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La pensée comptable

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Marc Hufty

Paroles

Quel management pour quels habitants ?

Stéphane Decoutère

Texte intégral

1La nouvelle gestion publique fait aujourd’hui partie des pratiques courantes des pouvoirs publics en Suisse. L’heure est déjà aux évaluations intermédiaires, du moins dans les cantons les plus avancés. Après les débats initiaux surgissent deux nouvelles questions. Comment éviter de retomber dans la technocratie ? A quelles conditions toutes ces pratiques peuvent-elles créer durablement du sens pour les habitants d’une ville ou d’un canton ? Y répondre suppose que les projets de nouvelle gestion publique évoluent dans le sens d’un management territorial ayant pour finalité le développement durable d’un territoire et qu’ils combinent simultanément trois types de changements visant à faire du système politico-administratif un milieu innovateur : réforme du politique, recentrage de l’administration sur des processus clés et rapprochement de la société civile.

Un milieu innovateur

2Depuis 1994, le débat sur la nouvelle gestion publique (NGP) a vu s’affronter deux positions bien tranchées : pour les uns, elle est un artifice mis en place par les tenants du néolibéralisme dans leur tentative de démanteler le secteur public ; pour les autres au contraire, elle est un instrument utile de rénovation du secteur public, de nature justement à éviter un démantèlement unilatéral. Allant pour ma part dans ce sens, il me semble toutefois qu’il est temps aujourd’hui de porter un « autre regard » sur la NGP, en considérant que sa mission première est de contribuer au développement durable d’un territoire, et que pour ce faire elle doit avant tout faire du système politico-administratif un milieu innovateur à plusieurs niveaux : tant dans le monde administratif et dans le monde politique que dans leurs relations avec la société civile (gouvernance). Ce « nouveau regard » proposé ici se fonde à la fois sur l’évolution de différents projets suisses de NGP et sur un champ d’analyse rarement évoqué pour travailler sur la gestion publique : les recherches des « territorialistes », auxquels j’appartiens, en particulier celles du Groupement européen de recherche sur les milieux innovateurs (GREMI) et celles de mes collègues suisses avec lesquels nous développons le concept de management territorial (Decoutère, Ruegg et Joye, 1996).

3L’intérêt des chercheurs du GREMI pour les milieux innovateurs est né du désir de mieux comprendre le fonctionnement des entreprises, et plus particulièrement comment les relations qu’elles entretiennent avec leur contexte territorial influent sur leur compétitivité. La théorie des milieux innovateurs s’articule ainsi autour de trois concepts clés : le système productif localisé, le milieu et le réseau. Le « système productif localisé » désigne une branche économique, avec les entreprises et acteurs de chaque filière qui composent cette branche ainsi que les entreprises et institutions avec lesquelles ces entreprises sont en relation. Il se caractérise par un certain « milieu » (ensemble des savoir-faire des acteurs qui le composent, « conventions », capital relationnel, connaissance de l’évolution de l’environnement de ce système productif) et par des « réseaux de relations » entretenus par ces acteurs en dehors de leur système productif localisé.

4Selon le GREMI, un milieu devient innovateur « lorsqu’il est capable de s’ouvrir à l’extérieur et d’y recueillir des informations et des ressources nécessaires aux transformations du système techno-productif territorial », et lorsque « ses ressources sont coordonnées et mises en relation par des structures économiques, culturelles et techniques qui rendent les ressources exploitables pour de nouvelles combinaisons productives » (Maillat, 1994, p. 48). Une telle évolution d’un système productif localisé à un milieu innovateur dépend notamment de ses

  • logiques d’interaction : qualité des relations chez les acteurs et les institutions concernés et de leurs savoir-faire relationnels (capacité de collaboration, expériences de travail en équipe) ;

  • logiques d’apprentissage : perception plus ou moins adéquate par ces acteurs des potentialités de la région et de son contexte plus lointain, ainsi que leur capacité d’adapter leurs comportements aux éléments de ce double contexte.

5Rien n’empêche, par analogie, de considérer les pouvoirs publics comme un système productif localisé (plus d’un tiers du PIB d’une collectivité découle des activités et investissements des acteurs publics) et un ensemble de milieux et de réseaux mêlant dans des territoires au moins trois catégories d’acteurs en interaction : les milieux politiques (gouvernement, Parlement), l’administration et la société civile (citoyens, habitants, entreprises, associations, médias).

6De ce point de vue, l’administration devient alors une organisation à deux niveaux : elle se compose, à un premier niveau, d’un conglomérat de services, avec leurs milieux et réseaux, regroupés en unités (départements, offices, etc.) à direction bicéphale, à la fois politique (les chefs de département élus par le peuple) et opérationnelle (les chefs de service choisis par les chefs de département réunis au sein du collège gouvernemental). Mais, simultanément, elle est un système productif parmi d’autres dans un ensemble régional, et ses actions, plus ou moins cohérentes, peuvent accélérer ou freiner le développement de la région. Dès lors, pour assurer la performance stratégique d’une action publique (selon les termes d’Henry Mintzberg, 1994), le gouvernement et son administration ne peuvent pas se borner à mettre en œuvre unilatéralement et sectoriellement, de manière efficace ou efficiente, des politiques et des programmes, mais doivent veiller également à ce que cette action s’intègre dans les différents aspects de la collectivité territoriale, en la coordonnant avec les interventions des autres acteurs du territoire. Cela s’impose d’autant plus qu’aujourd’hui gouvernements et administrations doivent composer avec des populations volatiles (De Foucauld et Piveteau, 1995) et qu’ils ne peuvent guère escompter qu’une politique ou un programme rencontre du succès en procédant en solitaire.

Une approche territoriale de la NGP

7C’est pourquoi, comme nous le disions plus haut, les réformes entreprises au nom de la nouvelle gestion publique n’ont de sens que si elles renforcent et améliorent la contribution de l’action publique au développement et à la compétitivité économique d’une collectivité territoriale, et cela passe par une approche territoriale de la NGP (management territorial), qui accorde une attention plus grande non seulement aux effets de chaque politique sectorielle sur la population, mais aussi à la cohérence existant entre ces politiques ainsi qu’aux collaborations avec d’autres collectivités publiques et aux partenariats public-privé. Pour y parvenir, les réformes de la gestion publique doivent donc à la fois dynamiser le fonctionnement interne de l’administration et du gouvernement (mise en réseau et culture de projets pour sortir du cloisonnement et de l’autoritarisme) et stimuler les partenariats et la concertation entre le système politico-administratif et la société civile.

8Dès lors, comment évaluer si un projet de NGP va dans la direction d’un tel management territorial ? En me fondant sur plusieurs expériences de NGP menées en Suisse (entre autres, réformes de l’organisation et du statut de la fonction publique à Neuchâtel, réallocations financières et gestion par projet dans le canton de Vaud, audits de l’Etat au Tessin et à Genève – avec en plus le test de la gestion par contrat dans ce dernier canton –, analyse des prestations puis forte implication du Parlement dans l’élaboration des contrats de prestations en Valais), je répondrai qu’un projet de NGP doit combiner simultanément trois types de changements : 1) réforme du politique ; 2) recentrage de l’administration sur des processus politiques clés ; 3) sortie du « tout financier » et rapprochement de la société civile ; trois éléments qui sont autant de garde-fous et de critères permettant de piloter et d’évaluer les réformes en cours.

91) La NGP n’a de sens que si elle inclut une transformation du politique. Penser qu’il puisse y avoir une évolution des fonctionnements administratifs sans une révision simultanée de la gestion quotidienne des élus politiques (parlementaires et ministres conseillers d’Etat) est un leurre ; c’est se cantonner dans une logique commode de bouc émissaire consistant à faire de l’administration la source de toutes les insuffisances de la gestion publique. La nouvelle gestion publique implique au contraire que les élus se comportent en managers stratèges (Löffler, 1997), conciliant de manière nouvelle conduite de projets, implication personnelle et communication politique ; elle implique aussi une plus grande collaboration interdépartementale (malgré les inévitables divergences politiques), afin de remédier au problème posé par l’éclatement des politiques publiques ; enfin, elle demande aux élus de consacrer beaucoup plus de temps à la réflexion stratégique sur le développement de la collectivité, par exemple en menant régulièrement des séances durant lesquelles ne sont abordées que des questions d’ordre stratégique préparées avec un support logistique approprié (organe gouvernemental d’appui à la conduite à la disposition exclusive du gouvernement et ne traitant que des questions de fond dépassant les compétences départementales). Cette idée a été émise lors de l’audit de l’Etat de Genève en 1997 et est également en discussion en Valais.

10Cependant, quelles que soient ses capacités stratégiques, l’acteur politique, on l’a vu plus haut, n’est jamais qu’un agent parmi d’autres du développement d’un pays ou d’une région. Un gouvernement ne peut plus se contenter de décréter des mesures (même dans des domaines relevant de la police, comme le montre le cas des politiques de la drogue) ; il doit aussi, pour être un milieu innovateur, comprendre et faire comprendre les évolutions en cours et savoir collaborer avec des acteurs multiples en tenant compte de leurs intérêts et de leurs valeurs (car enfin la réussite de l’action publique dépend d’eux). Mais cela ne peut aller sans une connaissance des évolutions de la collectivité et la capacité de construire et de faire partager une vision du développement avec ses habitants (Noisette et Vallérugo, 1996).

11Par conséquent, l’évaluation d’une expérience de nouvelle gestion publique en termes territoriaux demande que l’on réponde d’abord aux trois questions suivantes : quelle est l’implication des membres du gouvernement dans le projet ? Les réformes incluent-elles un programme de transformation des pratiques de direction gouvernementale et parlementaire permettant d’en faire un milieu innovateur ? S’inscrivent-elles dans une réflexion stratégique sur le développement de la collectivité qui donne sens à toute l’entreprise ?

122) La NGP, si elle veut évoluer vers un management territorial, implique aussi, à moyen terme, un recentrage de l’action politico-administrative sur des processus clés. A l’heure actuelle, elle est encore un effort pour piloter plus efficacement la fourniture des prestations publiques, département par département, service par service, progressant à travers une pluralité d’instruments : contrats, controlling, décomptes horaires par prestation, gestion prévisionnelle des ressources humaines et des savoir-faire. Mais si la NGP entend devenir un instrument de développement territorial, c’est une révolution beaucoup plus radicale qui doit se faire jour, mettant en jeu ce que Matthias Finger appelle le pilotage des processus vitaux et une organisation de l’administration en fonction de ces processus clés (formation, santé, promotion économique par exemple). Les responsables politiques seraient alors assimilables à des chefs de projets (responsables d’un ou de plusieurs processus vitaux) puisant dans les ressources de tous les départements, et non plus à des chefs de départements ultraspécialisés ; ils seraient ainsi en mesure de saisir le caractère toujours plus transdisciplinaire et complexe de l’action publique.

13En réalité, une telle révolution suppose la transformation du secteur public en « OBI », organisation basée sur l’information (Fletcher et Diamond, 1997), le travail en équipe, une meilleure collaboration entre spécialistes et généralistes, et la fin de la restriction des communications propre au service public mais aussi à certaines entreprises privées où confidentialité, secret, hiérarchie restent trop souvent de mise. Nous trouvons ici un deuxième critère pour une évaluation de la NGP : s’en tient-on au développement individualisé des performances et à un perfectionnement de l’existant, ou la démarche favorise-t-elle la gestion par projet et la redéfinition des processus clés ?

143) Enfin, et contrairement aux apparences, la NGP est aussi un effort pour sortir du « tout financier » propre aux mécanismes budgétaires classiques et s’ouvrir suffisamment à l’extérieur, afin de contribuer à un rapport nouveau entre gouvernements, administrations et habitants. C’est là que se situe son paradoxe : certes, elle est bien née de la volonté de réduire les déficits publics qui, en raison du ralentissement économique du début des années 90, atteignaient des proportions inconnues jusque là (pendant sept ans la croissance du PIB suisse a été nulle), mais pour ce faire – et c’est ce qui constitue son intérêt – elle va utiliser des instruments de pilotage débordant largement le cadre d’une gestion financière et administrative classique : alors que la gestion classique accorde la priorité aux intrants, la NGP met en avant les modalités de production des prestations (notamment une gestion par contrats et projets) ainsi que les résultats à atteindre pour un public bien identifié, à un coût et dans un délai déterminés. Tous les moyens alloués (finances, dispositions légales et réglementaires, personnel) sont systématiquement mis en relation avec des objectifs à atteindre et des critères de performance à respecter.

15Cet effort pour dépasser le « tout financier » est ainsi le premier pas en vue d’une révision réelle des priorités d’action de l’Etat (« d’avantage de crèches avec l’argent inemployé des chasse-neige »), et surtout d’une véritable démocratie budgétaire. En effet, n’acceptant plus l’opacité des comptes publics, la NGP permet plus de clarté de la part des autorités publiques envers leurs bailleurs de fonds, c’est-à-dire envers les citoyens contribuables. Ce n’est qu’en créant du sens autour des pratiques budgétaires, administratives et gouvernementales que nous parviendrons à instaurer un rapport nouveau entre gouvernements, administrations et habitants, qui permettra enfin à ces derniers, qu’ils soient contribuables ou bénéficiaires de prestations, de mieux comprendre la cohérence de l’action et des choix budgétaires de l’Etat. Les projets de NGP y parviendront-ils ? C’est le troisième type d’analyse à développer lors de l’évaluation de ces démarches en termes de management territorial.

Bibliographie

Decoutère S., J. Ruegg et D. Joye (éd.), 1996, Le management territorial. Pour une prise en compte des territoires dans la nouvelle gestion publique, Presses Polytechniques et Universitaires Romandes, Lausanne.

De Foucauld J.-B. et D. Piveteau, 1995, Une société en quête de sens, PUF, Paris.

Finger M. et B. Ruchat (éd.), 1997, Pour une nouvelle approche du management public. Réflexions autour de Michel Crozier, Seli Arslan, Paris.

Fletcher P. et L. Diamond, 1997, « L’organisation basée sur l’information : gérer la productivité de la force de travail », in: Monnoyer M.C., L’entreprise et l’outil informationnel, L’Harmattan, Paris.

König F., 1996, Nouvelle gestion publique valaisanne : précisions sur l’introduction du management par contrat dans les six unités pilotes A-2000, Centre de management public, Sion, 29 novembre.

Löffler E., 1997, « Le rôle potentiel de la formation dans l’implementation du nouveau modèle de gestion en Allemagne. Perspectives et limites », in: Finger M. et B. Ruchat (voir ci-dessus).

Maillat D., 1994, « Dynamique territoriale et rôle des milieux », in: Ruegg J., S. Decoutère et N. Mettan, Le partenariat public-privé. Un atout pour l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement ?, Presses Polytechniques et Universitaires Romandes, Lausanne, pp. 41-56.

–, 1996, Du district industriel au milieu innovateur : contribution à une analyse des organisations productives territorialisées, communication aux Rencontres de La Neuveville.

Mintzberg H., 1994, Grandeur et décadence de la planification stratégique, Dunod, Paris.

Noisette P. et F. Vallérugo, 1996, Le marketing des villes. Un défi pour le développement stratégique, Les Editions d’Organisation, Paris.

Quévit M. et P. Van Doren, 1996, Dynamiques urbaines et milieux innovateurs : le cas de Charleroi. Enquête effectuée dans le cadre du GREMI, RIDER, Louvain-la-Neuve.

Veltz P., 1994, Des territoires pour apprendre et innover, Editions de l’Aube, Paris.

Auteur

Economiste ; sociologue, Etat du Valais, Centre de management public, Sion.

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