire que le calendrier de la mission avait été préparé de telle manière que les deux premiers jours de travail furent consacrés à un atelier interne de l’équipe d’évaluation conjointe, afin qu’elle définisse ses objectifs, mette au point ses méthodes et répartisse les tâches entre ses différents membres. De fait, une bonne partie de l’exercice consista à reprendre les termes de référence qui avaient été élaborés par le bailleur de fonds et les évaluateurs du Nord en consultation avec le ministère de tutelle concerné. Ce travail s’avéra très utile car il permit à la fois de former les collègues du Sud aux méthodes d’évaluation et de souder l’équipe autour d’une méthodologie commune. Ensuite, cette dernière fonctionna parfaitement pendant les trois semaines de la mission. Les conditions matérielles de base étant satisfaisantes et les objectifs méthodologiques clairs et précis, les collègues du Sud travaillèrent sans interruption, jours fériés inclus et jusque tard dans la nuit, comme leur collègues du Nord. Les conclusions et recommandations du rapport préliminaire furent notamment préparées et rédigées en commun, avant d’être présentées conjointement par tous les membres de l’équipe dans deux ateliers de restitution successifs en province et dans la capitale. De ce fait, la rédaction du rapport final n’était plus qu’une formalité dont s’acquittèrent les évaluateurs du Nord à partir des textes déjà préparés sur le terrain avec leurs collègues du Sud, auxquels ils soumirent la dernière version pour les ultimes remarques et corrections de détail.

15Outre les évaluateurs, ravis d’avoir participé à une expérience aussi riche, chacun des deux partenaires concernés par cette évaluation conjointe réussie se félicita du résultat particulièrement solide et satisfaisant obtenu. Cela prouve en tous les cas que l’on peut passer du virtuel au réel en matière de coopération au développement. Dans ce domaine comme dans d’autres la volonté et la persévérance sont des vertus payantes.