La mondialisation n’est pas encore véritablement « mondiale », car une grande partie de l’économie n’est pas encore touchée. La moitié environ de la population du monde en développement n’a pas profité de cette augmentation – dont il est tant question – du commerce international et des flux de capitaux depuis le début des années 80. L’hésitation des gouvernements à ouvrir leur pays à l’économie mondiale est en partie compréhensible
Banque mondiale (1997), p. 13

1A l’image d’autres pays, le Brésil s’est engagé dans une importante réforme de l’Etat. Dans un pays où l’Etat a été central dans le développement économique et dans la culture politique, cette réforme touche à de nombreux aspects de la vie des individus et de la collectivité. Si elle exprime un changement dans la dynamique sociale du pays et dans ses relations avec le monde, elle ne remet toutefois pas en cause les privilèges. D’où vient cette dynamique, comment s’exprime-t-elle chez les acteurs qui la vivent et de quelles significations est-elle porteuse ? Telles sont quelques-unes des interrogations qu’aborde ce texte.

La réforme de l’État

2Le Congrès national brésilien a récemment voté le projet de réforme administrative proposé par le gouvernement du président Cardoso. Les deux principaux axes de cette réforme sont de professionnaliser l’administration publique en vue d’une efficacité accrue et de réduire le déficit budgétaire de l’Etat. Mais en réalité elle exprime une nouvelle conception de l’Etat et de 153 son rôle dans la société.

3La professionnalisation de l’administration publique nationale correspond au projet des strates supérieures de la bureaucratie de l’Etat brésilien. Toutefois, elle implique plus qu’une qualification accrue des cadres : dans un Etat aux effectifs nombreux et caractérisé par un déficit budgétaire important (il dépasse les 7 % du PNB), il est fort probable que la réforme passe par des licenciements massifs. La loi prévoit en effet la possibilité de licencier du personnel de l’Etat sous deux conditions : soit pour incompétence, soit si les salaires destinés au paiement du personnel de l’Etat dépassent les 60 % du budget.

4Claudia Costin, secrétaire exécutive du Ministère de l’administration fédérale du Brésil, niait, dans une récente interview à Folha de São Paulo (1^er juin 1998), que l’Etat ait l’intention de congédier des fonctionnaires. En fait, les mesures prises par le Congrès national ont déjà provoqué la retraite anticipée de dizaines de milliers de fonctionnaires (magistrats, professeurs, cadres) qui souhaitaient ainsi éviter de tomber sous la nouvelle réglementation sur la retraite. Au nom de l’ajustement fiscal, les nouveaux arrivés sur le marché du travail ont été embauchés en nombres inférieurs aux postes libérés par ces départs à la retraite, en particulier dans les universités. Cela aurait dû permettre une économie budgétaire, mais les retraites anticipées ont, par un effet pervers, contribué à approfondir davantage le déficit budgétaire, déjà chronique, du Ministère de la prévoyance sociale.

5Ce phénomène reflète les contradictions de la réforme administrative de l’Etat brésilien. L’appareil d’Etat doit s’adapter à une rationalité plus compatible avec le principe d’efficacité. Cet effort de modernisation, qui concerne surtout certaines branches stratégiques de l’Etat, notamment celles qui s’occupent des recettes financières, implique une rationalisation budgétaire. Il doit par ailleurs produire des résultats concrets en termes d’amélioration de l’offre des services aux usagers et répondre à la demande de services sociaux essentiels, tels que l’éducation et la santé. Or, ces services se trouvent de plus en plus affectés par la diminution des budgets, ce qui se fait sentir par une perte croissante de leur qualité. Une des solutions préconisées repose sur un transfert croissant de services vers le secteur privé, mais au risque d’accroître les inégalités et de renforcer l’idée très répandue sur l’inefficacité de l’Etat et les vertus du marché.

6Le transfert de l’offre de certains services publics essentiels, tels que les assurances maladie, la prévoyance et l’éducation, a certes soulagé les dépenses de l’Etat. Mais il a obligé les classes moyennes à chercher ces services auprès du secteur privé, ce qui a pesé fortement sur leurs dépenses alors qu’elles se trouvent à la limite de leur capacité d’endettement. Et malheureusement, ces mesures n’ont été suivies ni d’une expansion de l’offre publique des services essentiels pour la population à faibles revenus, ni d’une amélioration de leur qualité.

7La réforme de l’Etat est inséparable de l’état général de l’économie brésilienne et des plans économiques qui se succèdent depuis 1986. En général, ceux qui ont profité le plus des mesures économiques de ces plans ont été les couches dominantes des secteurs économiques et politiques : les secteurs financiers, certains importateurs et exportateurs, quelques gros industriels associés aux entreprises internationales, une fraction des agro-exportateurs, mais aussi les échelons supérieurs du pouvoir judiciaire, les politiciens, les cadres supérieurs de l’administration publique, des entreprises publiques et privées. Durant la longue période inflationniste, les salariés sont ceux qui ont le plus perdu en termes de pouvoir d’achat. Avec la stabilité monétaire du Plan real1 il y a eu une amélioration du revenu des couches les plus défavorisées. Mais les taux d’intérêt très élevés, provoqués par le déficit public, interdisent les investissements productifs, ce qui a comme conséquence une montée du chômage.

8Du côté des fonctionnaires publics, en particulier ceux des services de la santé et de l’éducation, mais aussi d’autres catégories, y compris les fonctionnaires des banques et des entreprises de l’Etat, les salaires ont été gelés depuis la mise en œuvre du Plan real. Seules les catégories disposant d’un pouvoir d’autolégislation (les pouvoirs législatif et judiciaire) ont pu s’octroyer des augmentations salariales durant cette période. Les militaires ont obtenu un statut spécial par rapport à l’ensemble des serviteurs publics fédéraux, ce qui représente un traitement différencié.

Consensus sur la nécessité du changement

9Qui au Brésil prône la réforme de l’Etat ? Qui en a peur ? Plus on cherche à identifier les opinions sur le besoin de réformer l’Etat, plus on rencontre des coïncidences, mais celles-ci se limitent au contenu qui les définit. Il y a consensus sur l’urgence de la réforme, mais pas sur la voie pour y parvenir.

10Ceux qui prônent la réforme de l’Etat au sein du gouvernement Cardoso dénoncent l’idéologie néolibérale, tout au moins celle de l’orthodoxie, qui se fonde sur le choix rationnel des individus au sein du marché et ne veut pas entendre parler de l’Etat. Luis Carlos Bresser Pereira, ministre de l’Administration fédérale et de la Réforme de l’Etat, qui joue un rôle très important au sein de l’actuel gouvernement, exprime sa vision dans un ouvrage (1996) dans lequel il affirme que la crise de l’Etat en cours au Brésil, et en général en Amérique latine, est une conséquence de la crise fiscale issue de la dette externe et du populisme économique. Après avoir joué un rôle stratégique pour le développement économique dans la période allant des années 30 aux années 70, l’Etat a sombré dans une terrible crise au cours des années 80. Cette crise se traduit par trois séries de problèmes : tout d’abord, la crise fiscale a entraîné à la fois une perte de la marge de manœuvre économique de l’Etat et un accroissement de la dette publique, elle-même associée à des taux d’inflation élevés, au déficit interne chronique et à une relative stagnation de la croissance économique ; ensuite, par excès de réglementation économique et abus de subsides, l’Etat a rendu ses interventions de moins en moins efficaces ; enfin, le sentiment général est que les services publics sont administrés d’une façon bureaucratique, inefficace et rigide.

11La stratégie pour dépasser cette crise est, selon Bresser Pereira, une réforme de l’Etat avec un fort contenu « social-libéral » : l’Etat doit être social parce qu’il garde un compromis avec l’ensemble de la société, il doit être libéral parce qu’il a besoin de la dynamique du marché. Pour alléger les dépenses de l’Etat, surtout en personnel, et le rendre efficace, il est nécessaire de sous-traiter certains services sociaux, dans les domaines de l’éducation, de la santé, de la culture et de la recherche scientifique, par exemple au moyen d’engagement d’organisations sociales publiques non étatiques qui seront financées par le budget public.

12Bresser Pereira soutient d’autre part que le néolibéralisme est une utopie de la pensée conservatrice moderne surtout préoccupée d’enterrer une fois pour toutes l’Etat communiste, l’Etat « développementiste » et le Welfare State. Il prône quant à lui la nécessaire complémentarité et la coordination entre l’Etat et le marché. Cette interprétation « social-libérale » de la crise de l’Etat est donc un essai qui se situe entre deux paradigmes importants en Amérique latine : le « développementisme » et le néolibéralisme : « L’Etat reste responsable des droits essentiels en matière de santé et d’éducation mais ils seront exécutés par des organisations publiques non étatiques concurrentielles. Cet Etat est une sorte de synthèse ou de compromis entre droits individuels, assurés par l’Etat mais réalisés par le marché, et droits sociaux assurés par l’Etat et réalisés d’abord par l’Etat, mais ensuite et de plus en plus par les organisations publiques non étatiques. [...] Le but est d’obtenir un Etat social-libéral plus petit, mais plus fort, et flexible [...] capable de faire face aux défis de la mondialisation [...] » (Bresser Pereira, 1996, pp. 21-22).

13Selon lui, un nouveau projet national doit donc miser sur l’augmentation de la capacité de l’Etat et non sur son affaiblissement. La mise en place d’un plan fiscal permettra de rendre à l’Etat son efficacité comme entrepreneur, le propre d’un Etat gestionnaire. Néanmoins, il reconnaît que l’ajustement fiscal, suivi par des réformes de l’Etat, trouve des adversaires redoutables : « Les riches ne veulent pas payer encore plus d’impôts ; les bureaucrates ne veulent pas perdre les privilèges de la prévoyance ; la classe moyenne haute ne veut pas voir réduits les transferts de l’Etat, en l’occurrence vers les universités publiques ; la gauche bureaucratique ne veut pas non plus des réformes qui fortifient l’Etat et le marché ; la droite néolibérale veut des réformes qui en finissent avec les droits légitimes au nom de la flexibilisation du travail » (Bresser Pereira, 1998).

Une appropriation privée de la sphère publique

14L’Etat lui-même ne s’exprime évidemment pas directement, mais il le fait par le truchement des groupes dominants installés dans l’appareil étatique : gestionnaires d’entreprises étatiques, savants conseillers du prince, magistrats et juges, politiciens, hauts fonctionnaires, intellectuels organiques, hauts stagiaires des fonctions économiques publiques, fonctionnaires de carrière au pouvoir judiciaire et à l’exécutif, fonctionnaires de carrière diplomatique. Les opinions sont diverses mais recoupent largement la division de la société brésilienne.

15Les relations entre la société et l’Etat au Brésil ont donc été marquées par une sorte d’appropriation privée de la sphère publique. Etant donné les couches archéologiques laissées par les diverses formes d’Etat qui se sont succédé au long de sa constitution (patrimoniale, coloniale impériale, oligarchique, autoritaire, démocratique), il est très difficile de distinguer à l’intérieur de l’Etat les droits des privilèges, puisqu’il y a des corporations amalgamées en son intérieur, très solidaires avec le système de pouvoir et liées à des privilèges hiérarchisés au sein de la société civile. A l’image des autocrates, certains fonctionnaires publics et syndiqués des entreprises d’Etat ont 157 toujours eu l’idée que l’Etat leur appartenait. Et s’ils le possèdent, ils s’y identifient aussi, ce qui est un trait marquant de la culture politique brésilienne et de celle de plusieurs pays latino-américains.

16La bourgeoisie, dans ses diverses formes, et certaines catégories de travailleurs ont toujours subi de très fortes influences de l’Etat, traduites tantôt en privilèges (pour les dominants), tantôt en châtiments (pour les dominés). L’histoire républicaine du Brésil (surtout depuis la Nova República, à partir de 1930) se caractérise par une forte emprise étatique sur la société et la formation d’une culture politique centralisée, une sorte de monarchie présidentielle. Les élites économiques et les politiciens oligarchiques ont toujours su utiliser l’Etat. Getúlio Vargas, archétype du leader national-populiste et autocrate paternaliste, fondateur de l’Etat entrepreneur au Brésil, disait ouvertement à ses ennemis que la rigueur de la loi les attendait tandis que ses amis recevraient les faveurs de l’Etat.

17De façon caractéristique, l’un des traits de la culture réformatrice de l’Etat brésilien est celui de la « voie fiscale par le haut », mise en place par un petit cercle de technocrates (en général des économistes). Il s’agit d’une sorte de symptôme impérial présent dans les principaux plans de redressement économique depuis 1986, dont le Plan real constitue l’un des derniers avatars. Pour résumer, cette logique se caractérise par deux éléments : d’abord, le gouvernement et les forces d’opposition ont de grandes difficultés à incorporer le conflit en tant que composant du processus de négociation politique et les comptes se règlent discrètement ; ensuite, et comme conséquence de l’absence du « jeu de la dissension », la société dans son ensemble n’a pas de prise réelle sur le partage des gains et des pertes. La distribution, forcément inégale, des gains et des pertes est donc caractérisée par un système de prise de décisions structuré depuis longtemps autour de petits cercles du pouvoir central, liés à des groupes, également organisés, de la société politique et de la société civile.

18Une idéologie néolibérale non adaptée à cette réalité aura de très grosses difficultés à s’imposer et à mobiliser des forces sociales connues pour leur autonomie. Ce qui donne corps au double « paradoxe orthodoxe » (Kahler, 1989) de la mise en place d’un système à contenu néolibéral par l’Etat lui-même. D’une part, il introduit chez les agents de l’Etat un dilemme difficile à résoudre entre d’un côté leur loyauté à la collectivité ou leur obéissance au programme gouvernemental et de l’autre côté leurs propres intérêts, de nature corporatiste ou personnelle en cas de licenciements ou de mesures mettant en cause des avantages acquis. D’autre part, il demande une expertise technique accrue et la mise en place d’une nouvelle bureaucratie, ce qui conduit en quelque sorte à un renforcement de l’Etat et de sa capacité de contrôle sur la société plutôt qu’à son affaiblissement.

Les enjeux mondiaux du débat

19Qu’y a-t-il derrière ce débat ? A l’évidence il ne s’agit pas simplement de remédier à certaines dysfonctions dans la production des services publics. Les enjeux sont en réalité beaucoup plus larges. Ils touchent à la place du Brésil dans le monde et à la structure de la société brésilienne dans son ensemble.

20La droite, les entrepreneurs et les modernistes perçoivent la mondialisation comme inévitable et l’adaptation de l’Etat brésilien comme nécessaire ; selon des opinions outrancières, il faut même accepter la mondialisation, surtout en raison des effets bénéfiques qu’elle apporte aux pays émergents puisque le néolibéralisme de cette fin de siècle s’accompagne partout d’une irruption démocratique (Campos, 1998). De ce point de vue n’existe que le texte néolibéral, une espèce d’écrit sacré, un manuel qui précise la façon dont les choses doivent tourner pour aboutir au meilleur des mondes, à condition que les prescriptions à propos de l’amenuisement du rôle de l’Etat soient acceptées.

21Cette perception s’exprime clairement dans le discours des entrepreneurs, surtout de ceux liés aux projets économiques nés du programme des privatisations récentes. Pragmatiques, ils prônent l’ouverture de la société brésilienne et son adaptation. Ainsi, Benjamin Steinbruch (1998) estime que les investissements étrangers, en particulier en jumelage avec les capitaux nationaux, permettent l’amélioration de la production brésilienne et l’insertion compétitive de l’industrie (en l’occurrence la sidérurgie) dans le marché international. Selon cette vision, le mot d’ordre est donc la création d’entreprises mondialisées, ayant leur siège au Brésil mais cherchant de nouveaux espaces ailleurs.

22D’autres courants tentent de concilier la mondialisation et un renouveau du projet national. Selon Mangabeira Unger (1998), la force motrice de la nouvelle économie mondiale dépend du réseau international des « avant-gardes productives ». S’appuyant plus sur l’innovation permanente que sur le capital ou la technologie, ces avant-gardes productives échangent des ressources, des idées et des personnes. Elles s’associent avec d’autres en réseaux un peu partout (dans les pays riches comme dans les pays pauvres). Leur prospérité ne dépend que très peu des Etats et les politiques sociales ne 159 peuvent rien ou quasiment rien pour compenser les effets déstabilisateurs d’une division des forces productives entre « avant-gardes » et « arrière-gardes ». En conséquence, Unger prône une adaptation de la régulation étatique dans un projet national qui appuierait ces « avant-gardes » au Brésil au moyen d’une redéfinition des rapports entre les fonds publics (caisses de prévoyance) et l’investissement productif, tout en maintenant un fort contenu social.

23Face à ces discours, lorsqu’on analyse le rôle de l’Etat dans l’actuel contexte des profonds changements sociaux à l’échelle planétaire, il faut s’interroger à propos des systèmes explicatifs (et pourquoi pas des croyances sur lesquelles ils sont fondés) utilisés par des acteurs cherchant à maintenir ou à modifier le statu quo. Pour y aboutir, il est souhaitable de parvenir à identifier et à comprendre leurs parcours et leurs rôles dans la société comme un tout, sans sous-estimer la genèse qui configure les structures de leurs intérêts, de même que les contraintes et les dynamiques qui influencent leurs orientations. L’identification de ces acteurs collectifs, nationaux et internationaux est donc une tâche préalable pour décrypter leurs intérêts, leurs stratégies et par conséquence leurs visions de la société.

24Ces systèmes explicatifs ne sont bien entendu pas neutres. Ils ne dérivent pas d’une science économique ou sociale toute-puissante, même si elle se soucie de juguler certains gaspillages fiscaux, un thème fort à la mode. Si désormais le contexte et les enjeux de la mondialisation sont incertains à plusieurs égards, les disputes n’en demeurent pas moins imprégnées d’un sens idéologique, que ce soit de la part des gouvernements ou des agences internationales (notamment le Fonds monétaire international ou la Banque mondiale), producteurs d’idées orientées par une rationalité bien précise qui exercent un contrôle sur les Etats-nations, eux-mêmes entités mi-désuètes, mi-impuissantes.

Résistances

25Par ailleurs, on ne peut pas méconnaître les résistances. Cet ordre n’est pas nécessairement inexorable. Il existe une importante bureaucratie corporative affiliée aux syndicats de l’Etat ainsi que du personnel de la santé et de l’éducation publiques, plus encline à développer des stratégies de résistance vis-à-vis de la réforme de l’Etat. Un exemple de ce cas de figure est celui du personnel des universités publiques fédérales (professeurs et fonctionnaires), qui ont fait grève plus de cent jours en 1998. Ce qui est en jeu n’est pas seulement la question des salaires, mais le destin même de cette institution 160 publique. S’il est vrai que l’Etat devient de plus en plus insolvable même pour payer les salaires de son personnel, le véritable problème n’est pas là ; il se situe surtout dans la dette publique interne qui, de longue date, sert à rembourser les intérêts dus au marché financier qui, avec cet argent, finance à nouveau la dette publique, s’enrichissant au passage. L’endettement de l’Etat ne sert presque jamais à financer des mesures sociales. Quant au rôle des fonctionnaires de l’Etat, ce n’est pas la première fois qu’ils sont désignés comme boucs émissaires. Les privilèges de certains fonctionnaires dotés de salaires ou de retraites nettement au-dessus de la norme, nombreux il faut le dire, servent d’excuse à une généralisation abusive et aux attaques contre l’Etat.

26Au Brésil, les luttes populaires menées tout au long de la période de transition, depuis 1980, ont donné naissance à de nouveaux mouvements sociaux et à une culture politique institutionnelle innovatrice. Il reste à savoir si la société, l’Etat y compris, est capable de satisfaire ces demandes réprimées depuis longtemps. Si la réforme de l’Etat en cours ne tient pas compte de ces revendications populaires et n’incorpore pas ces demandes, c’est parce que l’Etat lui-même ne contient pas tous les ingrédients nécessaires qui rendent une société démocratique. Le temps de l’Etat au Brésil n’est pas encore celui d’une société démocratique à part entière.

27Au fait que le système politique brésilien ne peut assurer que partiellement les règles du jeu démocratique s’ajoute la difficulté d’assurer à tous les conditions d’une pleine démocratie sociale et d’une citoyenneté complète (Diniz, 1997, chap. 5, p. 199.). Le déficit de la démocratie sociale trouve son écho parmi les victimes du processus de modernisation : expropriés de la terre à la campagne, sous-employés, chômeurs et sans-abri en ville, enfants abandonnés aux aléas des rues ; sécheresse séculaire et de la famine au Nord-Est ; maladies du sous-développement et analphabétisme. Ce sont les remparts qui empêchent à la fois le développement humain et toute chance d’aboutir à une société moins inégale.

28La contradiction qu’il faudra surmonter tient à ceci : d’un côté, on trouve un Etat qui se réclame d’une nouvelle rationalité, plus sélective, qui cherche à ajuster la société au marché globalisé. Pour y aboutir, le gouvernement essaie de réformer l’Etat en créant des organisations sociales publiques non étatiques, en décentralisant les services sociaux et en professionnalisant davantage la fonction publique. De l’autre côté, ces mesures n’atteindront que les couches organisées de la société, car un modèle social de fonctionnement libéral dépend d’individus porteurs de droits, investis des conditions de citoyenneté à part entière. Or, dans les situations d’hétérogénéité propres à la société brésilienne, à qui reviendra le rôle de décider les mesures capables de rompre avec ce cercle vicieux ? Cette contradiction ne relève pas seulement du fort degré d’inégalité de la société brésilienne, mais elle reste un problème politique, au cœur même du grand défi, non résolu, de la (dé)construction d’un Etat et d’une société qui exigent d’être conçus différemment.

29De toute façon, les mesures liées à la réforme actuelle de l’Etat ne résoudront pas à elles seules le problème chronique des services publics et de leur qualité. Pour y parvenir, il faudrait réorienter les investissements dans des programmes stratégiques en faveur de la production d’aliments pour la population à faibles revenus, de l’emploi agricole comprenant un plan de réforme agraire, des emplois urbains avec l’éradication des bidonvilles et de la violence, ainsi qu’en faveur de l’enfance et l’adolescence, c’est-à-dire une véritable révolution dans l’éducation à long terme.

30Il faut ici évoquer ce qui semble évident, mais qui nous fait plonger dans un paradoxe approprié à notre sujet. Il s’agit du décalage entre certains processus économiques et d’autres de nature sociale et politique, par suite de la mondialisation. C’est un philosophe espagnol, Fernando Savater (1997, p. 182), qui nous le signale : si les droits humains étaient effectivement universaux, la mondialisation de l’économie appuyée uniquement sur l’augmentation des profits, et sur leur concentration en quelques mains, engendrerait des réactions tout autres que la docilité et la résignation actuelles.