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La pensée comptable

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Marc Hufty

Controverses

Misère de la nouvelle gestion publique

François-Xavier Merrien

Texte intégral

1Si la notion de NPM (en français NGP, pour « nouvelle gestion publique ») doit son essor en Suisse à la publication du désormais best-seller de David Osborne et Ted Gaebler (1992), la notion est plus ancienne et prend naissance au début des années 80 dans les pays anglo-saxons. Aujourd’hui, ce mouvement se répand dans tous les pays de l’OCDE, quelle que soit la couleur politique des responsables. L’intérêt pour la NGP est manifestement lié à ce qu’il faut bien appeler une crise de la légitimité de l’action publique ou des frontières de l’action publique ; crise plus ou moins large, plus ou moins partagée, mais qui, dans son ensemble, marque la rupture avec une période de croyance dans la capacité d’action des gouvernements et des Etats sur la société (en matière de croissance, d’égalité sociale...), justifiant la croissance des Etats-providences et des services publics.

2Les périodes de crise sont particulièrement favorables aux discours révolutionnaires et prophétiques, ceux qui appellent à la destruction de l’ordre ancien et promettent un avenir glorieux. Aussi paradoxal que ceci puisse paraître, la NGP appartient à la catégorie des discours prophétiques et incantatoires qui occulte l’ambiguïté et le flou des recettes proposées comme autant d’impératifs catégoriques.

3March, Cohen et Olsen (1989) soulignent le fait que nombre de décisions importantes sont prises dans la confusion, à la suite d’une rencontre fortuite entre la nécessité d’agir et l’existence de solutions déjà prêtes mais parfois mal adaptées à l’objet. Il en résulte des décisions qui ne répondent à aucune nécessité réelle, ou qui n’ont pas été vraiment planifiées, ou qui conduisent à des réalisations absurdes.

4Kingdom (1984) nous apprend pour sa part que, dans la vie publique, une réunion de facteurs contingents types conduit souvent à mettre une politique sur agenda. Le plus fréquemment, c’est la mise en relation de trois phénomènes de nature différente : une dramatisation de problèmes existants, des réseaux d’experts ayant des solutions à vendre, et des responsables politiques qui trouvent là une opportunité à exploiter ou une solution toute faite pour les incertitudes du moment.

5Pourtant, si on en juge par la tonalité générale des articles de presse qui lui sont consacrés, la NGP a déjà gagné la bataille des symboles. Mais cette victoire a été remportée au prix d’une confusion entre d’un côté un ensemble de réformes entreprises par les administrations pour améliorer leur fonctionnement tout en conservant l’essence même du service public, et, de l’autre, une utopie néolibérale, artefact de faits, d’affirmations non fondées, d’expériences mal ou peu évaluées et de recueil d’éléments abusivement regroupés sous le chapeau de la nouvelle gestion publique.

6Certes, les dérives qu’a connues l’administration, dérive bureaucratique et dérive des coûts notamment, appellent une réflexion approfondie sur l’évolution du service public. L’idée d’instaurer une gestion nouvelle des administrations, de les rendre plus transparentes, plus ouvertes aux usagers, plus innovantes et moins dispendieuses relève d’intentions louables et recommandables, mais la NGP participe d’une autre ambition. On a trop tendance en Suisse à répandre une version soft de la NGP ; ce faisant, on tend à occulter le cœur de l’idéologie qu’elle diffuse.

Le cœur du programme NGP

7Le cœur de la NGP est la volonté d’imposer partout, dans les administrations régaliennes aussi bien que dans les administrations de services, les valeurs et les modes de fonctionnement de l’entreprise privée. Loin d’être un ensemble de recettes pragmatiques, inodores et sans coloration idéologique – et même si on peut trouver dans ce véritable bricolage idéologique des propositions pragmatiques et utiles -, la NGP se situe dans une relation de proximité évidente avec les penseurs de la nouvelle droite. La force de la NGP est d’avoir su tirer un magnifique profit des mots : management, réinventer le gouvernement, mettre l’administration au service de ses clients... 142 tous ses slogans ont la force des publicités réussies et dix fois plus d’impact que les formules traditionnelles de fonction publique, d’administration, de service public, qui prennent alors un coup de vieux.

8Le plus détestable dans l’idéologie diffusée par la NGP est sa capacité à dévaluer les anciennes notions ; pire encore, à opérer une véritable transmutation de sens, du positif au négatif. Et, sur le long terme, les conséquences de cette remise en cause des valeurs peuvent se révéler particulièrement dangereuse. Les critiques les plus sévères notent que la NGP manque tout autant d’un fondement philosophique que d’une base empirique solides.

Les limites théoriques de la NGP

9Il existe deux niveaux d’évaluation négative des effets réels de la NGP. Le premier porte sur les effets pervers inattendus des réformes. Il attire l’attention sur la nécessité de corriger rapidement ces travers. Le second niveau de critique est plus radical puisqu’il met en cause l’essence et les ambitions mêmes du programme.

10A force de réduire la NGP à une simple technologie de réforme administrative, on finit par en oublier les fondements épistémologiques. Le postulat fondamental sur lequel repose la NGP est celui défendu par les théoriciens du public choice : les fonctionnaires ne recherchent pas l’intérêt général. Ils cherchent plus simplement à maximiser leur utilité personnelle (en termes simples, ils cherchent à satisfaire leurs intérêts personnels) -postulat contestable et qui fait l’objet de critiques nombreuses, y compris chez les économistes néolibéraux. Quoi qu’il en soit, c’est cette hypothèse qui fonde le programme fort de la NGP : la nécessité d’introduire du marché et une dynamique concurrentielle au sein des administrations publiques, la volonté de donner du pouvoir au consommateur improprement nommé usager.

11Mais tout cela suppose un présupposé discutable : celui selon lequel le marché est applicable partout. Or, selon Williamson (1985), Prix Nobel d’économie, le marché est la meilleure solution sauf s’il existe un nombre insuffisant de parties contractantes, si les conditions de production du service sont trop complexes et trop incertaines, si la structure des investissements est rigide, si les éventualités qui conditionnent la réalisation du contrat sont trop nombreuses et si l’opportunisme des agents économiques risque d’augmenter considérablement ses coûts de réalisation. Il n’est pas besoin d’être un économiste de haut niveau pour comprendre qu’il s’agit là de conditions 143 nombreuses et difficiles à réunir.

La NGP comme idéologie

12Comme toute pensée mythique, la NGP ne cherche pas à établir scientifiquement le vrai et le faux. Elle cherche à donner sens au monde. Le nouveau mythe administratif apporte des réponses aux angoisses des politiques : pourquoi j’existe, comment expliquer le malheur et la souffrance, que puis-je faire ? A toutes ces questions les grands prêtres de l’expertise apportent des réponses réconfortantes : oui, la solution existe, oui, vous avez raison d’espérer et de croire en nous.

13La NGP n’est pas « falsifiable ». C’est ce qui en fait le succès. Les scientifiques auront beau démontrer la précarité des résultats, les effets pervers, les coûts induits, qu’importe.

14En déboulonnant l’Etat de son piédestal, le nouvel évangile administratif mobilise avec succès les oppositions mythologiques entre le pur et l’impur, le noble et le vulgaire, le sacré et le profane, qui prennent ici les figures modernes des oppositions entre le nouveau et le vieux, le client et l’usager, le manager et le fonctionnaire, l’efficient et le routinier.

15La NGP s’inscrit dans l’ordre de l’imaginaire. Elle réactive la quête de l’unité originelle, en évoquant une société enfin réconciliée avec elle-même, un temps d’avant la séparation entre le public et le privé, une société autorégulée. La NGP s’inscrit dans la symbolique du dépérissement de l’Etat. Elle suscite la référence à un paradis perdu ou à venir, un monde dans lequel les problèmes trouveront magiquement une solution et les besoins seront satisfaits à moindre coût. La NGP signifie l’évanouissement de l’Etat.

Les limites pratiques de la NGP

16Tout le monde admet aujourd’hui que l’introduction de la NGP a des effets inattendus particulièrement pervers. En confiant le pouvoir d’agir à des agences autonomes, les autorités publiques se privent de la capacité de coordination et de planification de l’action publique.

  • Les agences deviennent de plus en plus indépendantes. Elles génèrent leur propre culture organisationnelle, monopolisent l’expertise légitime dans leur secteur et deviennent rétives face aux directives centrales.

  • La réforme affaiblit également le principe d’accountability (devoir de rendre des comptes). En dépit de toutes les enquêtes relatives à la satisfaction, les clients sont bien incapables d’influer réellement sur les décisions.

17En définitive, les autorités sont désarmées pour s’attaquer aux problèmes nouveaux, puisque les unités autonomes restent obstinément fidèles à leur mandat.

18L’erreur fondamentale de la NGP est d’induire les responsables à s’intéresser prioritairement à l’efficience de leur organisation, en négligeant de répondre aux besoins de la société. Un grand nombre de dirigeants locaux considèrent que la réforme a conduit à privilégier les produits des organisations spécifiques en se désintéressant des résultats visés par l’action publique. On a montré par exemple que, alors que la performance de chacune des organisations concernées a semblé s’améliorer – les écoles ont développé de meilleurs programmes scolaires, les départements d’action sociale de meilleurs programmes d’orientation et de conseil, les forces de police de meilleurs taux de répression -, le problème général de la « jeunesse en difficulté » est resté tout aussi crucial. Et la situation est également problématique dans les domaines de l’économie, de la santé, du social ou de l’éducation. Pour contrecarrer cette dérive, les responsables locaux cherchent à réintroduire des mesures de coordination et de planification, mais la tâche est difficile (Moe, 1994).

19La raison tient peut-être à ce que la NGP repose sur une erreur manifeste d’appréciation. En effet, la quasi-totalité des experts concluent à un échec relatif.

  • Après dix-sept ans d’application de la NGP au Royaume-Uni (1979-1986), les services de l’Etat ne sont pas plus performants. Le changement dans le statut organisationnel n’exerce pas toujours un effet positif sur les performances. Les économies budgétaires ont parfois même rendu l’administration moins efficace. Les services officiels eux-mêmes (rapports officiels de l’Efficiency Unit) portent un diagnostic plutôt pessimiste.

  • De manière plus générale, se fondant sur une évaluation générale portant sur les effets de l’introduction de mécanismes de type marché (MTM) dans les pays développés, François Lacasse (1993), de l’OCDE, estime qu’il existe une tendance nette à « l’exagération des capacités de ces mécanismes comme outil d’amélioration de l’efficience ».

20Cependant, la sous-estimation des facteurs organisationnels n’est pas la seule raison de cet échec relatif de la NGP ; d’autres raisons, beaucoup plus sérieuses, doivent être mises en évidence.

La recherche dangereuse de l’efficience

21La majorité des réformes que l’on vise à introduire dans l’administration publique cherchent à introduire ipso facto des principes issus du monde des entreprises.

22L’efficience est un concept si majestueux, si empreint de beauté formelle, que nous hésitons tous à discuter de sa pertinence. Pourtant, la contrainte 145 d’efficience est la pire que l’on puisse imposer à l’organisation administrative. L’efficience exige l’homogénéité, la banalisation, la standardisation des opérations administratives. Dans le monde industriel, l’efficience s’appelle aujourd’hui organisation maigre, production juste à temps et zéro stock. Mais imposer ce mode de fonctionnement à l’administration est absurde. Le vie administrative, la vie juridique sont infiniment plus complexes.

23Une bonne administration ne recherche pas l’efficience ni l’économie des moyens. Une bonne administration recherche l’efficacité, c’est-à-dire la plus grande proximité possible entre les résultats souhaités et les résultats obtenus. Une bonne administration, c’est une administration fiable, autrement dit une administration qui minimise les erreurs. Une bonne administration ne peut avoir l’efficience comme objectif fondamental. L’efficacité et la fiabilité demandent une certaine lenteur - le temps qu’il faut -, ainsi que le respect des règles de droit et des règles de procédure. Elle exige aussi un personnel en nombre suffisant, dévoué à ses tâches, animé non par le désir d’accumuler le maximum d’actes administratifs, mais par la volonté d’accomplir son travail le mieux possible.

L’usager n’est pas le client

24Le service public est sur la défensive en cette période de déficits des budgets publics. Il est souvent incapable de justifier sa propre existence. Pourtant, il faut rappeler que l’administration publique a été longuement édifiée sur la base d’une réflexion visant à assurer le fonctionnement de l’Etat, la démocratie, et le service du public.

25Les règles du service public, qui nous paraissent aujourd’hui comme autant de carcans, ont été élaborées afin de limiter la corruption, de contrôler l’exécution régulière des mesures adoptées et d’assurer la continuité des services et l’égalité des citoyens

26De nombreux exemples récents démontrent à l’envi que la corruption est un risque inhérent à la vie publique et que ce risque augmente dès lors qu’intérêt public et intérêts privés commencent à nouer des relations dangereuses (par exemple lorsqu’il s’agit de privatiser un service public ou encore lorsque les services ou des allocations publiques deviennent des biens privés). Qu’il s’agisse de l’octroi de services ou d’allocations publiques (un logement, un emploi...), de la concession ou de la privatisation d’un service public, la démocratie et la transparence reposent sur le respect strict de règles de droit (légalité, neutralité, équité, etc.) que le marché ne produit pas spontanément.

27La démocratie exige la production de règles justes et pertinentes, mais il 146 faut aussi veiller à leur application et évaluer leurs effets. Au-delà, il est de la plus grande importance de veiller à conforter les valeurs, l’ethos du service public, sans lequel rien ne serait possible. L’essence de cet ethos est le comportement désintéressé, c’est-à-dire un comportement qui trouve dans la règle de droit, et non dans l’intérêt privé, le fondement de son action.

28Nous avons mis des siècles à produire la figure du fonctionnaire désintéressé. Une telle édification est inséparable de la construction d’un espace public séparé de l’espace privé et de l’arbitraire des princes. Cette idée d’une société régie par le droit et servie par une catégorie particulière d’individus ayant épousé l’universel, comme aurait dit Hegel, doit beaucoup à des luttes symboliques difficiles livrées au cours du xviiie siècle par des juristes et des hauts fonctionnaires dont beaucoup étaient protestants ou jansénistes, contre des aristocrates trop enclins à l’arbitraire. Ce serait une erreur de l’oublier. Dans le monde d’aujourd’hui, et ce malgré le processus dit de globalisation, l’espace du désintéressement des agents publics est encore un espace très régional. Dans combien de pays pouvons-nous faire confiance au comportement désintéressé des agents publics pour obtenir une autorisation, un emploi ou un service ?

29Lorsque le service public fonctionne mal, lorsqu’il devient opaque aux administrés et génère corruption et clientélisme, la faute en incombe à une faiblesse de la puissance publique se traduisant par un mépris des principes fondamentaux du droit public et une absence de contrôle de légalité plutôt que d’un excès d’étatisme. Le récent scandale des pensions d’invalidité en Italie est particulièrement révélateur (sur 13’000 dossiers examinés par le Ministère du trésor, 4000 se sont révélés pure supercherie). Ce peut être aussi faute d’un respect strict de la séparation des pouvoirs ou de la force des contre-pouvoirs (comme c’est par exemple le cas en France).

30On voudrait nous faire croire que le citoyen pourrait, sans autre, quitter la défroque de l’usager pour emprunter l’habit du client, qu’il pourrait magiquement mettre fin à la situation de sujet de l’administration pour adopter celle du consommateur avisé, habilité à critiquer les produits et « à changer de crèmerie » s’il trouve moins cher ailleurs. Comparaison n’est pas raison. La vie économique peut supporter l’erreur et l’échec. Tous les jours, des entreprises meurent et d’autres naissent. Tous les jours, les consommateurs changent de fournisseurs. Ils quittent Renault pour Toyota, Adidas pour Nike ou l’inverse. Ils cherchent la meilleure qualité, au meilleur prix, et ils ont raison. Mais ce n’est pas du tout la situation dans laquelle se trouvent les usagers de l’administration publique. Les citoyens ne peuvent abandonner un service public pour un autre. Une faillite des services administratifs est impensable. Le secteur public doit, de manière absolue, assurer la pérennité de ses fonctions. Il lui faut prendre en considération tous les usagers, et pas seulement ses meilleurs clients. Il doit accueillir et traiter tous les dossiers qui se présentent. Les citoyens demandent un service public de qualité, efficace, fiable et équitable. Ils demandent que leurs droits soient reconnus. Ils ne veulent pas la justice de la rue et le règne des polices privées. Ils veulent un monde ordonné, un Etat de droit dans lequel ils peuvent avoir confiance.

Juger le programme de la NGP sur ses résultats

31La NGP repose sur le renversement des principaux axiomes d’action du service public. Elle nie toute différence entre le secteur privé et le secteur public et accorde une importance prioritaire aux résultats (en particulier aux résultats financiers) quand le service public accorde une importance prioritaire au processus (respect de la légalité, de la neutralité, de la continuité). Elle dénie toute utilité aux hiérarchies administratives et aux statuts des fonctionnaires, et préconise la création d’unités autonomes dirigées par des managers disposant de la même autonomie qu’un chef d’entreprise privé. En contrepartie de cette révolution paradigmatique, la NGP nous promet plus d’efficience, plus de satisfaction et autant d’équité.

32Le problème de la NGP est le contraste entre l’importance des prescriptions et la faiblesse des garanties.

33Malgré tous les exemples que l’on peut trouver ci et là, il y a peu de preuves d’un succès réel de la NGP sur les quinze dernières années. Quelques cas (toujours les mêmes : Tilburg, Phoenix ou Christchurch...) sont portés en épingle pour prouver la réussite de la méthode, mais combien d’échecs ? On peut s’interroger sur la validité d’une méthode qui ne peut inscrire à son acquis qu’un si petit nombre de réussites. Le rapport entre succès et échecs dans l’administration classique apparaît de loin bien meilleur. Avec la NGP, dans nombre de cas, l’affirmation de la réussite vaut la réussite. On manque considérablement d’évaluations sérieuses et comparées des réussites et des échecs.

Une amélioration de l’efficience à nuancer

34C’est au nom de l’efficience que les nouvelles techniques de gestion sont proposées. Or les analystes les plus sérieux estiment qu’il existe une tendance nette à l’exagération des capacités de la NGP comme outil d’amélioration de l’efficience. L’évaluation scientifique des résultats conduit à un 148 jugement plus nuancé. De toute évidence, l’introduction de techniques inspirées du marché n’est pas une garantie d’efficience. Dans certaines circonstances et dans certains contextes, les résultats sont positifs ; dans d’autres, beaucoup moins. Et même lorsqu’ils sont positifs, la prise en considération d’effets pervers induit à nuancer cette affirmation. Par exemple, la sous-traitance de services précis faisant appel à des techniques simples tels qu’entretien des bâtiments, buanderie, enlèvement d’ordures, etc., produit généralement des économies substantielles. Par contre, la sous-traitance de services informatiques peut avoir des effets négatifs sur le moyen et le long terme si elle se traduit par une perte d’expertise, et donc par une réduction de la capacité d’adaptation de l’organisation. Et même dans le premier cas les résultats sont discutables, comme le montrent certaines évaluations américaines (Savoie, 1994).

35Par ailleurs, l’efficacité de l’introduction de techniques de NGP est largement fonction de facteurs organisationnels. Toutes les expériences menées à ce jour montrent que les changements organisationnels introduits entraînent des réactions et des comportements d’adaptation qui compromettent les objectifs visés et parfois même détériorent la capacité de répondre correctement aux finalités initiales de la fonction. Là où la NGP a échoué, les fonctionnaires ne veulent plus en entendre parler. De ce point de vue, en entraînant un scepticisme généralisé sur la possibilité de conduire le changement au sein de l’administration, ses effets sont extrêmement négatifs. Au-delà, elle a contribué, et contribue encore, à saper le fondement moral de la fonction publique (Landau et Chislom, 1993).

36Quant aux résultats financiers de l’application de la NGP, certains auteurs considèrent que si on additionne les coûts organisationnels, le prix des études, les délais d’adaptation et les incertitudes quant à une mesure totale des effets induits, les économies annoncées s’avèrent alors pure illusion (une étude récente a révélé que le gouvernement britannique a dépensé 500 millions de livres en consultants pour une économie qui s’élève seulement à 10 millions de livres) (Cox et Lamont, 1993).

Des risques du point de vue de l’équité

37Enfin, même si les résultats dont nous disposons actuellement sont encore trop peu fiables, il apparaît néanmoins que la garantie d’équité n’est pas toujours assurée.

38Il est bon de se souvenir que le client sur le marché économique n’est pas l’usager de l’administration. Hirschman (1970) a démontré de la manière la plus rigoureuse ce qui sépare les deux comportements, et les conséquences 149 que nous devons en tirer, notamment du point de vue de l’équité. Dans le monde économique, le bien public dépend en grande partie de l’existence de situations de concurrence. C’est la concurrence sur les prix ou sur la qualité qui permet au consommateur de parvenir à sa satisfaction. Le mécontentement s’exprime par le rejet et le choix d’un autre objet ou d’un autre vendeur. C’est ce que Hirschman caractérise comme l’exit. Et nous savons depuis Adam Smith que c’est la généralisation des comportements individuels en situation de concurrence aussi pure et parfaite que possible qui conduit à la satisfaction de tous (la fameuse main invisible). Par contre, l’administration monopolise l’offre de certains biens (en théorie les biens publics). Il n’est pas possible ou très difficile de choisir un autre fournisseur. Est-ce à dire que nous ne pouvons rien faire ? Non, nous pouvons, et nous devons, faire connaître notre mécontentement. La voice, qu’elle s’exprime sous forme de protestation ou de réclamation, est la manière normale de produire une rectification des situations insatisfaisantes. Certes, on peut penser que l’efficacité de ce type d’action est moins grande que la première et que la création d’un marché des biens publics serait à maints égards plus satisfaisante. Pourtant, il faut bien prendre conscience que nos gouvernants sont de plus en plus sensibles à l’opinion de leurs concitoyens. Leur élection en dépend et du même coup ils savent aussi demander à l’administration de se corriger. La création d’un marché de biens publics obtiendrait-elle un meilleur résultat ? Les expériences ne manquent pas. On a créé des routes en concurrence avec le rail, subventionné des écoles privées au même titre que les écoles publiques, etc. Que constate-t-on ? En général, la situation globale ne s’améliore pas ; les anciens services publics s’étiolent alors que les services privés prospèrent ; enfin, la population la plus défavorisée, souvent captive du service public, voit sa situation se détériorer. Selon Hirschman, la raison en est que les services publics perdent le moteur de leur amélioration : la voice des personnes les plus cultivées et les plus influentes, qui désormais trouvent leur satisfaction ailleurs, c’est-à-dire sur le marché privé.

39La rénovation de l’administration passe non par la destruction du service public, mais bien au contraire par le renforcement des valeurs qui le fondent ; elle passe par un pacte de confiance avec le monde administratif, par des actes et des discours qui rappellent l’importance des missions du service public ; elle passe aussi, indéniablement, par un renforcement des droits des usagers.

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Auteur

Professeur, Institut des sciences sociales et pédagogiques, Faculté des sciences sociales et politiques, Université de Lausanne.

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