La justice internationale à l'épreuve du terrorisme
|Introduction
Texte intégral
- 1 Voir notamment Fassbender Bardo, « Uncertain Steps into a Post-Cold War World: The Role and Functio (...)
1En 1989, la fin du conflit est-ouest avait radicalement changé la structure des relations internationales, ouvrant la voie à un xxie siècle qui apparaissait à certains comme une nouvelle ère de paix et de prospérité. Plutôt que de rappeler la vraie nature conflictuelle des relations internationales, la première guerre du Golfe allait paradoxalement renforcer cette utopie : la cohésion du conseil de sécurité (ci-après : le conseil) et la rapide victoire des alliés firent miroiter la possibilité d’un monde structuré sous l’égide de l’Organisation des Nations Unies1. Le xxie siècle serait le siècle de l’ONU et du conseil libéré des entraves qui le paralysaient durant la guerre froide.
- 2 Entre 1945 et 1990, le conseil de sécurité n’avait adopté des sanctions sur la base du chapitre vii(...)
- 3 Voir notamment Cortright David and Lopez George A., The Sanctions Decade: Assessing UN Strategies i (...)
- 4 Agissant sous le chapitre vii, le conseil de sécurité avait précédemment déjà effleuré la question (...)
- 5 La commission d’experts pour l’ex-Yougoslavie fut créée par la résolution 780 (6 octobre 1992).
- 6 La commission d’experts pour le Rwanda fut créée par la résolution 935 (1er juillet 1994).
- 7 Résolution 827 du conseil de sécurité (25 mai 1993).
- 8 Résolution 955 du conseil de sécurité (8 novembre 1994).
- 9 A la différence du TPIY et du TPIR, ces juridictions ne sont pas des organes subsidiaires de l’ONU (...)
- 10 Adopté le 17 juillet 1998, le traité de Rome créant la CPI est entré en vigueur le 1er juillet 2002
- 11 Résolution 1593 du conseil de sécurité (31 mars 2005).
2Certes, le conseil s’est montré bien plus actif dans les années 1990 qu’il ne l’avait été jusqu’alors2, adoptant un grand nombre de « sanctions » militaires et non-militaires contre des acteurs tant étatiques que non étatiques, et ce pour des raisons aussi diverses que pour mettre fin à une agression, pour promouvoir les droits de l’homme ou pour rétablir un chef d’État élu démocratiquement3. Mais l’illusion d’un conseil gardien diligent de la paix et de la sécurité internationales s’est rapidement brisée sur les guerres intestines de l’ex-Yougoslavie puis du Rwanda. A défaut d’intervenir militairement pour prévenir ou stopper les événements tragiques survenus dans ces deux pays, le conseil allait adopter une nouvelle stratégie centrée sur les individus, dont la responsabilité pénale serait désormais engagée au niveau international4. Il créa à cet effet deux commissions d’experts pour enquêter sur les violations du droit international humanitaire sur le territoire de l’ex-Yougoslavie5 et au Rwanda6, puis il établit, pour la première fois depuis près de 50 ans, deux juridictions internationales chargées de juger des responsables de crimes de guerre et d’autres violations graves du droit international. D’abord empreinte de scepticisme, la création du Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie7 (ci-après : TPIY) et du Tribunal pénal international pour le Rwanda8 (ci-après : TPIR) s’est finalement révélée féconde, en terme d’administration de la justice et en terme de développement du droit pénal international en général. Sous des formes différentes, pas moins de quatre autres tribunaux à caractère plus ou moins international ont été institués depuis, au Sierra Leone, au Kosovo, au Timor Leste et au Cambodge9. Établie de façon permanente et destinée à éviter la sélectivité ainsi que les coûts faramineux des tribunaux ad hoc, la Cour pénale internationale (ci-après : CPI) est venue compléter le système des juridictions internationales en 200210. En 2005, sur les recommandations d’une nouvelle commission d’experts, le conseil de sécurité chargea la CPI de la question du Darfour11.
- 12 Résolution 1386 (20 décembre 2001).
- 13 La résolution 1373 impose pour la première fois des obligations « générales » et « abstraites » aux (...)
3Le 11 septembre 2001, douze ans seulement après la fin de la guerre froide, les attentats terroristes contre le World Trade Center à New-York allaient à nouveau modifier considérablement la dynamique des relations internationales. Sous l’impulsion des Etats-Unis, la « guerre » contre le terrorisme devenait la priorité indiscutable des États en ce début de xxie siècle, comme l’illustrent les conflits armés menés depuis en Afghanistan, en Irak et au Liban contre un ennemi aux contours assez flous. Sous l’impulsion des Etats-Unis, le conseil de sécurité s’est également mobilisé : outre qu’il a mandaté une force internationale d’assistance (ISAF) à l’autorité intérimaire afghane dans les mois suivants les attentats de New-York12, le conseil a pris des mesures jusqu’alors inédites contre le terrorisme, notamment avec la résolution 1373 qui imposait pour la première fois des obligations « générales » et « abstraites » à l’ensemble des Etats et qui lui valut d’être qualifié de « législateur mondial » ou « universel »13.
- 14 La Mission d’enquête sur les circonstances, causes et conséquences de l’attentat du 14 février 2005 (...)
4C’est sur cet arrière-plan de lutte contre le terrorisme que fut assassiné, le 14 février 2005, le Premier Ministre libanais Rafic Hariri. Le conseil allait immédiatement réagir en envoyant au Liban une première mission d’établissement des faits14, puis en créant une autre mission d’enquête d’une bien plus grande envergure : la commission d’enquête internationale indépendante (United Nations International Independent Investigation Commission, ci-après UNIIIC). Avec la lettre du gouvernement libanais appelant à l’établissement d’un tribunal pour juger les auteurs de l’attentat, le conseil se trouva ensuite saisi d’une demande qui associait la dimension « terroriste » de l’après 11 septembre au système des tribunaux internationaux. Aujourd’hui l’un des grands chantiers du conseil et du Bureau des affaires juridiques de l’ONU (ci-après : OLA), le Tribunal spécial pour le Liban (ci-après : TSL) se trouve ainsi être le premier tribunal à caractère international enraciné dans l’ère « post 11 septembre 2001 ».
- 15 Cassese Antonio, « Terrorism is Also Disrupting Some Crucial Legal Categories of International Law (...)
5Dans ce contexte de radicalisation de la lutte contre le terrorisme, il est vite devenu évident que la communauté internationale et le droit international sont en fait très mal équipés pour affronter ce phénomène15. Adoptée à la suite des attentats de New-York, la résolution 1373 représentait une première mesure innovante du conseil de sécurité visant à combler des lacunes dans la criminalisation au niveau international de certains actes liés au terrorisme. Au Liban, tant l’UNIIIC que le Tribunal spécial pour le Liban représentent d’autres mesures largement innovantes, qui donnent au Pays du Cèdre des allures de « laboratoire » à l’aune duquel le conseil fourbit ses armes contre le terrorisme. C’est cette expérience et ces nouveaux instruments que le présent travail se propose d’évaluer. La première partie de cette recherche sera ainsi consacrée à la commission d’enquête internationale indépendante et tentera d’en cerner les spécificités par rapport aux précédentes missions d’établissement des faits qui s’inscrivent dans le cadre du droit pénal international. On verra ainsi qu’au cours de ces quinze dernières années, et en particulier avec l’UNIIIC dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, le conseil de sécurité a largement renforcé et reconceptualisé le système des missions d’établissement des faits pour en faire un outil prometteur dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. La seconde partie du travail sera consacrée au Tribunal spécial pour le Liban. L’accent sera mis d’une part sur les nombreuses spécificités de cette juridiction originale chargée pour la première fois de juger un crime de terrorisme en appliquant le droit national d’un Etat, et d’autre part sur les enjeux importants qu’elle soulève, y compris à travers son mode d’entrée en vigueur plutôt inhabituel et controversé. Dans la mesure où le tribunal vient tout juste de commencer ses activités, cette partie de l’analyse se voudra essentiellement prospective et tâchera de mettre en lumière les difficultés ou les ouvertures que pourrait rencontrer le tribunal.
6Il ne s’agit pas seulement ici de considérations théoriques sur le développement du droit pénal international ou sur les pouvoirs du conseil de sécurité, même si ces éléments méritent que l’on s’y attarde. Ces questions ont aussi des implications concrètes : en matière de terrorisme, où la réaction des Etats est toujours précipitée et souvent violente, la lutte se mène le plus souvent au détriment du respect des droits de l’homme. Mais lorsque c’est la communauté internationale dans son ensemble qui empoigne cette question, ce genre d’écarts ne doit plus se produire. Dans la mesure où ils incarnent tous deux de nouvelles formes de « communautarisation » de la lutte contre le terrorisme sous l’égide de l’ONU, l’UNIIIC et le Tribunal spécial pour le Liban créent des attentes : l’attente qu’une action conjointe de la communauté internationale soit plus efficace et légitime que l’action unilatérale des États, et l’attente que soient respectés, dans cette lutte commune contre le terrorisme, les beaux principes de respect des droits de l’homme et des standards internationaux en matière de justice si souvent réitérés dans les cénacles de l’organisation et restés jusqu’à présent lettre morte. Dans ce sens, l’UNIIIC et le Tribunal pour le Liban pourraient effectivement représenter un tournant important dans la lutte contre le terrorisme, à condition qu’il soit bien négocié.
Notes
1 Voir notamment Fassbender Bardo, « Uncertain Steps into a Post-Cold War World: The Role and Functioning of the UN Security Council after a Decade of Measures against Iraq », in EJIL (2002), vol. 13, n° 1, p. 273-303.
2 Entre 1945 et 1990, le conseil de sécurité n’avait adopté des sanctions sur la base du chapitre vii qu’à deux reprises : contre le régime raciste de Rhodésie du Sud en 1966 et contre l’Afrique du Sud en 1977. Voir Gowlland-Debbas Vera, « UN Sanctions and International Law: an Overview », in Gowlland-Debbas Vera (éd.), United Nations Sanctions and International Law, Kluwer Law International, La Haye, 2001, p. 1.
3 Voir notamment Cortright David and Lopez George A., The Sanctions Decade: Assessing UN Strategies in the 1990s, Lynne Rienner Publisher, Londres, 2000.
4 Agissant sous le chapitre vii, le conseil de sécurité avait précédemment déjà effleuré la question de la responsabilité pénale internationale dans les cas de la Rhodésie du Sud, de l’Irak et de la Somalie, mais ce n’est qu’avec la création des tribunaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda que cette question fut institutionnalisée. Voir Gowlland-Debbas Vera, op. cit., p. 12.
5 La commission d’experts pour l’ex-Yougoslavie fut créée par la résolution 780 (6 octobre 1992).
6 La commission d’experts pour le Rwanda fut créée par la résolution 935 (1er juillet 1994).
7 Résolution 827 du conseil de sécurité (25 mai 1993).
8 Résolution 955 du conseil de sécurité (8 novembre 1994).
9 A la différence du TPIY et du TPIR, ces juridictions ne sont pas des organes subsidiaires de l’ONU créés par une résolution du conseil de sécurité sous le chapitre vii de la Charte. Ce sont des créatures « hybrides », des tribunaux « internationalisés » ou « à caractère international » en ce qu’ils mêlent à des degrés divers des éléments nationaux et internationaux. Il en existe schématiquement deux modèles distincts, quoiqu’une véritable typologie soit difficile à établir : il peut s’agir de cours particulières qui font partie du système judiciaire de l’Etat en question, comme les Chambres spéciales pour les crimes graves au Timor Leste, les chambres pour les crimes de guerre en Bosnie-Herzégovine et les chambres extraordinaires chargées de la poursuite des crimes commis par les Khmers Rouges au Cambodge. Ce peut être aussi des tribunaux internationaux et indépendants institués par traité entre un Etat et l’ONU, comme pour le Tribunal spécial pour la Sierra Leone.
10 Adopté le 17 juillet 1998, le traité de Rome créant la CPI est entré en vigueur le 1er juillet 2002.
11 Résolution 1593 du conseil de sécurité (31 mars 2005).
12 Résolution 1386 (20 décembre 2001).
13 La résolution 1373 impose pour la première fois des obligations « générales » et « abstraites » aux Etats-membres concernant la prévention et la répression des activités terroristes, et en particulier des activités visant à financer le terrorisme. Le conseil de sécurité fit ensuite de même avec l’adoption des résolutions 1422, 1487 et 1540. Voir notamment Talmon Stefan, « The Security Council as World Legislature », in AJIL, vol. 99, n° 1, janvier 2005, p. 175-193. Voir aussi Bianchi Andrea, « Assessing the Effectiveness of the UN Security Council’s Anti-Terrorism Measures: The Quest for Legitimacy and Cohesion », in EJIL, vol. 17, n°5, p. 881-919.
14 La Mission d’enquête sur les circonstances, causes et conséquences de l’attentat du 14 février 2005 fut créée le 18 février par le secrétaire général de l’ONU sur la base d’une déclaration du président du conseil de sécurité (S/PRST/2005/4).
15 Cassese Antonio, « Terrorism is Also Disrupting Some Crucial Legal Categories of International Law », in EJIL 993, 2001, p. 993-1001
Le texte seul est utilisable sous licence CC BY-NC-ND 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.