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Impasses et promesses

 | 
Daniel Fino

Lignes

Les coopérations dans l’arène nationale

Mahaman Tidjani Alou

Texte intégral

1L’objet ici ne consistera pas à évaluer l’impact des politiques de coopération sur les espaces sociaux qu’elles cherchent à transformer. Le terrain sur lequel l’investigation sera menée se limite à l’espace étatique et à ses différentes expressions dans ses rapports avec les partenaires extérieurs. Ce choix s’explique d’une part parce que l’impact des politiques de coopération fait déjà l’objet de nombreuses études (rapports d’expertise, rapports de recherche), mais surtout parce que cette importante production ne s’intéresse généralement pas aux structures nationales chargées de mettre en œuvre ces politiques. Il s’agit pourtant d’un secteur d’activité tout aussi déterminant mais qui, en raison de son opacité, suscite moins d’études. Il va de soi qu’en parlant de structures nationales, on fera non seulement référence à celles de l’État objet de la politique de coopération mais également à celles des États pourvoyeurs d’aide, dans leurs expressions locales.

2Ces structures interviennent au moins à deux niveaux dans le cycle de la coopération. En tant que filtre pour les actions directement orientées vers les populations et en tant qu’objet, quand les politiques de coopération ont pour objectif leur renforcement.

3Ainsi il sera surtout question d’éclairer les problèmes de conception et de gestion des politiques liées à la coopération au développement. Cette étude ne se penchera que sur certains aspects du problème. Elle se focalisera en particulier sur les acteurs étatiques dans leur dynamique agissante. Il y a là un angle d’étude qui, bien qu’étant classique en relations internationales, pourrait constituer une approche féconde de la coopération pour peu qu’on veuille bien l’analyser dans sa dimension conflictuelle, en tenant compte du jeu des acteurs qu’elle met en scène et des enjeux spécifiques autour desquels ils se mobilisent.

4Il apparaît ainsi que le déploiement des différentes structures nationales de coopération, qui se différencient tant par leurs objectifs que par leur mode de fonctionnement, révèle un paradoxe : un discours cohérent, ordonné, altruiste et des conduites et pratiques qui, elles, font apparaître des luttes interétatiques multiformes. Et ce, quand bien même le contexte est caractérisé par une prise de conscience de plus en plus aiguë par les États de leur interdépendance dans le traitement des problèmes de développement.

5L’analyse aura plusieurs objets : production, mise en œuvre et effets des politiques de coopération. Elle se basera sur le cas nigérien, qui servira de source empirique.

L’espace national : un espace de luttes

6Parmi les traits marquants des relations internationales contemporaines figure sans doute la prise de conscience, par les acteurs internationaux, de leur interdépendance mutuelle. Pensons simplement à la multiplication des espaces d’échange et de concertation à tous les échelons de la vie internationale, ou encore aux conférences mondiales, de Rio en 1992 sur l’environnement et le développement, du Caire en 1993 sur la population et le développement, de Copenhague en 1995 sur le développement social, et tout récemment encore de Pékin sur les femmes et le développement. Considérant que ces forums sont l’aboutissement de multiples processus ayant pris forme aux niveaux sous-régional, régional et interrégional, on peut entrevoir toute l’activité diplomatique préalable qui a été déployée.

7Ces démarches, en donnant lieu à d’intenses mobilisations dans des domaines reconnus comme étant d’intérêt mondial, renouvellent et redynamisent les méthodes d’action de la coopération au développement. Les sommets mondiaux constituent de fait des arènes où se prennent des engagements et où se définissent les cahiers de charge des États vis-à-vis de leurs pairs en vue d’actions bien déterminées. Dans cette optique on peut facilement interpréter la coopération au développement comme ayant une perspective solidaire. Il est d’autant plus aisé de le faire que cette approche caractérise le discours politique (celui des hommes politiques) et technique (celui des experts). Mais une telle explication suppose l’existence d’une approche consensuelle des problèmes par les acteurs qui produisent et mettent en œuvre les politiques de développement, quel que soit leur pays d’origine.

8On devrait plutôt analyser la coopération comme un champ de luttes où se confrontent, selon des logiques multiples, les acteurs les plus divers, dont les États. En effet, comme elle se “technicise” au détriment du ministère responsable de la coopération, les structures étatiques chargées de la mettre en œuvre éclatent. Chaque ministère a désormais son domaine réservé de la coopération, ce qui crée des conflits à l’intérieur de l’administration et une difficulté croissante d’harmonisation. De plus, on sait que les États ont perdu depuis longtemps le monopole des actions de développement. Comme le constate si justement F. Constantin, “l’acteur étatique, c’est-à-dire le gouvernement, n’est qu’un des protagonistes des relations transfrontalières que tissent quotidiennement divers acteurs publics et privés (entreprises, commerçants, simples particuliers), qui ne respectent pas tous les normes étatiques ou interétatiques”. On pourrait préciser davantage ce constat en disant que, parmi les acteurs qui partagent avec l’État l’occupation de l’espace dans la conception et la gestion des politiques de coopération, on trouve les organisations internationales, les ONG et certaines personnalités remarquables qui ont réussi à se construire une aura internationale. Chacun de ces acteurs se singularise à différents niveaux : programmes de coopération (mode de définition unilatéral ou mixte), structures nationales chargées de les mettre en œuvre et de les évaluer, personnel engagé pour les exécuter, périodicités retenues pour leur exécution, etc.

9Tous ces programmes sont mis en œuvre sur l’espace national de l’État en développement, qui reflète donc la société internationale dans son hétérogénéité. Et, si l’on peut comprendre à priori la coopération comme une politique globale orientée vers la quête du développement, il faut bien admettre qu’elle est mise en forme, sur la scène nationale, par une multitude d’acteurs qui se distinguent par leur statut, leur rôle, le dispositif de la coopération qu’ils représentent et le but qu’ils destinent à leurs actions. Ils se singularisent aussi par leur trajectoire professionnelle, qui les dote en ressources particulières stratégiquement opératoires, comme par exemple la durée du séjour dans le pays d’accueil, avec ce que cela implique en termes d’accumulation du capital relationnel et intellectuel.

Les acteurs de la coopération représentent des champs politiques excentrés

10Tous ces acteurs partagent au moins un point commun : c’est leur fonction de représentation. Leur présence sur un espace national atteste de l’existence de l’organisme qu’ils représentent, un État, une ONG ou une OIG, et ce quel que soit leur rôle. Cette fonction de représentation n’est pas sans effet sur la gestion de leurs activités. Par exemple en représentant son État d’origine, un acteur gère des fonds et sauvegarde des intérêts. Il obéit en fait aux procédures appliquées en matière de finances publiques, aux prescriptions d’un probable supérieur hiérarchique et à des contraintes liées aux cycles de la coopération qu’il exécute. Dans ce sens, on peut dire qu’il applique une autre politique nationale, qui obéit à des enjeux particuliers qu’il ne maîtrise généralement pas lui-même. Chaque agent de coopération imprime donc son propre champ politique sur l’espace national où il agit et ce champ politique est structuré selon des logiques qui lui sont propres et qui se transforment au gré des situations nationales du pays donateur. Chaque champ draine aussi des ressources particulières, le terme ressources étant ici entendu au sens large, qui inclut autant les ressources financières que les ressources politiques et humaines. Ainsi, se côtoient plusieurs champs politiques rattachés à des pôles de décision excentrés et qui déploient des stratégies diverses sur un espace national, qui en déploie lui aussi.

11En effet, malgré certaines théories des relations internationales qui considèrent la plupart des États africains comme des objets plutôt que des sujets, si on dépasse l’approche purement juridique et qu’on interprète les États comme un ensemble de structures portées par des intérêts différents, parfois même divergents, on s’aperçoit qu’ils sont loin d’être à la merci des grandes puissances. L’image qui s’impose est plutôt celle d’un ensemble d’acteurs qui jouent le renforcement de leur position dans l’État, soit en terme de carrière, quand il s’agit d’acteurs individuels, soit en terme consolidation de capacité institutionnelle, quand l’acteur en question s’incarne dans une structure.

12On remarquera aussi que, contrairement à ce que pourrait laisser supposer une vision idéalisée de la politique publique, les actions de développement ne sont pas toujours concertées, même si elles s’annoncent comme ayant un but commun : le développement de l’espace national. Les acteurs internationaux en présence tentent tous de faire prévaloir leurs propres objectifs et l’efficacité de leur propre modèle à l’exclusion de ceux des autres. Dès lors un certain nombre de notions générales telles que “donateurs”, “partenaires extérieurs” ou “bailleurs de fonds” doivent être analysées dans leur hétérogénéité, dans la diversité de leurs réalités.

13Cet éclatement existe dès le stade du processus d’élaboration des politiques de coopération. A ce niveau déjà, chaque pays a le plus souvent sa propre orientation, qu’il défini périodiquement en fonction d’agendas spécifiques. Certes, un certain nombre de thèmes communs prévalent maintenant au sein des programmes des États donateurs. Leur prise en compte par les pays en développement constitue même désormais une condition de l’accès à certains crédits. Les programmes d’ajustement structurel (PAS), bien que banalisés aujourd’hui, constituent sans doute une illustration intéressante de cette homogénéité dans l’hétérogénéité. Ainsi, les États donateurs font du respect des conditionnalités prescrites par la Banque mondiale et le FMI un préalable au décaissement d’une part déterminante des crédits de l’aide au développement. A cet égard, l’exemple du Niger de ces dernières années est plus qu’édifiant. L’absence d’un accord avec le FMI et la Banque mondiale a fait tarir toutes ses sources de financement habituelles. La prédominance des critères de la mondialisation paraît donc s’imposer sans discussion aux gestionnaires des économies nationales. D’autres thèmes ont aussi généré un consensus de tous les États bailleurs de fonds, comme l’environnement, les droits de l’homme, l’État de droit ou encore les femmes. Il reste cependant que cette homogénéisation des thèmes d’action ne signifie pas que les politiques poursuivent les mêmes buts et encore moins qu’elles organisent une gestion commune des moyens mis à la disposition des États bénéficiaires.

Compétition entre les acteurs

14Le champ politique du pays bailleur de fonds se prolonge donc au niveau national à travers des acteurs accrédités pour mettre en œuvre les orientations arrêtées par leur pays. Cela crée dans l’espace national une myriade d’actions de développement qui opèrent le plus souvent de façon irréductiblement parallèle. L’espace national se présente ainsi comme un espace de luttes interétatiques, bien au-delà des téléologies solidaristes de départ. Il s’est même produit des situations où certaines agences de coopération jettent leur dévolu sur un espace géographique particulier pour des raisons qui leur sont propres. Le développement est certes utilisé comme discours de légitimation mais à maints égards on est en droit de se demander à qui profitent vraiment ce type d’actions.

15C’est ainsi que se déploient des stratégies de luttes symboliques les plus diverses, allant du concours de performance à coup de publicité dans les médias, au dénigrement systématique par des jeux d’autovalorisation. Les acteurs de l’espace national participent d’ailleurs pleinement à ces rivalités en tentant de capter les rentes du développement. On a ainsi d’une part, une multitude d’acteurs agissant au nom de leur propre pays, porteurs de ressources diverses et travaillant à promouvoir leurs conceptions propres à travers les actions qu’ils mettent en œuvre et, de l’autre coté, les acteurs étatiques, sensés être leurs homologues ou leurs interlocuteurs, mais qui travaillent aussi chacun pour soi, au-delà des buts officiels affichés par les politiques, à capter ces rentes. Tous disent œuvrer pour le développement à travers le secteur particulier dont ils ont la charge technique. Mais ils confrontent en fait des visions et des façons d’agir parfois opposées.

Coordination impossible

16L’une des manifestations les plus frappantes de cette bataille concerne sans doute les difficultés que rencontrent les États pour mettre en place des politiques destinées à coordonner les actions des agences de coopération sur les espaces nationaux. On peut illustrer cette situation par plusieurs exemples puisés dans l’expérience du PNUD. D’une part, le PNUD éprouve des difficultés énormes à concrétiser sa politique de programme-cadre, dont les grandes lignes ont pourtant été définies et adoptées par les États au niveau de son conseil d’administration. Cette politique a pour objectif de rétablir une certaine cohérence entre les actions des États intervenant au Niger. Mais aujourd’hui, les États donateurs partenaires du Niger hésitent à s’insérer pleinement dans le cadre de cette politique globale, qu’ils ont pourtant accepté.

17D’autre part, le programme NaTCAP (National Technical Coopération Assessment and Programme) illustre aussi cette problématique. Il mérite d’être relevé, ne serait-ce qu’en raison de l’engouement et de l’espoir qu’il a suscités au niveau des Nations Unies, où on espérait qu’il résoudrait l’épineux problème de la gestion de la coopération technique. L’exercice consistait à créer une banque de données et à élaborer un document d’orientation de la coopération technique (DOCT) et un programme de coopération technique (PCT). Sa réalisation exigeait du temps, l’adhésion à ses objectifs des partenaires extérieurs et son appropriation par tous les partenaires impliqués tout au long de son déroulement. Même s’il a déjà abouti à la mise en place d’une structure administrative fonctionnelle, le programme NaTCAP ne semble pas avoir modifié le comportement des partenaires extérieurs du Niger, qui maintiennent leur démarche habituelle, rendant ainsi vaines les actions entreprises.

18Enfin, et toujours dans le cadre du PNUD, il faut relever le processus des tables rondes, initiées comme un moyen de mobiliser des fonds extérieurs pour des secteurs précis. Cette politique permet aux bailleurs de fonds de se prononcer et de prendre des engagements financiers sur un ensemble d’actions cohérentes et prédéfinies. Ce processus, bien que porteur, a rencontré diverses difficultés, tant au niveau des engagements pris par les États qu’au niveau de leur mise en œuvre, qui bute souvent sur la sempiternelle méfiance que suscitent les États objets de la coopération. Ici, la remarque de D. Fino reste pertinente. Il observait il y a quelques années, au sujet de l’appui institutionnel, que “les pratiques courantes en matière de coopération restent marquées par un pouvoir décisionnel considérable exercé par les agences d’aide lors de la préparation, de l’exécution et du suivi des projets ou programmes de développement, soit par une tendance à l’autonomisation des structures de gestion des projets vis-à-vis des institutions nationales”.

19En fin de compte, les États éprouvent bien des difficultés à coordonner leurs politiques de coopération aux fins du développement. Les logiques concurrentes, souvent contradictoires semblent prévaloir.

L’espace national : jeux et enjeux

20La question du développement focalise l’attention de la communauté internationale. La plupart des États qui mettent en œuvre des interventions de coopération dans les pays en voie de développement en font un axe essentiel de leurs politiques. Des sommes considérables ont été dépensées à ce titre. Pour la seule année 1993, et cela malgré la claustration financière du Niger, l’aide extérieure apportée par ses partenaires s’est élevée à 251,71 millions de dollars, soit 11 % de son PIB ou 80,29 % de ses dépenses totales. Ces proportions en disent long. Dans une telle situation, l’État nigérien a fini par asseoir une bonne partie de sa politique de développement sur les ressources de la communauté internationale. Tout un ensemble de stratégies se déploient donc pour capter ces ressources, que d’aucuns n’hésitent pas à qualifier de rentes. De même, des stratégies multiples sont mises sur pied par les donateurs pour l’allocation de ces fonds. Si le développement est l’enjeu affiché pour le long terme, à court terme, d’autres types d’enjeux existent. Pour certains, il s’agit de faire face aux exigences d’une opinion publique ou au besoin de placement d’une assistance technique ; pour d’autres, l’enjeu est de capter le maximum de ressources possibles. Ainsi, on peut considérer que les jeux qui se forment autour de ces rentes associent une multitude d’acteurs. Et les enjeux qui les opposent vont des formes les plus simples aux plus complexes.

La persistance de l’aide liée et ses conséquences

21Bien que décriée, l’aide liée persiste. Pour les bailleurs de fonds, elle constitue un moyen de contrôler les fonds octroyés, de maintenir leur présence par l’assistance technique qu’elle permet de déployer et d’ouvrir des flux de transferts, par l’obligation qu’elle comporte souvent, dans le domaine technique, d’utiliser les ressources du pays donateur. En matière d’aide liée chaque bailleur souhaite faire prévaloir son propre système de coopération.

22Dans tous les domaines, l’État bénéficiaire cumule ainsi les savoirs techniques les plus variés. Concernant les ressources humaines, on trouve dans les ministères des cadres d’origine les plus diverses, formés dans des écoles et universités étrangères au gré des bourses délivrées par les différents partenaires. Plusieurs types de savoirs, parfois concurrents, et sur lesquels l’État a peu de prise, cohabitent ainsi au sein d’une même structure administrative. Cela ne facilite pas la standardisation des normes techniques dans un même secteur d’activité de l’État et crée des conflits de compétence qui peuvent bloquer les politiques de coopération. Il est d’ailleurs impossible, pour l’État bénéficiaire, d’appliquer ses propres politiques de perfectionnement des cadres, puisqu’elles sont en grande partie liées à l’aide attendue sous forme de bourses.

23Ce qui est vrai des ressources humaines peut se démontrer aussi pour les transferts de technologies. Dans ce domaine, l’espace national se présente comme un lieu où s’expérimentent les technologies les plus variées en fonction des disponibilités des bailleurs, qui les fournissent sans qu’elles correspondent forcément aux besoins effectifs de l’État demandeur.

La captation des rentes du développement

24Dans le cadre de la mise en œuvre de la coopération, on peut distinguer au moins deux types de rentes : celles captées par les experts et les coopérants, les uns au titre de l’expertise qu’ils produisent et les autres au titre de leurs activités normales, et celles captées par les acteurs étatiques, qui sont d’ordre financier, matériel ou même immatériel. Ainsi, selon les moments considérés, différents pôles mobilisateurs des rentes de la coopération se créent et prennent de l’importance. Par exemple, les périodes de sécheresse mobilisent le ministère de l’agriculture, qui canalise alors tous les projets de coopération allant dans le sens de la lutte contre la sécheresse, mais aussi dans celui du développement de la production agricole. Il en est de même pour le renforcement observé ces dernières années des structures de l’État chargées de gérer l’environnement. Une telle croissance s’explique par l’envergure que les problèmes de l’environnement ont acquis au niveau des instances internationales. De même, le SIDA est en train de devenir, pour le ministère chargé de la santé, un moyen d’obtenir des appuis qui ne permettent pas uniquement de lutter contre l’épidémie, mais aussi de renforcer les structures internes du ministère. Il faut rappeler aussi le rôle prépondérant du ministère chargé du Plan qui, en raison de sa fonction de coordination des politiques de développement, a fini par devenir une mégastructure. Cette position lui fait cumuler une part importante des actions de coopération, le transformant en interlocuteur obligé des partenaires extérieurs de l’aide au développement. Dans ce sens, on peut considérer que la crise économique a été un facteur de renforcement des structures chargées de la gestion de l’économie, du fait du rôle joué par les programmes d’ajustement structurel (PAS) dans l’accès aux ressources financières internationales.

25On peut aller plus loin en disant que, même au sein d’un unique département de l’administration étatique, les rentes de la coopération ne se répartissent pas de manière homogène. Des sous-pôles mobilisateurs de rente se créent en fonction de leurs attributions. Par exemple, la direction de l’agriculture a toujours occupé une position de choix au sein du ministère de l’agriculture et de l’élevage car le Niger accordait sa priorité aux questions de développement rural. On peut citer aussi le cas de la direction chargée de l’analyse économique au ministère du Plan qui, en raison de la nécessité d’approcher les problèmes économiques sur des bases de plus en plus précises, a fini par bénéficier d’une suprématie au sein de son ministère. Cette concentration des activités de coopération autour de quelques pôles crée des dysfonctionnements qui perturbent l’appareil étatique dans son ensemble. Certaines structures ministérielles concentrent en leur sein la majeure partie de l’assistance technique, ce qui renforce leur capacité institutionnelle et les place dans une position de force par rapport aux autres structures de l’Etat. Elles acquièrent ainsi une meilleure accessibilité aux discours et pratiques des bailleurs de fonds et, par là, des possibilités accrues d’accès à leurs ressources.

Les perspectives d’avenir

26Considérant que l’espace national est un espace de luttes entre divers acteurs et champs politiques, aussi bien gouvernementaux que non gouvernementaux, on a vu que les logiques qui s’expriment sur le terrain du développement sont souvent irrémédiablement parallèles. On a affaire à des duplications d’actions censées résoudre un même problème, ou au déploiement de tout un arsenal de luttes symboliques qui représentent les intérêts nationaux des États donateurs. Malgré la fortune de certains domaines d’action, comme la démocratie, les droits de l’homme, les femmes ou la “Good Governance”, et les vœux pieux professés, l’État en développement, dans sa situation de sécheresse financière, se trouve dans l’incapacité de penser une quelconque politique, sinon celle de capter les ressources multiformes que les donateurs mettent à sa disposition selon leurs propres priorités et logiques politiques. Il ne peut élaborer un programme d’action approprié à sa réalité dans lequel viendrait s’insérer ses différents partenaires et semble condamné à définir son action sur la base de préoccupations, d’intérêts et de conditionnalités définies ailleurs.

27Au rang de celles qui s’imposent ces dernières années, figurent celles de la Banque mondiale et du FMI. Il s’agit bien d’une ingérence économique, en dépit des apparences qui accréditent l’idée d’un choix librement consenti sur la base de laborieuses négociations. Une fois les conditionnalités de la Banque mondiale et du FMI respectées, il faut encore observer rigoureusement celles des États donateurs, qui lient leurs décaissements à la caution de ces institutions financières. Si l’on ajoute à toutes ces conditionnalités l’absence de coordination dans la mise en œuvre des politiques, on saisit la configuration de la coopération dans l’espace national.

  • L’État bénéficiaire devrait renforcer ses moyens propres pour capter les ressources extérieures potentielles. Dans un contexte caractérisé par une crise des finances publiques doublée d’une faible capacité d’absorption de crédit, ce choix pourrait se comprendre comme un moyen d’optimiser les ressources disponibles.

  • En outre, l’État bénéficiaire doit travailler à une meilleure coordination des politiques de coopération qui opèrent sur son sol au profit d’un cadre d’action qu’il aurait lui-même arrêté sur la base de ses préoccupations spécifiques.

28Par ailleurs, les stratégies multiformes appliquées par les différents acteurs à tous les niveaux ont des conséquences sur la conception et la mise en œuvre des politiques. Elles peuvent, sans que cela soit forcément voulu par les acteurs, avoir des effets dysfonctionnels par rapport à l’objectif de développement de l’espace national. Si l’on peut accepter que le jeu des acteurs est inhérent à tout système d’action, on peut aussi faire en sorte qu’il soit orienté vers la réalisation des téléologies affichées par les politiques. L’aide liée, à beaucoup d’égards, illustre bien la théorie du “linkage”, chère à J. Rosenau. Il semble difficile aujourd’hui de réorienter cette tendance lourde de la coopération internationale qui, longtemps encore, à moins d’un revirement radical imprévu, privilégiera la pratique du transfert des ressources tant humaines que matérielles. Pour le moment, cette pratique ne s’inscrit pas dans une logique de capitalisation professionnelle qui permettrait à l’État bénéficiaire d’améliorer la qualité de ses ressources humaines. Il est vrai que la situation actuelle ne favorise guère cette démarche. Le personnel administratif et technique de haut niveau ayant bénéficié de l’aide internationale pour sa formation a tendance à sous-estimer la valorisation de la compétence technique au profit de la course aux postes qui, souvent, n’ont aucun rapport avec les compétences acquises. Ainsi, les investissements qui se font dans ce domaine, malgré leurs coûts financiers considérables, n’ont eu que de faibles impacts sur le renforcement des capacités institutionnelles des administrations nationales, ce qui pose la question de leur pertinence. La pratique de l’aide liée, si elle se poursuit, permettra à terme le renforcement des capacités des États objets de la coopération, mais à la seule condition de créer les conditions de son utilisation optimale.

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