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Impasses et promesses

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Daniel Fino

Lignes

De l’aide internationale au renforcement des capacités nationales

Daniel Fino

Texte intégral

  • 1 Qu’entend-on par coopération au développement ? Selon une première approche, classique et presque u (...)

1Le présent cahier se propose de réfléchir au rôle que la coopération au développement1 pourrait remplir en cette fin de siècle. Pourquoi cet objectif ? D’abord parce que le contexte mondial dans lequel est née la coopération au développement a profondément changé. Ensuite parce que les expériences faites dans ce domaine ne sont pas à ce point encourageantes qu’on puisse aveuglement continuer sur la même voie. Enfin, et c’est ce qui nous incite à mener la réflexion, parce que les propositions de réformes faites au cours de ces dernières années n’ont pratiquement pas été traduites en actes. Pourquoi la coopération au développement a-t-elle tant de difficultés à évoluer ?

2Dans cet article d’introduction, nous nous proposons d’approfondir cette question à travers cinq thèses qui essayent à la fois de présenter les problèmes de fond et d’ébaucher des pistes pour sortir des impasses. Ces thèses ne sont pas forcément nouvelles en elles-mêmes, mais leur mise en relation devrait nous permettre, non pas d’apporter une réponse directe à notre questionnement, mais de contribuer à bien en poser les termes et à esquisser une logique nouvelle.

3Mais avant de développer ces propos, faisons un rapide tour d’horizon thématique des quelque 40 années de coopération au développement.

A tâtons dans le nouveau contexte mondial

4Le contexte dans lequel est née la coopération au développement a fortement conditionné son modèle tout au long de son histoire. L’idée de base était de favoriser le développement économique et social des régions les moins avancées par des transferts de moyens, du Nord vers le Sud, à des conditions plus favorables que celles du marché. Cette pratique s’inspirait directement des expériences faites après la deuxième guerre mondiale dans les pays industrialisés occidentaux (Plan Marshall) et des mesures appliquées ensuite dans les relations entre les pays industrialisés et les pays décolonisés. Le concept de la coopération au développement est donc clairement marqué par une époque précise : celle de l’après-guerre des années 50, des indépendances des années 60 et du partage du monde en deux blocs opposés. Dans ce cadre, la coopération au développement avait pour rôle de combattre la pauvreté, de soutenir la croissance économique, de développer les échanges internationaux et de contribuer ainsi à un développement plus équitable des différentes régions du monde (la bibliographie à ce sujet est abondante). Dans tous les pays industrialisés, des législations ont été élaborées pour institutionnaliser la coopération au développement.

5Aujourd’hui, ce cadre général a changé. La fin de la guerre froide a ouvert le champ aux grandes puissances pour diffuser de nouvelles stratégies économiques et politiques. Nous sommes entrés dans une époque qui tend vers la globalisation des rapports économiques et politiques. Partout le néolibéralisme devient presque un dogme, un impératif imposé anonymement, une sorte de force supérieure, de logique globale, à laquelle on serait obligé de se soumettre. Parmi les effets concrets de cette nouvelle donne, on constate notamment, sur les plans nationaux, des coupes budgétaires dans les postes sociaux et l’augmentation du chômage, et sur le plan international, la marginalisation exacerbée de régions entières et d’acteurs non compétitifs sur le marché mondial. La pauvreté n’est de loin pas éradiquée. Elle va même probablement encore augmenter (soulignons par exemple l’apparition de “nouveaux” pauvres dans les pays industrialisés).

6Dans ce nouveau contexte, la coopération au développement est en crise, non seulement par manque de moyens mais aussi en raison de l’absence de vision adaptée à ces changements. Partie d’un rôle classique de fournisseur de savoir-faire, d’investissements, d’équipements et de formation visant à soutenir un développement économique et social durable, elle en arrive aujourd’hui à s’engager de plus en plus souvent dans des situations d’urgence, où il s’agit de résoudre rapidement des problèmes ponctuels, d’“éteindre des feux”. Elle a tendance à glisser vers une sorte d’aide humanitaire, même dans des pays où il n’y a pas eu de catastrophe naturelle ni de conflit militaire ouvert.

7Par ailleurs, beaucoup de pays où elle est présente sont pratiquement exclus du marché mondial et n’ont pas d’avantage à tirer du nouveau système international. Ils se marginalisent de plus en plus, avec pour conséquences le chômage, l’affaiblissement des budgets publics, la paupérisation, l’isolement et l’exclusion, auxquels s’ajoutent des troubles internes suscités par les “ouvertures” démocratiques.

8La coopération au développement est-elle condamnée à jouer un rôle de “réparateur” international ? Ou bien a-t-elle une autre fonction à remplir ?

Jauger la coopération à l’aune de la vigueur des institutions locales

  • 2 R. Cassen, Does Aids Work ?, Oxford University Press, Oxford, 1986

9Au bilan de la période de coopération au développement “classique”, on doit certes déplorer la persistance des problèmes à résoudre, mais il faut aussi se réjouir du fait que, grâce aux transferts opérés, des souffrances ont été apaisées, le niveau d’instruction a été relevé et beaucoup de cadres ont été formés. On ne pourra pas faire ici une analyse détaillée de ses réussites et de ses échecs car, comme le dit Cassen2, qui a dirigé une étude approfondie sur le sujet, on manque malheureusement d’analyses sérieuses de la coopération. D’une manière générale, ce genre d’activité ne fait pas l’objet de suivis systématiques. Il existe bien une multitude d’évaluations de projets, mais peu d’études sectorielles qui, par ailleurs, sont pratiquement toujours issues des institutions donatrices. Or, pour apprécier judicieusement l’impact d’un projet de coopération, il faut élargir le niveau d’analyse et le temps d’observation. Si par exemple on évalue une série d’interventions dans le domaine de la construction scolaire, on obtient probablement un taux de réussite assez raisonnable. En revanche, si on étudie ces mêmes actions dans le cadre du secteur de l’éducation, et dans le moyen ou le long terme, le succès des efforts fournis est moins certain. Il ne faut pourtant pas tomber dans le piège qui consiste à rendre la coopération seule responsable du faible impact de ses réalisations, car une multitude d’autres facteurs influencent le développement sectoriel. Qu’il s’agisse d’évolutions positives ou de situations à problèmes, il est très difficile de déterminer exactement la part de responsabilité de chaque acteur.

10Globalement, il faut néanmoins se demander si la coopération a rempli le mandat qui était le sien, c’est-à-dire si elle a contribué effectivement à la solution de situations économiques et sociales difficiles. A ce sujet, soulevons au moins deux problèmes de fond.

11D’une part, les acteurs extérieurs (agences d’aide, bailleurs de fonds, etc.) ont toujours joué un rôle prépondérant dans l’identification, la conception, la négociation, la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation des actions de coopération. Dans toutes ces étapes, l’implication des acteurs locaux est restée relativement faible.

12D’autre part, en mettant la priorité sur la réalisation d’objectifs à court terme (ce qui est inhérent à la démarche par projet), la dimension institutionnelle du développement est généralement négligée. Il s’avère pourtant clairement aujourd’hui qu’il ne suffit pas, pour développer une région, d’injecter de l’extérieur des moyens financiers, humains et matériels, mais qu’il faut aussi que les institutions locales soient en mesure de gérer ces processus de manière autonome.

13Ainsi la coopération, pressée de montrer des résultats visibles, s’est souvent substituée aux acteurs locaux. Ces deux facteurs n’ont certainement pas contribué à renforcer les institutions locales.

Des organismes influents favorables au changement

  • 3 OCDE, Principes relatifs aux orientations nouvelles de la coopération technique, document de travai (...)
  • 4 PNUD, Repenser la coopération technique, réformes pour renforcer les capacités en Afrique, coordina (...)
  • 5 ECDPM, European Centre for Development Policy Management (Centre européen de gestion des politiques (...)

14Au début des années 90, trois organismes de poids dans le domaine de la coopération au développement ont déjà soulevé ces problèmes et proposé, à l’appui de publications sérieuses, des réformes du système. Il s’agit d’un document de l’OCDE3, d’un ouvrage rédigé par une équipe du PNUD4 et d’une publication de l’ECDPM5. Ces trois documents critiquent assez radicalement le système de coopération classique. Sur le plan général, les auteurs affirment que les aspects institutionnels ont été fortement négligés et ce, malgré qu’il ne puisse y avoir de développement durable sans institutions bien structurées à l’intérieur du pays récepteur. Selon eux donc, la coopération n’aurait pas atteint l’un de ses objectifs principaux, à savoir renforcer l’autonomie des institutions locales et nationales.

15Mais ces textes font surtout état d’une disproportion entre les résultats obtenus, jugés médiocres, et le coût exorbitant de la coopération. Les causes possibles de ce phénomène seraient le manque de vision stratégique à long terme (la priorité étant souvent accordée aux approches par projet, qui privilégient le court terme), l’influence excessive des donateurs dans la définition des contenus des transferts, le faible recours aux capacités nationales pour l’exécution et la gestion des apports extérieurs et l’absence de coordination. Tout cela est aggravé d’une part par les difficultés que traversent les bénéficiaires – les mauvaises conditions de travail et la faible rémunération des cadres par exemple – et d’autre part par les complications bureaucratiques inhérentes au système d’aide.

16Les auteurs proposent une réorientation profonde du système de coopération, ce qui suppose des changements pour tous les partenaires concernés. A titre d’exemple, il est suggéré de fixer clairement les objectifs à atteindre en tenant compte de l’environnement institutionnel existant, de confier plus de responsabilités aux pays bénéficiaires dans la préparation, l’exécution et la gestion des interventions, d’intégrer les apports de la coopération dans des programmes sectoriels et nationaux, de faire systématiquement appel aux capacités locales, de renforcer le fonctionnement des services étatiques (souligné surtout par l’OCDE et l’ECDPM) et de soutenir les initiatives visant à améliorer les conditions de travail à tous les échelons de l’administration.

17Depuis la parution de ces publications, on constate sur le terrain quelques modestes innovations, mais les acteurs concernés ont manifestement du mal à modifier la logique de leurs interventions : les contenus des programmes destinés aux pays du Sud sont pour l’essentiel toujours définis par des “concepteurs” du Nord, les efforts de coordination sont carrément sabotés, de nouvelles institutions liées à des financements extérieurs sont créées au lieu d’améliorer la performance des institutions existantes.

18La logique même du système ainsi que les intérêts propres à chaque acteur ne suffisent pas à expliquer la raison de la persistance de cette situation. C’est pourquoi nous allons essayer, par les cinq thèses développées ci-dessous, de poser les jalons d’une réflexion qui puisse nous aider à cerner les contours des obstacles au changement du système de la coopération. Les trois premières thèses se réfèrent au contexte général au sein duquel elle opère (le champ des relations entre le Nord et le Sud) alors que les deux dernières, présentées sous forme de propositions, concernent les questions propres à son terrain d’action. L’argumentation n’a aucune prétention d’être exhaustive ni nouvelle : son but principal est de lancer le débat en proposant une véritable rupture de la logique qui domine actuellement l’ensemble des activités de coopération.

Le complexe de supériorité des développeurs professionnels

Les conceptions qui dominent le champ de la coopération au développement sont encore largement prisonnières d’une vision réductrice des relations entre le Nord et le Sud : d’un côté il y aurait les pauvres, les mendiants, les peuples à développer, les ignorants, et de l’autre côté les riches, les généreux, les citoyens développés, ceux qui détiennent le savoir.

19Même si les acteurs impliqués n’en sont pas forcément conscients, cette vision est de fait inhérente au système d’aide, puisque les situations sont effectivement inégales sur le plan matériel. Toute réforme de la coopération sera donc confrontée à cette réalité incontournable : la relation met en rapport des partenaires inégaux quant à la disponibilité des moyens et, par conséquent, qui se trouvent dans des positions de force différentes.

20Forts de leur supériorité matérielle, les professionnels de la coopération sont généralement imbus d’une certaine arrogance, tant au stade conceptuel de leur travail qu’au moment des opérations. Ce “complexe de supériorité” est illustré par exemple par l’habitude d’envoyer systématiquement un expert étranger chargé d’élaborer des solutions, dès que survient un problème, et sans identifier au préalable les capacités locales d’expertise. Celles-ci sont d’ailleurs très souvent ignorées, par méconnaissance du milieu ou simplement par non-volonté de collaborer.

21Cette attitude est le fruit de la transposition arbitraire du modèle de développement des pays industrialisés dans les pays du Tiers-Monde. Même inconsciemment, les professionnels de la coopération utilisent très souvent ce modèle comme unique référence.

22Nous savons pourtant que le développement des pays occidentaux s’est produit dans un contexte historique très différent de celui des pays bénéficiaires de l’aide internationale et que, de plus, il est fortement mis en cause par le concept de développement durable.

23La prise de conscience des limites du modèle de développement du nord ne devrait-elle pas conduire à un peu plus de modestie et à un plus grand respect des autres modes de vie et systèmes d’organisation et de développement ?

24En fait, nous vivons dans des mondes en développement, au Nord comme au Sud. Le comprendre, c’est dépasser la vision caduque d’un monde bipolaire, développé au nord et en développement au sud, et c’est favoriser l’émergence d’une tolérance qui ne peut que renforcer la crédibilité et la légitimité des professionnels de la coopération.

Mondialisation versus autonomie locale

Les grands organismes de coopération au développement sont fortement influencés par l’hypothèse de la mondialisation des phénomènes, selon laquelle la seule échelle d’interprétation valable est l’échelle planétaire. Ils courent ainsi le risque de tourner le dos aux préoccupations concrètes et vitales des hommes et des femmes exclus des grands courants internationaux.

  • 6 Voir par exemple: K. Griffin et T. McKinley, “A New Framework for Development Cooperation, UNDP-Hu (...)

25Qu’on soit dans le domaine de l’environnement, de l’économie, du politique ou du social, chaque problème semble aujourd’hui devoir être expliqué à l’échelle mondiale. Les professionnels de la coopération au développement ne restent pas à l’écart de cette vogue pour la “pensée planétaire”. Ils s’engagent très activement dans les négociations internationales et certains d’entre eux ont même proposé l’établissement d’un impôt international6.

26Nous ne doutons pas de l’interrelation et de l’interdépendance des phénomènes dont dépend l’humanité ni du besoin d’en débattre au niveau mondial. Nous n’excluons pas non plus que les conférences de Rio (environnement), du Caire (population) ou de Copenhague (social) aient influencé positivement certaines décisions gouvernementales ou autres. Cependant, malgré les coûts exorbitants engendrés par de telles mégarencontres, leur impact réel, en terme d’amélioration des conditions de vie des populations, reste limité.

27Deux autres aspects de l’émergence de cette “pensée mondiale” nous semblent plus graves :

  • La “pensée mondiale” ne fait pas bon ménage avec le principe de causalité. La recherche de solutions concrètes aux problèmes risque d’être noyée dans le concept du “village planétaire”, qui dilue les responsabilités en ne permettant pas d’identifier ponctuellement l’origine des problèmes et en invitant chacun à se sentir responsable de chaque événement. La chaîne cause-effet est brisée, ce qui d’ailleurs en arrange plus d’un !

  • L’hypothèse de la mondialisation des problèmes crée de nouvelles “légitimités” d’intervention, qui peuvent aller jusqu’à l’ingérence. Au nom de la protection de l’environnement à l’échelle mondiale, de la stabilisation politique de certaines régions d’intérêt planétaire, de la solution de tel ou tel fléau international, des gouvernements ou des organisations multilatérales interviennent dans des pays qui n’ont pas les moyens de l’empêcher.

28La “pensée planétaire” est à l’opposé de l’esprit d’autonomie, représenté par nombre de mouvements sociaux qui, actifs aux niveaux local ou régional, visent à renforcer l’indépendance de leurs peuples vis-à-vis de l’extérieur. Les professionnels de la coopération au développement devraient s’efforcer de soutenir cette préoccupation-ci. Cela ne signifie pas qu’ils puissent ignorer la dimension mondiale des problèmes ou saluer aveuglement tout mouvement d’autonomisation. Mais leur vocation est de favoriser l’autonomie locale, de soutenir l’acquisition de capacités propres permettant aux acteurs locaux de défendre leurs intérêts, et de les épauler dans leur volonté de trouver des solutions particulières aux problèmes. Ils devraient donc nuancer leur adhésion à la “pensée mondiale” en gardant à l’esprit qu’une partie importante de la population mondiale est exclue de la pensée et de l’action mondiales !

Le néolibéralisme marginalise la coopération au développement

Le système de la coopération au développement est confronté au néolibéralisme ambiant. En ne se distanciant pas clairement de ce modèle, les professionnels de la coopération acceptent de se détourner de leur mission initiale, qui est de renforcer le “capital humain” à long terme, et de se limiter à ne plus assumer, à terme, qu’un rôle d’assistance sociale internationale.

29L’économie internationale et les économies nationales du Nord, du Sud et de l’Est se trouvent de fait enrôlées dans la vague de néo-libéralisme partie des États-Unis après la guerre froide sous le label de “Nouvel ordre mondial”. Les effets de ce courant sont visibles : fortes réductions des tâches régulatrices de l’État, pressions sur les budgets sociaux et éducatifs, accroissement de la pauvreté et du chômage. La théorie néo-libérale ne place pas l’homme au centre du développement social.

30Elle considère que la concurrence entre les acteurs privés, basée sur la responsabilité individuelle, assure à elle seule le progrès de la société et que le fonctionnement sans entrave du marché est le garant de cette concurrence. Le fait que, dans le domaine du développement, on soit en présence d’acteurs aux pouvoirs inégaux, n’est pas relevant dans son cadre.

31Il ne s’agit pas de nier les avantages d’une certaine économie de marché, qui libère des initiatives créatrices, répartit avantageusement les tâches entre l’administration publique et la société civile et responsabilise les acteurs économiques. Mais les professionnels de la coopération doivent, pour rester cohérents avec la finalité de leur engagement, conserver la liberté d’affirmer leur opposition à cette politique économique lorsqu’elle ne favorise pas la dignité, le droit et le respect mutuel. Mieux, ils doivent continuer à mettre en œuvre des activités opérationnelles qui sont parfois en porte-à-faux avec les règles du marché.

32Dans les faits, et en conséquence de la vigueur du courant néo-libéral, les agences de coopération au développement sont de plus en plus souvent appelées à “assister” les déshérités là où le Nouvel ordre économique a généré des problèmes sociaux, à réorienter - avec une vision à court terme – les effets négatifs des programmes d’ajustement structurel, à “réparer les dégâts”, alléger les souffrances, etc. Concrètement, on vérifie cette réorientation de la coopération au développement par l’accroissement des moyens mis à disposition pour l’aide d’urgence et l’aide humanitaire au détriment des budgets classiques de la coopération. La question n’est pas de refuser d’entreprendre ces actions mais de ne pas perdre de vue que le mandat de la coopération au développement est autre.

33En d’autres termes, les agents de la coopération au développement doivent garder à l’esprit qu’une de leurs tâches principales est de soutenir les marginalisés et les exclus, non seulement par des contributions matérielles, mais surtout pour les aider à affirmer leurs capacités propres, à renforcer leur potentiel de négociation et, d’une manière générale, à améliorer leur sort quotidien. C’est une modeste contribution, mais elle peut être capitale pour les partenaires concernés.

Du concept de "besoins" à la négociation sur le développement

Les acteurs de la coopération au développement travaillent sur la base du concept de “besoins”, définis au Nord pour des populations du Sud. Le renforcement des capacités nationales suppose au contraire que la coopération s’appuie sur les ressources des partenaires du Sud, leurs capacités, leurs idées et leur volonté de s’engager dans un processus de développement.

34L’“assistancialisme”, cette manière opportuniste de profiter de l’aide en la détournant de son objectif initial, reste la tendance dominante du système de coopération au développement. Cela est dû au fait que l’approche classique (par projet) est basée sur la définition, formulée hors du contexte local, de “besoins” à satisfaire. Cette méthode ne favorise pas la responsabilisation des acteurs concernés car elle ne les engage pas à chercher des solutions de leur propre initiative et avec leurs propres moyens.

35Une stratégie qui veut renforcer l’autonomie locale et appuyer les acteurs engagés dans la recherche de leur propre développement est incompatible avec une telle approche. Le concept doit être retourné : d’une stratégie d’offre (largement déterminée par les bailleurs de fonds), les partenaires impliqués dans la coopération au développement doivent passer à une stratégie de demande (émanant des acteurs locaux). Cela suppose un changement radical des règles du jeu. Les priorités, désirs et options des partenaires du nord passeraient en deuxième ligne, alors que les situations économiques, sociales et institutionnelles des partenaires du Sud deviendraient déterminantes dans la formulation des contenus de la coopération.

36Ce sont ces derniers qui, à terme, devront maîtriser leur développement. Ils devraient donc, dès le début de la relation de coopération, formuler eux-mêmes leurs objectifs et stratégies, prendre leurs initiatives et leurs engagements et se responsabiliser pleinement. Les pauvres et les marginaux ne sont pas dépourvus d’initiatives ; ils ont leur fierté, savent utiliser leurs marges de manœuvre et souhaitent en fait assumer “leur” développement. En cas d’absence de “dynamiques locales”, ce n’est pas au système de coopération à les inventer.

37Une telle stratégie de renforcement des capacités locales suppose bien sûr qu’une négociation s’instaure entre les partenaires du Nord et du Sud, dans laquelle chaque partie fasse valoir son point de vue et défende ses intérêts. Même si les partenaires se trouvent dans des positions très différentes (diverses contraintes, valeurs, situations matérielles, systèmes de décision et de procédures, options choisies par les instances supérieures, etc.), les marges de manœuvre sont importantes. Des exemples vécus le montrent : si les partenaires souhaitent réellement coopérer, les difficultés sont surmontables. Le choix des partenaires devient en revanche une question-clé. Car, s’ils émanent de la base, que ce soit à l’échelle d’un pays, d’une région ou d’un village, le contenu et l’orientation des initiatives de développement sont le fruit du jeu des acteurs, qui se trouvent eux-mêmes insérés dans des rapports de force. Le choix des partenaires est donc loin d’être neutre, quelque soit le type d’intervention du système de coopération.

Le recensement des capacités locales : un outil primordial

Sur le plan opérationnel, le renforcement institutionnel nécessite un inventaire précis des capacités locales et l’utilisation, par les partenaires, de systèmes de gestion adaptés au projet mis en œuvre. Cela implique un changement important des pratiques et procédures de toutes les parties concernées.

38Il ne suffit pas d’envisager un renversement de stratégie. Encore faut-il que les instruments soient adaptés afin de permettre - sur le plan opérationnel -le changement des règles du jeu et l’introduction de nouvelles pratiques. Sans entrer dans les détails de toutes les étapes nécessaires, nous voudrions montrer l’ossature de la démarche que devrait suivre la coopération au développement.

39Comme première étape, il paraît indispensable de procéder à une bonne analyse de la situation qui précède - et accompagnera - l’intervention de la coopération. Cette analyse, à faire conjointement par les partenaires du Nord et du Sud, ne doit pas seulement considérer les aspects économiques, sociaux et techniques du pays bénéficiaire de l’aide, mais également sa dimension institutionnelle. En d’autres termes, dans une perspective de renforcement des institutions nationales, il est important que les différents acteurs (publics, privés, associatifs, etc.) actifs dans la région ou dans le secteur concerné se connaissent. Quelles sont les expériences, l’organisation, les compétences de chacun ? Quelles sont les ressources des partenaires potentiels (humaines, matérielles, financières) et quelle est leur volonté de s’engager dans le processus de changement social ? Quelles relations existent entre les différents acteurs, quels sont leurs rôles respectifs, leurs intérêts spécifiques, leurs conflits ? Il s’agit donc d’établir une sorte d’inventaire analysant les principales caractéristiques régionales ou sectorielles sur la base d’indicateurs et de critères précis.

40Une fois cet inventaire réalisé, une véritable relation de coopération peut s’installer avec des partenaires choisis dans le but d’apporter un appui extérieur considéré comme complémentaire aux efforts déjà entamés. Des négociations peuvent débuter entre les partenaires du nord, qui feront valoir leurs orientations, priorités et expériences, et les acteurs locaux, qui préciseront leurs stratégies, leurs programmes, leurs objectifs et les résultats concrets qu’ils envisagent d’atteindre. Les négociations ont pour objectif de définir le programme d’appui, à savoir les domaines et les procédures de collaboration, les contenus des appuis et les résultats attendus. Une fois les positions conciliées, les arrangements sont arrêtés dans des contrats.

41Il est particulièrement important de fixer clairement les règles du jeu : comment les décisions seront-elles prisent en cours de route ? Où se situent les responsabilités ? Comment seront gérés les fonds d’appui ? Quelles sont les informations à fournir ? La démarche d’appui institutionnel doit en outre considérer comme prioritaire l’introduction d’outils de management, que les partenaires devront utiliser aux niveaux opérationnel et financier. Il s’agit notamment d’introduire des systèmes de gestion qui permettent de programmer, suivre et évaluer aisément les activités menées et les résultats obtenus.

42Ces outils ne servent pas seulement à rendre compte du travail effectué aux autorités hiérarchiques ou aux partenaires extérieurs. Ils constituent en fait un élément stratégique de la coopération puisque l’information qu’ils fournissent permet d’augmenter considérablement le contrôle de la situation, de préciser à quel moment il faut prendre quelle décision et de négocier sur des bases claires et crédibles. Tout nouveau type de coopération visant le renforcement des capacités institutionnelles doit utiliser des outils de gestion, car ils constituent une condition essentielle et indispensable pour articuler les appuis extérieurs avec les capacités internes.

Conclusion

43Un immense fossé sépare les objectifs avoués de la coopération au développement (combattre la pauvreté, favoriser le développement économique des régions les plus défavorisées) des résultats obtenus dans les pays bénéficiaires. Alors que le bilan des 40 années de coopération est globalement mitigé, le système de la coopération au développement est en bute à de nombreuses menaces. N’en citons que deux : le néolibéralisme économique met en œuvre des systèmes qui consolident les inégalités ; la “pensée planétaire” renforce les tendances universalistes et globalisantes au détriment de l’esprit d’autonomie.

44Pourquoi les professionnels de la coopération ne profiteraient-ils pas de l’aubaine de leurs déboires pour se repositionner dans ce nouveau contexte ? Eux savent s’extirper de cette vision du monde simpliste selon laquelle un modèle unique serait valablement applicable pour tous. En effet, les “développements” se différenciant d’une région à une autre, il s’agit d’aller à la recherche des nouvelles voies possibles d’auto-organisation économique et sociale. Cela revient à retourner le processus traditionnel de la coopération : de haut en bas, en un système fonctionnant de la base (les populations locales), au sommet (les donateurs). C’est donc abandonner le concept de “besoins” au profit de la notion de “capacités locales à renforcer”. Et c’est faire concorder les moyens utilisés aux fins recherchées, en rendant d’emblée aux populations pauvres l’usage de leurs responsabilités politiques.

45Cela ne va pas sans un profond remodelage des outils utilisés dans le processus de coopération : il s’agit d’avoir toujours à l’esprit que la lutte contre la pauvreté passe forcément par le renforcement des institutions locales. A cet effet, la négociation devient un processus parallèle et essentiel de la coopération. Renforcer les outils de la négociation, et spécifiquement de celle qui se déroule entre acteurs fondamentalement inégaux, et généraliser l’usage d’instruments de gestion permettant de programmer, suivre et évaluer les activités menées et les résultats obtenus, sont deux conditions sine qua non de la réforme de la coopération au développement.

46Aujourd’hui plus que jamais, il est nécessaire de réévaluer les logiques sous-jacentes du système de la coopération et de transformer les attitudes dominantes afin de créer de nouvelles formes de rapports entre partenaires, de nouveaux comportements institutionnels ainsi que des “codes de conduite” qui diffèrent radicalement de la pratique courante.

Notes

1 Qu’entend-on par coopération au développement ? Selon une première approche, classique et presque unanimement acceptée, ce terme désigne les transferts du Nord vers le Sud de ressources financières et de savoir-faire provenant de sources publiques ou privées ; le motif de ces transferts étant le rattrapage du développement économique, la solidarité, la recherche d’une plus grande justice sociale et la diminution des disparités. Cette définition est proche de celle du “système d’aide”, qui englobe l’ensemble du dispositif public établi pour favoriser le développement des pays du Sud.
La faiblesse de cette définition est qu’elle sous-entend une certaine neutralité, l’existence d’un intérêt global, partagé par tous : riches, pauvres, Nord, Sud, Est, Ouest, acteurs privés et publics. Nous ne nions pas qu’il y ait des problèmes globaux qui touchent tous les pays et tous les acteurs, mais cela ne signifie pas que la perception de ces problèmes, la capacité d’y faire face et le pouvoir d’agir soient les mêmes pour tous. Au contraire, les partenaires engagés dans ce processus se trouvent dans des situations très différentes, peuvent avoir des intérêts spécifiques opposés, n’ont pas le même pouvoir, etc.
II est donc important d’analyser spécifiquement les positions des différents “partenaires” chaque fois que nous parlons de coopération au développement. Qui fait quoi ? Quels sont les intérêts spécifiques de chacun ? Y a-t-il compatibilité, contradiction, harmonie d’intérêts ?

2 R. Cassen, Does Aids Work ?, Oxford University Press, Oxford, 1986

3 OCDE, Principes relatifs aux orientations nouvelles de la coopération technique, document de travail, Paris, 1991

4 PNUD, Repenser la coopération technique, réformes pour renforcer les capacités en Afrique, coordinateur : E.J. Berg, Economica, Paris, 1993

5 ECDPM, European Centre for Development Policy Management (Centre européen de gestion des politiques de développement), Une nouvelle voie pour la coopération technique en Afrique, Comment améliorer les résultats sur le plan du renforcement des capacités ?, J. Bossuyt, G. Laporte, F. van Hœk, Maastricht, 1992.

6 Voir par exemple: K. Griffin et T. McKinley, “A New Framework for Development Cooperation, UNDP-Human Development Report office, New York, 1994.

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