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La pensée comptable

 | 
Marc Hufty

Controverses

De l’irrationalité institutionnelle de la nouvelle gestion publique

Frédéric Varone

Texte intégral

  • 1 Pour une présentation des ambitions initiales et des principes de la NGP : Hood (1991) et Pollitt ( (...)

1Les avocats de la nouvelle gestion publique (NGP) proposent de réinventer « la gestion des affaires publiques » en appliquant des lignes directrices largement inspirées par les règles du marché : la définition d’objectifs et de standards quantitatifs pour la mise en œuvre des politiques publiques, la focalisation sur les prestations administratives plutôt que sur la procédure à suivre, la réduction des coûts par groupe de produits, la gestion d’une unité administrative par un manager disposant d’une marge de manœuvre importante quant au processus de production, le désenchevêtrement et la décentralisation du secteur public avec la création d’agences indépendantes, l’introduction de contrats de prestations entre les institutions politiques et les services administratifs, la motivation du personnel par des incitations pécuniaires, l’orientation vers les besoins des citoyens-contribuables, la programmation finale plutôt que la législation conditionnelle, ou encore la garantie de la liberté de choix pour les clients-usagers. L’application de ces principes de management1 implique une réforme du fonctionnement interne de l’administration publique et une modification des relations entre les gestions politique (dite stratégique) et administrative (dite opérationnelle).

2De l’avis des avocats de la NGP eux-mêmes, les contrats de prestations négociés entre les autorités élues et les services administratifs constituent la principale innovation managériale qui découle du grief d’inefficience porté à l’encontre de la bureaucratie webérienne. Notre discussion traite ainsi des problèmes inhérents à la formulation et à l’application de tels contrats de prestations. A titre de « controverse », nous soutenons ici que, en s’appuyant (implicitement) sur la théorie économique de l’agence, les partisans de la NGP – Matthias Finger et Joost Mönks dans notre contexte – surestiment le poids des calculs utilitaristes chez les décideurs politiques, les bureaucrates et les administrés, en même temps qu’ils sous-estiment le cadre institutionnel et les coûts politiques des réformes proposées. A notre avis, ces éléments exercent cependant une influence sensible sur la mise en œuvre de la NGP et sur le degré de rationalisation du secteur public. Avant d’exposer en détail ces arguments, nous nous prononçons brièvement sur la notion d’un « Etat subordonné au marché » qui est au centre du présent Cahier. Cette discussion liminaire vise à situer le débat – plutôt polémique – sur la NGP au sein du discours plus large sur le rôle de l’Etat et sur ses réformes.

La nouvelle gestion publique : cheval de Troie de l’assaut néolibéral ?

3Deux formes de subordination de l’Etat au marché méritent d’être clairement distinguées sur un plan analytique. D’une part, les économistes néolibéraux remettent en cause le rôle même de l’Etat-providence. Postulant l’efficacité allocative du marché, ils suggèrent de privatiser plusieurs tâches étatiques et de déréglementer au plus vite les secteurs épargnés. La Banque mondiale prône cette vision d’un Etat réduit à un régulateur neutre, assurant le déroulement sans distorsion du jeu de la concurrence entre acteurs privés, selon le dogme de l’économie néoclassique. D’autre part, les avocats de la NGP dénoncent les dysfonctionnements internes de l’Etat bureaucratique. Postulant que la concurrence est une condition nécessaire à l’efficience productive, ils recommandent d’introduire les principes de compétition et de responsabilisation au sein des structures et des procédures bureaucratiques.

  • 2 Lane (1997). L’auteur, cité par Paolo Urio, distingue très explicitement les recommandations de dér (...)

4Cette distinction entre le démantèlement de l’Etat-providence (privatisation et déréglementation ; subordination externe) et la réforme de ses modalités de fonctionnement (commercialisation, « markétisation » ; subordination interne) ne semble pas si facile à opérer2. Paolo Urio soutient ainsi que l’instauration de règles du marché au sein de l’appareil politico-administratif constitue le premier pas – si ce n’est l’équivalent – d’une mise sous tutelle de l’Etat par les acteurs économiques dominants. Adoptant un point de vue opposé, Matthias Finger insiste sur la non-congruence entre la remise en cause de l’Etat-providence en soi et le questionnement à propos des modalités de sa propre gestion. Selon lui, la NGP n’incarne nullement le cheval de Troie de l’assaut néolibéral, mais représente plutôt la seule possibilité viable, car le statu quo ne permettra pas, à terme, de sauvegarder un Etat social, garant de la démocratie, de la justice et de l’égalité.

  • 3 Lane (1997) ; voir aussi les ouvrages concluant à l’absence de convergence entre les expériences na (...)

5Cette divergence des interprétations de la NGP, soit comme phagocyte sournois, rongeant l’Etat-providence de l’intérieur (déréglementation, puis privatisation des services publics), soit comme indispensable ajustement structurel à de nouvelles réalités (globalisation, crise des déficits publics, perte de légitimité), semble surtout s’articuler – mais aussi se figer très rapidement – selon les prédispositions idéologiques des auteurs. Disserter sur les incidences, néfastes versus salutaires, de la NGP se solde par des différends stériles tant que l’argumentation ne se base pas sur des données empiriques. De fait, les premières évaluations des réformes expérimentales du secteur public démontrent qu’il n’y a pas de lien causal évident, linéaire et obligatoire, entre la pratique de la NGP et la réduction drastique de l’Etat-providence. Alors que les deux vont parfaitement de pair en Nouvelle Zélande et en Grande-Bretagne, ce parallélisme n’est par contre pas observable dans les pays Scandinaves3. Aucune conclusion fondée ne saurait donc être clairement établie à ce jour. Compte tenu, entre autres, de la non-convergence des expériences nationales, plusieurs auteurs suggèrent que la NGP ne saurait s’affirmer comme un nouveau paradigme de la gestion publique (Lynn, 1998a). En l’état, chaque chercheur scientifique, consultant privé ou acteur politico-administratif pourra donc très arbitrairement dénicher des données partielles, voire anecdotiques, qui illustrent plus qu’elles ne prouvent et légitiment la justesse de sa position (idéologique).

  • 4 Pour une métaévaluation critique des études antérieures qui évaluent l’introduction de la NGP dans (...)

6Visant une certaine neutralité – ou distance critique – par rapport à cette démarche, nous demeurons toujours dans l’attente d’évaluations solides sur les projets pilotes de NGP actuellement conduits en Suisse et à l’étranger4. Entre-temps, nous nous concentrons sur la subordination interne de l’Etat par l’introduction de règles et d’instruments inspirés du marché privé.

De la théorie de l’agence aux contrats de prestations

  • 5 SCOTT et al. (1997). Les auteurs démontrent que la théorie de l’agence a directement influencé la c (...)

7Les principes de la NGP sont fortement influencés par les hypothèses avancées par l’école du public choice, ainsi que par les théories économiques de l’agence et des coûts de transactions5. Relevant de la nouvelle économie politique ou institutionnelle, ces approches acceptent toutes le postulat de la rationalité économique des acteurs privés et publics. Le champ du politique correspond ainsi à un marché, et les décisions collectives à des équilibres partiels qui résultent de l’agrégation des comportements individuels utilitaristes. Qu’il soit politicien, bureaucrate ou citoyen-client, l’homo oeconomicus opère des choix stratégiques qui visent à maximiser son utilité personnelle, matérielle et immatérielle, exprimée en termes de profits financiers, de droits sociaux, de prestige personnel, etc. (Frant, 1998).

  • 6 Pour une introduction générale aux théories économiques du management public : Blerald (1991) ; Wei (...)

8Selon cette grille d’analyse, on peut interpréter la « gestion des affaires publiques » comme un exercice de management de relations dites d’agence : les décideurs politiques (appelés ici le principal) adoptent des politiques publiques que les services administratifs compétents (appelés ici l’agent) mettent en œuvre6. Comme le législateur est incapable de prévoir et de fixer, dans les bases légales, toutes les dispositions nécessaires à une application linéaire et prévisible de ses politiques, les bureaucrates disposent d’une marge d’appréciation et de manœuvre certaine. Proches du « terrain social », ces derniers connaissent également mieux les coûts effectifs de mise en œuvre des politiques. Il y a donc une asymétrie de l’information au bénéfice des bureaucrates. Dans la mesure où les intérêts (égoïstes) des bureaucrates diffèrent des objectifs politiques (altruistes) défendus par le législateur, les premiers cherchent à instrumentaliser le second lors de la formulation, de la mise en œuvre et de l’évaluation des politiques, afin de s’approprier des rentes (par exemple accroissement du budget administratif, maximisation du prestige personnel, augmentation de l’offre de certaines prestations publiques, sécurité de l’emploi en période de « dégraissage », etc.). Ce comportement opportuniste des bureaucrates conduit à un gonflement régulier du secteur public ainsi qu’à des inefficiences dans la gestion interne de l’Etat.

  • 7 Comme le relève Joost Mönks, la définition de ces contrats de prestations se déroule selon une « st (...)

9Afin de contrecarrer ces effets pervers, il s’agit de mieux définir les missions publiques et les moyens dont disposent les bureaucrates pour atteindre les objectifs fixés par les décideurs politiques. Selon la NGP, les fameux contrats de prestations représentent la solution7 de cette problématique. Premièrement, ces contrats permettent de fixer des objectifs politiques clairs, mesurables et limités dans le temps, ce qui facilite l’évaluation de l’efficacité et de l’efficience des activités administratives. Deuxièmement, ils tendent à augmenter la transparence sur les effets et sur les coûts des interventions administratives, ce qui permet de réduire l’asymétrie de l’information entre les politiciens et les bureaucrates. Troisièmement, si l’adjudication d’un contrat de prestations fait l’objet d’un processus d’appel d’offres public (par exemple concurrence entre administrations publiques et prestataires privés), alors le coût véritable des prestations – soit les coûts de production sans les rentes que les bureaucrates s’approprient abusivement – apparaîtra au grand jour. L’application du principe d’étalonnage (benchmarking) lors de l’évaluation comparative de l’efficience de plusieurs offres de produits administratifs devrait également créer une transparence plus élevée.

10On conçoit aisément que la théorie de l’agence – couplée à celle des coûts de transactions induits par le traitement de l’information – séduise les tenants de la NGP. Non seulement elle permet d’expliquer les dysfonctionnements actuels de l’administration publique, mais en plus elle offre une solution idéale, prête à l’emploi, à savoir la définition d’un contrat de prestations. Selon les termes d’un tel accord conclu pour une durée déterminée, le gestionnaire du service (l’agent) s’engage sur les prestations à fournir avec une définition claire, grâce à la formulation d’indicateurs de performance, de la quantité et de la qualité des produits administratifs ainsi que de la satisfaction des clients. En contrepartie, les autorités politiques (le principal) lui accordent une enveloppe budgétaire, un droit limité à se financer par des recettes autonomes et plus de liberté quant au processus de production. Cependant, aussi attractive que puisse sembler cette argumentation théorique, de nombreux problèmes concrets surgissent lors de sa mise en pratique.

Les citoyens-clients : exclus de la réforme du secteur public ?

11La première question qui se pose avec acuité est celle de savoir qui est le principal et qui est l’agent. L’analyste peut différencier trois types traditionnels de relations d’agence : les citoyens comme principal et les parlementaires comme agents (cf. démocratie représentative et semi-directe) ; le Parlement comme principal et le gouvernement comme agent (cf. séparation des pouvoirs, primauté du législatif), le gouvernement comme principal et le service administratif comme agent (cf. organisation hiérarchique de l’exécutif). En fonction des structures du système politique concerné, on pourra encore distinguer l’Etat fédéral comme principal et les collectivités locales comme agents (cf. structures fédéralistes, subsidiarité) ou l’administration publique comme principal et les organisations paraétatiques ou non gouvernementales comme agents (cf. partenariat public-privé).

  • 8 Relevons ici que les tenants de la NGP se sont largement inspirés de la théorie de l’agence sans po (...)

12A l’évidence, la théorie de l’agence trouve de multiples applications pratiques. Force est par contre de relever que les adeptes de la NGP ne se sont que marginalement penchés sur les implications institutionnelles des contrats de prestations négociés entre tel et tel organe (par exemple Parlement et gouvernement) plutôt qu’entre tels autres (par exemple Parlement et administration). Tous les auteurs relèvent d’une même voix la nécessité de séparer les rôles de financier (Parlement), d’acheteur (gouvernement) et de prestataire (administration) des services publics. Plus rares sont par contre les analyses sur les différents types de contrats de prestations, sur leur hiérarchie institutionnelle, sur la cohérence substantielle de leur contenu, sur leurs modalités procédurales de mise en œuvre et de contrôle, ainsi que sur leurs dimensions proprement politiques. Si le credo rhétorique de la NGP demeure toujours le même – « séparons le stratégique de l’opérationnel, le politique de l’administratif » -, ses applications empiriques s’avèrent fort différentes selon les contextes politico-administratifs. Vu le vacuum théorique de la NGP8, il est peu surprenant de dénombrer autant de modèles de NGP que de collectivités publiques engagées dans une réforme de leur secteur public. Comme le concèdent certains défenseurs de la NGP, il s’agit effectivement d’un processus de « bricolage » qui procède par tâtonnement. Cette expérimentation sociale n’a de sens et ne saurait être profitable que si elle s’accompagne d’une évaluation concomitante des différents projets pilotes, entreprise qui, à notre connaissance, fait encore largement défaut.

  • 9 Dans son tableau recensant les principes, les concepts et les outils de la NGP, Joost Mönks indique (...)

13Comment intégrer les citoyens-clients lors de la définition des (contrats de) prestations ? Cette question est aussi fondamentale pour la NGP, qui promet une réforme orientée vers la qualité et vers la participation communautaire. A vrai dire, personne ne conteste le fait que les citoyens-clients soient le principal du secteur public, le destinataire final des prestations de l’Etat. Néanmoins, les avocats de la NGP se satisfont d’invoquer la nécessité de les consulter lors de la définition des contrats de prestations, sans proposer ni expérimenter de solutions concrètes dans ce sens9. L’exercice rhétorique est consciencieusement répété dans toutes les déclarations d’intention, y compris dans ce Cahier. Dans la pratique, certains projets pilotes s’affranchissent néanmoins sans ambages de leur volet participatif et/ou communautaire. Un défi hautement actuel pour les tenants de la modernisation de l’Etat consiste donc à éviter les dérives technocratiques ou élitistes qui caractérisent certaines démarches de NGP. Cette mise en garde nous semble d’autant plus impérative que, en conclusion de son article, Matthias Finger avance qu’il serait peut-être légitime de soustraire le pilotage des réformes du secteur public au contrôle des acteurs politiques, car leurs intérêts sont directement touchés !

Les bureaucrates : utilitaristes, donc efficients…

  • 10 Notons que les adeptes de la NGP ont des visions parfois différentes de la rationalité économique d (...)

14Les contrats de prestations ne seront motivants pour les bureaucrates que si ces derniers se comportent comme des acteurs utilitaristes, réagissant correctement – d’un point de vue économique – aux nouvelles incitations (telles que réduction du budget si non-réalisation des objectifs, gratification salariale si atteinte des résultats visés, etc.)10. Cette interprétation d’une rationalité instrumentale et parfaite des bureaucrates est réductrice, car elle ignore les capacités cognitives des individus à valoriser l’information et à gérer l’incertitude inhérente à la majorité des décisions (cf. le concept de « rationalité limitée »). En outre, plusieurs travaux empiriques démontrent que les décisions bureaucratiques ne correspondent pas forcément à des comportements utilitaristes (Vatter, 1994). Les acteurs agissent aussi en fonction de normes sociales internalisées et de valeurs morales, notamment altruistes et orientées vers le bien commun. En se conformant à celles-ci, ils cherchent à se forger ou à réaffirmer une identité sociale. De fait, les théories économiques supposent la primauté absolue des résultats substantiels des actions politiques, soit la redistribution des coûts et des bénéfices entre les groupes sociaux. Les acteurs ne sont motivés que par les effets escomptés de leurs comportements stratégiques. A cette vision calculatrice orientée vers les outputs, les théoriciens néo-institutionnalistes opposent une interprétation culturaliste par les inputs et par les processus politiques (throughputs) (March and Olsen, 1989). Ces éléments en amont ou constitutifs des processus décisionnels fondent la légitimité des régimes démocratiques et assurent la socialisation politique des acteurs. Naturellement, ces aspects s’avèrent peu acceptables pour les adeptes de la NGP qui ne tiennent compte que du résultat des activités de l’Etat, les processus politico-administratifs n’ayant aucune valeur en soi et ne servant que de mécanismes neutres de production des prestations publiques.

  • 11 En revanche, nous partageons l’argument de Matthias Finger selon lequel l’Etat doit rechercher une (...)

15La volonté de motiver les bureaucrates par des incitations financières, fixées dans les contrats de prestations, se révèle également problématique d’un point de vue démocratique (Terry, 1998). En effet, cette pratique laisse supposer que tous les fonctionnaires sont motivés par des calculs intéressés et agissent de manière opportuniste, ce qui contraste avec l’idéal type de l’agent dévolu à la cause publique et au bien-être général. L’image de l’Etat ainsi véhiculée par la NGP s’avère peut-être défavorable pour l’ensemble du gouvernement, déjà mal perçu par les citoyens. En effet, comment légitimer en fin de compte un Etat par le fait qu’il est efficient11 et que l’administration réalise un équilibre financier, voire un bénéfice, lors de l’offre (marchande) de ses prestations publiques ?

Indicateurs de la performance : coûts politiques de la transparence12

  • 12 Pour une argumentation plus détaillée sur ce point, voir Knoepfel et Varone (1998).

16Les contrats de prestations requièrent la définition ex ante d’indicateurs qualitatifs et quantitatifs sur les objectifs politiques à atteindre. En fin de période contractuelle, ces indicateurs de performance sont mesurés pour évaluer si le contrat est dûment rempli. De fait, la discussion théorique et les débats politiques relatifs à la NGP se focalisent de plus en plus sur le concept même d’indicateurs de performance et sur la possibilité de le rendre opérationnel dans la pratique.

17Les indicateurs de performance retenus dans les contrats de prestations devraient concerner non seulement les produits et les prestations administratifs (outputs), mais aussi les effets réels (outcomes, objectifs visés) de l’action étatique quant à la résolution des problèmes sociaux souhaitée par les politiques publiques (Kettl, 1997 ; Bouckaert, 1996 ; Carter et al., 1995 ; Flynn, 1986). Un haut degré de rationalisation interne à l’administration et un faible coût de production administrative des outputs ne conduisent qu’à un activisme bureaucratique vide de sens aussi longtemps qu’il ne produit aucun effet ou des effets non voulus. Parler de performance publique n’a de sens que si les citoyens-clients de l’administration sont satisfaits, si les problèmes collectifs qui les affectent sont amoindris, voire résolus.

18Les indicateurs de performance définis au niveau des outputs et des outcomes ne se limitent nullement à une mesure technique, pouvant se greffer aisément sur les politiques actuelles. Au-delà, ils impliquent de repenser le caractère même des interventions étatiques et des structures institutionnelles sur lesquelles elles reposent, dans le sens d’une rationalité et d’une transparence plus élevées. Comme le note Joost Mönks, cette transparence accrue constitue un apport potentiel de la NGP. Mais la définition d’indicateurs n’est possible que si les contrats de prestations définissent clairement les objectifs politiques à atteindre. Cette condition signifie que les objectifs (outcomes visés) soient formulés dans le langage du problème social à résoudre (par exemple un taux de chômage de X % chez les personnes ayant une formation professionnelle). L’adoption politique de tels indicateurs se heurte cependant à des difficultés certaines, car elle implique que les autorités politiques définissent sans ambiguïté le risque collectif acceptable par rapport à un problème social déterminé, soit le « taux » tolérable de non-résolution du problème (par exemple le risque que X personnes soient victimes d’infractions car Y évasions d’un centre d’incarcération sont tolérées dans son contrat de prestations). Les indicateurs de performance tendent donc à rendre tangible et à quantifier la portée du risque collectif propre à une politique publique.

19Les ressources de l’Etat étant limitées, surtout en période de crise budgétaire, les décideurs politiques formulent, dans les contrats de prestations, des priorités d’action dans le temps et dans l’espace. Comme corollaire, ce choix implique des déficits (temporaires) de mise en œuvre dans des régions, des domaines et/ou auprès de groupes sociaux définis qui, pour la période contractuelle, ne sont pas considérés comme prioritaires. Ce processus de discrimination est inhérent à toute politique publique, par nature redistributive entre les groupes sociaux. La visibilité de ces inégalités de traitement passagères, ou de l’exclusion durable de certains groupes, est donc plus élevée grâce aux indicateurs de performance.

20Compte tenu de cette transparence accrue, l’application d’indicateurs de performance pourrait se heurter rapidement à divers obstacles institutionnels. Comme ces indicateurs visent à lever « le voile d’ignorance » sur les effets redistributifs des politiques entre les groupes sociaux, effets peu explicités jusqu’à présent, nous envisageons une hausse de la conflictualité politique et sociale ainsi qu’une résistance du Parlement et/ou du gouvernement à exposer clairement les objectifs et les priorités de leurs interventions. Nous nous attendons à une faible volonté politique de légitimer des indicateurs de performance et des contrats de prestations adéquats (soit au niveau des outputs, mais aussi des outcomes). La non-transparence des produits et des effets de l’action étatique a peut-être des coûts politiques et sociaux moins élevés que ceux imposés par la mesure de la performance publique selon la NGP... Que l’on nous comprenne bien : nous ne suggérons en aucun cas qu’une transparence accrue sur les résultats de l’administration n’est pas souhaitable, bien au contraire ; nous insistons uniquement sur le fait que cette plus grande transparence ne pourra pas être institutionnalisée aussi rapidement et facilement que le promettent les consultants en NGP. Définir des indicateurs de performance ne se réduit pas à un exercice technique (ou opérationnel), mais relève de la sphère politique et implique de facto un arbitrage de conflits d’intérêts.

Système politique : contraintes institutionnelles de la NGP

  • 13 Halachmi (1996). L’auteur qualifie de « syndrome du Pharaon » cette attitude des décideurs politiqu (...)
  • 14 Sur ces éventuels effets pervers de la NGP : Knoepfel (1995 et 1996).

21La difficulté de trouver un consensus sur des objectifs quantitatifs clairs ou sur la désignation discriminatoire des groupes bénéficiaires conduit les décideurs politiques à se limiter sciemment à une rationalisation interne de l’administration. Plutôt que de fixer les problèmes prioritaires à résoudre et les groupes sociaux à (dé)favoriser, ils exigent de tous les services administratifs des sacrifices symétriques. Pour des raisons partisanes ou institutionnelles, les décideurs tendent à se distancer de leurs responsabilités vis-à-vis des outcomes des politiques publiques. Conjointement, ils responsabilisent plus directement les services administratifs, mais cette fois-ci uniquement vis-à-vis des outputs13. Par là, la NGP risque d’induire une (re)politisation des bureaucrates, qui devront assumer eux-mêmes ces décisions politiques. Pareille situation serait plutôt paradoxale, car la NGP vise justement à séparer les décisions politiques (dites stratégiques) de leur exécution administrative (dite opérationnelle). Plusieurs autres difficultés et effets pervers risquent d’apparaître si les indicateurs ne sont définis qu’au niveau des outputs administratifs, ce qui constitue une solution d’échappatoire à la difficulté de responsabiliser le secteur public sur les effets de ses interventions. Citons à titre d’exemples la concentration des efforts administratifs sur les prestations publiques qui rapportent des points budgétaires, la production de données fictives sur des indicateurs ne reflétant pas l’évolution réelle des problèmes sociaux à résoudre ou la perte de certains acquis démocratiques inscrits dans le droit administratif14.

  • 15 Sur cette classification des régimes politiques, voir la tradition de recherche entreprise par les (...)
  • 16 Les auteurs les plus critiques vis-à-vis de la NGP soulignent par contre le poids décisif des insti (...)

22La difficulté des acteurs politiques à fixer des objectifs mesurables, concrétisés par les indicateurs des contrats de prestations, dépend entre autres du système politique au sein duquel la NGP est introduite. Dans les régimes unitaires et « à la Westminster », une majorité politique15 – parlementaire et gouvernementale – est clairement identifiable. En conformité avec son idéologie partisane et son programme de législature, elle peut décider unilatéralement de priorités d’action cohérentes et mettre tous les moyens en œuvre pour les réaliser. Il apparaît donc logique que les démocraties qui ont appliqué les principes de la NGP avec le plus de constance et d’intensité soient justement des régimes unitaires et majoritaires (tels que la Grande-Bretagne et la Nouvelle-Zélande). Dans les pays connaissant une structure fédéraliste (par exemple le Canada et l’Australie) et/ou un régime non parlementaire (tels que les Etats-Unis ou le Danemark), la fixation de priorités politiques s’avère déjà plus difficile. Finalement, les systèmes caractérisés par des structures fédéralistes et par une démocratie de concordance (par exemple la Suisse) accordent un poids encore plus important au consensus comme mode décisionnel, ce qui devrait limiter d’autant une gouvernance selon des priorités politiques claires. Les partisans de la NGP devraient porter une attention soutenue aux structures institutionnelles des régimes politiques" dont ils souhaitent réformer le secteur public. Un transfert linéaire des expériences réalisées par la Grande-Bretagne et la Nouvelle-Zélande vers la Suisse semble en effet peu probable. Jusqu’ici, les propositions théoriques des avocats de la NGP ne font cependant que très rarement référence à ces structures institutionnelles et à leur influence sur la réussite, ou l’échec, de réformes du secteur public – ce qui se conçoit aisément dans la perspective de la nouvelle économie politique, qui considère les institutions comme des « coquilles vides »16. En avançant le terme de « gestion des affaires publiques », Matthias Finger a le mérite d’indiquer à ses collègues inconditionnels de la NGP que la séparation formelle entre administratif et politique est somme toute artificielle ; il s’agit plutôt de considérer les relations entre le politique, l’administration et les citoyens, relations déjà régies par nombre d’institutions, formelles et informelles, qui limiteront ou favoriseront la diffusion de la NGP, selon l’attention que celle-ci sera prête à leur accorder, en théorie et dans la pratique.

Posture critique de mise

  • 17 Haldemann (1997). L’auteur propose des premières lignes directrices pour évaluer les effets substan (...)

23Dans cette « controverse », que nous voulons constructive, nous avons émis l’hypothèse que les tenants de la NGP surestiment la rationalité économique des acteurs politico-administratifs, en même temps qu’ils sous-estiment les coûts politiques des contrats de prestations et de leurs instruments connexes (par exemple indicateurs de performance, budgets globaux). A notre avis, des erreurs de jugement similaires ont déjà contribué à la réussite très mitigée – si ce n’est carrément au fiasco – de tentatives antérieures de modernisation du secteur public, dont la fameuse « rationalisation des choix budgétaires ». Les défenseurs actuels d’une réforme du secteur public, réforme dont la nécessité nous apparaît indéniable, pourraient se remémorer ces expériences et s’en inspirer s’ils souhaitent diffuser les principes de la NGP comme alternative aux propositions néolibérales de démantèlement de l’Etat-providence. En l’état, le décideur politique, le bureaucrate ou le citoyen-client a cependant plusieurs raisons de demeurer très critique vis-à-vis de la rhétorique de certains chantres de la NGP. Le manque criant de réflexion sur les contraintes et les implications institutionnelles de la NGP ne saurait être comblé par une multiplication de réformes expérimentales dont le seul point de convergence est de s’inscrire dans le « mouvement NGP » (et d’assurer des rentes de situation à certains consultants privés). Adoptant une posture critique, nous attendons les futures évaluations de projets pilotes conduits en Suisse17. Les résultats de ces études devraient, entre autres, apporter des premiers éléments de réponse sur la faisabilité institutionnelle de la NGP, mais aussi, et surtout, sur la réelle amélioration des effets de l’action étatique plutôt que sur la seule rationalisation interne de l’administration. Attester d’un traitement efficient des procédures administratives ne saurait constituer une fin en soi de l’Etat.

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–, 1995, « Justification by Works or by Faith? Evaluating the New Public Management », Evaluation, 1/2, pp. 133-154.

Schedler K., 1996, Ansätze einer wirkungsorientierten Verwaltungsfùhrung, Haupt, Bern.

Scott G. et al., 1997, « New Zealand Public Sector Management Reform: Implications for the United States », Journal of Public Policy Analysis and Management, 16/3, pp. 357-381.

Terry L.D., 1998, « Administrative Leadership, Neo-Managerialism, and the Public Management Movement », Public Administration Review, 58/3, pp. 194-200.

Vatter A., 1994, Eigennutz als Grundmaxime in der Politik?, Haupt, Bern.

Weimer D.L. and A.R. Vining, 1996, « Economics », in: Kettl D.F. and H.B. Milward (eds.), the State of Public Management, The Johns Hopkins University Press, Baltimore/London, pp. 92-117.

Notes

1 Pour une présentation des ambitions initiales et des principes de la NGP : Hood (1991) et Pollitt (1993). Pour une description de l’application effective de la NGP en Suisse : Hablützel et al. (1995) ; Schedler (1996) ; Mastronardi et Schedler (1998).

2 Lane (1997). L’auteur, cité par Paolo Urio, distingue très explicitement les recommandations de déréglementation et de privatisation qui émanent de l’école de Chicago, des tentatives de « markétisation » propres au courant de la NGP.

3 Lane (1997) ; voir aussi les ouvrages concluant à l’absence de convergence entre les expériences nationales de NGP que recense Joost Mönks dans son article : Hood (1995), Flynn and Strehl (1996), Ferlie et al. (1996).

4 Pour une métaévaluation critique des études antérieures qui évaluent l’introduction de la NGP dans plusieurs pays, voir en particulier Pollitt (1995).

5 SCOTT et al. (1997). Les auteurs démontrent que la théorie de l’agence a directement influencé la conception et le développement de la NGP en Nouvelle-Zélande, influence qui est par contre moins probante dans les autres pays du Commonwealth, en Scandinavie ou en Suisse. Voir aussi Ferris and Graddy (Institutional Economies...).

6 Pour une introduction générale aux théories économiques du management public : Blerald (1991) ; Weimer and Vining (1996). Pour une discussion plus détaillée sur le pouvoir discrétionnaire de l’administration : Calvert et al. (1989) ; Epstein and O’Halloran (1994).

7 Comme le relève Joost Mönks, la définition de ces contrats de prestations se déroule selon une « stratégie standard » (dûment formalisée par un consultant privé). La démarche vise donc toujours, comme objectif intermédiaire, la signature d’un « accord de performance ».

8 Relevons ici que les tenants de la NGP se sont largement inspirés de la théorie de l’agence sans pour autant tenir compte de tous les enseignements de cette approche. En effet, plusieurs auteurs concluent que les contrats entre principal et agent demeurent forcément incomplets et que des problèmes spécifiques (par exemple aléa moral, sélection adverse) sont quasi insurmontables. Pour une introduction à ce courant de recherche : Milgrom et Roberts (1997) ; Brousseau (1993).

9 Dans son tableau recensant les principes, les concepts et les outils de la NGP, Joost Mönks indique que l’« orientation vers le citoyen » ( = « principe ») doit permettre une « appropriation et [un] contrôle de la fourniture des services publics par la communauté » ( = « concept ») grâce à la « dévolution du pouvoin> et à la « prise de décision participative » ( = « outils »). Le lecteur conviendra que les instruments cités ici demeurent peu concrets...

10 Notons que les adeptes de la NGP ont des visions parfois différentes de la rationalité économique des bureaucrates. Selon le précepte Let managers manage, appliqué par exemple en Australie, les gestionnaires seraient déjà sensibilisés aux impératifs d’efficience et ainsi capables de gérer adéquatement la production des prestations publiques ; par contre, ils se trouvent dans un carcan de structures, de règles, de procédures et d’incitations perverses qui constituent autant de barrières à un bon management public. A contrario, la stratégie Making the managers manage, suivie par exemple en Nouvelle-Zélande et en Grande-Bretagne, suppose qu’il faut de nouvelles incitations, inspirées du marché privé, pour que les gestionnaires soient motivés par une gestion efficace et efficiente du secteur public. Sur ce point, voir Kettl (1997).

11 En revanche, nous partageons l’argument de Matthias Finger selon lequel l’Etat doit rechercher une légitimité secondaire par la qualité des prestations publiques à l’attention des groupes sociaux. Ce processus de légitimation vient renforcer – plutôt qu’il ne remplace – la légitimité primaire des actions étatiques, qui découle des principes démocratiques encadrant leur formulation, leur adoption et leur exécution (par exemple consultation préparlementaire, vote législatif majoritaire, normes procédurales du droit administratif).

12 Pour une argumentation plus détaillée sur ce point, voir Knoepfel et Varone (1998).

13 Halachmi (1996). L’auteur qualifie de « syndrome du Pharaon » cette attitude des décideurs politiques qui refusent de prendre leurs responsabilités.

14 Sur ces éventuels effets pervers de la NGP : Knoepfel (1995 et 1996).

15 Sur cette classification des régimes politiques, voir la tradition de recherche entreprise par les travaux de Lijphart (1984).

16 Les auteurs les plus critiques vis-à-vis de la NGP soulignent par contre le poids décisif des institutions politiques. Voir par exemple Kettl (1997) ; Cook (1998) ; Lynn (1998b).

17 Haldemann (1997). L’auteur propose des premières lignes directrices pour évaluer les effets substantiels et institutionnels des projets pilotes de NGP.

Auteur

Docteur en science politique ; professeur suppléant, Faculté, Université de Lausanne ; premier assistant, Institut de hautes études en administration publique (IDHEAP), Chavannes-près-Renens.

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