La justice internationale à l'épreuve du terrorisme
|1. La Commission d’enquête internationale indépendante pour le Liban (UNIIIC)
Texte intégral
1.1. Introduction : pouvoirs et pratique du conseil de sécurité en matière de mission d’établissement des faits
- 1 Rapport de la Mission chargée d’enquêter sur les circonstances, les causes et les conséquences de l (...)
- 2 UN doc. A/59/757-S/2005-208.
- 3 Article 34 de la Charte des Nations Unies.
- 4 En cela, l’article 34 se distingue de cette idée centrale dans le chapitre VI et exprimée aux artic (...)
1Le lendemain de l’attentat dont fut victime Rafic Hariri, le président du conseil de sécurité pria le secrétaire général de suivre de près la situation au Liban et de lui faire rapport d’urgence sur cet acte qualifié de « terroriste1 ». Pour faire la lumière sur ces événements, le secrétaire général envoya aussitôt au Liban une mission chargée d’enquêter sur les circonstances, les causes et les conséquences de l’attentat du 14 février, qui rendit un rapport dans lequel elle estimait qu’une enquête internationale serait indispensable pour découvrir la vérité sur les attentats2. Le Liban ayant donné son accord3, le conseil adopta la résolution 1595 par laquelle il instituait l’UNIIIC afin d’assister les autorités libanaises à enquêter sur tous les aspects de cet « acte de terrorisme 4 ».
2La création de telles missions visant à acquérir une pleine connaissance de tous les faits pertinents d’une situation est une pratique aussi vieille que la charte elle-même, prévue d’ailleurs dans son article 34. L’interprétation de cet article et la question plus générale des pouvoirs d’investigation du conseil de sécurité ont donné lieu à des controverses dans les premières années de l’ONU, avant que la pratique du conseil en la matière n’éclaircisse les choses.
- 5 Simma Bruno, op. cit., p. 518.
- 6 En 1991, l’Assemblée générale a adopté une résolution réaffirmant l’importance des activités d’étab (...)
- 7 Dans la pratique du Conseil de sécurité et des autres organes onusiens concernés (l’Assemblée génér (...)
- 8 Simma Bruno, op. cit., p. 524.
- 9 En 1947, l’investigation dans l’affaire du Détroit de Corfou est ordonnée par le Conseil en dehors (...)
3L’article 34 prévoit que le conseil « peut enquêter sur tout différend ou toute situation qui pourrait entraîner un désaccord entre nations ou engendrer un différend, afin de déterminer si la prolongation de ce différend ou de cette situation semble devoir menacer le maintien de la paix et de la sécurité internationales 5 ». Cet article représente une base d’action indépendante pour le conseil, qui n’est pas tenu d’attendre que les Etats concernés aient déjà tenté de régler leur dispute pour agir6. La notion d’investigation de l’article 34 doit être comprise dans un sens large : “Investigation signifies the procedure introduced by a special decision of the SC and afterwards carried out in order to clarify specified matters. Investigation is a matter of ascertaining the facts of events, including the causes and their origins 7”. Dans ce sens, une « investigation » correspond à une activité d’établissement des faits (“fact-finding”) telle que définie par l’Assemblée générale dans sa résolution de 1991 sur le sujet8. Cette investigation peut être menée par des voies différentes : par la demande de rapports, par l’audition de témoins ou par l’envoi sur place d’une mission d’établissement des faits (“fact-finding mission9”).
- 10 Voir Simma Bruno, op. cit., p. 516 ; Kerley Ernest L., op. cit., p. 908.
- 11 Voir Kerley Ernest L., op. cit., pp. 901-902.
- 12 Voir Simma Bruno, op. cit., p. 516-517.
- 13 Simma Bruno, op. cit., p. 520, ainsi que Kerley Ernest L., op. cit., pp. 897-901. Ainsi, une commis (...)
- 14 Article 27 de la Charte des Nations Unies. En vertu de cet article, les décisions sur des questions (...)
- 15 Simma Bruno, op. cit., p. 523.
4L’article 34 fut beaucoup évoqué dans les premières années de l’existence du conseil, alors que les règles en matière d’investigation demeuraient encore assez floues. L’Union Soviétique en particulier semblait considérer que la compétence d’investiguer était basée uniquement sur cet article10, mais la pratique a révélé en fait d’autres bases juridiques11. Outre l’article 34, le conseil peut s’appuyer aussi sur l’article 29 de la charte, qui lui permet de créer des organes subsidiaires auxquels il peut attribuer un mandat d’investigation12. Selon certains auteurs, l’article 39 qui donne au conseil le pouvoir de déterminer l’existence d’une situation justifiant le recours aux mesures prévues par le chapitre vii pourrait aussi constituer une base juridique pour une investigation13. Mention doit être faite également des pouvoirs généraux du conseil de sécurité14 qui lui permettent aussi d’ordonner une investigation – ce qu’il a fait à de nombreuses reprises15. Aspect important de cette activité d’investigation, la création de missions d’établissement des faits peut se justifier à travers ces différentes bases juridiques, et rien n’empêche non plus le conseil de créer une mission sur la base de l’article 41 au titre d’une mesure n’impliquant pas l’emploi de la force armée. Malheureusement, en pratique, le conseil n’indique que rarement le fondement juridique de son action.
- 16 La commission établie à cette occasion était basée sur l’article 34 de la Charte. Plusieurs Etats a (...)
- 17 Article 25 de la Charte des Nations Unies : « Les Membres de l’Organisation conviennent d’accepter (...)
- 18 Simma Bruno, op. cit., p. 525 et Kerley Ernest L., op. cit., p. 894-897. Selon l’article 24.1 de la (...)
5La différence entre ces diverses bases juridiques est extrêmement importante. Deux conditions s’appliquent dans le cas de l’article 34 : (1) il doit s’agir d’un différend ou d’une situation qui pourrait entraîner un désaccord entre nations ou engendrer un différend, et (2) l’objet de l’investigation doit être limité à donner au conseil les informations nécessaires pour lui permettre de déterminer si la prolongation du différend ou de la situation semble menacer le maintien de la paix et de la sécurité internationales. C’est cette fonction de l’investigation qui fonde la différence entre une mission d’établissement des faits basée sur l’article 34 de la charte et un autre type de mission établie par le conseil16. Or, le processus de décision de part et d’autre est différent, comme sera différent le caractère obligatoire de ces missions. La pratique du conseil révèle en effet que la décision de créer une telle mission sur la base de l’article 34 est considérée, de par son importance potentielle pour la suite, comme une question non procédurale au sens de l’article 27.3 de la charte et qu’elle est donc soumise au veto des membres permanents du conseil17. Dans les autres cas, la décision d’établir une mission sera en principe considérée comme une décision procédurale au sens de l’article 27.2, soumise seulement à la condition de majorité applicable au sein du conseil. La question de savoir si une décision d’investiguer devrait être considérée comme une question procédurale ou substantielle est elle-même considérée comme une question non procédurale au sens de l’article 27.3 (double veto)18.
- 19 Simma Bruno, op. cit., p. 525.
- 20 Kerley Ernest L., op. cit., p. 902. Voir également la résolution 46/59 de l’Assemblée générale, §6 (...)
- 21 Simma Bruno, op. cit., p. 516-517.
- 22 Voir par exemple le sous-comité créé dans le cadre des incidents dans le détroit de Corfou (résolut (...)
- 23 Voir par exemple l’affaire entre le Cambodge et le Vietnam (résolution 189 du 4 juin 1964).
6La question du caractère obligatoire des missions d’établissement des faits fut posée dès les considérations sur la question des incidents aux frontières de la Grèce en 194619. La pratique du conseil révèle que les missions créées sur la base de l’article 34 sont considérées comme contraignantes vis-à-vis des Etats membres : en vertu de l’article 25 de la charte20, ceux-ci sont obligés d’accepter sur leur territoire une mission qui serait indispensable pour que le conseil puisse remplir ses fonctions21. Alors que lien entre la compétence d’investiguer et la responsabilité principale du conseil dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales rend ces missions obligatoires, les autres types de missions nécessitent par contre le consentement de l’Etat sur le territoire duquel elles sont envoyées22, à l’exception évidemment de celles qui seraient fondées sur le chapitre vii de la charte23. Ceci dit, même placée sous l’article 34 ou 41 de la charte, une mission d’établissement des faits aura concrètement du mal à mener à bien une investigation sans l’assentiment de l’Etat dans lequel elle se rend.
- 24 Voir par exemple le cas de la plainte du Sénégal (résolution 294 du 15 juillet 1971).
- 25 Voir par exemple le cas du Timor (résolution 384 du 22 décembre 1975).
- 26 Voir par exemple l’affaire de la plainte de l’Angola contre l’Afrique du Sud (résolution 571 du 20 (...)
- 27 Voir par exemple l’affaire entre le Cambodge et le Vietnam (résolution 189 du 4 juin 1964).
- 28 Voir par exemple le cas de la plainte du Sénégal (résolution 294 du 15 juillet 1971).
- 29 Voir par exemple le cas du Timor (résolution 384 du 22 décembre 1975).
- 30 Voir par exemple l’affaire de la plainte de l’Angola contre l’Afrique du Sud (résolution 571 du 20 (...)
7En pratique, le recours à l’article 34 pour fonder des missions d’établissement des faits a été fortement limité24, ce qui s’explique par le fait que ce type de missions est contraignant, qu’un consensus est nécessaire à leur création et qu’elles ne peuvent poursuivre qu’un objectif très restreint25. Les nombreuses missions établies par le conseil de sécurité depuis 1946 l’ont généralement été sur la base de l’article 29 ou sur la base de ses pouvoirs généraux afin de remplir un large éventail d’objectifs. Hors des limites posées par l’article 34, ces missions se sont en effet vues attribuer des mandats prévoyant des tâches aussi différentes qu’examiner les faits par rapport à un incident précis26, proposer des mesures pour prévenir de nouveaux incidents27, faire des recommandations pour garantir la paix et la sécurité dans une région28, établir des contacts pour assurer l’implémentation d’une résolution29 ou encore évaluer les dommages résultant d’une invasion30.
- 31 Deux commissions furent en effet créées en 1919 et en 1943 – donc avant l’ère de l’ONU – pour inves (...)
8L’établissement de missions ayant spécifiquement pour mandat d’enquêter dans le domaine de la responsabilité pénale des individus, avec en vue la condamnation des personnes jugées responsables, est par contre une pratique relativement récente. Si des précédents existent31, il aura fallu attendre la fin de la guerre froide pour que cette pratique se développe, avec en 1992 la Commission d’experts pour l’ex-Yougoslavie, en 1994 celle pour le Rwanda et en 2004 celle pour le Darfour. L’assassinat de Rafic Hariri en février 2005 marque une évolution importante dans ce domaine, car l’UNIIIC ne ressemble que de loin aux commissions précédentes. En fait, presque tout la distingue de ce qui se faisait auparavant, à commencer par la nature même du crime commis : le terrorisme.
1.2. Les premières missions d’établissement des faits créées par le conseil de sécurité en vue d’ouvrir la voie à des poursuites pénales
1.2.1. Les commissions d’experts pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda : des commissions-alibis ?
- 32 Résolution 780 du Conseil de sécurité (6 octobre 1992).
- 33 Résolution 935 du Conseil de sécurité (1er juillet 1994).
- 34 Aucune information n’a été donnée quant à la base légale sur laquelle le Conseil s’est fondé pour c (...)
9Les deux premières missions d’établissement des faits du conseil de sécurité visant à identifier les responsables de crimes internationaux en vue de les traduire devant la justice furent établies à la suite des événements tragiques survenus en ex-Yougoslavie32 et au Rwanda33. Créées à peu de temps d’intervalle l’une de l’autre sur la base des pouvoirs généraux du conseil de sécurité34, ces commissions sont à peu de choses près identiques.
10Le 6 octobre 1992, alors que la guerre fait rage sur le territoire de l’ex-Yougoslavie et que l’on critique le manque de réaction de la communauté internationale, le conseil adoptait la résolution 780 qui chargeait le secrétaire général de constituer d’urgence une commission impartiale d’experts pour faire la lumière sur les événements qui s’y produisaient. Cette commission d’experts s’était vue attribuer le mandat suivant :
- 35 Résolution 780 du Conseil de sécurité (6 octobre 1992), OP. 1. La résolution 780 avait été précédée (...)
examiner et analyser l’information fournie en vertu de la résolution 771 et de la présente résolution, ainsi que toute autre information que la commission d’experts pourra obtenir par ses propres enquêtes où grâce aux efforts d’autres personnes ou d’autres organes en vertu de la résolution 771, en vue de fournir au secrétaire général ses conclusions sur les violations graves des conventions de Genève et les autres violations du droit humanitaire international dont on aurait la preuve qu’elles ont été commises sur le territoire de l’ex-Yougoslavie.35
- 36 Les membres de la Commission furent M. Frits Kalshoven (Pays-Bas), Président, M. Cherif Bassiouni ( (...)
- 37 Rapport final de la Commission d’experts pour l’ex-Yougoslavie, UN doc. S/1994/674, 27 mai 1994, §3 (...)
- 38 Rapport final de la Commission d’experts pour l’ex-Yougoslavie, op. cit., §41.
- 39 Deux rapports intérimaires remis au 10 février (S/25274) et au 6 octobre (S/26545) 1993, et un rapp (...)
11Opérationnelle de novembre 1992 à avril 1994, la commission d’experts pour l’ex-Yougoslavie était constituée de seulement cinq experts secondés par trois juristes36. Conformément à son mandat qui semblait alors relativement étend37, la commission était chargée d’abord de récolter et d’analyser les informations que lui avaient fournies les Etats – ou d’autres acteurs tels que des organisations gouvernementales, des ONGs ou des acteurs privés – pour déterminer l’existence de violations graves des conventions de Genève et du droit international humanitaire sur le territoire de l’ex-Yougoslavie. C’est dans ce but que la commission a développé une banque de données sur les informations et éléments de preuve en sa possession. Mais la résolution autorisait également la commission à conduire sur place ses propres enquêtes sur ces phénomènes de criminalité, et la commission ne s’est pas privée de se rendre dans la région pour les besoins de ses investigations. Selon ses termes même, la commission était seulement « chargée de faire connaître au Secrétaire général ses conclusions sur les preuves concernant de telles violations et non de lui fournir une analyse des questions juridiques38 ». Ces recherches ont fait l’objet de trois rapports39 ; la commission recommandait notamment, dès son premier rapport, la création d’un tribunal international chargé de juger les responsables des crimes effectivement commis en ex-Yougoslavie.
12Le 26 juillet 1994, moins de deux ans après la création de la commission pour l’ex-Yougoslavie, le conseil établissait la commission d’experts pour le Rwanda dans un autre contexte de guerre civile où l’absence de réaction de la communauté internationale était patente. Le mandat attribué à la commission était le suivant :
- 40 Résolution 935 du Conseil de sécurité (1 juillet 1994), OP. 1.
examiner et d’analyser les informations qui lui auront été communiquées en application de la présente résolution, ainsi que celles qu’elle aura pu recueillir par ses propres moyens ou par l’entremise d’autres personnes ou entités, dont celles qu’aura pu lui faire tenir le Rapporteur spécial pour le Rwanda, en vue de présenter au Secrétaire général ses conclusions quant aux éléments de preuve dont elle disposera concernant les violations graves du droit international humanitaire commises sur le territoire du Rwanda, y compris d’éventuels actes de génocide40.
- 41 La Sous-commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorité (...)
- 42 Voir le Rapport du Secrétaire général sur la constitution d’une Commission d’experts conformément a (...)
- 43 Rapport préliminaire de la Commission d’experts indépendants établie conformément à la résolution 9 (...)
13Certains auraient voulu que la Commission d’experts pour le Rwanda soit dotée d’un mandat plus large couvrant par exemple les circonstances entourant les assassinats du président et du premier ministre rwandais41, mais son mandat fut en fait identique au mandat de la commission pour l’ex-Yougoslavie, sauf qu’il lui était également demandé de considérer les éléments de preuve d’un éventuel génocide commis au Rwanda. Composée de seulement trois membres siégeant à titre individuel42, la commission était donc chargée d’examiner les informations disponibles, de les mettre à jour et d’effectuer ses propres enquêtes sur place, mais elle procéda aussi – à la différence de la commission pour l’ex-Yougoslavie – à la qualification juridique des faits par rapport aux éléments de preuve qu’elle avait recueillis concernant les violations du droit international humanitaire ainsi qu’à l’examen de la question de la juridiction la plus pertinente en l’espèce. Sur ce point, la commission d’experts s’est prononcée en faveur d’une extension de la juridiction du TPIY aux crimes commis au Rwanda plutôt que pour la création d’un nouveau tribunal ad hoc, ce choix se justifiant par des raisons administratives et par le souci de garantir une plus grande cohérence dans l’interprétation et l’application du droit pénal international43. En vertu du paragraphe 3 de la résolution 935, le Secrétaire général devait prendre dûment en compte les conclusions de la commission dans toutes recommandations concernant les autres mesures qu’il y aurait lieu de prendre.
14Plusieurs contraintes limitaient l’activité de ces missions d’établissement des faits. Les résolutions 780 et 935 n’ayant pas été adoptées sur la base de l’article 34 ou sur la base du chapitre vii de la charte, les Etats n’étaient pas dans l’obligation de fournir des informations aux commissions d’experts. Les commissions n’étaient pas davantage habilitées à se rendre sur le territoire de l’ex-Yougoslavie ou du Rwanda sans le consentement de l’Etat concerné. Si les gouvernements Serbes et Rwandais ont effectivement donné leur accord à ces commissions d’experts, ils n’ont pas non plus toujours facilité les recherches. Fonctionnant de manière complètement autonome vis-à-vis des autorités nationales, ces commissions ne disposaient en effet d’aucun pouvoir d’instruction : elles n’avaient pas accès à tous les lieux, elles ne pouvaient pas contraindre les Etat concernés à les laisser interroger leurs ressortissants ni demander aux autorités de lancer un mandat d’arrêt contre des suspects et de les mettre à la disposition de la commission.
- 44 Bassiouni Cherif, op. cit., p. 9.
- 45 La résolution 955 du 8 novembre 1994 établit le Tribunal pénal international chargé de juger les pe (...)
- 46 Lors des discussions sur la création du TPIY, plusieurs possibilités furent avancées concernant le (...)
15L’absence totale de mécanismes de transition entre les commissions et les tribunaux établis subséquemment pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda est aussi révélatrice des limites de l’exercice. Les deux commissions d’experts firent des recommandations quant au type de juridiction à mettre en place, mais leur influence sur ces questions fut en réalité minime. La commission d’experts pour l’ex-Yougoslavie recommanda dans son premier rapport intérimaire la création d’un tribunal international, mais la décision avait en fait déjà été prise par le conseil de sécurité44 avec le soutien en particulier de la France et des Etats-Unis. Quant à la commission d’experts pour le Rwanda, elle se prononça en faveur d’une extension de la juridiction du TPIY aux crimes commis au Rwanda plutôt que pour la création d’un nouveau tribunal ad hoc, à laquelle le conseil de sécurité procéda pourtant le 8 novembre 1994 avec l’adoption de la résolution 95545. La perspective d’un tribunal international en vue, les deux commissions orientèrent leurs activités vers la recherche d’éléments de preuve du type de ceux dont un organe d’enquête aurait besoin pour engager des poursuites. Elles s’efforcèrent ainsi d’adapter leurs méthodes d’enquête aux normes de procédure et de preuve conformes au droit international. Des propositions furent également faites pour garantir la recevabilité auprès des tribunaux des éléments de preuve récoltés par les commissions ; dans le cas de l’ex-Yougoslavie, il fut même question d’intégrer la commission dans la structure du tribunal de manière à recouvrir les activités d’enquête du procureur46, mais finalement rien ne fut fait pour assurer une transition entre les travaux des commissions et ceux des tribunaux. Dans un cas comme dans l’autre, les documents en possession des experts furent simplement transmis au procureur, qui restait libre de décider de ce qu’il en ferait.
16Compte tenu de toutes ces limites, l’importance réelle des commissions d’experts pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda apparaît somme toute relative. Au terme de leurs travaux, ces deux commissions ont seulement « enfoncé des portes ouvertes » : le fait que des violations graves des conventions de Genève ou d’autres règles du droit international humanitaire étaient commises en ex-Yougoslavie ne faisait aucun doute pour personne depuis longtemps. Leurs recherches n’étaient pas destinées non plus à former une base d’information permettant au procureur des deux tribunaux internationaux de lancer des poursuites. De fait, parmi toutes les options à sa disposition pour agir rapidement dans le cadre des deux crises, le conseil de sécurité s’est tout simplement servi d’un moyen particulièrement “soft ” de « diplomatie préventive » pour donner l’impression d’agir et faire doucement pression sur les pays concernés ; la création de ces commissions d’experts était une mesure superficielle mais qui présentait le double avantage de faire gagner du temps au Conseil tout en légitimant, par la suite, la création des tribunaux internationaux.
1.2.2. La commission d’enquête internationale pour le Darfour : une mesure placée sous le chapitre vii visant à garantir le maintien de la paix et de la sécurité internationales
- 47 Résolution 1564 du Conseil de sécurité (18 septembre 2004).
17En 2004, le conseil a choisi d’établir une nouvelle commission pour le Darfour, où une guerre civile mettait aux prises le gouvernement soudanais et différents groupes non étatiques. Mais à la différence des résolutions 780 et 935 qui établissaient des « missions d’experts » pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda, la résolution 1564 adoptée par le Conseil de sécurité le 18 septembre 2004 pressait le Secrétaire général d’établir cette fois une « Commission d’enquête internationale » sur les événements du Darfour47. Cette différence de dénomination qui met l’accent sur la fonction plutôt que sur la composition de la mission d’établissement des faits révèle a priori un plus haut degré d’importance, mais la différence entre ces différents types de missions n’est jamais clairement explicitée. La Commission d’enquête internationale pour le Darfour était elle aussi composée d’experts, mais elle présente des particularités au niveau de sa base juridique et de son mandat qui la rendent effectivement distincte des précédentes commissions d’experts.
- 48 Ce cas de figure avait déjà été envisagé dans la résolution 46/59 de l’Assemblée générale, §5 : « L (...)
- 49 Voir UN doc. S/PV.5040.
18La résolution étant placée sous le chapitre vii de la charte, la base juridique de la commission pour le Darfour pourrait être, pour la première fois, l’article 41 de la charte qui prévoit les mesures non-militaires auxquelles le conseil peut recourir. L’envoi d’une commission d’enquête n’apparaît donc plus seulement comme un moyen de récolter des informations ou comme un préalable à la détermination d’une situation selon l’art. 39 de la Charte mais bien, en aval de cette qualification, comme une mesure obligatoire susceptible de garantir le maintien de la paix et de la sécurité internationales48. On remarquera cependant que le Soudan a accepté, quoiqu’à contrecœur, l’envoi de la Commission d’enquête internationale49, sans quoi son travail aurait été concrètement impossible à mener à bien.
- 50 Le 11 octobre 2004, le Secrétaire général avait nommé comme experts Antonio Cassese (Président), Th (...)
19La Commission d’enquête internationale pour le Darfour était un peu plus étoffée que les précédentes, puisque composée de cinq experts assistés par 13 spécialistes et par l’Office du haut-commissaire aux Droits de l’Homme50. Cette différence s’explique par le mandat élargi qui lui fut confié : selon la résolution 1564, la Commission devait
- 51 Résolution 1564 du Conseil de sécurité (18 septembre 2004), OP. 12.
enquêter immédiatement sur les informations faisant état de violations du droit international humanitaire et des instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme par toutes les parties dans le Darfour, pour déterminer également si des actes de génocide ont eu lieu et pour identifier les auteurs de ces violations afin de s’assurer que les responsables aient à répondre de leurs actes.51
20La Commission, qui a débuté ses travaux le 25 octobre 2004, s’est concentrée sur les événements survenus entre février 2003 – moment où le conflit gagne en intensité – et mi-janvier 2005. La Commission devait bien sûr recueillir et analyser des informations faisant état de violations du droit international humanitaire qu’elle recevrait des Etats, des organisations internationales ou des ONG, mais – ce qui est nouveau pour ce type de missions établies par le Conseil de sécurité – elle était également chargée de considérer les informations concernant des violations des instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme. En outre, la résolution 1564 demandait aussi à la Commission d’enquête internationale de déterminer si des actes de génocide ont eu lieu et, ce qui représente là aussi une nouveauté, elle la chargeait expressément d’identifier les auteurs de ces violations en vue de leur faire répondre de leurs actes, lui conférant ainsi un mandat quasi judiciaire.
- 52 Rapport de la Commission international d’enquête sur le Darfour établie en application de la résolu (...)
- 53 Rapport de la Commission sur le Darfour, op. cit., §7.
21Pour remplir convenablement son mandat, la Commission a considéré qu’il était aussi dans ses fonctions de procéder à la qualification juridique, du point de vue du droit international, des violations du droit international humanitaire et des droits de l’homme commises au Darfour. La Commission a tiré cette conclusion à partir de la théorie dite des « pouvoirs implicites » : pour pouvoir désigner des suspects, il importe, selon la Commission, de définir au préalable les crimes internationaux dont les intéressés pourraient avoir à répondre52. D’autre part, la Commission a aussi estimé qu’il était de son devoir de ne pas se limiter seulement aux exécutants ; elle entendait en fait identifier toutes les personnes qui pourraient être considérées comme responsables, à des degrés divers, selon les modes de criminalité propres au droit pénal international, y compris par voie de « responsabilité pour entreprise criminelle commune » et de « responsabilité de commandement ». Interprétant sous un angle téléologique sa création par le Conseil de sécurité, la Commission a en effet considéré que pour atteindre son but qui était de mettre un terme aux atrocités, elle devait étendre ses investigations à ceux qui en portent la plus grande responsabilité, à savoir les personnes qui exercent le commandement, qui organisent et ordonnent des crimes ou en tolèrent l’exécution53. C’est cette fonction d’identification des suspects qui s’est révélée être en fin de compte la tâche la plus problématique. La Commission a examiné la question du niveau de preuve applicable, mais pour conclure qu’elle n’était pas en mesure de rechercher le niveau de preuve appliqué par les tribunaux internationaux, ou encore par les juges et procureurs internationaux pour confirmer un acte d’accusation. A l’instar des missions d’experts pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda, la Commission n’avait pas non plus été investie de pouvoirs dont dispose un Procureur pour mener une véritable enquête : elle ne pouvait pas citer des témoins, elle ne pouvait pas délivrer des mandats de perquisition ou demander à un juge de délivrer un mandat d’arrêt ; elle dépendait pour son enquête de la coopération des différentes parties au Darfour. En d’autres termes, les nombreux éléments de preuve recueillis par la Commission ne seraient pas considérés comme admissibles devant un tribunal. Consciente de cela, la Commission s’est contentée de déclarer que la responsabilité des violations du droit humanitaire et des droits de l’homme au Darfour revenait essentiellement au gouvernement soudanais et à ses milices ; elle a ainsi refusé de divulguer publiquement les noms des personnes qu’elle avait identifiées, prétextant qu’il ne lui appartenait pas de se substituer à la justice et laissant au Procureur la possibilité de décider d’une enquête plus approfondie si nécessaire, ou à l’organe judiciaire qui sera saisi le soin de les juger. Cette manière de procéder ne devrait pas surprendre : chargée d’enquêter sur des violations des droits de l’homme, la Commission se devait de respecter certains droits de l’homme parmi les plus fondamentaux, à savoir les garanties en matière de procédure judiciaire et le respect des droits des suspects.
- 54 Lettre datée du 4 octobre 2004, adressée au Président du Conseil de sécurité par le Secrétaire géné (...)
- 55 L’idée d’un tribunal ad hoc avait écartée car jugée trop coûteuse et trop lente. Quant à l’extensio (...)
- 56 La résolution fut adoptée avec 11 voix en faveur et 4 abstentions (Algérie, Brésil, Chine et Etats- (...)
- 57 Rapport de la Commission sur le Darfour, op. cit, §574. Certain verront dans cette saisine de la CP (...)
- 58 Rapport de la Commission sur le Darfour, op. cit, §528.
- 59 Rapport de la Commission sur le Darfour, op. cit, §641.
22Enfin, dans la mesure où la résolution 1564 la chargeait d’identifier les responsables « afin que ceux-ci répondent de leurs actes », la Commission devait également recommander la forme la plus appropriée de juridiction devant laquelle les auteurs présumés devraient rendre compte de leurs actes54. La Commission a recommandé au Conseil de renvoyer la situation au Darfour à la CPI comme elle le peut en vertu de l’article 13(b) du Statut de la Cour, cette solution lui semblant préférable aux autres alternatives, à savoir la création d’un énième tribunal ad hoc ou l’extension du mandat du TPIY55. Le 31 mars 2005, le Conseil adoptait non sans surprise la résolution 1593 placée sous le chapitre VII, par laquelle il déférait la situation au Darfour à la CPI. Le Conseil suivit donc les recommandations de la Commission, mais la résolution ne fut pas adoptée sans difficultés56, et il semble qu’il faille voir derrière cette saisine l’absence de volonté politique d’établir un nouveau tribunal ad hoc plutôt qu’une reconnaissance de la CPI57. Quant aux relations entre la Commission et la Cour, elles furent là aussi réduites au minimum. La Commission avait déjà achevé son travail lorsque la Cour fut saisie ; elle se contenta de recommander dans son rapport que ses dossiers et l’ensemble des informations qu’elle avait collectées soient remises au Procureur compétent58, dans l’espoir que les recherches qu’elle avait menées « will pave the way for future investigations and possible indictments by a prosecutor, and convictions by a court of law »59.
1.3. Vers un nouveau type de mission d’établissement des faits : la Commission d’enquête internationale indépendante pour le Liban
1.3.1. La Mission d’enquête sur les Circonstances, Causes et Conséquences de l’attentat contre Rafic Hariri
- 60 Voir supra, note 16. Sur une requête du Conseil de sécurité, la Mission a été créée sur la base des (...)
- 61 Déclaration du Président du Conseil de sécurité, UN doc. S/PRST/2005/4, 15 février 2005 : « le Cons (...)
23L’UNIIIC fut établie par la résolution 1595 du Conseil de sécurité sur les recommandations d’une première mission créée le 18 février 200560 et dont le mandat – assez vaguement formulé – consistait à rassembler suffisamment d’informations pour permettre au Secrétaire général de faire un rapport au Conseil de sécurité concernant les circonstances, les causes et les conséquences de l’acte terroriste qui avait coûté la vie à Rafic Hariri61.
- 62 La Mission était composée de Peter FitzGerald, de Garda Siochána ainsi que de deux inspecteurs de p (...)
24Dirigée par Peter FitzGerald, Chef adjoint de la police irlandaise, la Mission d’enquête sur les Circonstances, Causes et Conséquences de l’attentat contre Rafic Hariri était composée de 6 personnes62 auxquelles sont venus s’ajouter un certain nombre d’experts nécessaires aux analyses des lieux de l’attentat. La Mission s’est en quelque sorte « substituée » aux autorités libanaises ; elle a conduit une enquête de type criminelle telle qu’en mènent les autorités judiciaires nationales, mais au nom de la communauté internationale. Les membres de la Mission se sont entretenus avec diverses personnalités libanaises ainsi qu’avec des témoins ; ils ont suivi le déroulement de l’enquête menée par les autorités libanaises et ont mené leurs propres analyses des lieux de l’attentat. Leur enquête s’est achevée le 16 mars 2005.
- 63 Rapport de la Mission sur les circonstances, les causes et les conséquences de l’attentat contre Ra (...)
- 64 Rapport de la Mission sur les circonstances, les causes et les conséquences de l’attentat contre Ra (...)
25Le 24 mars, après trois semaines d’enquête, Peter FitzGerald remettait au Secrétaire général un rapport contenant ses observations et ses recommandations63. Il y indiquait qu’au regard des informations recueillies, les services de sécurité libanais et les services de renseignement de l’armée syrienne semblaient responsables du contexte d’insécurité générale qui régnait au Liban au moment des faits. Il remarquait également que l’enquête menée par les autorités libanaises présentait de graves insuffisances et qu’elle ne saurait vraisemblablement aboutir64. Au chapitre des recommandations, la Mission estimait qu’une enquête internationale indépendante disposant d’un large mandat et de moyens importants était indispensable pour mettre à jour la vérité :
- 65 Rapport de la Mission sur les circonstances, les causes et les conséquences de l’attentat contre Ra (...)
il faudra pouvoir compter sur une équipe autonome comprenant des spécialistes des différentes disciplines normalement mises en œuvre par les Etats dans la conduite d’enquêtes de même ampleur, disposant de moyens et de personnel d’appui suffisants et ayant une bonne connaissance des systèmes juridiques et autres systèmes concernés. Une telle équipe devrait encore se voir reconnaître les pouvoirs nécessaires pour procéder à des interrogatoires, des fouilles, des perquisitions et autres mesures requises.65
26Cette proposition est originale par rapport à la pratique des Nations Unies : si elle devait être établie, une commission internationale d’une si grande envergure et disposant de tels pouvoirs d’instruction serait une première dans l’histoire de l’Organisation.
1.3.2. Un mandat et des pouvoirs qui évoluent
27Faisant siennes les recommandations de la Mission, le Conseil de sécurité allait adopter le 7 avril 2005 la résolution 1595 qui établissait la commission d’enquête envisagée, un organe subsidiaire du Conseil au sens de l’article 29 de la Charte auquel serait confié un mandat d’investigation. A la différence des missions d’établissement des faits pour l’ex-Yougoslavie, le Rwanda et le Darfour, la Commission d’enquête internationale indépendante était « invitée » au Liban : dans une lettre envoyée au Conseil de sécurité le 29 mars 2005, le Liban avait en effet donné son accord à la création de l’UNIIIC et s’était déclaré disposé à coopérer pleinement avec elle. Le mandat de la nouvelle commission était formulé de la manière suivante :
- 66 Résolution 1595 du Conseil de sécurité (7 avril 2005), OP. 1.
Le Conseil de sécurité « Décide, en harmonie avec la lettre susmentionnée du chargé d’affaires par intérim du Liban, de créer une commission d’enquête internationale indépendante (“ la Commission”) basée au Liban afin d’aider les autorités libanaises à enquêter sur tous les aspects de cet acte de terrorisme, et notamment à en identifier les auteurs, commanditaires, organisateurs et complices ».66
- 67 Résolution 1595 du Conseil de sécurité (7 avril 2005), OP. 3.
28Au terme de cette résolution, la Commission serait complémentaire aux autorités nationales et bénéficierait de l’entière coopération des autorités libanaises ; elle aurait accès à tous les éléments de l’enquête ; elle serait habilitée à réunir tous les éléments d’information et de preuve et à interroger toute personne au Liban ; elle devrait pouvoir jouir de la liberté de mouvement sur le territoire libanais, avoir accès à tous lieux et à toutes installations et disposer des infrastructures nécessaires à l’exercice de ses fonctions67. Le 13 juin 2005, un « Memorandum of Understanding » précisant les modalités de coopération fut signé par la Commission et le gouvernement libanais.
- 68 Sur les pouvoirs des procureurs internationaux, voir notamment Côté Luc, «International Criminal Ju (...)
- 69 La Commission fut dirigée en 2005 par Detlev Mehlis, qui rendit deux rapports au Conseil de sécurit (...)
29Avec un si large mandat, l’UNIIIC disposait de pouvoirs judiciaires et de pouvoirs d’investigation sans précédent dans l’histoire des missions d’établissement des faits ; ses pouvoirs étaient suffisamment importants pour permettre à celui qui la dirigeait d’agir au Liban comme un Procureur international68, notamment en ce qui concerne la collecte d’information et de preuves, le pouvoir d’interroger suspects, victimes et témoins, voire le fait d’obtenir des autorités libanaises qu’elles décernent un mandat d’arrêt puis procèdent à l’arrestation et à la détention des personnes qu’elle désignerait. Fait significatif : l’UNIIIC, à la différence des précédentes missions d’établissement des faits qui étaient composées d’experts, n’a eu à sa tête, tout au long de son existence, que des personnes formées au métier de procureur69.
- 70 Rapport de la Commission d’enquête internationale indépendante établie en réponse à la Résolution 1 (...)
- 71 Premier rapport de l’UNIIIC, op. cit., résumé, §9: « The 14 February explosion needs to be assessed (...)
- 72 Peu explorée dans les rapports de Mehlis, cette piste était devenue importante dès le moment où les (...)
30En près de quatre ans d’activité, ce mandat et ces pouvoirs devaient considérablement évoluer en fonction des développements sur le terrain. La Commission fut déclarée opérationnelle le 16 juin 2005 et elle remit son premier rapport au Conseil le 20 octobre 200570. Alors à la tête de la Commission, Detlev Mehlis confirmait les conclusions de la précédente mission concernant l’implication d’officiels syriens et libanais et dénonçait le manque de coopération de la Syrie. Il mentionnait en outre la nécessité d’une investigation plus poussée concernant d’autres crimes et attentats commis avant et après l’attentat qui coûtât la vie à Rafic Hariri71, jetant les bases de la « théorie de la connectivité » qui prendra de plus en plus d’importance dès lors que la perspective d’un tribunal à caractère international sera acquise. Cette théorie suppose que des liens de multiples natures (mobiles, responsables, profils des victimes ou mode d’exécution) pourraient être établis entre les différents attentats commis au Liban durant cette période72.
- 73 Résolution 1636 du Conseil de sécurité (31 octobre 2005), OP. 3. Les Etats sont invités à empêcher (...)
- 74 Ce n’est qu’à partir de la résolution 1636 que les autorités syriennes ont commencé à coopérer de m (...)
- 75 Résolution 1636 du Conseil de sécurité, OP. 11.4: « La Syrie doit arrêter les responsables syriens (...)
- 76 Résolution 1636 du Conseil de sécurité (31 octobre 2005), OP. 10-12.
- 77 La Syrie fut accusée dès le premier rapport de ne pas coopérer complètement avec la Commission. Cel (...)
31A la suite de ce rapport, le Conseil étendit les pouvoirs de la Commission en adoptant sous le Chapitre VII la résolution 1636, qui exigeait de tous les Etats qu’ils collaborent avec elle en prenant un certain nombre de mesures contre tous les individus que la Commission ou le gouvernement libanais désignerait comme suspects73. La résolution visait en particulier la Syrie, accusée de ne pas coopérer ou même de chercher à tromper la Commission74. Elle précisait que la Syrie aurait désormais l’obligation d’arrêter et de mettre à sa disposition les responsables syriens ou toute autre personne que la Commission soupçonnerait d’être impliquée dans l’attentat contre Rafic Hariri75. La Commission aurait à son égard les mêmes droits et pouvoirs que vis-à-vis des autorités libanaises76 et serait même habilitée à déterminer le lieu et les modalités d’interrogation des personnes qui présenteraient selon elle un intérêt pour l’enquête77.
- 78 Deuxième rapport de l’UNIIIC, op. cit., 12 décembre 2005.
- 79 Lettre datée du 13 décembre 2005, adressée au Secrétaire général par le Chargé d’affaires par intér (...)
- 80 Résolution 1644 du Conseil de sécurité (15 décembre 2005), OP. 7.
- 81 Résolution 1686 du Conseil de sécurité (15 juin 2006).
- 82 Au moment de la remise du Onzième rapport de l’UNIIIC (UN doc. S/2008/752, 2 décembre 2008), la Com (...)
32Le 13 décembre 2005, peu après la remise du deuxième rapport de la Commission78, le gouvernement libanais demandait au Conseil d’établir un tribunal à caractère international chargé de juger les auteurs de l’attentat contre Rafic Hariri et de renforcer le mandat de la Commission – ou d’en créer une nouvelle – pour enquêter sur les tentatives d’assassinat et les explosions qui se sont produites au Liban depuis le 1er octobre 200479. Le Conseil donna suite à cette requête en adoptant sous le chapitre VII la résolution 1644 qui autorise la Commission à fournir une assistance technique aux autorités libanaises en ce qui concerne leurs enquêtes sur les autres attentats terroristes80. L’adoption de la résolution 1686 à la suite du quatrième rapport de l’UNIIIC viendra confirmer ce nouveau rôle de la Commission81. Dès lors, sur requête du gouvernement libanais et avec l’approbation du Conseil, l’assistance technique prêtée aux autorités libanaises s’est étendue à nombre d’attentats commis depuis le 1er octobre 2004 qui pourraient présenter des liens de connexité avec l’attentat de Rafic Hariri82. Si l’idée de trouver derrière ces liens le caractère « général » et « systématique » d’un crime contre l’humanité fut rapidement abandonnée, l’établissement de tels liens par la Commission permettrait, au terme de l’article 1 du Statut du Tribunal spécial pour le Liban annexé à la résolution 1757, d’élargir la compétence du Tribunal aux responsables de ces différents attentats.
1.3.3. Activités et « découvertes » de la Commission : un bilan ambigu
- 83 Voir le Rapport du Secrétaire général sur les prévisions de dépenses relatives aux missions politiq (...)
- 84 A cet égard, l’UNIIIC eut à se plaindre à plusieurs reprises de la lenteur avec laquelle certains E (...)
- 85 Communiqué de presse, « Ban ki-Moon annonce que le Tribunal spécial pour le Liban débutera ses trav (...)
- 86 Résolution 1852 du Conseil de sécurité adoptée le 17 décembre 2008.
33Par rapport aux précédentes missions d’établissement des faits, l’UNIIIC disposait non seulement d’un très large mandat, mais aussi de ressources financières, matérielles et humaines bien plus importantes. Une année après sa création, l’UNIIIC comptait en effet plus de 200 personnes et disposait d’un budget annuel s’élevant à près de 30 millions de dollars83, ce qui est comparable à certaines Opérations de maintien de la paix de l’ONU. La Commission a tenté de combler les carences de l’enquête menée par les autorités libanaises afin d’identifier les responsables de l’attentat contre Rafic Hariri. Elle s’est notamment livrée à un examen minutieux des informations disponibles ainsi que des lieux du crime ; elle a mené l’interrogatoire de nombreux témoins afin d’établir les faits et de mieux comprendre les circonstances de l’attentat et le modus operandi du crime ; elle a cherché également à reconstituer le contexte plus général de l’attentat afin d’en déterminer les mobiles. Le concours d’autres Etats fut également sollicité en vue d’obtenir des informations et de l’aide technique ou pour faciliter des entretiens avec des témoins84. Mais malgré les progrès qu’elle prétend avoir faits dans son enquête sur ce qu’elle appelle le « réseau Hariri », la Commission n’a pas été en mesure de boucler son enquête au terme de près de 4 ans d’activité. Dans la mesure où le Tribunal spécial pour le Liban devait entrer en fonction le 1er mars 200985, la Commission avait été autorisée par le Conseil de sécurité à continuer ses travaux jusqu’au 28 février 2009, après quoi le Bureau du Procureur du Tribunal prendrait en charge l’enquête86.
- 87 Dans les cinq derniers rapports remis à ce jour (du sixième au dixième rapport), la question de la (...)
34Il faut noter par ailleurs que l’aide apportée aux autorités libanaises dans leurs enquêtes sur les autres attentats est devenue de plus en plus importante au fur et à mesure que se développait la « théorie de la connectivité ». Le premier rapport de l’UNIIIC ne mentionnait en effet que très brièvement la possibilité de liens entre les différents attentats, et cette piste ne fut explorée vraiment qu’à partir du troisième rapport de la Commission, c’est-à-dire après que le principe d’un tribunal ait été accepté par l’ONU. Autrement dit, ce ne sont pas les découvertes de la Commission qui ont déterminé la forme du Tribunal mais bien plutôt la perspective de ce tribunal et la nécessité de trouver les éléments d’un crime contre l’humanité qui pourrait avoir orienté à ce stade les travaux de la Commission. Bien que la qualification des actes commis au Liban comme crimes contre l’humanité ait été par la suite abandonnée, le fait d’établir un lien entre les divers attentats pourrait élargir la compétence du Tribunal aux responsables de ces actes. Il faut relever enfin que la perspective du Tribunal spécial pour le Liban a poussé la Commission à conformer ses méthodes de travail aux normes et standards du droit international et du droit libanais afin que ses résultats puissent être utiles au futur Procureur87.
- 88 Dixième rapport de l’UNIIIC, op. cit., §4.
35En fait, tous les rapports remis par la Commission mentionnaient invariablement que l’enquête progressait, même si l’enthousiasme de la période Mehlis avait rapidement disparu. Un aveu d’impuissance semblait cependant transpercer derrière des paroles rassurantes : en mars 2008, la Commission elle-même parlait encore « d’absence de résultats rapides »88 et son mandat fut une fois de plus prolongé, alors que les chances de découvrir de nouveaux éléments plus de trois ans après les faits se faisaient toujours plus minces. En fin de compte, l’UNIIIC, qui a mis un terme à ses travaux le 28 février 2009, n’a effectivement pas été en mesure de conclure son enquête au terme de près de 4 ans d’investigation.
- 89 Le Premier rapport de l’UNIIIC faisait état de l’arrestation de quatre hauts officiels des services (...)
- 90 Sur la base d’une requête adressée par la CLDH avec le soutien de la Fédération internationale des (...)
- 91 Communiqué sur la conférence de presse de Nicolas Michel, Conseiller juridique de l’ONU, sur le Tri (...)
36Mais au-delà des doutes quant aux résultats de l’enquête, l’activité de la Commission d’enquête internationale pour le Liban reste entachée par la situation d’un certain nombre de personnes détenues depuis le début de l’enquête en 2005. De manière quelque peu étonnante, les deux premiers rapports de l’UNIIIC signés Detlev Mehlis divulgaient l’identité de quelques personnes soupçonnées d’avoir des liens avec l’assassinat de Rafic Hariri, ce que la Commission d’enquête pour le Darfour avait refusé de faire. Mais ce n’est pas tout : sur les « recommandations » de la Commission, plusieurs officiels des services de sécurité libanais furent rapidement arrêtés par les autorités libanaises et sont restés ensuite détenus plusieurs années sans avoir été inculpés89, sans qu’aucune véritable preuve n’ait été avancée à leur encontre et sans qu’ils aient eu la possibilité de contester la légitimité de leur détention devant une cour indépendante conformément aux articles 9 et 14 du Pacte international sur les droits civils et politiques, auquel le Liban est partie. Cette situation a soulevé une vague de protestation de la part de nombreuses ONGs actives dans le domaine des droits de l’homme90, mais en réponse à ces critiques, le Conseiller juridique de l’ONU s’est contenté de rejeter la balle dans le camp des autorités libanaises91, et aussi longtemps que l’UNIIIC était en activité, rien n’avait été fait pour remédier à la situation.
- 92 Troisième rapport de l’UNIIIC, UN doc. S/2006/161, 14 mars 2006, §48: « Pendant l’enquête en cours (...)
37Contrairement à la résolution 1636 concernant la Syrie, la résolution 1595 ne prévoyait certes pas de dispositions obligeant les autorités libanaises à arrêter un suspect et à le mettre à sa disposition, mais il est indéniable que la Commission a joué, dans les premiers temps de son fonctionnement du moins, un rôle déterminant dans ces arrestations. Par exemple, le troisième rapport de l’UNIIIC établit distinctement une différence entre plusieurs types d’arrestation : il y a les suspects arrêtés par les autorités libanaises, les suspects arrêtés par les autorités françaises et ceux arrêtés par les autorités libanaises « suite à une recommandation de la Commission »92. Cet extrait suggère que même sans obligation formelle, pour le Liban, de procéder à des arrestations et à la détention de suspects sur les recommandations de la Commission, le rôle de celle-ci ne s’est pas limité à transmettre passivement aux autorités libanaises des éléments factuels pour les assister dans leurs décisions. La Commission pourrait avoir exercé une influence suffisante sur les autorités libanaises pour qu’une partie de la responsabilité de la situation lui revienne.
38Dans tous les cas, outre qu’elle allait à l’encontre des beaux principes concernant le respect des plus hauts standards en matière de justice, cette question des détenus non seulement a largement entaché la crédibilité de l’action de la communauté internationale, mais elle a jeté encore davantage de doutes sur les recherches de la Commission. Si cette absence de résultats concrets devait se confirmer, les perspectives de succès du Tribunal spécial pour le Liban seraient déjà largement hypothéquées alors même qu’il vient juste d’ouvrir ses portes.
1.4. Synthèse : perspectives concernant l'évolution des missions d'établissement des faits du Conseil de sécurité
39Ce bref aperçu des principales commissions établies par le Conseil de sécurité dans le domaine de la responsabilité pénale des individus révèle une évolution significative des missions d’établissement des faits, notamment au niveau de leurs fonctions dans le cadre du système de la Charte des Nations Unies.
40Les premières commissions d’enquête en ex-Yougoslavie et au Rwanda étaient de « simples » missions d’établissement des faits ayant pour seul but de collecter de l’information afin d’aider le Conseil à évaluer la situation et à déterminer d’éventuelles mesures à prendre par la suite. Il en va déjà différemment avec la Commission d’enquête internationale pour le Darfour : établie sur la base du Chapitre VII, elle apparaît en fait comme une mesure contraignante que peut prendre le Conseil pour le maintien ou la restauration de la paix et de la sécurité internationales, au même titre que certaines Opérations de maintien de la paix ou certains tribunaux internationaux.
41Devenue prioritaire parmi les préoccupations de la communauté internationale, la question du terrorisme a ici aussi marqué un changement d’importance. La Commission d’enquête pour le Liban créée à la suite de l’assassinat de Rafic Hariri a en effet peu à voir avec les missions d’établissement des faits précédentes. Il ne s’agit plus seulement d’une poignée d’experts chargés de récolter des informations, mais d’un véritable organe subsidiaire comprenant plusieurs centaines d’employés, dont l’activité s’étend sur plusieurs années et qui en fait exécute une tâche de law enforcement dévolue en principe aux autorités nationales libanaises. Avec la résolution 1644, l’UNIIIC fut également investie des pouvoirs du Chapitre VII de la Charte, ce qui lui permet, pour la première fois, de mener une activité à l’échelle internationale puisqu’elle dispose également de pouvoirs contraignants vis-à-vis de la Syrie.
- 93 Voir en particulier Gowlland-Debbas Vera, «Security Council Enforcement Action and Issues of State (...)
- 94 Gowlland-Debbas, op. cit., p. 58.
- 95 Résolution 1636 du Conseil de sécurité (31 octobre 2005), OP. 5 : Le Conseil de sécurité «Prend not (...)
- 96 Sur cette question, voir Koskenniemi M., «The Police in the Temple. Order, Justice and the UN: A Di (...)
42Dans ce contexte de lutte contre le terrorisme, l’article 41 n’a pas que pour effet de rendre la Commission obligatoire vis-à-vis d’autres Etats. En fait, le recours au Chapitre VII représente aussi un mode de mise en œuvre du droit international dans le cadre de la responsabilité internationale des Etats. Bien qu’une violation du droit international ne soit pas un préalable nécessaire à son action, le Conseil a en effet déjà agi à plusieurs reprises pour restaurer l’ordre juridique à la suite de la violation par un Etat d’une obligation de droit international93, donnant ainsi l’impression que les sanctions qu’il adoptait étaient des modes de mise en œuvre du droit international94. En l’espèce, le Conseil a déterminé dans la résolution 1636 que la Syrie se rendait coupable d’une violation des obligations qui lui incombaient de coopérer contre le terrorisme en vertu des résolutions 1373, 1566 et 1595 adoptées par le Conseil lui-même95. En imposant des obligations générales et abstraites à l’ensemble de la communauté internationale, en dénonçant lui-même des cas de violation de ces obligations et en prenant des mesures inédites pour assurer un retour à la légalité, le Conseil de sécurité a agit de fait « both [as] a Court and [as] a Parliament »96.
43Avec la création de l’UNIIIC, le Conseil de sécurité s’est engagé dans une nouvelle voie prometteuse en termes de moyens de lutte contre le terrorisme. Comme l’UNIIIC, ce type de commission peut pallier aux carences d’un Etat en assistant les autorités nationales dans des enquêtes sur des actes qualifiés de « terroristes » commis sur leur territoire. Le Conseil paraissant de plus en plus enclin à se servir de ses pouvoirs sous le chapitre VII pour renforcer le rôle de ses missions d’établissement des faits, on peut imaginer un autre type de missions – que préfigure l’adoption de la résolution 1636 – qui seraient imposées à des Etats suspectés de violer leurs obligations internationales en matière de droits de l’homme ou de désarmement afin de contrôler leur degré de coopération.
- 97 Voir le communiqué de presse de l’ONU concernant la Conférence de presse du Ministre des Affaires E (...)
44Au vu de la régularité avec laquelle des attentats terroristes se produisent dans des pays aux capacités judiciaires limitées – en Côte d’Ivoire, en Algérie ou au Pakistan pour ne citer que ces trois cas récents – l’intérêt d’un tel mécanisme dans le cadre de la lutte contre le terrorisme est indéniable. L’ONU a déjà été sollicitée à plusieurs reprises pour établir d’autres commissions d’enquêtes semblables à l’UNIIIC, mais là se pose évidemment le problème – récurrent dans le système des Nations Unies – de la « justice sélective ». Alors que l’appel à l’aide de l’ONU a simplement été ignoré dans certains cas, l’ONU est par exemple entrée en matière en juillet 2008 pour la création d’une nouvelle commission d’enquête concernant l’assassinat de l’ex-Premier Ministre Benazir Bhutto au Pakistan le 27 décembre 200797. La question qui pourrait se poser ensuite serait celle de la juridiction devant laquelle l’affaire serait portée. Dans le cas du Liban, la réponse fut l’établissement d’un nouveau tribunal spécial chargé de juger les responsables de l’attentat sur lequel la Commission enquêtait.
Notes
1 Rapport de la Mission chargée d’enquêter sur les circonstances, les causes et les conséquences de l’attentat à la bombe qui a eu lieu le 14 février à Beyrouth, établie en application de la déclaration du Président du Conseil de Sécurité en date du 15 février 2005 (ci-après : Rapport de la Mission sur les circonstances, les causes et les conséquences de l’attentat contre Rafic Hariri), UN doc. S/2005/203, 24 mars 2005, §62.
2 UN doc. A/59/757-S/2005-208.
3 Article 34 de la Charte des Nations Unies.
4 En cela, l’article 34 se distingue de cette idée centrale dans le chapitre VI et exprimée aux articles 33.1, 37.1 et 38 selon laquelle les Etats doivent préalablement tenter de trouver une solution à travers les moyens de leur choix. Voir Simma Bruno (éd.), « Article 34 », in The Charter of the United Nations : A Commentary, Oxford University Press, New York, 1995, p. 516.
5 Simma Bruno, op. cit., p. 518.
6 En 1991, l’Assemblée générale a adopté une résolution réaffirmant l’importance des activités d’établissement des faits et soulignant l’intérêt qu’elles présentaient dans le cadre du maintien de la paix et de la sécurité internationales (résolution 46/59 de l’Assemblée générale concernant les activités d’établissement des faits de l’ONU en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationales). Le projet fut préparé par le Comité spécial de la Charte des Nations Unies et du raffermissement du rôle de l’Organisation, qui s’était réuni à New York du 4 au 22 février 1991. Selon le texte de la résolution, on entend par « établissement des faits » : « toute activité destinée à acquérir une connaissance détaillée des aspects pertinents de tout différend ou de toute situation dont les organes compétents de l’Organisation des Nations Unies ont besoin pour s’acquitter efficacement de leurs fonctions en ce qui concerne le maintien de la paix et de la sécurité internationales ».
7 Dans la pratique du Conseil de sécurité et des autres organes onusiens concernés (l’Assemblée générale et le Secrétaire général), la dénomination des organes envoyés dans un pays pour mener des activités qui correspondent à la définition d’une investigation s’est révélée fort diverse (« mission d’établissement des faits », « commission d’experts indépendants », « mission spéciale », « commission d’enquête » ou même « commission d’investigation ») ce qui n’a fait qu’ajouter à la confusion autour de cette notion. La composition de ces missions varie également beaucoup (représentants du Conseil de sécurité, représentant spécial, experts…). A noter qu’en vertu de l’article 98 de la Charte, le Conseil peut également confier la tâche d’établir une mission d’établissement des faits au Secrétaire général.
8 Simma Bruno, op. cit., p. 524.
9 En 1947, l’investigation dans l’affaire du Détroit de Corfou est ordonnée par le Conseil en dehors de l’article 34. Voir Simma Bruno, op. cit., p. 524, ainsi que Kerley Ernest L., « The Powers of Investigation of the United Nations Security Council », in AJIL, vol. 55, n°4, octobre 1961, pp. 909-910.
10 Voir Simma Bruno, op. cit., p. 516 ; Kerley Ernest L., op. cit., p. 908.
11 Voir Kerley Ernest L., op. cit., pp. 901-902.
12 Voir Simma Bruno, op. cit., p. 516-517.
13 Simma Bruno, op. cit., p. 520, ainsi que Kerley Ernest L., op. cit., pp. 897-901. Ainsi, une commission visant à réunir des informations autres que celles nécessaires pour aider le Conseil à déterminer sa compétence vis-à-vis de certaines situations ne serait pas basée sur l’article 34 mais plutôt sur les pouvoirs généraux du Conseil, ou sur l’article 29 si le conseil établit un organe subsidiaire pour l’exécution de l’investigation.
14 Article 27 de la Charte des Nations Unies. En vertu de cet article, les décisions sur des questions procédurales sont adoptées par le Conseil à une majorité de 9 Etats contre 6 (art. 27.2). Les décisions sur les questions non procédurales (« all other matters ») sont par contre prises en connexion avec l’article 27.3 qui prévoit que les membres du Conseil ne doivent pas s’y opposer. Voir Kerley Ernest L., op. cit., p. 911-913.
15 Simma Bruno, op. cit., p. 523.
16 La commission établie à cette occasion était basée sur l’article 34 de la Charte. Plusieurs Etats avaient émis des doutes quant au caractère obligatoire d’une mission d’établissement des faits établie sur cette base, arguant inter alia que l’article 34 était placé dans le chapitre VI de la Charte qui traite du règlement des différends. Dans cette question des incidents aux frontières de la Grèce, l’investigation a cependant été considérée comme étant obligatoire. Voir Kerley Ernest L., op. cit., pp. 910-911.
17 Article 25 de la Charte des Nations Unies : « Les Membres de l’Organisation conviennent d’accepter et d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité conformément à la présente Charte ».
18 Simma Bruno, op. cit., p. 525 et Kerley Ernest L., op. cit., p. 894-897. Selon l’article 24.1 de la Charte des Nations Unies, le Conseil de sécurité a la « responsabilité principale en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales ».
19 Simma Bruno, op. cit., p. 525.
20 Kerley Ernest L., op. cit., p. 902. Voir également la résolution 46/59 de l’Assemblée générale, §6 : « L’envoi d’une mission d’établissement des faits de l’Organisation des Nations Unies dans le territoire d’un Etat exige le consentement préalable dudit Etat, sous réserve des dispositions pertinentes de la Charte des Nations Unies ».
21 Simma Bruno, op. cit., p. 516-517.
22 Voir par exemple le sous-comité créé dans le cadre des incidents dans le détroit de Corfou (résolution 19 du 27 février 1947), ou la commission créée dans le cadre de la plainte des Seychelles (résolution 496 du 15 décembre 1981).
23 Voir par exemple l’affaire entre le Cambodge et le Vietnam (résolution 189 du 4 juin 1964).
24 Voir par exemple le cas de la plainte du Sénégal (résolution 294 du 15 juillet 1971).
25 Voir par exemple le cas du Timor (résolution 384 du 22 décembre 1975).
26 Voir par exemple l’affaire de la plainte de l’Angola contre l’Afrique du Sud (résolution 571 du 20 septembre 1985).
27 Voir par exemple l’affaire entre le Cambodge et le Vietnam (résolution 189 du 4 juin 1964).
28 Voir par exemple le cas de la plainte du Sénégal (résolution 294 du 15 juillet 1971).
29 Voir par exemple le cas du Timor (résolution 384 du 22 décembre 1975).
30 Voir par exemple l’affaire de la plainte de l’Angola contre l’Afrique du Sud (résolution 571 du 20 septembre 1985).
31 Deux commissions furent en effet créées en 1919 et en 1943 – donc avant l’ère de l’ONU – pour investiguer les crimes de guerre commis par les Allemands. La Commission des responsabilités des auteurs de la guerre et des sanctions fut établie le 23 février 1919 à Paris. Elle était composée de 10 membres et avait pour mandat d’enquêter sur les responsabilités de ceux qui avaient violé les lois et coutumes de la guerre, en particulier tels que reflétées dans les Conventions de La Haye de 1907. La Commission des Nations Unies pour les Crimes de Guerre (UNWCC) fut établie en 1943 par une Conférence diplomatique à Londres pour collecter et rassembler l’information sur les crimes de guerre et leurs responsables. Pour plus de détails, voir Bassiouni Cherif, « The United Nations Commission of Experts Established Pursuant to Security Council Resolution 780 (1992) », in AJIL, vol. 88, n° 4, octobre 1994, pp. 784-805.
32 Résolution 780 du Conseil de sécurité (6 octobre 1992).
33 Résolution 935 du Conseil de sécurité (1er juillet 1994).
34 Aucune information n’a été donnée quant à la base légale sur laquelle le Conseil s’est fondé pour créer les commissions d’experts pour l’ex-Yougoslavie et pour le Rwanda, mais elles ne peuvent pas avoir été établies sur la base de l’article 34 dans la mesure où elles n’ont pas été créées dans le but de permettre au Conseil de déterminer l’existence ou non d’une menace contre la paix et la sécurité internationales, mais plutôt pour examiner et analyser les informations en vue de traduire des criminels devant la justice. Elles ont donc été établies sur la base des pouvoirs généraux du Conseil (article 24.1).
35 Résolution 780 du Conseil de sécurité (6 octobre 1992), OP. 1. La résolution 780 avait été précédée de la résolution 771 (1992) exigeant des Etats-membres qu’ils rapportent les violations du droit international humanitaire au Conseil de sécurité.
36 Les membres de la Commission furent M. Frits Kalshoven (Pays-Bas), Président, M. Cherif Bassiouni (Égypte), M. William J. Fenrick (Canada), M. Kéba M’baye (Sénégal) et M. Torkel Opsahl (Norvège). Après la démission de M. Kalshoven pour des raisons de santé et la disparition prématurée de M. Opsahl, M. Bassiouni fut élu Président et la Commission fut composée comme suit : M. Cherif Bassiouni (Président), M. William J. Fenrick, M. Keba M’Baye, Ms. Christine Cleiren and Ms. Hanne Sophie Greve. En tant qu’organe juridique, la Commission dépendait pour ses services fonctionnels de l’OLA. Pour plus de détails, voir le Deuxième rapport de la Commission d’experts pour l’ex-Yougoslavie, UN doc. S/26545, 6 octobre 1993, §93-102.
37 Rapport final de la Commission d’experts pour l’ex-Yougoslavie, UN doc. S/1994/674, 27 mai 1994, §38 : « Le mandat de la Commission fait date dans l’histoire de l’Organisation des Nations Unies. Il est aussi particulièrement étendu ».
38 Rapport final de la Commission d’experts pour l’ex-Yougoslavie, op. cit., §41.
39 Deux rapports intérimaires remis au 10 février (S/25274) et au 6 octobre (S/26545) 1993, et un rapport final rendu le 27 mai 1994 (S/1994/674).
40 Résolution 935 du Conseil de sécurité (1 juillet 1994), OP. 1.
41 La Sous-commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités avait par exemple appelé, dans sa résolution 1994/1 intitulée « La situation au Rwanda », la Commission d’experts à enquêter aussi sur les événements qui avaient conduit à cette situation, et en particulier sur l’assassinat des Présidents du Rwanda et du Burundi ainsi que du Premier Ministre rwandais. Voir le Rapport préliminaire de la Commission d’experts indépendants établie conformément à la Résolution 935 (1994) du Conseil de sécurité, UN doc. S/1994/1125, 4 octobre 1994, §18 et 31.
42 Voir le Rapport du Secrétaire général sur la constitution d’une Commission d’experts conformément au paragraphe 1 de la Résolution 935 (1994) du Conseil de Sécurité, UN doc. S/1994/879, 1er juillet 1994, §11. Voir aussi la lettre datée du 29 juillet 1994 adressée au président du Conseil de sécurité par le Secrétaire général (UN doc. S/1994/906), où celui-ci annonce la nomination des experts. Les membres de la Commission furent M. Atsu-Koffi Amega (Président), Mme Habi Dieng et M. Salifou Fomba. En établissant cette commission d’experts, le Secrétaire général avait tenu compte du fait que la Commission des droits de l’homme avait pris une initiative identique et avait souhaité une coordination entre les deux organes.
43 Rapport préliminaire de la Commission d’experts indépendants établie conformément à la résolution 935 (1994) du Conseil de sécurité, op. cit., §140.
44 Bassiouni Cherif, op. cit., p. 9.
45 La résolution 955 du 8 novembre 1994 établit le Tribunal pénal international chargé de juger les personnes présumées responsables d’actes de génocide ou d’autres violations graves du droit international humanitaire commis sur le territoire du Rwanda et les citoyens rwandais présumés responsables de tels actes ou violations commis sur le territoire d’États voisins, entre le 1er janvier et le 31 décembre 1994.
46 Lors des discussions sur la création du TPIY, plusieurs possibilités furent avancées concernant le futur de la Commission. Celle-ci aurait pu être intégrée dans la structure du tribunal pour recouvrir l’activité d’enquête du Procureur ; elle aurait pu se voir attribuer un mandat différent de celui du Procureur, avec notamment pour mission de mettre à jour des politiques plus larges plutôt que de se focaliser sur des cas particuliers. En fin de compte, il fut décidé de la laisser continuer son travail sans autre jusqu’à la désignation d’un Procureur. Voir Bassiouni Cherif, op. cit., p. 22. Cette désignation n’eut finalement lieu qu’après la fin des travaux de la Commission, car Ramon Escovar Salom, qui avait été désigné comme Procureur le 23 octobre 1993 mais qui ne pouvait pas occuper le poste avant février 1994, notifia en fait le Secrétaire général de sa démission le 17 janvier 1994. Ce n’est que le 8 juillet que le Conseil désigna un nouveau Procureur, Richard Goldstone. Entre temps, le Conseiller juridique de l’ONU avait notifié la fin des travaux de la Commission au 30 avril 1994.
47 Résolution 1564 du Conseil de sécurité (18 septembre 2004).
48 Ce cas de figure avait déjà été envisagé dans la résolution 46/59 de l’Assemblée générale, §5 : « L’envoi d’une mission d’établissement des faits peut témoigner de la préoccupation de l’Organisation et devrait contribuer à accroître la confiance et à désamorcer le différend ou la situation ». On remarquera que la résolution 1564 investi pour la première fois une commission internationale de pouvoirs contraignants vis-à-vis des Etats et des groupes rebelles (voir la résolution 1564, §12).
49 Voir UN doc. S/PV.5040.
50 Le 11 octobre 2004, le Secrétaire général avait nommé comme experts Antonio Cassese (Président), Thérèse Striggner Scott, Mohamed Fayek, Hina Jilani et Dumiss Ntebeza. Mona Rishmawi fut désignée Directeur exécutif de la Commission et chef de l’équipe administrative qui apporte son soutien à la Commission (voir UN doc. S/2004/812). Les experts étaient accompagnés d’une équipe de recherche juridique et d’une équipe d’enquête composée d’enquêteurs, d’experts légistes, d’experts des questions militaires et d’enquêteurs spécialistes dans les violences sexistes, tous désignés par le Haut Commissariat aux Droits de l’Homme.
51 Résolution 1564 du Conseil de sécurité (18 septembre 2004), OP. 12.
52 Rapport de la Commission international d’enquête sur le Darfour établie en application de la résolution 1564 (2004) du Conseil de Sécurité, 18 Septembre 2004 (ci-après : Rapport de la Commission sur le Darfour), UN doc., S/2005/60, 1er février 2005, §4.
53 Rapport de la Commission sur le Darfour, op. cit., §7.
54 Lettre datée du 4 octobre 2004, adressée au Président du Conseil de sécurité par le Secrétaire général, UN doc. S/2004/812, 11 octobre 2004.
55 L’idée d’un tribunal ad hoc avait écartée car jugée trop coûteuse et trop lente. Quant à l’extension du mandat du TPIY, la Commission considérait que cette alternative ne ferait que surcharger le TPIY et semer la confusion.
56 La résolution fut adoptée avec 11 voix en faveur et 4 abstentions (Algérie, Brésil, Chine et Etats-Unis). Elle précise d’autre part que les Etats non parties au Statut de Rome n’ont pas de véritables obligations contraignantes.
57 Rapport de la Commission sur le Darfour, op. cit, §574. Certain verront dans cette saisine de la CPI un cadeau empoisonné destiné à la mettre en échec dès sa première enquête.
58 Rapport de la Commission sur le Darfour, op. cit, §528.
59 Rapport de la Commission sur le Darfour, op. cit, §641.
60 Voir supra, note 16. Sur une requête du Conseil de sécurité, la Mission a été créée sur la base des pouvoirs généraux du Secrétaire général, conformément à l’article 98 de la Charte.
61 Déclaration du Président du Conseil de sécurité, UN doc. S/PRST/2005/4, 15 février 2005 : « le Conseil prie le Secrétaire général de suivre de près la situation au Liban et de lui faire rapport d’urgence sur les circonstances, les causes et les conséquences de cet acte terroriste ».
62 La Mission était composée de Peter FitzGerald, de Garda Siochána ainsi que de deux inspecteurs de police, un conseiller juridique et un conseiller politique.
63 Rapport de la Mission sur les circonstances, les causes et les conséquences de l’attentat contre Rafic Hariri, UN doc. S/2005/203, 24 mars 2005.
64 Rapport de la Mission sur les circonstances, les causes et les conséquences de l’attentat contre Rafic Hariri, op. cit., §60-62.
65 Rapport de la Mission sur les circonstances, les causes et les conséquences de l’attentat contre Rafic Hariri, op. cit., §62.
66 Résolution 1595 du Conseil de sécurité (7 avril 2005), OP. 1.
67 Résolution 1595 du Conseil de sécurité (7 avril 2005), OP. 3.
68 Sur les pouvoirs des procureurs internationaux, voir notamment Côté Luc, «International Criminal Justice; tightening up the rules of the game», in RICR, vol. 88, n°861, mars 2006, pp. 133-144.
69 La Commission fut dirigée en 2005 par Detlev Mehlis, qui rendit deux rapports au Conseil de sécurité. D. Mehlis fut remplacé en janvier 2006 par Serge Brammertz, qui rendit sept rapports jusqu’à sa démission en décembre 2007. Il fut remplacé dès 2008 par Daniel Bellemare. Or, Mehlis était premier substitut du Procureur au Bureau du Procureur général à Berlin avant de passer à la tête de la Commission, alors que Serge Brammertz était Procureur adjoint à la CPI. Lui démissionna de l’UNIIIC pour remplacer, à partir du 1er janvier 2008, Carla Del Ponte en tant que Procureur du TPIY. Quant à Daniel Bellamare, il était Procureur général adjoint du Canada avant de reprendre les rênes de l’UNIIIC.
70 Rapport de la Commission d’enquête internationale indépendante établie en réponse à la Résolution 1595 (ci-après: Premier rapport de l’UNIIIC), UN doc. S/2005/662, 20 octobre 2005.
71 Premier rapport de l’UNIIIC, op. cit., résumé, §9: « The 14 February explosion needs to be assessed clearly against the sequence of explosions which preceded and followed it, since there could be links between some, if not all, of them ».
72 Peu explorée dans les rapports de Mehlis, cette piste était devenue importante dès le moment où les Nations Unies avaient accepté le principe de la création d’un tribunal à caractère international. Si de tels liens avaient pu être établis, l’attentat du 14 février aurait pu être considéré comme une action particulière dans le cadre d’une attaque plus systématique et être qualifié de « crime contre l’humanité », ce qui aurait permis l’établissement d’un tribunal à caractère international compétent pour juger de crimes internationaux. La Russie en particulier a rejeté cette possibilité.
73 Résolution 1636 du Conseil de sécurité (31 octobre 2005), OP. 3. Les Etats sont invités à empêcher l’entrée ou le passage en transit de ces individus sur leur territoire, à geler leurs fonds, avoirs financiers et ressources économiques détenus par des entités détenues ou contrôlées, directement ou indirectement, par ces personnes ou par des personnes agissant en leur nom ou sur leurs instructions, à veiller à empêcher leurs ressortissants ou quiconque se trouvant sur leur territoire de mettre à leur disposition des fonds, avoirs financiers ou ressources économiques ou d’en permettre l’utilisation à leur profit, et plus généralement, de collaborer sans réserve avec toute enquête internationale liée aux avoirs ou opérations financières de ces personnes, entités ou personnes agissant pour leur compte, notamment en communiquant des informations financières.
74 Ce n’est qu’à partir de la résolution 1636 que les autorités syriennes ont commencé à coopérer de manière jugée « satisfaisante » par la Commission. Outre le caractère contraignant de cette résolution, on relèvera qu’il y a une différence importante entre les deux premiers rapports remis par D. Mehlis qui pointaient expressément le manque de coopération de la Syrie et les rapports suivants qui révélaient une approche plus diplomatique. Les rapports remis sous la direction de M. Brammertz se contentent de donner les grandes lignes de l’enquête ; ils ne critiquent pas la Syrie et ne révèlent, par exemple, aucun nom.
75 Résolution 1636 du Conseil de sécurité, OP. 11.4: « La Syrie doit arrêter les responsables syriens ou les personnes que la Commission soupçonne d’être impliquées dans la préparation, le financement, l’organisation ou la commission de cet attentat terroriste, et les mettre pleinement à la disposition de la Commission ». On remarquera que la résolution 1595 qui institue l’UNIIIC ne prévoit pas de disposition forçant les autorités libanaises à arrêter un suspect et à le remettre à la Commission sur sa demande.
76 Résolution 1636 du Conseil de sécurité (31 octobre 2005), OP. 10-12.
77 La Syrie fut accusée dès le premier rapport de ne pas coopérer complètement avec la Commission. Celle-ci put certes interroger des témoins et suspects sur le territoire syrien, mais leurs réponses furent jugées peu convaincantes (voir le Premier rapport de l’UNIIIC, op. cit., §31-35). Après l’adoption de la résolution 1636 qui contraignait la Syrie à coopérer, la Commission put interroger cinq fonctionnaires syriens dans les locaux de l’ONU à Vienne les 5 et 7 décembre 2005. Les procédures judiciaires libanaises s’appliquèrent à ces entretiens; les interrogatoires furent menés en présence d’un avocat syrien, d’un avocat international et d’un interprète international (voir le Deuxième rapport de l’UNIIIC, UN doc. S/2005/775, 12 décembre 2005, §74-87). Dans la période couverte par son troisième rapport, la Commission révèle avoir pu s’entretenir avec le Ministre syrien des Affaires Etrangères et d’autres membres du Gouvernement afin de définir un cadre juridique et certaines modalités pratique de coopération, notamment en ce qui concerne des entretiens avec des officiels syriens (voir le Troisième rapport de l’UNIIIC, UN doc. S/2006/161, 14 mars 2006, §90-99). Dès son quatrième rapport, la Commission répète qu’elle peut mener en Syrie les entretiens qu’elle souhaite – y compris avec des officiels syriens – et selon les modalités qu’elle fixe conformément au paragraphe 11.c de la résolution 1636.
78 Deuxième rapport de l’UNIIIC, op. cit., 12 décembre 2005.
79 Lettre datée du 13 décembre 2005, adressée au Secrétaire général par le Chargé d’affaires par intérim de la Mission permanente du Liban auprès de l’Organisation des Nations Unies, UN doc. S/2005/783. Le 1er octobre 2004 correspond à la tentative d’assassinat du Ministre Marwan Hamadé le 1er octobre 2004.
80 Résolution 1644 du Conseil de sécurité (15 décembre 2005), OP. 7.
81 Résolution 1686 du Conseil de sécurité (15 juin 2006).
82 Au moment de la remise du Onzième rapport de l’UNIIIC (UN doc. S/2008/752, 2 décembre 2008), la Commission assistait les autorités libanaises dans 20 autres affaires.
83 Voir le Rapport du Secrétaire général sur les prévisions de dépenses relatives aux missions politiques spéciales, missions de bons offices et autres initiatives politiques autorisées par l’Assemblée générale ou le Conseil de sécurité, UN doc. A/60/585/Add.2, A/60/585/Add. 4 et A/61/525.
84 A cet égard, l’UNIIIC eut à se plaindre à plusieurs reprises de la lenteur avec laquelle certains Etats répondaient à ses demandes. Voir notamment le Sixième rapport de l’UNIIIC, UN doc. S/2006/962, 12 décembre 2006, §7, ainsi que le Septième rapport de l’UNIIIC, UN doc. S/2007/150, 15 mars 2007, §101-102.
85 Communiqué de presse, « Ban ki-Moon annonce que le Tribunal spécial pour le Liban débutera ses travaux le 1er mars 2009 », UN doc. SG/SM/12015-L/3133, 17 décembre 2008.
86 Résolution 1852 du Conseil de sécurité adoptée le 17 décembre 2008.
87 Dans les cinq derniers rapports remis à ce jour (du sixième au dixième rapport), la question de la transition entre l’UNIIIC et le Tribunal devient de plus en plus importante.
88 Dixième rapport de l’UNIIIC, op. cit., §4.
89 Le Premier rapport de l’UNIIIC faisait état de l’arrestation de quatre hauts officiels des services de sécurité libanais. Il s’agit des quatre généraux Moustafa Hamdane, Jamil Al Sayyed, Ali El Hajj et Raymond Azar, arrêtés le 30 août 2005 sur la base d’un mandat d’arrêt délivré par le Procureur libanais, mais sur recommandation de la Commission (Premier rapport de l’UNIIIC, op. cit., §174). Au moins trois autres suspects ont également été détenus par les autorités libanaises dans le cadre de l’enquête : deux libanais, Mahmoud Abdel-Aal et Ahmad Abdel-Aal, ainsi qu’un syrien, Ibrahim Jarjoura.
90 Sur la base d’une requête adressée par la CLDH avec le soutien de la Fédération internationale des ligues des droits de l’homme (FIDH), le groupe de travail de l’ONU sur la détention arbitraire a également considéré que la privation de liberté des détenus était « arbitraire en ce qu’elle contrevient aux dispositions des articles 9 et 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques auquel le Liban est partie ». Groupe de travail sur la détention arbitraire, avis n°37/2007, 30 novembre 2007.
91 Communiqué sur la conférence de presse de Nicolas Michel, Conseiller juridique de l’ONU, sur le Tribunal spécial sur le Liban, 19 septembre 2007 : « En réponse à une question, Nicolas Michel a rappelé que la Commission n’avait aucune compétence pour délivrer des mandats d’arrêt et que son rôle se limitait à transmettre aux autorités libanaises des éléments factuels pour les assister dans leurs décisions. Il serait inapproprié pour la Commission, a-t-il déclaré, d’interférer dans les affaires judiciaires du Liban ».
92 Troisième rapport de l’UNIIIC, UN doc. S/2006/161, 14 mars 2006, §48: « Pendant l’enquête en cours sur l’attentat du 14 février 2005 et pour protéger les droits de la défense, plusieurs personnes ont été interrogées comme suspects par les instances judiciaires libanaises et la Commission. Au total, 14 suspects ont été arrêtés par les autorités libanaises et, dans un cas, par les autorités françaises, parfois comme suite à une recommandation de la Commission ». Les personnes détenues sur les recommandations de la Commission sont les quatre généraux arrêtés le 30 août 2005 (voir supra, note 104).
93 Voir en particulier Gowlland-Debbas Vera, «Security Council Enforcement Action and Issues of State Responsibility», in The International and Comparative Law Quarterly, vol. 43, n° 1, janvier 1994, pp. 63-74.
94 Gowlland-Debbas, op. cit., p. 58.
95 Résolution 1636 du Conseil de sécurité (31 octobre 2005), OP. 5 : Le Conseil de sécurité «Prend note avec la plus vive inquiétude de la conclusion de la Commission selon laquelle, si les autorités syriennes ont coopérer dans la forme mais pas quant au fond avec la Commission, plusieurs responsables syriens ont cherché à fourvoyer la Commission en faisant des déclarations fausses ou inexactes, et considère que le défaut continu de coopération de la part de la Syrie constitue une violation grave des obligations mises à sa charge par les résolutions pertinentes, notamment les résolutions 1373 (2001), 1566 (2004) et 1595 (2005)».
96 Sur cette question, voir Koskenniemi M., «The Police in the Temple. Order, Justice and the UN: A Dialectical View», in EJIL, vol. 6, 1995, pp. 325-348, et De Wet Erika, The Chapter VII Powers of the United Nations Security Council, Portland, Hart, 2004, p. 112.
97 Voir le communiqué de presse de l’ONU concernant la Conférence de presse du Ministre des Affaires Etrangères du Pakistan, 10 juillet 2008, http://www.un.org/News/briefings/docs/2008/080710_Qureshi.doc.htm.
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