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La pensée comptable

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Marc Hufty

Paroles

Expériences de gouvernement local en Amérique latine : Cúcuta et Porto Alegre

Claude Auroi

Texte intégral

La découverte du local

1L’importance de la gestion locale du cadre de vie est un phénomène très récent en Amérique latine, et de ce fait constitue aujourd’hui un laboratoire d’expérimentation. Ce n’est en effet que depuis les années 80, qui marquent la fin des dictatures militaires, qu’une plus grande autonomie de gestion est donnée aux municipalités. Mais il faudra attendre 1994 pour que les maires soient, dans tous les pays, sauf en Haïti et à Cuba, élus par le peuple. Avant les années 80 ils étaient généralement désignés par le pouvoir central.

2Dans le même temps, des pouvoirs financiers accrus sont dévolus aux communes, soit par transfert supplémentaire de fonds du gouvernement, soit, et en complément, souvent par l’octroi de possibilités d’obtenir ou d’augmenter leurs propres revenus (impôts locaux, taxes diverses). Il s’ensuit aussi une certaine péréquation dans la redistribution étatique, les communes pauvres étant avantagées.

3Nous nous trouvons donc en présence d’un mouvement important et sans doute de longue durée, qui de manière générale est réjouissant pour la consolidation de la démocratie en Amérique latine. Il ne faut pas oublier en effet que ce continent a connu depuis la colonisation espagnole et portugaise un système politique très centralisé, dans lequel les municipios n’avaient pratiquement aucune liberté : interdiction de lever des impôts, vente des charges de maires et conseillers municipaux, actes soumis à la ratification d’un corregidor. Ce n’est guère qu’à la fin du xviiie siècle que les cabildos ont joui d’une certaine autonomie, et quelques-uns d’entre eux ont même été à la pointe des luttes pour l’indépendance. Au xixe siècle la situation s’est de nouveau refermée et jusqu’à très récemment les capitales des Etats étaient gérées directement par le gouvernement. Les responsables municipaux des autres villes étaient désignés ou ratifiés par le pouvoir central.

La décentralisation, solution libérale, chance de la gauche

4Le mouvement de renforcement du local de ces vingt dernières années s’inscrit dans une situation de crise des Etats centraux et d’augmentation spectaculaire des problèmes de gestion urbaine. L’accroissement démographique et surtout l’exode rural ont rendu les municipalités de plus en plus difficiles à conduire depuis le centre, et même par le pouvoir municipal constitué. Le manque de moyens financiers des Etats à la suite de l’endettement a accentué le phénomène de délaissement des unités territoriales de base. Dans ces circonstances, la doctrine du désengagement de l’Etat a pris deux formes en ce qui concerne les municipalités : la dévolution de pouvoirs et moyens accrus d’une part, le recours à la privatisation des services publics de l’autre. La deuxième tendance est manifeste en ce qui concerne la gestion des eaux (potables et usées), l’électricité et parfois la santé. Elle n’est cependant pas systématique partout et d’une manière générale elle ne remplace pas les compétences et devoirs des pouvoirs élus, qui sont eux fixés par la loi. Ce qui compte par conséquent est d’analyser plus attentivement les formes et nouvelles formes du pouvoir local, qui peuvent impliquer socialement des enjeux divers.

5Selon la place des acteurs politiques sur l’échiquier, la réforme municipale prend des significations légèrement différentes, voire opposées.

6Pour la droite traditionnelle, faite des notables locaux, la réforme présente les dangers d’une diminution du clientélisme et de la gestion discrétionnaire. Elle n’est pas vraiment combattue mais endiguée, et les nouveaux moyens financiers sont orientés vers leurs objectifs habituels : infrastructures des quartiers riches ou zones de prestige (centres commerciaux, rues piétonnes, etc.). Le mode de fonctionnement de la démocratie locale et l’effort fiscal sur les hauts revenus et les entreprises ne sont modifiés que sous la pression des pouvoirs centraux et internationaux.

7Pour la mouvance de gauche, les objectifs reflètent les divers courants qui la composent. L’extrême gauche, et la gauche en général, n’a jamais considéré le niveau communal comme un terrain d’affrontement intéressant. Les guérilleros favorisaient le milieu rural, et la ville était « à prendre », ou à laisser. La gauche institutionnelle faisait souvent de l’occupation d’une mairie un simple tremplin pour les élections nationales, comme c’est encore le cas en Argentine et au Pérou. Les revendications ne portaient que rarement sur la revalorisation de la politique locale et la décentralisation. La gauche, en Amérique latine, a toujours été et reste centralisatrice.

8Il faudrait naturellement nuancer ces propos en considérant que certaines villes et municipalités ont su garder une personnalité à travers l’histoire, et que dans plusieurs Etats, des villes de province sont devenues aussi, sinon plus importantes que la capitale, comme en Colombie et en Bolivie. Cela ne saurait cependant constituer un modèle d’équilibre entre le centre et les périphéries nationales, mais plutôt une exception.

Les expériences participatives : Porto Alegre et Cúcuta

  • 1 A Tucumán (Argentine), le service d’eau potable a été vendu à la Générale des Eaux (France) en 1997 (...)

9Dans ce mouvement de renouveau de la politique locale, il est possible de distinguer quelques axes à la fin des années 90. La gestion urbaine modernisée est à l’ordre du jour presque partout mais, parce que les partis traditionnels sont majoritaires, l’accent est mis généralement sur l’aspect « vitrine » des municipalités, et les dépenses d’aménagement très visibles sont privilégiées : rues piétonnes, parcs, réfection des monuments publics, propreté, réglementation du trafic, sécurité. C’est un fait indéniable qu’il est beaucoup plus agréable de se promener actuellement dans le centre de Lima ou de Buenos Aires qu’il y a vingt ans. Dans certains cas, avec les crédits internationaux, les systèmes de distribution de l’eau et d’égout ont été étendus, sinon améliorés. Mais cette extension est bien faible dans les quartiers pauvres, et l’élimination des ordures est partout un cauchemar. Les municipalités de droite ont parfois tendance à privatiser les services, mais les conflits qui surgissent par la suite avec les entreprises bénéficiaires marquent la limite de cette tendance1.

10A gauche, on trouve des courants très contrastés, dans lesquels l’intelligence et le courage des responsables, et le soutien qu’ils trouvent, font la différence. Alors qu’au Brésil Curitiba est un modèle de planification urbaine écologique, grâce entre autres à son maire charismatique, Montevideo stagne dans la crasse et la négligence, malgré sa mairie tenue par le Frente amplio. Mais ce Front est lui-même une coalition tiraillée par des courants de gauche opposés.

11En général l’émergence de mouvements sociaux organisés peut être observée un peu partout, mouvements qui font pression sur les partis et les municipalités pour introduire des réformes. Seuls les groupes de guérilla purs et durs, comme les FARCs et l’ELN en Colombie, continuent à rejeter la lutte politique municipale institutionnalisée.

  • 2 Nous remercions Maria Liliana Soler Gomez pour sa collaboration active en ce qui concerne la docume (...)

12Deux « modèles » doivent être examinés avec plus de soin, et suivis avec attention. L’un est Porto Alegre, dans l’Etat du Rio Grande do Sul au Brésil, et l’autre est San José de Cúcuta2, au nord-est de la Colombie (Norte de Santander).

  • 3 T. Genro et U. de Souza (1998). Voir un résumé de l’expérience dans l’article de B. Cassen (1998).

13La cas de Porto Alegre est relativement bien documenté3, car il dure depuis dix ans, et l’on peut en tirer certaines conclusions. Dans le cas de Cúcuta, nous avons deux années (1996-1997) de gestion « participative », interrompues par un changement de coloration politique du nouveau maire.

14Les deux cas présentent des similitudes frappantes. La démocratisation de la vie politique est l’objectif premier, au moyen d’une plus grande participation populaire, réalisée concrètement à travers l’élaboration du budget municipal et de son suivi. Dans les deux cas nous avons des maires de gauche, du Parti des travailleurs (PT) à Porto Alegre, et un indépendant, Pauselino Camargo, à San José de Cúcuta, soutenu par une nébuleuse populaire. Le cadre légal national a donné une plus grande autonomie communale dès 1986 en Colombie et dès 1988 au Brésil, instituant notamment la « participation » des citoyens. Des transferts accrus ont été réalisés du centre vers les communes dans les deux pays, permettant l’élaboration d’une véritable politique communale d’investissement, car des finances saines donnent accès au crédit bancaire. Les deux villes sont des villes moyennes, 1,38 million d’habitants pour Porto Alegre et 510’000 pour la municipalité de Cúcuta intra muros (plus du million si l’on tient compte de l’aire métropolitaine).

15La même politique a été suivie dans les deux villes, mais sans qu’il y ait eu concertation à travers la forêt amazonienne. La préparation du budget se fait avec la participation des citoyens, sur une base volontaire, par secteurs urbains (16 secteurs urbains dans les deux cas), avec en outre cinq réunions thématiques à Porto Alegre (éducation, santé, etc.) et six réunions dans les secteurs ruraux de Cúcuta (corregimientos). Dans ce processus de planification populaire, qui dure plusieurs mois, les citoyens concernés participent à toutes les phases, depuis la proposition de projets jusqu’au contrôle des travaux. Le conseil municipal élu a pourtant le droit de dernière approbation du budget, et sans cet accord la mise en œuvre n’est pas possible. Il y a aussi d’autres contraintes, qui viennent de la loi organique sur les communes, stipulant une affectation non discrétionnaire de certains revenus de transfert. Mais la partie discrétionnaire laissée à l’approbation des seules communes est importante et permet de discuter de priorités et de choix d’affectation. Dans les deux cas, la tendance a été mise sur l’inversion des priorités d’investissement : plus de dépenses sociales, moins de dépenses de prestige. Porto Alegre a favorisé l’habitat, Cúcuta l’assainissement et le cadre de vie. La vie démocratique a été revigorée non seulement par une participation accrue des habitants de quartier, mais aussi par une plus grande transparence des décisions municipales, par une diminution, voire une suppression, de la corruption et par une certaine redistribution des revenus.

16Cela dit, il faut tenir compte des limites inhérentes à ce mode de participation.

L’autogestion, disait-on !4

  • 4 Titre d’un Cahier de l’IUED (1988). Il y a dix ans, la critique radicale du concept lui laissait pe (...)

17Le maire de Porto Alegre caractérise l’expérience de sa ville comme un processus d’« autogestion », capable à terme de réduire les inégalités sociales. Nous nous trouvons cependant, à Porto Alegre comme à San José de Cúcuta, devant un certain nombre de contraintes qui ont déjà été relevées dans le passé. Il faut soigneusement distinguer entre le processus autogestionnaire participatif et les objectifs d’une gestion communale, ceux-ci présentant de fortes analogies malgré des contextes différents (eau, voirie, rues, etc.). C’est pourquoi nous nous concentrerons sur le processus lui-même.

  • 5 Cf. A. Meister (1981) ; C. Auroi (1982 ; 1987 ; « De la faillite des gestions », in : L’autogestion (...)
  • 6 Environ 20’000 à Porto Alegre, beaucoup moins à Cúcuta, mais les chiffres sont basés sur un total d (...)

18L’autogestion telle qu’elle était prônée en Amérique latine dans les années 70 se caractérisait par un certain bruit de bottes, notamment dans le Pérou des militaires de gauche (1968-1975)5, ou par des discours fleuves et un contrôle du parti comme à Cuba par les CDR (Comités de défense révolutionnaire). La gauche d’aujourd’hui ne prône plus ces modèles, mais, en mettant tout l’accent sur le système d’assemblée, elle risque de rester prisonnière des vices inhérents à ce système. Le système d’assemblée non orienté mène à l’anarchie et, en ce cas, sa dérive est l’autoritarisme. En outre, les assemblées libres sont rapidement et naturellement dominées par des leaders formels ou informels qui en font leur chose. Enfin, il est peu probable que le petit pourcentage actuel d’habitants6 qui se passionnent pour la planification et le développement local s’accroisse, car tout le monde n’est pas forcément intéressé par un processus long et relativement technique. Les gens veulent des réalisations, certes, et ils sont donc surtout intéressés aux choix, mais ils considèrent à juste titre que la mise en œuvre est l’affaire des services techniques municipaux.

19Le système consultatif participatif s’oppose par nature à la démocratie représentative et délibérative basée sur les élections. Il semble que les mouvements populaires et les partis de gauche en Amérique latine n’ont pas entièrement fait le pas vers l’acceptation des systèmes institués, mais cherchent à les contourner par la... gauche. A Cúcuta, le budget a fait l’objet d’un conflit ouvert avec le conseil municipal, conflit réglé finalement par un compromis. A Porto Alegre, le conflit n’est pas ouvert mais latent, car le maire n’a pas non plus une majorité politique au conseil. Cette contradiction ne saurait durer à long terme, et soit le mode de consultation de la population devra évoluer, soit les conseils municipaux devront céder. La deuxième solution paraît impensable, car les communes ne sont pas des républiques autonomes, mais soumises à des lois nationales, comme d’ailleurs en Europe et dans le monde entier.

  • 7 Constitution de 1988 au Brésil, de 1991 en Colombie. L’expérience bolivienne de décentralisation-pa (...)

20Il est vrai cependant que la « participation » est une donnée introduite par le pouvoir central7, parfois sur injonction des organismes de Bretton Woods. Il est dès lors normal que la gauche s’en serve. Le problème est de savoir comment s’en servir, compte tenu de la nécessité de faire participer les « sans-voix » et en même temps de garantir des structures et des mécanismes stables de démocratie représentative. C’est pourquoi Porto Alegre et Cúcuta constituent des expériences encore inachevées, et éminemment évolutives.

  • 8 Porto Alegre a 33 conseillers municipaux pour 1,38 million d’habitants, soit 41’818 par conseiller, (...)
  • 9 Dans le système vicié et peu fonctionnel des institutions d’Amérique latine, le rôle de leaders cha (...)

21Nous voyons dans ces expériences des aspects très positifs, mais qui ne sont pas forcément ceux imaginés par les politiciens. Tout d’abord, l’aspect démonstratif est évident. Cúcuta et Porto Alegre donnent et vont « donner des idées » à d’autres villes, mouvements et pays. Ensuite, l’aspect pédagogique de l’expérience, du type learning by doing, pour ne pas dire do it yourself, est aussi remarquable et doit être poursuivi par la formation de vrais leaders de la société civile, et avec l’apport actif des ONG. Enfin, un regard plus attentif porté par cette même société civile sur la gestion des édiles ne peut être que bénéfique pour le renforcement de la démocratie locale. A condition que l’on ne considère pas la revitalisation des institutions locales comme le début d’une révolution sociale et politique permanente, l’on ne peut qu’applaudir à des formes nouvelles de démocratie porteuses d’avenir. Cette revitalisation passe aussi, à notre avis, par la restructuration des conseils municipaux, dont le nombre d’élus est ridiculement bas8 et les prérogatives insuffisamment étendues. En Amérique latine, c’est l’échelon législatif qui a toujours fait problème. Il est le parent pauvre des institutions, coincé entre le présidentialisme tout-puissant des exécutifs et une base populaire portée plus à l’émotion qu’à la réflexion autonome. Aussi les chefs, à tous les niveaux, ont-ils toujours préféré parler directement et pathétiquement au peuple pour en faire leur allié plutôt qu’à des chambres considérées comme conservatrices, ennuyeuses et peu imaginatives. S’est ainsi développé un populisme, de droite comme de gauche, qui est devenu un trait de culture politique9. Pour inverser cette pratique, une revalorisation des pouvoirs législatifs des Etats centraux, et régionaux dans le cas de fédérations, ainsi que le renforcement des prérogatives des conseils municipaux peuvent faire contrepoids à une relation dirigeants-peuple mystifiée. Mais une telle ambition suppose aussi que tous les droits démocratiques soient respectés et que les processus électoraux soient transparents et véritablement libres. Il faudra aussi que la société civile se structure en groupes représentatifs et forts, ce qui est loin d’être le cas. Cela suppose enfin des leaders d’un nouveau genre, au service de la légalité et des intérêts populaires avant des leurs propres. It’s a long road.

Bibliographie

Auroi C, 1982, « Les frustrations de la participation agraire au Pérou », in: De l’empreinte à l’emprise. Identités andines et logiques paysannes (ouvrage collectif), coll. Cahiers de l’IUED, n° 13, PUF/IUED, Paris/Genève, pp. 91-134.

–, 1987, « Cuba : développement, égalitarisme et bureaucratie d’Etat », in: Brunel S. (dir.), Tiers Mondes, controverses et réalités, Liberté sans Frontières/Economica, Paris, 519 p., pp. 238-244.

Cassen B., 1998, « Démocratie participative à Porto Alegre », Le Monde diplomatique, août.

Genro T. et U. de Souza, 1998, Quand les habitants gèrent vraiment leur ville. Le budget participatif : l’expérience de Porto Alegre au Brésil, Charles Léopold Mayer, Paris, 103 p.

L’autogestion, disait-on ! (ouvrage collectif), 1988, coll. Cahiers de l’IUED, n° 18, PUF/IUED, Paris/Genève.

Meister A., 1981, L’autogestion en uniforme. L’expérience péruvienne de gestion du sous-développement, coll. Réflexion faite, Privat, Paris, 306 p.

Nickson A., 1995, Local Government in Latin America, Lynne Rienner, Boulder.

Notes

1 A Tucumán (Argentine), le service d’eau potable a été vendu à la Générale des Eaux (France) en 1997. Or, un beau jour, les habitants virent couler de l’eau trouble de leurs robinets. Le conflit entre la société et la municipalité dure depuis un an, la Générale des Eaux prétendant ne pas être responsable des canalisations (en fort mauvais état), alors que la ville soutient le contraire.

2 Nous remercions Maria Liliana Soler Gomez pour sa collaboration active en ce qui concerne la documentation de la ville de Cúcuta, dont elle a été responsable de la planification pendant deux ans. Notre point de vue exprimé ici ne rejoint cependant pas forcément le sien.

3 T. Genro et U. de Souza (1998). Voir un résumé de l’expérience dans l’article de B. Cassen (1998).

4 Titre d’un Cahier de l’IUED (1988). Il y a dix ans, la critique radicale du concept lui laissait peu de chances d’être repris en pratique. Et pourtant, c’est bien ce qui se passe en Amérique latine, avec plus de réalisme cependant qu’autour de 1968 en Europe. Toutefois, la question est de savoir si l’on peut revenir à l’époque Meister, comme l’écrivait F. Sabelli en 1988 dans ce même Cahier (p. 143), alors que nous sommes en plein dans le postmodernisme que notre collègue décelait il y a déjà dix ans.

5 Cf. A. Meister (1981) ; C. Auroi (1982 ; 1987 ; « De la faillite des gestions », in : L’autogestion, disait-on !, 1988, pp. 75-85).

6 Environ 20’000 à Porto Alegre, beaucoup moins à Cúcuta, mais les chiffres sont basés sur un total de fréquentation des assemblées et non sur le nombre des « fidèles ».

7 Constitution de 1988 au Brésil, de 1991 en Colombie. L’expérience bolivienne de décentralisation-participation, entreprise à partir de 1995, mérite aussi un suivi attentif, car elle se situe dans un contexte d’« indianité » marquée, dans lequel des règles communautaires ancestrales sont encore appliquées.

8 Porto Alegre a 33 conseillers municipaux pour 1,38 million d’habitants, soit 41’818 par conseiller, et Cúcuta 21 conseillers pour 510’000 habitants, soit 1 pour 24’280. En Amérique latine, pour les grandes villes, la relation oscille en moyenne entre 20’000 et 80’000 habitants pour 1 conseiller ; contre 1 conseiller pour 110 habitants en France, 1 pour 400 en Allemagne, 1 pour 490 aux Etats-Unis, 1 pour 1800 en Grande-Bretagne (A. Nickson, 1995, p. 65).

9 Dans le système vicié et peu fonctionnel des institutions d’Amérique latine, le rôle de leaders charismatiques, populaires et décidés n’a pas été toujours négatif à certaines périodes. Tous les Perón, Vargas, Fidel Castro, Velasco Alvarado et Fujimori ont eu leurs bons jours, et constituaient peut-être alors la seule solution. Le problème n’est cependant pas là. A long terme, ces hommes exceptionnels ne laissèrent ou ne laisseront que des institutions basées sur le corporatisme et le totalitarisme, donc perverties et inadéquates.