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Impasses et promesses

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Daniel Fino

Controverses

Au-delà de la gestion

Christian Comeliau

Texte intégral

1Traditionnellement, et a fortiori depuis la création de leur nouvelle série, le but déclaré des “Cahiers de l’IUED” est de provoquer la discussion : s’ils abordent les grands problèmes des études de développement, ce n’est pas pour déterminer à leur propos des positions homogènes et figées, mais au contraire pour affirmer le pluralisme des points de vue et faire progresser les débats grâce à la controverse. C’est en ce sens que je voudrais exprimer mon désaccord, ou plutôt mon insatisfaction, par rapport à certaines perspectives proposées dans les travaux rassemblés dans ce cahier.

2Dans les textes ci-dessus, les termes de “coopération au développement” - et parfois celui de “développement” lui-même - sont le plus souvent utilisés dans le sens d“‘aide au développement”. La majorité des auteurs multiplient alors les critiques, hélas fondées, sur les dysfonctionnements de cette aide. En conséquence, ils concentrent l’essentiel de leur effort sur une analyse des problèmes de gestion de cette aide, ainsi que sur les remèdes pratiques qu’ils préconisent pour les résoudre.

3Je voudrais suggérer que ces critiques de la gestion de l’aide, si elles sont prises au sérieux, mènent en réalité à une remise en question du principe même de l’aide, et qu’ainsi l’approche “gestionnaire” de ces questions, qui demeure évidemment nécessaire au niveau des responsables opérationnels de l’aide publique ou privée, ne suffit plus à une réflexion sur les perspectives à long terme du développement et des relations internationales. Je voudrais rappeler ensuite que, pour de nombreux analystes et commentateurs, les termes de “coopération au développement” revêtent, dès à présent, un sens plus large que celui de l’aide. Mais j’ajouterai aussi que le mot “coopération” est largement utilisé dans l’analyse de l’économie internationale, et qu’il prend ainsi une signification beaucoup plus vaste et plus riche, si on le dégage du contexte réducteur et probablement biaisé des relations Nord-Sud.

Un bilan nécessaire

4Passons rapidement sur les critiques traditionnelles de l’aide : son caractère inévitablement marginal dans les flux commerciaux et financiers internationaux ; les illusions de bonne conscience ou d’alibi extérieur qu’elle contribue à entretenir ; l’effet de domination, le risque d’une “mentalité d’assisté”, la confusion des intérêts en présence, la pratique de la corruption et du clientélisme qu’elle engendre ; et finalement l’aliénation profonde qui s’attache à la relation d’aide elle-même. Ces critiques sont désormais formulées par la plupart des analystes ; mais elles sont encore difficilement acceptées, et leurs implications peu prises en compte, par les praticiens et les responsables politiques. On peut sans doute reconnaître, à certains de ces derniers, la sincérité de leur impatience devant les gigantesques problèmes de développement à résoudre, et devant l’absence de solutions alternatives immédiatement praticables qui ont pu leur être proposées.

5Reste qu’après trois ou quatre décennies de ces pratiques d’aide, les réponses positives aux critiques ne semblent guère avoir progressé, et le discours international - démentant d’ailleurs la pratique la plus répandue -continue à préconiser, du bout des lèvres, un accroissement de l’effort financier des pays “développés” en faveur des pays “en “développement”, au moins jusqu’à concurrence de 0,7 % de leur produit national (on est en moyenne à moins de la moitié de ce chiffre aujourd’hui).

6Reste surtout qu’un bilan général de cette aide est aujourd’hui plus que jamais nécessaire : il ne suffit plus de s’interroger sur quelques problèmes de fonctionnement, il faut comparer beaucoup plus systématiquement les avantages et les coûts globaux de cette aide internationale, qu’elle soit publique ou privée, bilatérale ou multilatérale, financière ou technique. Sans doute découvrirait-on ainsi que les coûts sont supérieurs aux avantages, et que l’aide aggrave plutôt qu’elle ne résout les vrais problèmes de développement. Peut-être admettrait-on aussi, enfin, que l’impact d’un pays A sur le développement d’un pays B - car n’est-ce pas cet impact, en définitive, qui est en jeu ? - passe par la totalité des relations existant entre ces deux pays (relations commerciales, financières, technologiques, scientifiques, culturelles, sociales, diplomatiques, militaires, etc.), bien plus que par l’aide que le premier prétend octroyer au second.

7Je sais bien, encore une fois, que ces questions - et notamment la dernière, baptisée désormais sous le nom de problème de la “cohérence” - commencent à être abordées dans les négociations internationales et dans les travaux d’analyse sur l’aide : l’Annuaire Suisse-Tiers Monde en est un bon exemple (Egger-Forster, 1995 ; voir aussi le texte de T. Greminger dans le présent ouvrage). Je me demande seulement s’il ne faut pas aller beaucoup plus loin dans cette voie, et s’il ne faut pas reconnaître que l’aide cache désormais trop de résignations, trop de compromis et trop d’intérêts inavouables pour que l’on continue à s’en servir comme d’un paravent ou d’un alibi. La réflexion “gestionnaire” continue de dominer aujourd’hui : c’est donc que les analyses en profondeur dénonçant le caractère aliénant de l’aide (celles de Lithman, notamment, dont un texte déjà ancien est traduit ci-dessus ; voir aussi l’article provocateur de A.R. Ramos, 1994) n’ont eu, en définitive, qu’une influence pratique marginale. Ne convient-il pas d’y revenir ?

8Je me demande aussi s’il ne faut pas opérer une distinction plus nette entre les pratiques de l’aide, entendues comme relation à sens unique, et celles de la coopération qui, comme le terme l’indique lui-même, évoquent une relation réciproque et supposent une collaboration en vue de résoudre un ensemble commun de problèmes, ensemble fondé soit sur la réciprocité des problèmes (réduction du protectionnisme), soit sur le fait qu’ils concernent à la fois toutes les parties en présence (changements climatiques).

9Je crois d’ailleurs que cette généralisation du terme de “coopération”, enfin compris dans son sens international le plus large, constitue l’une des voies les plus prometteuses de la réflexion politique dans ce domaine, et je vais y revenir. Je veux cependant rappeler que, même confiné au sens relativement étroit qu’il a reçu traditionnellement dans le domaine des relations Nord-Sud, le terme de “coopération au développement” a suscité, historiquement, des réflexions nouvelles. Mais celles-ci se sont bien vite et mystérieusement perdues dans les sables de la mise en œuvre politique. Je pense, par exemple, au débat suscité en France, au début des années 80, par l’idée de “coopération économique”, associant le milieu des entreprises aux tâches de coopération au développement, tout en respectant leur logique de marché (Commissariat Général du Plan, 1983 ; Ministère de la Recherche, 1984). Je pense aussi à la distinction nécessaire entre les aspects techniques (qui peuvent être encouragés) et les aspects proprement politiques (qui devraient être maintenus dans d’étroites limites) des actions de coopération ; et encore à l’attention plus grande que les actions de coopération devraient accorder aux conditions internationales du développement plutôt qu’à ses conditions internes (Comeliau, 1986). Mais les débats actuels, et plus encore les pratiques, semblent ignorer totalement ce genre de subtilités.

Généraliser les relations de coopération ?

10Les débats du passé sont passés, et je crois qu’il faut aller maintenant beaucoup plus loin. Parce que le monde a changé, et en particulier parce que la mondialisation/globalisation s’est considérablement accélérée dans les années récentes. C’est d’ailleurs en raison de cette mondialisation que le terme de “coopération” est en train de retrouver une importance nouvelle dans les relations économiques internationales. Cette importance nouvelle exigerait une conceptualisation précise, et donc une analyse beaucoup plus approfondie que celle qui peut être entreprise ici. Je me borne donc à suggérer quelques points de repères pour une réflexion ultérieure.

11Je constate d’abord que les analystes du “développement” ont été amenés, de plus en plus souvent, à préconiser une approche plus collective, donc plus coopérative, de la définition des politiques de développement. Citons-en quelques exemples simples.

12La crise de la dette a révélé l’omniprésence de rapports de forces profondément inégaux entre les parties en présence. L’une des explications de cette inégalité - ce n’est évidemment pas la seule - réside dans le fait que les pays créanciers présentent un front commun et négocient de manière coordonnée (dans le club de Paris ou le club de Londres, notamment), alors que les pays débiteurs (et même les grands débiteurs latino-américains, qui auraient pu exercer ensemble une pression considérable) n’ont lutté jamais qu’en ordre dispersé, c’est-à-dire en l’absence de toute coopération organisée entre eux.

13La Banque Mondiale a découvert progressivement qu’en matière d’insertion dans la division internationale du travail elle ne pouvait plus se contenter de faire des recommandations aux divers pays pris individuellement : de telles recommandations, en matière de projets industriels et plus encore d’exportations, se heurtaient à un “effet de composition”. Un programme qui était rationnel du point de vue d’un seul pays pouvait devenir absurde, dès lors qu’il était généralisé à un grand nombre de pays qui se feraient ainsi une concurrence destructrice. On pourrait d’ailleurs ajouter que cette objection s’applique aux politiques d’ajustement structurel en général, et qu’il n’est pas très réaliste de demander à la fois à la plupart des pays d’exporter davantage et d’importer moins... La solution demande, à nouveau, un minimum de comportements coopératifs.

14Mais les situations de ce genre débordent très largement les relations Nord-Sud. De bons observateurs ont fait remarquer, par exemple, que la politique financière et monétaire européenne et internationale aurait été facilitée si, à l’égard de l’Allemagne, on avait négocié une baisse des taux d’intérêts de la Bundesbank en échange d’une participation aux coûts de la réunification allemande (Fitoussi, 1995, chap. 4). Par ailleurs, de multiples analyses ont montré les avantages d’une approche coopérative en lieu et place des pratiques de dévaluations compétitives en cascade, étroitement préoccupées d’intérêts nationaux à court terme. Plus généralement, la littérature économique récente est pleine d’exemples de politiques nationales -politiques de relance, politiques sociales, politiques fiscales, ou encore politiques de revenus (concernant notamment les dispositions institutionnelles qui commandent la répartition des rémunérations entre le facteur capital et le facteur travail) - qui n’ont pu réussir par manque de coordination ou de coopération internationale. “Pour retrouver une capacité d’action, les Etats nationaux sont aujourd’hui contraints à la coopération”, affirme clairement un manuel récent d’initiation élémentaire à l’économie, qui multiplie les exemples en matière de protectionnisme, de construction européenne, de crise pétrolière ou de pays en transition (Albertini, 1995, p. 251 et suivantes).

15Il s’agit donc bien d’un principe élémentaire, bien antérieur à la mondialisation mais considérablement renforcé par elle. Les responsables nationaux de politique économique dans la plupart des pays en découvrent chaque jour les implications. Quant à l’analyse théorique de ce principe, elle exige souvent des élaborations sophistiquées, qu’il s’agisse de la distinction de la théorie des jeux entre jeux coopératifs et jeux non coopératifs, ou qu’il s’agisse des efforts pour montrer que l’importance de la coopération est étroitement liée à l’imperfection des marchés, et donc aux insuffisances de l’individualisme méthodologique des approches néolibérales (la “main invisible” n’a pas besoin de coopération). Mais la réalité et l’importance politique de ce principe élémentaire ne sont plus guère niées par personne, ni praticien ni théoricien.

16D’où l’étonnement que l’on éprouve devant l’inquiétant retard des études de développement à ce propos. Car l’idée de coopération internationale conserve un sens extraordinairement spécifique et réducteur lorsqu’elle s’applique aux questions de développement et de relations Nord-Sud, en insistant presqu’exclusivement sur la dimension d’“aide au développement” que j’ai rappelée plus haut.

17Suis-je en train de tout confondre, s’agirait-il d’un autre problème ? Nullement. J’affirme au contraire que, bien au-delà des préoccupations des organismes d’aide et des “développeurs” (mais peut-être n’ai-je jamais compris ce que ce terme veut dire), les tâches essentielles de la “coopération internationale au développement devraient concerner, par définition, les conditions internationales du développement, c’est-à-dire l’impact des institutions et des règles internationales, ainsi que celui des relations “extérieures”, bilatérales ou multilatérales, du ou des pays dont le développement est recherché. La coopération retrouverait ainsi une signification beaucoup plus précise et beaucoup plus acceptable.

18Quant aux dimensions internes de l’assistance technique ou financière, elles devraient s’amenuiser peu à peu ; et l’on pourrait même affirmer sans paradoxe que l’objectif à long terme des politiques de coopération devrait être de réduire cette aide financière et technique à zéro - parce qu’elle serait devenue inutile -, plutôt que d’en programmer un accroissement indéfini, et d’ailleurs jamais réalisé. En toute hypothèse la prudence s’impose dans toute négociation sur ces aspects : car l’ingérence n’est jamais loin de l’assistance, et l’ingérence est la négation même du développement.

Une autre réflexion ?

19Je me résume.

20Je suggère un élargissement de la notion de “coopération au développement”, par rapport au sens traditionnel qui lui est donné pour désigner l’“aide”. Le bilan de celle-ci me semble de plus en plus négatif ; quelles que soient ses intentions réelles ou avouées, l’aide ou l’assistance au développement me paraissent engagées dans une impasse à moyen et à long terme. Une impasse lourde de menaces.

21L’extension de la notion de coopération au développement apparaît indispensable si l’on veut prendre en compte simultanément les réalités nouvelles de la mondialisation, le respect indispensable des souverainetés nationales en dépit de cette mondialisation, la persistance de problèmes graves de développement (pas uniquement au Sud, d’ailleurs), et enfin les caractéristiques complexes (nationales et internationales, politiques et techniques) de ces enjeux de développement. Un tel élargissement peut s’inspirer des significations nouvelles qui ont été données à la notion de coopération dans la configuration actuelle des relations économiques internationales, au sens d’une collaboration plus étroite pour résoudre des questions d’intérêt commun. Bien entendu, l’ouverture nécessaire du terme devra s’étendre très au-delà des seules dimensions économiques.

22J’ai parlé d’élargissement, parce qu’il ne me semble pas que les perspectives proposées ici viennent contredire la critique abordée dans les contributions ci-dessus : elles permettent simplement de les prolonger.

23Mais la route est encore longue, et c’est dire l’ampleur de la réflexion qui reste à entreprendre.

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