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La pensée comptable

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Marc Hufty

Paroles

Etat fort, développement accéléré et crise de modernisation en Asie

Jean-Luc Maurer

Texte intégral

1Une partie importante de l’Asie orientale est aujourd’hui plongée dans une grave crise de modernisation. A l’origine essentiellement d’ordre financier et monétaire, les difficultés rencontrées en premier par la Thaïlande vers mi-1997 ont rapidement fait tache d’huile et précipité en quelques mois la débâcle de plusieurs des autres pays de la région, anéantissant leurs progrès économiques, sapant leur équilibre social et minant leur stabilité politique. C’est notamment le cas de la Corée du Sud, le premier des quatre « petits dragons » à avoir ouvert dès les années 50 la marche soutenue de ce groupe de pays vers la croissance accélérée, et de l’Indonésie, le plus grand des « bébés tigres » ayant rejoint le peloton vingt ans plus tard qui la fermait. Malgré le discours longtemps lénifiant des grandes institutions financières publiques et des banques privées, volontiers adeptes en la matière de la méthode Coué, on s’aperçoit aujourd’hui que cette crise locale affecte la croissance économique mondiale et menace sérieusement la sécurité régionale et internationale. Tout cela pourrait d’ailleurs revêtir une dimension encore plus dévastatrice si le Japon ne sort pas rapidement de son marasme économique et social, avec le risque que cela implique de voir, par ricochet, la Chine tomber dans le même genre de difficultés que ses voisins. Bref, vu le poids énorme de cette région sur l’échiquier mondial, la situation est très préoccupante.

  • 1 A noter que cette étude a été réalisée par une équipe de recherche dirigée par Jeffrey Sachs, écono (...)
  • 2 Le seul à avoir soulevé un certain intérêt est le célèbre économiste américain du MIT Paul Krugman, (...)

2Il est d’autant plus singulier d’établir un diagnostic aussi sombre que l’Asie orientale était considérée jusque-là comme la région en développement la plus dynamique du monde et avait même pris l’habitude d’être présentée aux autres pays du Sud comme un modèle à suivre en la matière. Rappelons à cet égard que l’étude dithyrambique de la Banque mondiale (1993) intitulée The East Asian Miracle ne manifeste pas le moindre doute sur les grandes perspectives de développement des sept « économies hautement performantes » de la région. Quant à l’ouvrage, certes plus nuancé, de la Banque asiatique de développement (1997), Emerging Asia, il n’évoque toutefois pas du tout l’éventualité d’une crise financière imminente1. En fait, mis à part une poignée d’universitaires critiques et d’observateurs attentifs, sceptiques depuis quelques années devant la frénésie du processus à l’œuvre dans certains pays et en ayant dénoncé, en général sans grand écho2, le caractère artificiel ou les dangers, personne n’a véritablement vu venir cette crise profonde, ni dans ses prémices ni dans ses ramifications. Cela en dit long sur l’aveuglement tragique des institutions publiques de financement, bien trop impliquées pour garder l’objectivité requise, et des investisseurs privés, obnubilés par l’appât de gains mirifiques. La surprise devant ce retournement de situation, il est vrai totalement inédit dans l’histoire du développement, a été complète, et la panique qu’il a déclenché à la mesure des illusions entretenues. Sans épiloguer outre mesure sur cet épisode peu glorieux, soulignons que l’Asie orientale est passée en un tournemain, grâce au lamentable esprit moutonnier propre au fonctionnement des marchés financiers, du statut fallacieux mais indiscuté de « miracle » économique à celui non moins erroné de dangereux « mirage » de développement.

  • 3 L’histoire de cette célèbre étude est particulièrement intéressante. On sait en effet que c’est sou (...)

3Or, jusqu’à l’éclatement de cette crise, l’un des principaux éléments avancés pour expliquer le succès économique et social impressionnant des pays d’Asie orientale était le fait que le processus de développement dont ils émergeaient renforcés avait été entrepris et mené tambour battant par des Etats forts, que d’aucuns disaient même avoir appris à « gouverner » le marché (Wade, 1990). Jusqu’à la Banque mondiale, par nature réticente à reconnaître ce genre de mérite, qui avait dû officiellement admettre, il est vrai sous la pression insistante du Japon et avec des réserves assez alambiquées, le bien-fondé de cette vision des choses3. Depuis lors, les tenants les moins nuancés de la pensée dominante ont beau jeu d’essayer d’imposer à nouveau une conception plus purement (néo)libérale du monde, rendant désormais ce même Etat principalement responsable de tous les maux auxquels les pays de la région se sont trouvés confrontés depuis un an et allant jusqu’à préconiser l’organisation active de son « dépérissement » pour que le marché puisse jouer pleinement son rôle régulateur. Il est bien évident que la vérité n’est ni du côté des apôtres du « tout Etat » ni de celui des zélotes du marché libre. D’une part, il est indéniable que l’Etat néopatrimonial et autoritaire a, dans un premier temps, été le catalyseur et le chef d’orchestre du processus de développement accéléré qui a propulsé ces pays asiatiques sur le devant de la scène économique internationale. Sans lui, point d’unité nationale et foin de modernisation sociale et politique. De l’autre, il est non moins vrai que certaines de ses principales caractéristiques sont devenues des obstacles au fur et à mesure que le processus de développement en question déroulait ses effets. En fait, loin de faciliter en douceur la mutation de l’Etat asiatique vers un rôle moins autoritaire et plus incitateur, la vague de libéralisation accélérée des marchés financiers qui a marqué la mondialisation des dix années écoulées a renforcé ses côtés pervers, au point de faire éclater ses contradictions et de le plonger dans une crise profonde de légitimité.

4Bref, comme cela s’avère souvent le cas dans l’histoire, ce qui constitua pendant un certain temps un avantage décisif pour les pays d’Asie orientale s’est transformé en inconvénient majeur dès l’instant où l’Etat autoritaire s’est montré incapable de se moderniser pour mieux remplir son rôle face à la société civile émergente à laquelle il avait donné naissance. A l’instar de ce que nous connaissons dans les social-démocraties européennes, la question qui est aujourd’hui posée dans cette région du monde n’est donc surtout pas de substituer le marché à l’Etat, comme le voudraient certains chantres irresponsables de l’ultralibéralisme, mais de permettre aux pouvoirs publics de recentrer leur action sur quelques tâches essentielles. Cela dit, comparaison n’est pas raison, et la nature de ces tâches n’est pas la même dans les vieilles nations industrialisées d’Europe occidentale que dans les nouveaux pays en développement d’Asie orientale. D’un côté, l’Etat-nation s’est en règle générale consolidé depuis des siècles, l’économie a parachevé sa transformation structurelle, la société civile est forte et la démocratie dominante. De l’autre, l’unité nationale est habituellement récente et fragile, l’économie et la société sont encore largement traditionnelles, autoritarisme et inégalités étant de ce fait encore la règle. Or, de même que l’ouverture au marché mondial devrait se faire en fonction des capacités économiques de chaque pays, le rôle de l’Etat doit varier selon le degré de développement de chaque société.

5C’est ce que l’auteur souhaite démontrer dans cet article. Tout d’abord en précisant le rôle important qu’a joué l’Etat dans le développement accéléré de deux pays comme la Corée du Sud et l’Indonésie et en soulignant les difficultés rencontrées par les structures étatiques en place pour s’adapter aux aspirations et revendications des forces sociales libérées par le processus de changement rapide ainsi entrepris. Ensuite, en insistant sur le fait que la redéfinition de la place des pouvoirs publics doit être permanente, graduelle et différentielle, afin de correspondre aux véritables besoins et spécificités de chaque société à tout moment de son développement et en démontrant que la libéralisation trop hâtive du marché financier des pays de la région a précipité la crise économique et sociale dans laquelle ils sont plongés. Dans cette perspective, la problématique de la nouvelle gestion publique, telle qu’elle est abordée dans plusieurs articles de ce Cahier, se pose selon nous de manière très différente dans ces nouveaux pays en développement d’Asie orientale que cela n’est le cas dans les vieilles social-démocraties d’Europe occidentale, comme le soulignera la conclusion.

Rôle de l’État dans le développement accéléré de l’Asie orientale

  • 4 Cette problématique a d’ailleurs fait l’objet du premier article de l’auteur il y a plus de vingt a (...)

6A l’instar de ce qui s’est passé en Occident, l’Etat a joué un rôle majeur dans 194 le développement des sociétés d’Extrême-Orient. Il est d’ailleurs apparu plus tôt en Asie orientale qu’en Europe occidentale. Pendant toute la période précoloniale, il a souvent permis une floraison et une prospérité que seules les civilisations de Mésopotamie ou de Haute-Egypte à leur apogée avaient connues auparavant. Des capitales des rois de la dynastie Chang du Honan, remontant à 1500 ans avant notre ère, jusqu’aux royaumes angkorien du Cambodge ou des Çailendra de Java au xe siècle après Jésus-Christ, les formations étatiques précoloniales d’Asie orientale ont légué à l’humanité les splendides vestiges de leur puissance matérielle et de leur profondeur spirituelle. Développement économique et dévotion religieuse sont au demeurant toujours allés de pair dans ces Etats traditionnels d’avant l’irruption coloniale, seules la maîtrise hydraulique et l’abondance rizicole expliquant par exemple la majesté d’Angkor Vat ou le raffinement du Borobudur4. La colonisation occidentale, parfois tardive et souvent furtive, n’a somme toute constitué qu’un épisode plutôt secondaire dans l’histoire millénaire de cette région. En fait, elle s’est même fréquemment coulée dans le moule institutionnel préexistant, s’imposant ou se substituant aux pouvoirs traditionnels en place et contribuant par son action modernisatrice à l’émergence de l’Etat centralisé et au renforcement du sentiment national dans les pays qui allaient bientôt recouvrer leur indépendance.

  • 5 A ce sujet, voir l’un des articles les plus récents de l’auteur (Maurer, 1997).

7Les puissances coloniales une fois parties, les Etats asiatiques ont renoué avec le rôle politique et économique traditionnel qui était le leur avant cette intrusion : garantir l’unité et la prospérité du pays. Sur le plan politique, cela a donc essentiellement consisté dans un premier temps à renforcer l’unité nationale, là où elle était encore chancelante. Pour la Corée, aux premières loges de la guerre froide dès la victoire sur les puissances de l’Axe, ce fut un échec et la partition a malheureusement été inévitable. Au contraire, en Indonésie, le principal mérite de Sukarno aura bien été de forger en fort peu de temps une improbable unité nationale dans cet archipel éclaté d’une diversité sans égale5. Sur le plan économique, le développement et la modernisation vont rapidement devenir les mots d’ordre des nouveaux pays asiatiques. La Corée du Sud confrontée au défi du modèle communiste du Nord va se lancer dès le début des années 60 dans la bataille contre le sous-développement et la pauvreté, avec un succès probant reconnu de tous. Il faudra par contre dix ans de plus à l’Indonésie pour sortir de son instabilité politique et commencer à accorder, vers 1970, une véritable priorité à son économie délabrée, qui s’est dès lors développée à un rythme soutenu. Avant de préciser comment, dans le cas des deux pays, l’Etat a été le moteur du développement économique et du changement social, il faut rappeler combien cet acteur central de la modernisation, aussi paradoxal que cela puisse sembler, a continué à fonctionner sur un mode et selon des principes politiques traditionnels.

  • 6 Sur les conceptions traditionnelles du pouvoir en Asie, consulter en priorité le chef-d’œuvre de Lu (...)

8Comme dans toute l’Asie orientale, l’Etat postcolonial se caractérise, tant en Corée du Sud qu’en Indonésie, par son autoritarisme et sa nature néopatrimoniale. La continuité historique l’emportant sur le changement, les nouveaux Etats indépendants se glissent en fait dans les habits du système étatique colonial mis en place par les Japonais et les Hollandais, qui avaient eux-mêmes adopté en grande partie à cet égard les traditions de l’Empire du Milieu ou des royaumes précoloniaux de Java. Pour simplifier, on peut dire que ce sont des Etats modernes régis en fonction des valeurs de l’ancienne culture politique. Ainsi, les conceptions traditionnelles de la légitimité du pouvoir restent-elles au début très prégnantes : le mandat du ciel du monde sinisé et la divine radiance des régions indianisées se révèlent des attributs aussi déterminants que la force ou la sagesse. Le pouvoir étant en soi légitime, l’Etat a donc naturellement tendance à être autoritaire et paternaliste6. Il impose la soumission au peuple en échange de sa protection contre les dangers extérieurs et la promesse d’une prospérité durable. De plus, dans des cultures considérant l’ordre et l’harmonie comme des valeurs idéales, la population préfère en règle générale subir le poids de l’autoritarisme que de courir le risque du chaos. La patiente recherche du consensus à travers de longues délibérations, afin de ne pas confronter les points de vue et éviter de perdre la face, procède du même principe. Pareillement, la tolérance et le syncrétisme très marqués de certaines de ces cultures asiatiques traduisent avant tout leur aversion pour le conflit ouvert : Par ailleurs, la solidarité familiale et clanique étant aussi légitime que contraignante, le népotisme ou le clientélisme des puissants n’est pas en soi condamnable. De telles pratiques sont donc non seulement tolérées mais presque souhaitables, tant qu’elles restent dans les limites de la décence et ne revêtent pas un caractère trop ostentatoire. En fait, l’enrichissement des détenteurs du pouvoir valide la légitimité de ce dernier, leur permettant en outre de tenir leur rang et de faire face à leurs obligations. Bref, tant en Corée du Sud qu’en Indonésie, ce sont des pouvoirs étatiques des plus traditionnels, même quand ils se disent révolutionnaires, qui vont présider à la modernisation politique et au développement économique du pays.

9A l’instar de pratiquement tous les autres pays de la région, ce sont dans les deux cas le même couple d’acteurs qui s’emparent du pouvoir politique et organisent le changement : l’armée et la bureaucratie. En Corée du Sud, après le conflit de 1950-1951 avec le Nord puis les Accords de Panmunjom en 1953, l’armée disposait d’un pouvoir énorme. Devant les dérives autoritaires du régime élu de Syngman Rhee et de son successeur, de leur incapacité à relancer l’économie du pays et du mécontentement croissant de la population, une junte militaire dirigée par Park Chung Hee prend le pouvoir en 1961. Ayant pour principal objectif de renforcer l’unité nationale face au danger communiste et imposant une série d’importantes réformes administratives pour doter le pays d’une bureaucratie compétente, Park se lance dans un énergique programme de développement économique et social qui allait entraîner un boom de la croissance et une hausse rapide du niveau de vie pour valoir en moins de vingt ans à la Corée du Sud le titre de premier « petit dragon ». Après son assassinat en 1979, attachée à des privilèges de plus en plus scandaleux et incapable de comprendre les aspirations à plus de liberté des nouveaux acteurs sociaux issus de ce développement économique fulgurant, l’armée se maintiendra au pouvoir par la force jusqu’en 1987, quand les ouvriers et les étudiants réussiront, au prix de leur vie, à engager le pays sur la voie de la démocratisation.

10En Indonésie, le scénario, décalé dans le temps, est à peu près le même. Formée dans la lutte anticoloniale et tout auréolée de son succès, l’armée affirme dès l’indépendance son double rôle militaire et civil (dwifungsi), comme garante de l’unité nationale et du développement du pays. Après l’instabilité politique des années 50, l’aggravation croissante de la situation économique et la radicalisation de la « démocratie dirigée » de Sukarno, elle se saisit en 1966 du pouvoir dans un bain de sang anticommuniste. Se faisant transmettre la présidence, le général Suharto va alors s’appuyer sur une équipe de technocrates compétents pour lancer le pays dans la voie du développement accéléré. En deux décennies de croissance économique soutenue et de réduction spectaculaire de la pauvreté, l’Indonésie rejoindra au début des années 90 le club des nouveaux « tigres asiatiques ». Mais, aveugle aux réalités et ne comprenant ni la nécessité de céder sa place après trente-deux ans de pouvoir absolu ni la frustration croissante du peuple face à l’enrichissement scandaleux de sa famille, Suharto sera acculé à la démission en 1998 par les étudiants et une coalition de forces disparates qui ont lancé le pays sur le chemin d’une libéralisation politique encore très incertaine. Les similitudes entre la Corée du Sud et l’Indonésie sont donc frappantes.

  • 7 La meilleure analyse de l’expérience de développement économique de la Corée du Sud reste l’ouvrage (...)

11Sur le plan économique, la comparaison n’est pas moins troublante : c’est bien la crise financière et monétaire affectant l’Asie orientale depuis une année qui est à l’origine de l’élection en décembre 1997 de l’opposant de toujours Kim Dae Jung à la présidence de la Corée du Sud et de l’éviction en mai 1998 de Suharto en Indonésie. Mais avant d’en venir aux raisons multiples qui expliquent les dérives puis la disgrâce des régimes autoritaires traditionnels dans les deux pays, il faut reconnaître que ce sont eux qui ont appliqué avec succès les politiques de développement économique dont ils vont être les victimes. Prenons d’abord la Corée du Sud. Qui se souvient encore que ce pays, le premier dit « nouvellement industrialisé » d’Asie à être admis au sein de l’OCDE en 1996, était encore trente ans plus tôt une terre de grande pauvreté dont les enfants affamés ont constitué un très fort contingent d’adoption en Europe entre 1950 et 1970 ? Dans l’intervalle, les gouvernements successifs, tous autoritaires pour ne pas dire dictatoriaux, ont mis en place des politiques de développement ayant permis à leur pays de faire des pas de géant en un temps record7. Cela a commencé par une réforme agraire assez poussée faite au début des années 50 (sous la houlette attentive de l’autorité de tutelle américaine), qui a permis une rapide modernisation de l’agriculture et une diversification de l’économie rurale. Ensuite, l’industrialisation du pays a été menée tambour battant par un Etat qui s’est employé à « gouverner le marché » et à remonter les filières technologiques en utilisant subtilement et au moment adéquat toutes les mesures lui permettant de favoriser, à coups de subventions et de protections, la naissance puis la consolidation de grands conglomérats parapublics, les fameux chaebol. Investissant en parallèle massivement dans les infrastructures, l’éducation et la santé, il a permis une forte hausse du niveau de vie de la population des villes et des campagnes et l’émergence d’une classe moyenne devenue progressivement dominante. Au début des années 80, avant que la vague de libéralisation de l’économie mondiale ne prenne de l’ampleur, la société coréenne revendiquait toutefois de multiples façons une ouverture politique et la fin d’un régime autoritaire de plus en plus corrompu et sclérosé qui ne correspondait plus à sa maturité et à son désir de démocratisation.

  • 8 La synthèse la plus récente et complète sur l'expérience de développement économique de l'Indonésie (...)

12Il en va exactement de même pour l’Indonésie. Beaucoup ont sûrement oublié que ce pays, en pleine expansion jusqu’à mi-1997, avait un niveau de vie inférieur à celui de l’Inde au début des années 60 et était alors considéré par certains observateurs comme le principal échec de développement dans le tiers-monde. Dès la fin des années 60, l’Etat organise autoritairement le développement et les technocrates en charge de l’économie nationale adoptent les réformes permettant de redresser la situation. La première des priorités est accordée au développement agricole et rural, pour lequel, grâce au double boom pétrolier des années 70, d’importants investissements publics sont consentis, notamment dans les infrastructures d’irrigation, le réseau routier et l’électrification. Succès remarquable salué par la FAO (Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture), la « révolution verte » indonésienne se soldera par un triplement de la production rizicole, un recul rapide de la pauvreté dans les campagnes et une hausse des revenus de la population rurale et de sa demande en biens intermédiaires de consommation, ce qui stimulera la diversification de l’économie et un classique début d’industrialisation par substitution des importations8. Cela s’accompagnera également de la mise en place par le gouvernement d’une politique efficace dans le domaine du planning familial et de progrès importants dans les domaines de l’éducation et de la santé. Puis, l’Etat va s’efforcer, dès le début des années 80, de réduire sa dépendance pétrolière en favorisant, là aussi par le biais de subventions et de mesures de protection, l’émergence d’une industrie d’exportation contrôlée par des entreprises publiques ou des grands conglomérats privés, très proches du pouvoir politique et militaire. Il y réussira de manière spectaculaire, faisant de l’Indonésie, libéralisation de l’économie mondiale aidant, l’un des nouveaux pays en voie d’industrialisation les plus attractifs de la région pour les investissements étrangers directs jusqu’à la crise de mi-1997. Toutefois, quand cette dernière éclate, la société indonésienne est déjà entrée depuis plusieurs années dans une crise morale profonde face à l’impasse politique dans laquelle s’était enferré un régime quasi dictatorial et de plus en plus personnel, miné jusqu’à la moelle par la corruption et le népotisme, et incapable de comprendre les nouvelles aspirations de la population et d’accepter que le moment était venu de libéraliser le jeu du pouvoir et d’engager le pays sur la voie de la démocratisation.

13On voit donc que la Corée du Sud comme l’Indonésie ont suivi à peu près le même processus de développement économique, de changement social et d’évolution politique. Dans les deux cas, l’Etat est rapidement tombé sous la coupe de régimes autoritaires issus de la guerre froide et dominés par l’armée, qui ont réussi à orchestrer un spectaculaire processus de développement économique mais qui ont échoué quelque trente ans plus tard du fait de leur incapacité à procéder aux réformes politiques rendues nécessaires par le changement social rapide qu’ils avaient permis. Ils ont en fait été victimes de leur propre succès et de leur manque de talent pour s’adapter à ses conséquences. Mais sur un autre plan, à Séoul comme à Jakarta, ce sont bien les politiques publiques mises en place par l’Etat qui sont à l’origine des percées spectaculaires et qui expliquent pendant très longtemps les succès enregistrés, et en aucun cas les forces libres du marché. A vrai dire, c’est précisément quand ces dernières vont se mettre à jouer un rôle plus important -avec la libéralisation des échanges commerciaux et surtout l’ouverture du marché financier, véhiculée par une mondialisation prenant de l’ampleur à partir de la seconde moitié des années 80 - que certaines des faiblesses qui vont déboucher dix ans plus tard sur la crise asiatique commencent à être perceptibles. Ces causalités d’origine externe, résultant de la mondialisation, vont combiner leurs effets avec d’autres facteurs de nature endogène pour précipiter la débâcle économique et le blocage politique des Etats asiatiques.

Libéralisation financière trop rapide et dérives de l’État fort en Asie

14A partir du milieu et surtout vers la fin des années 80, la libéralisation économique mondiale s’accélère. La plupart des vieux pays industrialisés d’Europe et même les Etats-Unis sont en crise profonde, leur économie est en pleine stagnation et le chômage y fait des ravages grandissants. Face à cela, la santé éclatante des économies d’Asie orientale, qui caracolent aux alentours de 8 à 10 % de croissance par année, suscite des frustrations et des jalousies en Occident. Cette nouvelle Asie industrielle, dont les entreprises gagnent des parts de marché croissantes grâce au protectionnisme de l’Etat et à des coûts de main-d’œuvre imbattables, est rendue responsable du marasme et des faillites qui frappent ailleurs les vieux secteurs traditionnels comme le textile, l’automobile ou la construction navale. On sent 200 poindre à nouveau des velléités protectionnistes, notamment aux Etats-Unis et au sein de ce que les Asiatiques baptisent eux-mêmes bientôt la « forteresse Europe ». Les pressions extérieures commencent à se faire vives pour que les pays d’Asie orientale déréglementent et libéralisent leur économie. Et comme ils sont souvent fortement endettés et dépendent des investissements privés étrangers ou parfois de l’aide publique au développement pour financer la poursuite de leur essor, la Banque mondiale et le FMI, où les Etats-Unis sont tout-puissants, se font fort de les « persuader gentiment » à le faire. Tout en leur tordant le bras pour ouvrir leur économie, on leur fait donc miroiter les avantages d’une rapide libéralisation des échanges et des investissements. Parallèlement, les négociations de l’Uruguay Round avancent, lentement mais sûrement. Elles poursuivent le même objectif : réduire le rôle de l’Etat, jugé trop impliqué dans la gestion des politiques de développement, surtout dans le secteur industriel, et laisser le marché jouer son libre jeu.

15Plus que tout autre pays de la région, la Corée du Sud et l’Indonésie sont concernées au premier chef. En effet, ces deux pays ont développé à peu près le même modèle de très grandes entreprises industrielles, la plupart déjà privatisées et certaines encore publiques, mais toutes fortement connectées avec l’Etat et les rouages du pouvoir politique et administratif : les chaebol à Séoul, les konglomerat à Jakarta. Ces derniers se sont constitués et ont prospéré selon les règles traditionnelles évoquées plus haut où la collusion, la corruption et le népotisme étaient monnaie courante. Connues du grand public, ces pratiques étaient tolérées tant qu’elles avaient leur contrepartie en termes d’amélioration du niveau de vie et de sécurité de l’emploi. Et c’est bien ce qui va se passer dans un premier temps : la déréglementation de l’économie va attirer un afflux massif de capitaux étrangers et drainer toute l’épargne domestique, entraînant une rapide diversification économique et une accélération de l’industrialisation créatrices d’emplois urbains et de meilleurs salaires. La Corée du Sud, ayant déjà atteint un niveau technologique assez élevé, investit alors avec un certain succès des secteurs comme l’électronique et la construction automobile ou les chantiers navals (Amsden, 1989). L’Indonésie, nettement moins avancée, reste encore cantonnée dans des industries à main-d’œuvre élevée mais passe du textile et de la confection à l’assemblage électroménager et aux composants électroniques (Hill, 1996). Dans les deux cas, cela va se solder par une formidable hausse des échanges commerciaux et par un excédent régulier de la balance commerciale. Mais à côté de ces aspects positifs, d’autres beaucoup plus néfastes vont aussi apparaître.

  • 9 Pour plus de détails sur ces épisodes troublés, voir Philippe Régnier (à paraître en 1999).
  • 10 D'après Transparency International, l'organisation basée à Berlin qui s'est spécialisée dans l'anal (...)
  • 11 Pour plus de détails sur ces événements récents, voir Maurer (1998).

16Ainsi, les deux pays ont également en commun de voir leurs grandes entreprises industrielles profiter de cet afflux massif de capitaux pour diversifier tous azimuts leurs activités et se transformer en véritables géants financiers, immobiliers et commerciaux dont on s’apercevra bientôt que les pieds sont d’argile. Intimement liés au pouvoir politique, ils bénéficient de la collusion ambiante pour obtenir contrats et avantages en tout genre, drainant l’essentiel des moyens financiers disponibles et asséchant par là même le marché du crédit pour les petites et moyennes entreprises qui restent, en Corée comme en Indonésie, le parent pauvre du développement industriel. En même temps, la corruption explose. Relativement limitée et artisanale dans une économie traditionnelle où la circulation monétaire était encore restreinte, elle prend une proportion quasi industrielle avec l’afflux massif des capitaux. Les investisseurs domestiques et étrangers participent activement à la propagation de cette gangrène, car pour qu’il y ait des corrompus il faut bien qu’il y ait aussi des corrupteurs. Les détenteurs du pouvoir politique, leur famille et leurs proches accumulent pour leur part des fortunes colossales. C’est le cas en Corée du Sud, où d’immenses scandales politico-financiers contribueront à la chute du président-général Roh Tae Woo en 1992 et finalement à sa condamnation ainsi qu’à celle de son prédécesseur devant la haute cour de justice sous le régime démocratique de Kim Young Sam9. C’est également le cas en Indonésie, le pays le plus corrompu de la région10, où l’enrichissement éhonté et ostentatoire des enfants du président Suharto lui aliénera une part croissante de la population jusqu’à sa démission en mai 199811.

17Alors que la déréglementation commerciale et l’augmentation des échanges marchands qui en avait résulté avaient eu des effets plutôt bénéfiques, tant du point de vue économique que sur le plan social, la libéralisation fulgurante des marchés financiers qui les a suivies a fragilisé ces deux pays et les a précipités au bout du compte dans la crise profonde qui les ravage actuellement. Dans les deux cas, la levée du contrôle des changes et des mouvements de capitaux combinée au maintien d’une monnaie plutôt surévaluée par rapport au dollar et des taux d’intérêt plus élevés que ceux du marché international ont amené les entreprises nationales et les investisseurs étrangers à emprunter massivement à l’extérieur pour profiter de la croissance locale et s’engager dans des opérations de plus en plus spéculatives, notamment dans le secteur immobilier où une bulle financière explosive s’est formée. Par ailleurs, la prolifération rapide des établissements bancaires et de sociétés financières en tout genre, fonctionnant dans un cadre juridique flou et sans règles de contrôle établies, a ajouté au risque. Enfin, les Bourses de valeurs mises en place à Séoul et à Jakarta dans une ambiance de collusion politico-financière ont encore aggravé le problème. Bref, depuis le début des années 90, un écart croissant s’est créé entre l’économie réelle du pays et de sa population d’une part et le système virtuel des affairistes et des spéculateurs gravitant autour des pouvoirs publics d’autre part. L’argent facile aidant, ces derniers ont progressivement perdu le sens des réalités et se sont même laissé griser par une certaine folie des grandeurs frisant parfois la mégalomanie, flattés et courtisés qu’ils étaient par une communauté financière internationale alléchée par l’espoir de profits illimités.

  • 12 Le lecteur intéressé par une analyse plus fouillée de ce processus de différenciation sociale et ré (...)

18Or, cette rupture entre le pays réel et une économie virtuelle entraînée dans les dérives du marché financier international a aussi correspondu à un clivage croissant au sein des sociétés concernées. Alors que la pauvreté avait connu un recul spectaculaire grâce aux politiques publiques suivies et que l’écart entre riches et pauvres ne s’était jusque-là pas trop aggravé, la libéralisation économique et financière va relancer un processus de développement à deux vitesses. La chose est particulièrement claire en Indonésie : les régions industrialisées et une infime catégorie de citadins privilégiés appartenant aux milieux économiques et financiers proches du pouvoir politique vont formidablement s’enrichir, ce qui va rendre en comparaison presque insignifiante la lente progression du niveau de vie de la majorité de la population12. La très nette accélération du processus de différenciation relative sous-jacent qui était à l’œuvre depuis longtemps, illustré par la consommation ostentatoire et l’insouciante arrogance des plus riches, va être à l’origine de tensions sociales de plus en plus vives. Même la classe moyenne émergente, jusque-là largement bénéficiaire du développement économique et qui constituait l’un des principaux soutiens des régimes autoritaires, va commencer à ressentir une frustration grandissante devant ce qu’elle considère comme des privilèges scandaleux et la concurrence déloyale d’un groupuscule parasitaire qui bride son propre enrichissement. Quant à la classe ouvrière, acquérant un poids nouveau à travers l’industrialisation rapide de l’économie et prenant graduellement conscience de l’exploitation éhontée dont elle est victime, elle va s’engager de manière croissante, par de fréquentes grèves locales, dans le combat pour améliorer ses conditions de travail et défendre ses droits sociaux.

19C’est la perte de légitimité politique d’Etats autoritaires ayant au fil des ans oublié le sens du bien public à l’origine de leur action et étant progressivement tombés au service d’intérêts particuliers qui va précipiter leur déclin. Là aussi, le fossé entre le pouvoir étatique et la société civile va aller s’élargissant. En effet, de plus en plus ouvertement décrié par le peuple en raison d’une corruption et d’un népotisme grandissants, le pouvoir étatique, fidèle à sa nature néopatrimoniale, a tendance à renforcer son autoritarisme : face à la critique, il s’arc-boute sur ses privilèges et accroît la répression, contribuant ainsi à accélérer sa propre sclérose. De l’autre côté du fossé, la société civile, issue du processus de développement économique auquel a présidé l’Etat fort, aspire à un changement politique qui lui permettrait de participer plus activement à la gestion des affaires publiques et à voir le pays s’engager sur la voie d’une ouverture démocratique graduelle. La tension croissante entre un changement socio-économique aussi rapide que profond et un immobilisme sociopolitique quasi complet ne pouvait à terme déboucher que sur la rupture. En Corée du Sud, nettement plus avancée sur la voie du développement et plus mûre politiquement, cela se fera à la suite d’épisodes violents et d’une répression sanglante, avec le départ de Roh Tae Woo et l’élection de Kim Young Sam à la présidence en 1992, puis de Kim Dae Jung en 1997. En Indonésie, où tout est décalé de dix à vingt ans, il faudra attendre l’éclatement de la crise financière asiatique et enregistrer ses effets dévastateurs sur la société pour voir Suharto obligé de céder le pouvoir à Habibie en mai 1998.

Fin de l’État autoritaire et nouvelle gestion publique en Asie

20Après avoir su jusqu’au milieu des années 80 mettre en œuvre, par le biais de politiques publiques certes judicieuses mais souvent protectionnistes, un développement socio-économique spectaculaire qui a bénéficié au plus grand nombre, les Etats autoritaires asiatiques du type de la Corée du Sud ou de l’Indonésie ont suivi depuis lors, mi-contraints mi-séduits, les préceptes de libéralisation économique et financière prônés par les partisans du marché comme seule instance de régulation efficace, avec les résultats probants que l’on sait. Une libéralisation financière prématurée et dangereuse a en effet exacerbé les faiblesses internes inhérentes à l’Etat patrimonial traditionnel et à ses pratiques opaques de collusion et de corruption. Depuis une année, les deux pays sont dans une situation désastreuse. La crise financière qui a ravagé leur économie et laminé leur tissu social met probablement fin à la forme d’Etat autoritaire qui a entrepris et réussi le développement spectaculaire des décennies écoulées. D’un côté comme de l’autre, les nouveaux acteurs sociaux issus du processus de développement aspirent à une démocratisation du système politique et à une plus grande participation dans la gestion des affaires publiques. En Corée, la démocratisation est acquise et devient vraisemblablement irréversible, sauf accident majeur survenant sur la scène régionale ou internationale. En Indonésie, elle est encore balbutiante et reste très aléatoire, dépendant de nombreux facteurs endogènes extrêmement incertains. Quoi qu’il en soit, l’Etat autoritaire, pour ne pas dire dictatorial, tel qu’on l’a connu dans ces deux pays a certainement vécu pour de bon.

21Est-ce à dire que l’Etat ne va plus jouer de rôle important à l’avenir dans la gestion publique des affaires ? Probablement pas, car la crise financière en question est avant tout d’origine externe et privée. Bien qu’il ait souvent été très peu transparent dans son mode de fonctionnement, l’Etat fort asiatique a longtemps œuvré pour l’intérêt public et son action s’est soldée par un succès impressionnant qui a fondé sa légitimité sur le plan domestique et fait sa réputation sur la scène internationale. Même si certaines pratiques domestiques fâcheuses ont indéniablement été aggravantes, on peut se risquer à dire que la dynamique du marché financier international a fortement contribué à détourner les pouvoirs politiques en place de leurs tâches d’intérêt public. Il est très probable que les gouvernements et les populations des pays d’Asie orientale ne l’oublieront pas de sitôt. Au pire, cela pourrait entraîner des résurgences nationalistes et des réflexes de fermeture comme en Malaisie. Au mieux, cela ouvrira la voie à de véritables réformes institutionnelles allant dans le sens de la bonne gouvernance, de la participation, de la transparence et de la démocratisation. Mais l’Etat continuera à jouer un rôle de premier plan dans le développement. Il y a simplement fort à parier qu’il sera très différent de celui qu’il fut par le passé. Entre prétendre gouverner le marché, ce que lui ont vivement reproché les partisans du libéralisme économique pur et dur, et le fait de subir entièrement la loi sauvage de ce dernier, comme on a pu l’observer récemment, il est une voie médiane qui relève des principes bien compris de la régulation des échanges commerciaux et financiers, dans l’intérêt national et le respect des accords internationaux. Et pour cela, il est nécessaire d’avoir un Etat fort, non pas dans le sens d’un autoritarisme néopatrimonial dépassé, mais dans celui d’une gestion moderne rigoureuse et équitable de la chose publique.

22C’est vraisemblablement dans cette direction que vont s’orienter les pays concernés. Cela correspond bien à la règle du « moins d’Etat, mieux d’Etat » souvent évoquée par les tenants de la « nouvelle gestion publique ». Ainsi, comme ailleurs, l’Etat devrait se concentrer sur ses tâches essentielles qui consistent à garantir la bonne santé du cadre macroéconomique et financier, y compris par le contrôle des changes et des mouvements de capitaux si nécessaire, et à s’occuper en priorité du développement social et de la promotion d’un développement durable et équitable. Toutefois, cela implique aussi l’adoption de règles de plus grande transparence dans la gestion des affaires publiques afin de lutter contre les pratiques de collusion et de corruption, notamment par la participation active des acteurs de la société civile comme contre-pouvoir d’une administration qui doit continuer à se professionnaliser. Mais cela passe aussi par une décentralisation qui donne un véritable pouvoir de gestion aux échelons administratifs subalternes, sans se solder par une dilution des pratiques fâcheuses que l’on cherche à éradiquer. Or, tant que les salaires de la fonction publique restent au niveau où ils sont en général dans la région, l’objectif demeure plutôt illusoire. Cela dit, peut-on vraiment imaginer que l’Etat joue dans les nouveaux pays en développement d’Asie orientale le rôle restreint que certains partisans de la nouvelle gestion publique lui préconisent de tenir désormais dans les vieux pays industrialisés d’Europe occidentale ? Sûrement pas ! Leurs conditions sont par trop différentes. D’un côté, on trouve des démocraties très anciennes, qui ont élaboré au fil des siècles des systèmes de protection sociale complexes et coûteux qu’elles tentent aujourd’hui de simplifier pour en assurer durablement le financement. La nouvelle gestion publique n’est d’ailleurs rien d’autre qu’une manière de reconcevoir le rôle socio-économique de l’Etat-providence européen. De l’autre, on est confronté à de jeunes nations en voie de démocratisation variable dont l’unité est encore fragile et qui sont loin d’avoir mis sur pied le minimum social requis pour assurer un niveau de vie décent à la majorité de leur population. Un monde les sépare encore.

23En Asie orientale et dans le Sud en général, l’Etat doit donc non seulement continuer, mais même renforcer son action afin de construire des systèmes de protection sociale viables, en tenant dûment compte pour ce faire de l’expérience des pays développés du Nord et en évitant de s’engager dans les impasses où ils se sont finalement retrouvés. Son déclin et a fortiori sa « disparition » sont donc loin d’être souhaitables. De même qu’il est irresponsable de forcer, comme cela a été fait depuis dix ans, des pays encore très vulnérables, au début de leur processus de développement, à s’ouvrir à la concurrence mondiale et à libéraliser leurs marchés financiers, de même il ne faudrait pas passer par pertes et profits l’Etat avant qu’il n’ait joué son rôle historique, tant au niveau de la consolidation de la Nation et du renforcement de l’identité nationale que de la mise en place d’un système de protection sociale décent pour sa population. Si le maître mot de la nouvelle gestion publique est, comme le dit Matthias Finger dans son article du présent Cahier, que l’Etat « doit se remettre en phase avec la société », partons du niveau de développement et d’ouverture de cette dernière pour définir le rôle du premier. Ce qui est valable dans ce domaine pour nos vieux Etats européens ne l’est certainement pas encore pour les jeunes pays en développement du tiers-monde, y compris pour ceux d’Asie orientale qui ont progressé le plus rapidement comme la Corée du Sud ou l’Indonésie.

Bibliographie

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Notes

1 A noter que cette étude a été réalisée par une équipe de recherche dirigée par Jeffrey Sachs, économiste néolibéral connu de Harvard, qui a depuis lors été très critique envers la manière dont le FMI a géré la crise financière asiatique.

2 Le seul à avoir soulevé un certain intérêt est le célèbre économiste américain du MIT Paul Krugman, qui a publié dans la grande revue Foreign Affairs un article retentissant fin 1994 précisément intitulé « The Myth of Asia’s Miracle », dans lequel il a effectivement fortement mis en doute la solidité du processus de développement à l’œuvre dans les pays d’Asie concernés, mais pas pour les bonnes raisons. Il ne parle en effet pas du tout des dangers d’une libéralisation financière trop rapide ni de la fragilité des systèmes monétaires et bancaires, ou de la frénésie des investissements spéculatifs et de l’absence de transparence, mais base toute son analyse sur la faible productivité des économies asiatiques, allant même jusqu’à comparer ces dernières à l’URSS des années 30 ! Depuis lors, il a toutefois affiné cette analyse et nuancé ce point de vue initial dans plusieurs articles.

3 L’histoire de cette célèbre étude est particulièrement intéressante. On sait en effet que c’est sous l’insistance et grâce au financement du Japon, soucieux de démontrer les vertus du modèle de développement asiatique et notamment l’importance du rôle de l’Etat dans les succès enregistrés, qu’elle a pu être réalisée. Le message central qu’elle véhicule est toutefois très ambigu. D’une part, le rôle important de l’Etat dans les politiques de développement adoptées est bien reconnu de manière claire et nette. De l’autre, une argumentation court en filigrane qui tend à démontrer qu’il est finalement très difficile de mesurer l’impact exact de l’action publique sur le succès économique enregistré et que l’on peut en conséquence faire l’hypothèse que si l’Etat n’était pas intervenu, le résultat aurait été le même, voire encore meilleur ! Pour une analyse critique fine et détaillée de ce rapport, on peut se reporter au remarquable dossier dirigé par Alice Amsden (1994). Il faut aussi reconnaître que, malgré cette argumentation un peu spécieuse, l’étude en question consacre le retour de l’Etat au centre des préoccupations pour la Banque mondiale. Le dossier central du rapport annuel de 1997 intitulé L’Etat dans un monde en mutation en constitue la démonstration.

4 Cette problématique a d’ailleurs fait l’objet du premier article de l’auteur il y a plus de vingt ans dans ces mêmes Cahiers de l’IUED (Maurer, 1977).

5 A ce sujet, voir l’un des articles les plus récents de l’auteur (Maurer, 1997).

6 Sur les conceptions traditionnelles du pouvoir en Asie, consulter en priorité le chef-d’œuvre de Lucian Pye (1985). Pour le cas de l’Indonésie, on peut aussi lire le lumineux article de Benedict R. O’G. Anderson (1972).

7 La meilleure analyse de l’expérience de développement économique de la Corée du Sud reste l’ouvrage d’Alice Amsden (1989).

8 La synthèse la plus récente et complète sur l'expérience de développement économique de l'Indonésie est l'ouvrage de Hal Hill (1996).

9 Pour plus de détails sur ces épisodes troublés, voir Philippe Régnier (à paraître en 1999).

10 D'après Transparency International, l'organisation basée à Berlin qui s'est spécialisée dans l'analyse de la corruption dans le monde, l'Indonésie était classée 46' sur 52 pays en 1997, seulement suivie par le Mexique, le Pakistan, la Russie, la Colombie, la Bolivie et le Nigeria, traditionnel bon dernier en la matière.

11 Pour plus de détails sur ces événements récents, voir Maurer (1998).

12 Le lecteur intéressé par une analyse plus fouillée de ce processus de différenciation sociale et régionale peut consulter l'article de l'auteur « L'Indonésie est plus vaste que Java... » (Maurer, 1993).

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