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La pensée comptable

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Marc Hufty

Paroles

Québec : le « new public management » apprivoisé ?

Eric Hufty

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1Depuis le début des années 80 et encore plus au cours des dernières années, l’administration publique québécoise a vécu une profonde remise en question tant au niveau de son rôle et de ses structures que de son fonctionnement. Le présent texte souhaite décrire et analyser les réformes récentes de l’administration publique québécoise et plus particulièrement l’implantation d’une vision et de techniques appartenant au courant de la nouvelle gestion publique.

La « révolution tranquille »

2L’administration publique québécoise a véritablement pris forme après ce qu’il est convenu, au Québec, d’appeler la « Révolution tranquille », c’est-à-dire la phase rapide de modernisation entamée au début des années 60. C’est à cette époque que les grandes structures de l’Etat québécois ont été mises en place. Les modes d’organisation, les valeurs et les comportements de l’administration publique québécoise ont été forgés dans le feu de l’action de cette période de grands chantiers.

3C’est aussi à cette époque de développement accéléré que se met en place le réseau d’entreprises publiques qui jouera un rôle capital dans la croissance du Québec et fera l’originalité de son économie en Amérique du Nord. A la mort, en 1959, de Maurice Duplessis, premier ministre durant plus de dix-huit ans, l’intervention directe de l’Etat québécois dans l’économie était négligeable, autant en quantité qu’en qualité. Les fonctionnaires provinciaux étaient peu nombreux, mal formés et mal payés. L’actuel géant de l’énergie, Hydro-Québec, ne distribuait de l’électricité que dans la région de Montréal. Radio-Québec, la télévision d’Etat, n’était qu’une fiction légale datant de 1944. La Régie des alcools, aujourd’hui monopole de la distribution d’alcool, jouait un rôle insignifiant. Les entreprises publiques œuvrent aujourd’hui dans les domaines de l’énergie, de la finance, de l’industrie, de la télévision, des mines, du transport et de la forêt. Outils d’un rattrapage jugé nécessaire, elles constituent le réseau de sociétés d’Etat le plus important de toutes les provinces canadiennes. Instruments de politique économique, elles ont aussi joué un rôle politique, en garantissant qu’une partie de la croissance économique serait assurée par des entreprises dont les centres de décision ne seraient pas à Toronto ni à New York, mais au Québec.

  • 1 La fonction publique, le réseau de la santé et des services sociaux ainsi que les réseaux primaire, (...)

4Ainsi, la période qui a suivi la Révolution tranquille a été marquée par une intervention directe croissante de l’Etat dans tous les secteurs de la société. La régulation sociale, jusque-là locale et le plus souvent privée, est devenue l’affaire de l’Etat, qui a graduellement remplacé les institutions civiles et religieuses pour offrir à l’ensemble des citoyens les services de santé et les services sociaux, et constituer un réseau moderne d’enseignement. De 1961 au début des années 80, l’appareil administratif s’est considérablement élargi, créant de nouveaux ministères et près de 200 organismes de tout acabit. Le nombre d’employés du secteur public et parapublic1 a augmenté rapidement jusqu’au début des années 80, puis il a crû plus modestement, au même rythme que la croissance de la population, pour ensuite diminuer progressivement depuis six ans. De 350’000 ETC (« équivalents temps complet » ou personnes année) en 1981-1982, le nombre total d’employés est passé à 379’000 en 1992-1993, dont 65’000 pour la seule fonction publique. En 1998-1999, le nombre total d’employés a baissé à 332’000, dont 54’000 dans la fonction publique.

5Le développement de l’administration publique s’est accompagné d’une modernisation de sa gestion. Dès 1960, l’encadrement et les pratiques relatives à la gestion des employés de la fonction publique ont été entièrement révisés en instituant, par exemple, un régime d’embauche et de promotion au mérite. La Loi sur la fonction publique, sanctionnée en août 1965, allait désormais encadrer le travail des fonctionnaires. Cette loi prévoyait la reconnaissance syndicale, la négociation collective et le droit de grève, en plus de la garantie de la sécurité d’emploi. Ce nouveau régime, très progressiste pour l’époque, allait occasionner de nombreux conflits, dont certains très durs. Ces avantages font aujourd’hui l’objet de débats publics, en particulier la sécurité d’emploi.

Les années 80 : l’amorce des réformes

6La phase d’expansion de l’administration publique québécoise s’est terminée au début des années 80. La récession économique de 1981-1982 a mis en évidence le ralentissement de la croissance économique et démographique, ce qui ne permettait plus de supporter la croissance des coûts des programmes de l’Etat. Les années qui ont suivi ont été marquées par une crise des finances publiques empirée par un faisceau de causes reliées entre elles : mondialisation, changement de l’idéologie des gouvernants, aliénation de la population vis-à-vis des gouvernements et changements technologiques (Dobell et Bernier, 1997). On peut aussi mentionner la transformation de la population, à la fois vieillissante et plus éduquée, ainsi que la prolifération des groupes d’intérêts spécialisés qui ont modifié la demande pour les politiques publiques et la prestation de services. Cette crise va provoquer des modifications importantes au sein de l’administration publique. La nécessité de sortir de la crise financière stimule la recherche de nouvelles solutions aux problèmes qui la hantent. Ces solutions seront d’abord strictement budgétaires puis, graduellement, les préoccupations pour la qualité des services et leur efficacité prendront de l’importance.

7Dès le début des années 80, le gouvernement, à l’époque dirigé par le Parti québécois, d’obédience social-démocrate et souverainiste, entre en conflit avec ses employés pour des raisons budgétaires. Il leur impose, en juin 1982, une compression salariale importante. Il revoit aussi, à cette époque, la base de sa politique salariale en l’alignant sur la rémunération globale payée dans l’ensemble de l’économie et, plus récemment, sur sa capacité budgétaire. Les conditions de travail des employés du secteur public font l’objet d’intenses discussions allant jusqu’à remettre en question les coûts et les modalités d’application de la sécurité d’emploi. Les mesures adoptées à l’époque resteront toutefois relativement modérées.

  • 2 Voir : Commission du budget et de l’administration, Assemblée nationale, Au service des citoyens. L (...)

8C’est dans ce contexte difficile, mais intellectuellement stimulant pour ceux qui y travaillent, que de nouvelles solutions ont fait leur apparition. Un petit groupe de hauts fonctionnaires réunis autour de Louis Bernard alors secrétaire général du Conseil exécutif, et à ce titre premier fonctionnaire, accordaient une grande importance à la révision du cadre de gestion. Ils entament un processus de révision de la Loi sur la fonction publique, qui se concrétise en décembre 1983 par l’adoption du projet de loi 51. La nouvelle Loi sur la fonction publique visait à mettre fin à la centralisation des décisions et à la prolifération des contrôles en mettant l’accent sur la responsabilisation des employés de l’Etat et sur la qualité des services aux citoyens. Elle cherchait à remplacer la réglementation par des politiques générales, d’une nature plus souple, et à diminuer les contrôles a priori. En contrepartie, elle introduisait l’obligation de rendre compte des résultats, sans toutefois en préciser les modalités. En 1990, la Commission Lemieux2 procédait à une évaluation de la nouvelle loi. Ses conclusions peuvent être résumées simplement : tout reste à faire. Au-delà du constat d’un manque de leadership pour faire avancer la réforme et d’une augmentation, paradoxale, des contrôles et des normes, la commission suggérait que le changement des mentalités et des valeurs supposé par la réforme s’avérait beaucoup plus difficile à implanter que prévu.

9En 1985, le nouveau gouvernement libéral créa trois comités qui se penchèrent sur ce qui était vu comme une nécessaire remise en cause de l’appareil administratif développé depuis vingt-cinq ans. Le premier comité, présidé par Paul Gobeil, concluait à une sédimentation importante des programmes et à l’opportunité d’abolir plusieurs organismes autonomes, d’en fusionner ou d’en céder à l’entreprise privée. Bien qu’initialement le rapport Gobeil n’ait pas mené à de grandes modifications de l’administration publique québécoise, il constitue le premier effort global pour en revoir l’étendue et continue d’être une référence importante. Un deuxième comité, présidé par le député Reed Scowen, proposait, dans la lignée de ce qui se faisait ailleurs en Amérique du Nord de diminuer la réglementation contrôlant en général la société. Ses propositions n’ont pas donné tous les fruits escomptés mais ont inspiré les actions des gouvernements qui ont suivi. Il est ainsi significatif que Lucien Bouchard actuel premier ministre d’un gouvernement du Parti québécois, ait maintenu le Secrétariat à la déréglementation au sein du ministère du Conseil exécutif, reprenant ainsi la volonté exprimée par ses prédécesseurs. Un troisième comité, présidé par le ministre Pierre Fortier, mettait l’accent sur le développement des entreprises publiques depuis trente-cinq ans et proposait la privatisation de certaines d’entre elles en fonction d’une liste de six critères qu’il disait pragmatiques.

10Confronté à une situation financière difficile et dans la foulée des expériences tentées ailleurs, en particulier en Grande-Bretagne, le gouvernement du Parti québécois avait amorcé certaines privatisations au début des années 80. Le gouvernement libéral qui lui a succédé devait mener un effort plus vigoureux en ce sens. Mais malgré une deuxième vague de privatisations en 1994, les sociétés d’Etat ont, pour l’essentiel, survécu à cet exercice. Le fait est que ces entreprises, au-delà de l’idéologie du parti au pouvoir, sont trop importantes en tant qu’instruments de politique. Elles ont donc été conservées, bien que leur gestion ait été resserrée. Dans le contexte d’internationalisation croissante de l’économie, les instruments disponibles pour mettre en œuvre les politiques publiques sont limités. L’appartenance à la Confédération du Canada, la participation aux accords de libre-échange avec les Etats-Unis et le Mexique, ainsi que l’adhésion à l’Organisation mondiale du commerce limitent l’utilisation de tarifs douaniers ou de subventions. Les sociétés d’Etat demeurent donc un des rares instruments disponibles qui permettent d’internaliser, sinon légalement, du moins techniquement, une partie des coûts de recherche et de développer une certaine compétitivité internationale des entreprises québécoises. Cette utilisation intelligente d’un réseau rationalisé d’entreprises publiques constitue un progrès marqué dans la gestion de l’Etat québécois.

11Dès la fin des années 80, les efforts de l’administration publique québécoise se sont multipliés pour intégrer les innovations technologiques et améliorer la qualité des services publics, mais ces efforts étaient disparates et reposaient sur les initiatives particulières de ministères ou d’organismes gouvernementaux. Les tentatives centralisées pour améliorer la gestion d’ensemble de la fonction publique, telles que la directive du Conseil du trésor (responsable de la gestion et des dépenses) de 1989 pour encadrer les développements technologiques ou encore la politique gouvernementale concernant l’amélioration de la qualité des services aux citoyens de 1991, ne donneront guère de résultats malgré leur pertinence. Ces tentatives ont marqué la fin d’une époque où les organismes centraux réglaient les problèmes de gestion par de grandes directives universelles comportant une multitude de contrôles. Avec le recul, il est possible de comprendre que ces directives, conçues dans une optique centralisatrice mal adaptée à des réalités opérationnelles multiples, complexes et évoluant rapidement, ne pouvaient fonctionner. Elles ont cependant démontré l’importance accordée par le gouvernement à ces enjeux.

L’opération de réalignement de l’administration publique

  • 3 Secrétariat à la réforme administrative et aux emplois supérieurs, Ministère du Conseil exécutif, g (...)

12En 1992, le gouvernement du Québec annonça son intention de « [...] revoir l’organisation et le fonctionnement de l’administration publique québécoise avec des objectifs renouvelés de productivité et d’équité des services publics ». En mai 1993, le Conseil des ministres adopta un vaste projet de réforme : l’Opération de réalignement de l’administration publique (ORAP), qui, mise en place dans un contexte de réductions budgétaires importantes, constituait la première tentative sérieuse pour remplacer les coupures paramétriques qui étaient à la base, depuis le début des années 80, de la réduction des dépenses de programme. Ce programme s’articulait autour de cinq axes3 comportant des dimensions politiques autant qu’administratives et dotés d’objectifs précis.

13La structure de mise en œuvre de l’ORAP comportait un groupe de pilotage politique, dirigé par le président du Conseil du trésor et ministre responsable de l’Administration publique, et un groupe de pilotage administratif, dirigé par le secrétaire général du Conseil exécutif. Le Secrétariat à la réforme administrative assurait la coordination de l’opération ainsi que le support aux ministères et organismes. Une des caractéristiques importantes de l’ORAP était de mettre l’emphase sur l’action et d’exercer un leadership soutenu. En effet, toutes les études nécessaires pour soutenir la démarche avaient été réalisées au cours des années précédentes.

  • 4 Remaniement ministériel de janvier 1994.

14Les résultats ont varié d’un axe à l’autre. A l’occasion des travaux réalisés dans le cadre de l’axe 1, qui visait à rendre l’appareil gouvernemental plus efficace en rationalisant son organisation, le nombre de ministères a été ramené à 174. L’examen des organismes publics a débouché sur une révision du mandat de plusieurs d’entre eux, à des fusions et à des réorganisations. Les tribunaux administratifs et les fonctions de révision ont été regroupés en partie par la création du Tribunal administratif du Québec. Finalement, le gouvernement a adopté une politique gouvernementale de déréglementation et a mis en place un comité composé de députés et d’entrepreneurs en vue d’alléger le fardeau réglementaire des entreprises.

15L’axe 3, qui visait à mobiliser le personnel des ministères et organismes opérationnels en vue d’une amélioration de la qualité et du coût des services, est celui qui a amené les plus grands changements. Il a donné naissance à de nouvelles pratiques et à un certain nombre d’innovations en matière de gestion. Chaque organisation a procédé à une révision complète des services ou produits offerts à la population en suivant un plan qui comprenait les points suivants : caractérisation des services offerts et de leur clientèle ; analyse de la pertinence de chaque service et réflexion sur l’organisation (publique, privée ou communautaire) la plus efficace pour les délivrer ; analyse des possibilités d’amélioration des processus de leur production ; évaluation des possibilités d’imposer une tarification pour contrôler la demande et assurer une plus grande part du financement par les utilisateurs ; identification et amélioration des processus conjoints à plusieurs ministères ou organismes et élaboration d’un plan d’action par chaque organisation avec une coordination d’ensemble.

16Ces innovations reposaient sur trois concepts : le remplacement des programmes par les produits et services comme finalité du fonctionnement de l’administration publique ; l’identification des processus et de chaque activité concourant à la livraison d’un produit ou service, comme base d’analyse des interventions ; et l’intégration du souci de la productivité avec celui de la qualité.

  • 5 Gouvernement du Québec, Ministère des finances et Conseil du trésor, Les finances publiques du Québ (...)

17L’axe 4, qui visait à sensibiliser la population et à favoriser une consommation plus rationnelle des produits et services publics, a donné lieu à une réflexion sur les coûts de l’Etat. Ces travaux ont démarré sur la base d’un rapport conjoint du ministre des Finances et du président du Conseil du trésor5 qui, en introduction, qualifiait ainsi l’objectif à poursuivre : « Il nous faudra minimiser la charge fiscale et cesser de la reporter aux générations futures. Il appartiendra au gouvernement et à ses fonctionnaires de porter au maximum la performance de l’administration publique. Mais c’est aussi l’ensemble de la collectivité qui est conviée à ce réalignement nécessaire du rôle de l’Etat pour le ramener à ses objectifs fondamentaux. » La Commission parlementaire du budget et de l’administration (une procédure ad hoc donnant l’occasion à la population de s’exprimer) a permis un certain nombre de constats. Les déficits budgétaires cumulés et l’accroissement du service de la dette ont diminué la capacité de l’Etat de maintenir intacts les programmes sociaux et augmenté lourdement le fardeau fiscal du contribuable québécois. Face aux coûts supplémentaires qu’entraîne une administration publique peu performante, la majorité des intervenants ont fait mention de l’importance qu’il y a à accroître la qualité et la productivité des services publics. La commission a conclu ses travaux sur la nécessité d’une plus grande discipline budgétaire et d’une amélioration de la performance de l’administration publique, mais sans réellement remettre en cause le rôle de l’Etat.

  • 6 Loi sur l’imputabilité des sous-ministres et des dirigeants d’organismes publics. A l’origine, cett (...)

18L’axe 5, qui portait sur l’évaluation des résultats obtenus par la réforme, a été l’occasion de développer une méthode de coût de revient adaptée aux services publics. Cette méthode, élaborée par le contrôleur des finances, est basée sur la comptabilité par activités. Cet axe a également été l’occasion, pour un député ministériel, de déposer un projet de loi privé permettant aux parlementaires de convoquer et d’entendre un sous-ministre ou un dirigeant d’organisme à propos de sa gestion. Cette loi, adoptée en juin 19936, n’a eu que peu d’effet à cette époque mais est à la base de la reddition de comptes des gestionnaires dans le cadre de la gestion par résultats.

19Le dernier axe de l’Opération de réalignement, l’axe 2, devait jouer un rôle clé dans la réforme. Il reposait sur le principe que les changements ne pourraient se faire qu’en responsabilisant les gestionnaires et en allégeant le cadre réglementaire, principe partagé depuis plusieurs années par tous ceux qui s’étaient penchés sur les réformes à effectuer dans l’administration publique québécoise. Cet axe a cependant été celui qui a livré les résultats les plus décevants. Faute d’un cadre conceptuel qui aurait permis de clarifier le concept, de le rendre opérationnel et de vaincre les résistances, importantes dans certains milieux, seuls les irritants les plus visibles des nombreuses directives administratives ont été éliminés.

20Ce raté majeur a créé beaucoup de désillusions dans les ministères et organismes. Si l’on y ajoute la résistance au changement et le climat tendu entre le gouvernement et les syndicats de la fonction publique, les conditions étaient réunies pour qu’il ne reste de l’ORAP que les apparences d’une opération budgétaire. L’Opération de réalignement de l’administration publique avait acquis, avec le temps, une connotation négative et représentait désormais un obstacle aux projets de réforme administrative.

La gestion par résultats

21En 1994, le Parti libéral cédait le pouvoir au Parti québécois. Ce nouveau gouvernement allait maintenir le cap de la rigueur budgétaire. En ce sens, et bien que son style soit très différent, le contexte était celui de la continuité. Le changement de gouvernement a toutefois été l’occasion de revoir et de repositionner la réforme de l’administration publique. Plusieurs décisions majeures ont alors été prises : établir un nouveau processus d’allocation des ressources, impliquer les syndicats dans les changements, poursuivre l’allégement des contrôles centraux et maintenir la transformation de l’appareil public en implantant un nouveau cadre de gestion basé sur les résultats.

22Le nouveau processus d’allocation des ressources était caractérisé par l’établissement d’enveloppes budgétaires globales et fermées qui permettent à chaque ministre d’allouer ses ressources en fonction de ses priorités, telles que définies dans le plan stratégique annuel. Il devait ainsi assurer la stabilité du cadre budgétaire et améliorer la planification au sein des ministères et organismes. Les syndicats et les associations de cadres ont été associés à la révision en profondeur de l’organisation du travail, avec pour objectif de faire participer les employés à l’atteinte des objectifs gouvernementaux relatifs au cadre budgétaire et à l’amélioration des services aux citoyens. L’allégement des contrôles centraux s’est réalisé en plusieurs étapes. La première, à l’automne 1994, a attribué plus d’autonomie décisionnelle à chaque échelon. La deuxième étape a été l’occasion de revoir les directives administratives par secteur d’activités : gestion immobilière et financière, gestion des ressources informationnelles et, dans une moindre mesure, gestion des ressources humaines. L’objectif recherché par ces révisions, qui ne sont pas terminées, était la concentration des efforts de contrôle sur les enjeux majeurs, grâce à une responsabilisation et à une autonomie plus grandes des gestionnaires et des employés dans leurs opérations courantes.

23La gestion par résultats marque par contre un changement plus radical dans le processus de réforme. Sa mise en place s’inscrit dans un ensemble plus large de réformes touchant l’ensemble des programmes et des modes d’intervention, la taille et la structure de l’administration publique ainsi que sa gestion. Parmi ces réformes on retrouve un renforcement des fonctions de coordination de l’Etat, le développement du partenariat avec l’ensemble des acteurs socio-économiques, la régionalisation et la décentralisation des services publics, l’allégement de la réglementation et l’utilisation des nouvelles technologies.

24La gestion par résultats est fondée sur le principe de la responsabilisation qui consiste, d’une part, à attribuer aux gestionnaires une latitude d’action favorisant la performance dans un contexte gouvernemental et, d’autre part, à leur imposer de rendre des comptes publiquement quant aux résultats atteints. Une des applications majeures de la gestion par résultats est la mise en place des « unités autonomes de service ».

Les unités autonomes de service

25La gestion par résultats s’applique particulièrement bien à des unités opérationnelles. Le gouvernement du Québec a donc décidé d’implanter graduellement ce nouveau cadre de gestion au sein des ministères et des organismes en créant des unités autonomes de service (UAS). Globalement, une UAS se caractérise ainsi :

  • il s’agit d’une unité opérationnelle dont les produits et services sont relativement homogènes et peu nombreux, ce qui facilite la connaissance des besoins de la clientèle et la détermination de véritables objectifs opérationnels mesurés au moyen d’indicateurs ;

  • elle poursuit son mandat en privilégiant la recherche de résultats exprimés en termes de qualité de service et de productivité ;

  • elle vise à assumer la pleine responsabilité de sa performance en prenant annuellement des engagements quant aux résultats visés et en rendant publiquement compte de leur atteinte ;

  • elle bénéficie d’un cadre réglementaire propre à ses besoins qui lui permet d’exercer la maîtrise de ses processus de production de façon à pouvoir atteindre le niveau de performance attendu.

26Ces unités autonomes de service constituent ainsi le prolongement des concepts développés dans le cadre de l’Opération de réalignement de l’administration publique, démontrant ainsi la pertinence des concepts de « produits » et « services » ainsi que des indicateurs formulés, dont par exemple le coût de revient. Cette continuité s’explique aisément puisque le bilan de l’ORAP situait le problème au niveau du cadre de gestion qui ne permettait pas d’atteindre les résultats escomptés. Les concepts et outils qui avaient été développés à cette occasion avaient démontré leur pertinence.

27La création d’une unité autonome de service est un processus simple, qui ne requiert pas de changement législatif et réglementaire, pris en charge par 174 le ministère responsable avec la reconnaissance du Conseil du trésor.

28Sa mise en place est concrétisée par la production de trois documents, tous publics :

  • l’entente de gestion, qui présente le mandat de l’UAS, ses produits et services, les responsabilités de son gestionnaire, la composition du « comité aviseur » (regroupant des représentants de la clientèle et des spécialistes externes), les indicateurs de résultat, ainsi que le cadre réglementaire spécifique à l’unité ;

  • le plan d’action annuel, qui présente les enjeux, le niveau de personnel et de ressources dont dispose l’unité ainsi que les résultats à atteindre dans l’année ;

  • le rapport de gestion annuel, qui permet à l’unité de rendre compte de l’obtention des résultats et de comparer sa performance avec des organisations privées ou publiques offrant les mêmes services.

  • 7 La liste des UAS ainsi que les documents qu’elles produisent sont disponibles sur le site Internet (...)

29Les trois premières UAS ont été implantées au mois de juin 1995 et depuis 12 autres ont été mises en place dans différents ministères et organismes. Ces 15 UAS regroupent environ 8 700 employés, soit approximativement 15 % des fonctionnaires7.

Une évaluation du modèle

30La mise en place d’une unité autonome de service permet de mobiliser le personnel autour d’objectifs d’amélioration de la qualité des services et de la productivité tout en conservant les valeurs et les bénéfices de la fonction publique et en maintenant le cadre public. Une des raisons importantes de cette mobilisation réside dans la possibilité pour un employé de s’identifier à une plus petite organisation délivrant un service direct à la population, ce qui n’est pas possible dans un grand ensemble ministériel impersonnel. La complète transparence de l’information assure la crédibilité du processus et favorise une reddition de comptes complète devant l’Assemblée nationale (la chambre des députés du Québec) et la population, qui peuvent ainsi juger de l’évolution de la performance de l’administration publique.

  • 8 Ce document est disponible sur le site Internet de la Direction de la réforme administrative.

31Le modèle des UAS, tel qu’il est décrit dans le document Les unités autonomes de service. Application du concept de la gestion par résultats dans la fonction publique québécoise8, permet de clarifier les responsabilités de chacun des acteurs concernés et facilite donc la détermination des responsabilités à l’intérieur du processus de reddition de comptes. Le ministre détermine les orientations stratégiques alors que le sous-ministre fixe les cibles à atteindre, détermine le niveau des ressources et assure le suivi des résultats de l’unité. Quant au dirigeant de l’UAS, il est responsable des opérations et de l’obtention des résultats.

  • 9 Ce document est disponible sur le site Internet de la Direction de la réforme administrative.

32Le document Les unités autonomes de service. Rapport synthèse des résultats 1996-19979, le premier rapport de synthèse sur les résultats des UAS, permet de constater une amélioration de la qualité des services et de la productivité. Il évoque également des progrès sensibles observés par les premières UAS : une plus grande mobilisation du personnel, le développement de l’esprit d’initiative et le rapprochement avec les clients et les partenaires.

33En général, la mise en place du cadre de gestion par résultats et sa pleine concrétisation par la constitution d’unités autonomes de service ont impliqué la remise en question de certains éléments du cadre réglementaire, et également conduit à mettre au point de nouveaux outils de gestion : reddition de comptes des gestionnaires, indicateurs (dont le coût de revient), certification des résultats, contrôle a posteriori basé sur une analyse des risques, engagements de résultats et reddition de comptes sur une base régionale, comités aviseurs composés de clients et de spécialistes externes, commercialisation de produits et services, partenariats d’affaires, etc.

34Les allégements réglementaires et la mise au point des nouveaux outils de gestion ont nécessité une concertation importante de la part des organismes centraux (Ministère du Conseil exécutif, Secrétariat du Conseil du trésor, Ministère des finances) et des autres organismes. Le processus n’est cependant pas terminé : la mise en place de nouvelles UAS et leur évolution rapide, de même que la complexité des objets étudiés, impliquent une évolution du cadre de gestion et son adaptation aux nouvelles réalités.

35A la lumière des résultats obtenus, le gouvernement a décidé d’étendre de façon plus intensive la conversion des unités opérationnelles des ministères et des organismes en unités autonomes de service au cours des trois prochaines années.

Où va le modèle de la gestion par résultats ?

36Outre la question du leadership politique, qui est crucial dans l’implantation et la permanence de la réforme, un certain nombre de questions surgissent quant au nouveau cadre de gestion lui-même. Ces questions sont spécifiques à la situation de l’administration publique du Québec et peuvent être regroupées par thèmes.

37La volonté et la capacité des organismes centraux de soutenir la réforme – L’adhésion de la direction des organismes centraux du gouvernement semble acquise à la réforme en cours. Dans certains dossiers reliés à la gestion par résultats, les organismes centraux exercent d’ailleurs déjà le leadership, ce qui n’a pas toujours été le cas lors des réformes administratives antérieures. Le changement de culture que suppose le nouveau cadre de gestion est cependant sous-estimé. Pour obtenir une réforme durable, il faudra que les organismes centraux acceptent et encouragent le fait que la réglementation administrative doit être adaptée aux besoins de chaque unité autonome de service. La gestion de la diversité des règles et des normes ne figure pas dans la culture gouvernementale, surtout quand le modèle mis en place touche des éléments essentiels du cadre de gestion gouvernemental tels le financement et la budgétisation, la gestion des contrats, la gestion des immeubles et les règles concernant le personnel. La théorie risque de se heurter à la pratique lorsque certaines UAS demanderont à être exemptées de politiques générales importantes en démontrant leurs conséquences majeures sur les résultats. En outre, il n’est pas exclus que la gestion par résultats provoque une révision de certains rôles et responsabilités des organismes centraux.

38L’élargissement de la gestion par résultats aux réseaux — Pour l’instant, la gestion par résultats n’est implantée que dans la fonction publique. Les réseaux de la santé, des services sociaux et de l’éducation, qui représentent pourtant une large part des services publics, ne sont pas touchés. La tendance paraît cependant irréversible et les pressions vont vraisemblablement augmenter pour que les résultats des établissements de santé et d’éducation soient rendus publics, principalement en ce qui concerne la qualité des services. La gestion par résultats signifie un changement de culture important dans ces réseaux hautement professionnalisés ; elle ne pourra cependant y être implantée qu’après adaptation du modèle à leurs réalités spécifiques.

39Le maintien et le développement de l’expertise – Les nombreux départs de membres du personnel de la fonction publique, accélérés pour des raisons 177 budgétaires, s’ajoutent au faible recrutement réalisé depuis le début des années 80. Le problème de l’expertise existe déjà dans certaines unités opérationnelles, engagées dans une démarche de gestion par résultats, qui doivent vivre le départ en bloc de leurs spécialistes les plus expérimentés. Faute de pouvoir offrir une rémunération concurrentielle pour recruter des candidats de haut niveau ou de pouvoir préparer une relève, elles sont condamnées à voir leurs résultats en souffrir. La relève fait d’autant plus défaut qu’on passe d’une gestion basée sur le respect des règles administratives à une gestion par résultats. Le recrutement et la formation des recrues seront primordiaux alors que la réputation du secteur public est à la baisse et que, contrairement à la tradition européenne, devenir fonctionnaire n’est pas au Québec, à l’image du reste de l’Amérique du Nord, un choix de carrière prestigieux. Pour encourager des candidats de bon niveau à s’intéresser au secteur public, il faudra revoir son mode de fonctionnement et encourager les bonnes performances plutôt que les décourager.

40Le risque de la transparence – La nécessaire transparence que suppose la gestion par résultats est très délicate et doit être encouragée. Plusieurs gestionnaires et employés des premières UAS ont évoqué – tout en étant favorables à l’exercice – l’impression de prendre un risque en étalant leurs résultats sur la place publique. Or, le fardeau devrait reposer sur les unités opérationnelles qui n’ont pas encore adopté la gestion par résultats plutôt que l’inverse.

41La gestion des revenus – Les ministères et organismes budgétaires ont toujours fonctionné à partir de crédits votés par l’Assemblée nationale. La règle générale veut que lorsqu’une unité administrative perçoit des revenus, ils soient versés au Fonds consolidé du gouvernement. Dans un contexte budgétaire très difficile, on peut comprendre que ces unités n’ont pas toujours mis la priorité sur la gestion des revenus ou le développement de nouvelles sources de revenus qui ne leur reviennent pas et dont elles doivent assumer les coûts. Les compressions budgétaires ont d’ailleurs conduit, dans plusieurs cas, à priver le gouvernement de revenus supérieurs aux coûts épargnés. Une des demandes fréquentes des nouvelles unités autonomes de service est de pouvoir conserver les revenus de la vente de produits et services pour financer leurs activités. Cet allégement, quoique souhaitable d’un point de vue de la responsabilisation, requiert la mise en place d’une infrastructure inexistante et soulève certaines interrogations. Ainsi, avant de commercialiser les produits et services de l’unité, il est important de savoir qui va approuver les tarifs et les prix présentés au citoyen ou au client, de connaître les coûts totaux de production et de les mettre en relation avec les revenus, de quantifier les coûts de développement et de commercialisation, d’établir des limites quant au développement de nouveaux produits et services, de définir le marché cible, de limiter les risques encourus par les fonds publics et d’encadrer l’éventuelle concurrence que l’unité ferait à d’autres organisations publiques ou même privées.

42Les ententes de partenariat – La création d’unités autonomes de service facilite la mise en place d’ententes de partenariat avec d’autres organisations, souvent du secteur privé. Plusieurs de ces ententes se sont développées récemment et le mouvement semble prendre de l’ampleur. Ces ententes sont bénéfiques parce qu’elles permettent de tirer avantage des forces de chacune des organisations. Elles devront cependant faire l’objet d’analyses serrées quant aux responsabilités gouvernementales, au respect des règles d’équité et d’éthique régissant l’administration publique, à la nécessaire transparence et aux risques encourus.

43La régionalisation des services gouvernementaux – La gestion par résultats doit s’adapter à la régionalisation des services publics. Cette nouvelle réalité oblige les UAS à concilier les objectifs ministériels avec les priorités régionales. Cela vaut tout autant pour les structures que pour la détermination des objectifs de résultats. Le processus de reddition de comptes devra prendre cette réalité en considération et prévoir une forme, à définir, de relations et d’engagements envers les autorités régionales.

Conclusion

44La mise en place de la gestion par résultats constitue un défi important pour l’administration publique québécoise. Le changement de sa culture dans le sens de l’efficacité et de la qualité des services, dans une démarche totalement transparente, est délicat. Le nouveau cadre de gestion évolue et requiert l’excellence des gestionnaires dans un contexte difficile où ils ne peuvent recevoir de réponses à toutes leurs interrogations. La création d’unités autonomes de service, qui peut être liée à la volonté de répondre aux besoins des citoyens, change le sens de la responsabilité ministérielle. L’imputabilité face aux citoyens et aux clients constitue un mécanisme direct de contrôle des fonctionnaires dont les conséquences ne sont pas encore bien éclaircies. De nouveaux arbitrages sont à prévoir.

45Le Québec semble représenter un exemple où la « nouvelle gestion publique » a fonctionné sans attaque contre la fonction publique. Jusqu’ici, ces réformes ont été réalisées dans le respect des éléments de base qui assurent la crédibilité de l’administration publique auprès de la population et qui 179 lui permettent de maintenir l’essentiel des services aux citoyens.

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Notas

1 La fonction publique, le réseau de la santé et des services sociaux ainsi que les réseaux primaire, secondaire et collégial en éducation.

2 Voir : Commission du budget et de l’administration, Assemblée nationale, Au service des citoyens. La raison d’être de la fonction publique du Québec, Secrétariat des commissions, Québec, décembre 1990.

3 Secrétariat à la réforme administrative et aux emplois supérieurs, Ministère du Conseil exécutif, gouvernement du Québec, Opération de réalignement de l’administration publique. Document de présentation, Québec, octobre 1993.

4 Remaniement ministériel de janvier 1994.

5 Gouvernement du Québec, Ministère des finances et Conseil du trésor, Les finances publiques du Québec. Vivre selon nos moyens, Québec, 19 janvier 1993.

6 Loi sur l’imputabilité des sous-ministres et des dirigeants d’organismes publics. A l’origine, cette loi comportait deux volets, soit celui de l’imputabilité des gestionnaires et celui d’une réduction de 20 % des effectifs des ministères et organismes.

7 La liste des UAS ainsi que les documents qu’elles produisent sont disponibles sur le site Internet de la Direction de la réforme administrative : www.cex.gouv.qc.ca/dra

8 Ce document est disponible sur le site Internet de la Direction de la réforme administrative.

9 Ce document est disponible sur le site Internet de la Direction de la réforme administrative.

Autor

Directeur, Bureau de coordination de la mise en place du ministère, Ministère de l’emploi et de la solidarité, Québec, Canada. Jusqu’en août 1998, l’auteur était coordonnateur à la Mise en place des unités autonomes de service, Direction de la réforme administrative, Ministère du Conseil exécutif.

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