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La pensée comptable

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Marc Hufty

Lignes

Néolibéralisme contre nouvelle gestion publique

Matthias Finger

Full text

1Les Etats et leurs institutions, tout comme les économies nationales, passent actuellement par un processus d’ajustement « structurel » sans précédent. Bien qu’inéluctable, cet ajustement peut toutefois se réaliser selon différentes possibilités. Dans cet article, deux options distinctes seront présentées et comparées : la vision néolibérale proposée par la Banque mondiale, et la nouvelle gestion publique telle que je la conçois.

2L’option prônée par la Banque mondiale, présentée ici dans une première partie, mérite une étude approfondie. Elle combine en effet le discours tenu autrefois en faveur de la privatisation des fonctions et des institutions étatiques avec une redéfinition actualisée du rôle de l’Etat dans une économie globalisée. Cette option est fondée sur une analyse insuffisante des contraintes qui s’exercent sur l’Etat. Non seulement elle subordonne l’Etat au marché, ce qui est une des thèses principales du présent Cahier, mais elle conduit en fait à une instrumentalisation de l’Etat par les principaux acteurs de l’économie globale, par ailleurs souvent plus intéressés aux parts de marché qu’au marché lui-même.

3Il faut analyser et conceptualiser la transformation du système de gestion des affaires publiques dans un contexte plus large que le rapport entre l’Etat et le marché. Les remises en question résultant du développement et de l’ouverture des marchés ne sont qu’un des aspects de la globalisation, et seul un regard plus large peut montrer à quel point la mise au défi de l’Etat est bien plus radicale et plus fondamentale que ne le conçoivent les théoriciens économistes néolibéraux, à l’exemple de la Banque mondiale. Ce contexte, la globalisation, qui est exposée dans une deuxième partie, rend inévitable un ajustement profond des structures de l’Etat, donc le choix d’une stratégie pour cet ajustement.

4La nouvelle gestion publique, qui fera l’objet de la troisième partie de cet article, constitue une alternative à l’instrumentalisation de l’Etat. En procédant, certes de manière pragmatique, à une réforme fondamentale de l’ensemble du système de gestion des affaires publiques, la nouvelle gestion publique (du moins telle que je la conçois) constitue un processus permettant d’adapter l’Etat aux nouvelles exigences de ce monde globalisé. Elle constitue une étape intermédiaire, certes non suffisante, de cette nécessaire transformation et conduira – espérons-le – à un système de gestion des affaires publiques mieux à même de réaliser démocratie, justice, égalité, droits de l’homme et développement durable.

« L’État efficace » de la Banque mondiale

5La Banque mondiale, après avoir milité en faveur d’une réduction substantielle de l’Etat, notamment par le biais des privatisations, défend aujourd’hui le « renforcement des capacités de l’Etat » (Guislain, 1997). Son Rapport de 1997 illustre à la fois cette évolution et l’apparition d’une nouvelle vision du rôle de l’Etat dans une économie globalisée, partagée par d’autres promoteurs et acteurs de la globalisation économique.

6L’analyse qui sous-tend traditionnellement le discours de la Banque mondiale au sujet de l’Etat est principalement inspirée par des théoriciens de l’économie. Le problème de l’Etat et de son rôle dans la société s’y réduit simplement à la question du rapport entre Etat et marché : « Les pays ont besoin des marchés pour se développer, mais ils ont besoin d’institutions publiques performantes pour développer leurs marchés » (Banque mondiale [ci-après BM], 1997, p. 43). S’il est admis que le rôle joué par l’Etat en rapport avec le marché varie à travers le temps, notamment en fonction du progrès technologique, c’est pour présenter comme inéluctable l’importance croissante du marché : « Les avancées de la technologie ont ouvert de nouveaux horizons, permettant de fragmenter la prestation des services et d’élargir le rôle des marchés » (BM, 1997, p. 2). Cette analyse conclut à la nécessaire et inévitable réduction du rôle de l’Etat dans une économie de marché qui se suffirait de plus en plus à elle-même. C’est dans cette perspective que la Banque mondiale – et le Fonds monétaire international – ont toujours promu la privatisation des fournisseurs publics de services et le transfert des fonctions de l’Etat vers le marché.

7Cette conception semble avoir changé avec le nouveau Rapport de la Banque mondiale, car la suite se lit ainsi : « Ces changements appellent l’Etat à assumer des missions nouvelles et différentes, à cesser d’être le prestataire unique des services offerts pour en devenir le catalyseur et le régulateur » (BM, 1997, p. 2). Si la réduction du rôle de l’Etat est toujours d’actualité en ce qui concerne la production et la fourniture des services, elle ne l’est plus lorsqu’il s’agit de faciliter le développement et de réguler le fonctionnement du marché. La Banque reconnaît donc que le marché a besoin de régulation et qu’il ne s’agit plus simplement de diminuer l’importance de l’Etat, mais de redéfinir le rôle et le fonctionnement de l’Etat dans la régulation du marché.

8Ce qui semble constituer une véritable nouveauté dans sa vision n’a toutefois rien de très original ; elle arrive simplement à la même conclusion que maints économistes : « One is thus led to the inescapable conclusion that a laissez-faire market system must be controlled and regulated by government intervention » (Nayak, 1996, p. 18). Par ailleurs, cette vision purement économiste continue de restreindre le rôle de l’Etat au développement du marché, la globalisation étant identifiée au développement du marché global permis par l’ouverture des marchés nationaux. L’apparente évolution de la vision de la Banque s’inscrit donc dans une continuité, la perspective néolibérale de la transformation de l’Etat.

Idéologie et confusion conceptuelle

9Acceptons provisoirement de placer la discussion sur le terrain de la Banque et analysons ce que signifie son engagement en faveur d’un « Etat efficace », d’un « secteur public capable » et d’un « Etat plus proche des gens ».

10Un premier constat s’impose : la Banque mondiale est particulièrement confuse au point de vue conceptuel, ce qui occasionne pour le lecteur des doutes sur la compétence de ses rédacteurs en la matière. En effet, dans ce Rapport, les termes « Etat », « gouvernement », « secteur public », « institutions publiques » et « service public » sont utilisés indistinctement, sans logique apparente. Plus grave encore, sont mélangés dans ces 260 pages un certain nombre de concepts qu’il serait pourtant essentiel de distinguer. Ainsi, le Rapport fait une confusion systématique entre la gouvernance, c’est-à-dire le politique, et l’administration, si bien que l’on ne sait jamais si, par exemple, le concept d’efficacité s’applique au politique ou à l’administration, ou aux deux. On y mélange les différentes fonctions de l’Etat, que ce soit comme propriétaire, régulateur ou opérateur. Plus grave encore, on y confond le fonctionnement de l’Etat avec le rôle de l’Etat et, finalement, sont amalgamés l’Etat central et le système étatique, qui inclut les collectivités publiques et régionales. C’est au point où le lecteur ne peut s’empêcher de penser que cette confusion conceptuelle est délibérée, ce qui devient clair au moment où l’on place le discours de la Banque en faveur d’un « Etat efficace » dans le contexte de la vision économiste présentée ci-dessus.

11Outre ce constat, le discours se laisse décomposer en trois éléments, à savoir (1) l’idée d’un « Etat capable », (2) l’idée d’un « Etat proche des gens » et (3) l’idée d’un « Etat efficace ».

12L’appel de la Banque en faveur d’un Etat capable est à mettre en rapport avec l’affirmation selon laquelle le développement du marché augmente les demandes vis-à-vis de l’Etat, autant en termes qualitatifs que quantitatifs. Cette affirmation se fonde sur l’observation empirique que la croissance de l’après-guerre est allée de pair avec l’extension de l’Etat-providence, c’est-à-dire l’augmentation des prestations ou des services de l’Etat. La Banque mondiale confond ici développement (amélioration qualitative des conditions de vie) et marché (croissance économique), mais suivons-la pour l’instant dans son raisonnement. D’après elle, il résulterait de ce développement du marché un « écart croissant entre les demandes adressées à l’Etat et sa capacité d’y répondre » (BM, 1997, p. 3). L’Etat, de moins en moins capable de satisfaire ces demandes croissantes, devrait se concentrer sur son rôle essentiel, principalement la garantie de l’Etat de droit. A contrario, la fourniture des services ne faisant pas partie de l’« essentiel », elle devrait, selon la vision coutumière de la Banque mondiale, être confiée au secteur privé.

13Il faut voir, d’après la Banque mondiale, les privatisations non pas comme un démantèlement de l’Etat, mais comme une « adaptation du rôle de l’Etat à sa capacité d’action », un soulagement lui permettant de se recentrer sur l’essentiel. Un « Etat capable » serait donc avant tout un Etat limité. L’erreur dans ce raisonnement réside dans le fait que le rôle de l’Etat dans le développement est confondu avec ses fonctions dans un Etat développé. Il me paraît erroné d’amalgamer les « prestations de développement » et les prestations qui répondent aux conséquences négatives de la croissance (santé, social, environnement). Et si l’on peut effectivement argumenter que, dans un Etat développé, l’Etat doit se retirer de toute une série de fonctions dorénavant fournies par le marché, dont par exemple certains services d’infrastructure, il est ethnocentrique d’extrapoler en assimilant la situation d’un pays développé, dans lequel les prestations de développement sont réduites, à celle d’un pays en développement. La signification d’un Etat capable varie fortement en fonction du niveau de développement, et un Etat capable n’est donc pas forcément un Etat limité.

14Un autre moyen de soulager l’Etat des demandes croissantes est, selon la Banque mondiale, d’impliquer les citoyens et les communautés dans la fourniture des services ou prestations que le marché ne peut fournir. L’Etat devrait se « rapprocher » des gens, un concept qui reste aussi vague que le terme de « gens ». Outre le souci que certains services soient effectivement fournis par ladite « société civile », la volonté de se rapprocher des gens est surtout motivée – même si cela n’est jamais dit explicitement – par un souci de légitimation de l’Etat. En effet, comment faire en sorte que les gens soutiennent un Etat minimal sur le plan des prestations, et qu’ils fournissent dorénavant certaines prestations par eux-mêmes, sans pour autant leur confier plus de responsabilités et de pouvoir de décision ? L’ambiguïté est donc de vouloir « mobiliser l’opinion publique » (BM, 1997, p. 4) sans toutefois mobiliser les citoyens.

15De manière révélatrice, le Rapport parle de « participation » et de « partenariat », mais le terme « démocratie » n’est jamais mentionné. D’une part, la prise en charge par une communauté implique un pouvoir local accru ; or celui-ci est suspect car équivalent à des intérêts particuliers, voire à la corruption. Le Rapport parle ici du « risque d’être l’otage d’intérêts particuliers » (BM, 1997, p. 12). D’autre part, la mobilisation citoyenne présente des risques : « une stratégie d’ouverture et de décentralisation n’est pas sans danger. Plus les possibilités de participation seront nombreuses, plus l’Etat sera sollicité » (BM, 1997, p. 12). En résumé, la participation des gens implique le danger que l’Etat se dilue, et qu’il soit à nouveau moins « capable » et par conséquent moins « efficace ».

16Ainsi, l’« Etat efficace » (et donc capable) est, selon la Banque mondiale, d’abord un Etat central et fort, réduit à l’activité régulatrice et même à l’essentiel de cette activité régulatrice, à savoir, assurer l’Etat de droit. Tel est le message implicite, et parfois même explicite, du Rapport de la Banque mondiale. En effet, l’efficacité, dans cette logique du « tout marché », se limite à la régulation du marché ainsi qu’à la création de conditions favorisant son développement, appelées « facilitation ». Certaines réglementations environnementales et sociales sont admissibles pour autant qu’elles ne constituent pas une distorsion des mécanismes du marché. Mais ces cadres réglementaires doivent rester globaux, vraisemblablement sous la forme de standards (minimaux) inclus dans les règles du commerce international telles que prônées par l’Organisation mondiale du commerce. Plus précisément, l’efficacité de l’Etat se mesurera alors en termes d’efficacité dans l’application, voire dans l’imposition de ces règles.

17C’est dans cette perspective d’un Etat efficace et capable qu’il n’y a, du moins dans cette vision économiste, plus de contradiction entre Etat et marché. Pour citer le Rapport de la Banque : « Nous sommes en train de constater que le marché et l’Etat sont complémentaires, puisqu’il incombe au second de mettre en place les bases institutionnelles nécessaires au fonctionnement du premier. En outre pour attirer l’investissement privé, la crédibilité du gouvernement – c’est-à-dire la prévisibilité des règles et politiques publiques et la constance de leur application – peut être aussi importante que leur contenu » (BM, 1997, p. 4). En d’autres termes, l’Etat favorise et crée les conditions de fonctionnement du marché et c’est à ce titre que le marché a un intérêt à l’existence de l’Etat. Un Etat agissant dans ce sens sera qualifié de capable et d’efficace. Rappelons qu’un tel Etat se sera désengagé de la fourniture des services, garantira l’Etat de droit (dont notamment les droits de propriété) et se concentrera sur l’application d’un certain nombre de règles en rapport avec le marché, sur son développement (investissements, infrastructures de base) et son fonctionnement (services universels, standards environnementaux et sociaux de base).

L’analyse insuffisante de la Banque mondiale

18La vision d’un tel Etat efficace et capable, telle que présentée par la Banque mondiale, est certes attrayante, et peut-être même cohérente du point de vue de la théorie économique, mais elle n’est certainement pas sans problèmes. J’aimerais évoquer, dans cette partie, trois problèmes en particulier, à savoir les incohérences inhérentes à cette vision, le difficile processus de mise en place d’un tel Etat, ainsi que l’insuffisance dans l’analyse même des forces de la globalisation, forces qui pousseront à une transformation bien plus profonde encore que celle imaginée par la Banque mondiale.

19Cette vision d’un nouvel équilibre entre Etat et marché – c’est du moins ainsi que le conçoit la Banque mondiale – comporte tout d’abord un certain nombre d’incohérences qui la font apparaître comme peu réaliste. Une première difficulté est soulevée par le Rapport lui-même. Un Etat « capable et efficace », bien que réduit, est puissant et tend donc à rester centralisé. Il est difficile de comprendre pourquoi les gens participeraient à la fourniture des services s’il n’y a pas décentralisation et dévolution du pouvoir. En outre, la prise en main des services par les communautés ou le marché pose un problème de légitimité à l’Etat central : pourquoi les gens soutiendraient-ils un tel Etat s’il ne leur fournit guère de services ? Il y a également contradiction entre le fait de vouloir un Etat capable et efficace, et l’abandon des services au profit du marché. Outre le problème de légitimité, cela pose également le problème des finances publiques : la régulation n’est pas une activité particulièrement lucrative et les impôts sont difficiles à augmenter en situation de crise de légitimation. Par-dessus tout, il existe une contradiction fondamentale dans la vision néolibérale à laquelle adhère la Banque mondiale, vision qui envisage le marché comme global, alors que l’Etat régulateur est et reste conçu à un niveau national. De deux choses l’une : soit la régulation est globale, et dans ce cas le rôle de l’Etat se limite pour l’essentiel à une fonction policière d’application de cette régulation, devenant un simple instrument au service des grands acteurs de l’économie globalisée et certainement pas un « Etat capable » ; soit la régulation reste nationale, et dans ce cas il y aura forcément distorsion du marché. Il y a fort à parier que la Banque mondiale opte pour le premier cas de figure, préparant ainsi pour les Etats une crise fiscale et des problèmes de légitimité qui contredisent le « renforcement des capacités de l’Etat » qu’elle défend.

20Il est peu probable qu’une vision contenant de telles incohérences s’impose par elle-même, par les forces du marché ou par un processus organique de transformation de l’Etat actuel impliquant les différents acteurs concernés et aboutissant à un service public qui corresponde aux besoins des citoyens-clients. Au contraire, que ce soit par un gouvernement (fort) ou par des acteurs supranationaux, la mise en place d’une vision contenant de telles incohérences sera nécessairement musclée et top-down (organisée unilatéralement par le sommet), tout à l’opposé de la nouvelle gestion publique telle que je la conçois. Un exemple patent est fourni par le cas des programmes d’ajustement structurel et de bonne gouvernance, imposés à un grand nombre de pays en voie de développement précisément par la Banque mondiale ou le Fonds monétaire international.

21Finalement, la vision de la Banque mondiale est également peu réaliste car elle repose sur une analyse pour le moins lacunaire du processus de la globalisation. La seule force prise en compte dans la « redéfinition » de l’Etat est celle de la globalisation des marchés. Or la globalisation économique, bien que centrale dans la globalisation, est peut-être celle qui met le moins en question le rôle de l’Etat. En effet, pour pouvoir fonctionner, le marché, même global, continue à avoir besoin de régulations et de régulateurs, et actuellement l’Etat reste, malgré tous les défauts qu’il présente aux yeux des néolibéraux, le seul acteur capable de jouer ce rôle. Cependant, des forces encore plus fondamentales que celle de la globalisation économique, et peut-être encore plus corrosives pour l’Etat, sont également à l’œuvre dans le processus complexe et multidimensionnel de la globalisation. En limitant son analyse aux forces purement économiques, la Banque mondiale et plusieurs acteurs néolibéraux passent à côté d’autres enjeux. La réforme de l’Etat qu’ils proposent reste donc relativement timide, en tout cas partielle, certainement insuffisante, et probablement irréaliste.

De l’ajustement structurel à une nouvelle gestion des affaires publiques

22A la globalisation économique s’ajoutent en effet d’autres dimensions de la globalisation, chacune dotée d’une dynamique propre. La globalisation dans son ensemble sera nécessairement une combinaison de ces dynamiques qui se chevauchent, s’annulent et en même temps se renforcent. Il ne s’agit donc pas simplement, comme le prétend la Banque mondiale, de retrouver un nouvel équilibre entre Etat et marché global, mais plus généralement un nouvel « équilibre » entre l’Etat et l’ensemble de ces dimensions de la globalisation.

23La globalisation scientifique et technologique, la technologie étant vue ici comme étant la mise en pratique de la science, peut être qualifiée d’universalisation. Elle conduit à terme à un système technique global avec comme corollaire des valeurs universelles, en particulier celle de la rationalité (voir, à titre d’illustration, Charbonneau, 1973). Nous assistons également à une mondialisation culturelle, généralement mise en rapport avec les modes de consommation (voir par exemple Waters, 1995). Une troisième dimension de la globalisation est de nature écologique : on parle de « changement global » pour désigner le fait qu’un certain nombre de phénomènes écologiques sont liés à des processus bio-géo-chimiques globaux (voir par exemple Malone et Roederer, 1985). L’intégration économique et financière, pour laquelle on réserve généralement le terme de « globalisation », n’est donc qu’une dimension d’un processus plus vaste. Et même à un niveau purement économique, celui que privilégie la Banque mondiale, l’analyse de la globalisation ne se laisse pas simplement réduire à l’évolution des marchés ; elle ne peut se comprendre que dans son interaction avec ces autres dimensions (Strange, 1996).

24D’ailleurs, si l’on cherche à définir la principale caractéristique de la globalisation dans son ensemble, ce n’est pas la dimension économique ou financière que l’on évoque en premier lieu, mais d’abord une caractéristique sociologique, voire anthropologique, à savoir celle de la perte du lien avec un lieu géographique (placelessness) (Knoke, 1996). Cette délocalisation entraîne une tension croissante entre le global et le local qui tend à son tour à fragiliser les ressources financières et la légitimité des Etats.

Rentabilité privée, déficit public

25Toute activité économique rentable tend en effet à se globaliser et à se privatiser, alors que toute activité non rentable tend à se localiser et à se socialiser. D’une part, les activités économiques sur un territoire national, même celles mises en route par l’Etat-nation, ont tendance à échapper au contrôle de l’Etat, comme en témoignent les stratégies de développement des entreprises publiques, notamment dans les secteurs des transports aériens, des télécommunications et de l’électricité (Stoffaës, 1994). Les activités économiques les plus lucratives, les entreprises les plus profitables et les personnes les plus riches sont en même temps les plus difficiles à taxer du fait de leur mobilité. Elles ne peuvent être taxées qu’à des taux comparables à ceux appliqués dans d’autres pays, ce qui impose une limite à la captation fiscale, et cette limite a tendance à s’abaisser au fur et à mesure de la globalisation économique. De ce fait échappent aux collectivités publiques les ressources fiscales qui constituent la base de l’Etat-providence.

26D’autre part, ce qui n’est pas rentable, notamment les interventions sociales (assurance chômage, sécurité sociale) et écologiques (contrôle des effets négatifs de la pollution), dont une partie résulte des conséquences négatives de la globalisation, incombe aux Etats et aux autres collectivités publiques. Les demandes sociales vis-à-vis de l’Etat augmentent donc inévitablement et ce, dans un contexte marqué par le vieillissement de la population et d’autres changements endogènes. Ce processus est renforcé par le fait que ce qui est mobile et global – en particulier le capital – voit sa rémunération s’accroître, alors que ce qui est local et immobile – à savoir le travail et les ressources naturelles – a tendance à être déprécié.

27Deux phénomènes supplémentaires accentuent cette pression financière sur les Etats-nations : le déficit des entreprises publiques et l’importance de l’endettement public. Alors que dans la période de l’après-guerre les entreprises s’inscrivaient dans du développement, leur fonctionnement répondait au principe du « cercle vertueux » (McGowan, 1993, pp. 70-90) : la demande grandissante liée à la croissance économique entraînait des investissements à large échelle qui abaissaient les coûts de production par unité, ce qui induisait à son tour une nouvelle demande. Cela était particulièrement vrai pour les entreprises publiques de production d’énergie, d’eau et de gaz, mais aussi pour les entreprises publiques de transports et de communications. Et même si certaines d’entre elles étaient déficitaires, l’Etat avait les moyens d’absorber leurs déficits. Les crises des années 70 ont transformé ce cercle vertueux en « cercle vicieux » : la baisse de la demande pour les investissements lourds a augmenté les coûts de production par unité, entraînant une baisse supplémentaire de la demande, et ainsi de suite. De ce fait, les déficits de nombreuses entreprises publiques constituent depuis les années 80 une pression supplémentaire sur les budgets publics.

28Le niveau d’endettement des collectivités publiques pèse aussi lourdement sur les finances publiques. D’une part, parce que les intérêts de la dette représentent désormais une partie non négligeable des budgets étatiques, et d’autre part, parce que, notamment pour les pays en développement, les organisations internationales qui prêtent l’argent et financent des projets de développement, en particulier le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, attachent des conditions d’ajustement structurel et d’austérité à ces prêts (Berthélémy, 1995).

29Nous assistons ainsi à une double pression financière sur les Etats, une pression par le « haut » et une pression par le « bas ». La crise des finances publiques, conséquence inéluctable de la globalisation, oblige les Etats à faire plus avec moins de ressources. Il en résulte nécessairement une pression pour une efficacité, ou plutôt une efficience accrue de l’Etat et de ses services publics. Mais l’efficience – qui mesure l’adéquation entre moyens et résultats, soit l’amélioration du fonctionnement de l’Etat – n’est pas la même chose que l’efficacité – qui mesure l’adéquation entre objectifs et résultats -, et surtout pas l’« efficacité » au sens où l’entend la Banque mondiale.

Crise de légitimité

30A l’âge de la globalisation, contrairement à ce que prétend la Banque mondiale, les Etats-nations perdent peu à peu le contrôle du développement économique national, sans parler du contrôle de l’évolution de l’économie globale. Coincés entre le global et le local, ils deviennent de plus en plus impuissants et réactifs. Certes, peu d’Etats industrialisés sont dans la situation inconfortable des pays en développement qui, en raison de la crise financière chronique les affectant, perdent leur souveraineté nationale au profit d’organisations multilatérales, voire même d’entreprises multinationales (Raghavan, 1995). Toutefois, même dans le monde dit développé, la globalisation économique et financière réduit de plus en plus la marge de manœuvre des Etats en matière de politique économique au profit d’organisations multilatérales ou supranationales (OMC, UE, ALENA, etc.), voire simplement au profit d’acteurs globaux (Ohmae, 1995).

31L’Etat fait donc face à une double crise de légitimité. D’une part, la pression venant des marchés, des acteurs économiques globaux, des organisations multilatérales et supranationales érode la souveraineté des Etats-nations, donc leur légitimité aux yeux des citoyens. D’autre part, l’Etat-providence fait face à des demandes sociales de plus en plus pressantes ; venant notamment de la part des perdants de la globalisation, ces demandes tendent, du fait de la fragmentation et de l’individualisation croissantes de la société, à être incohérentes et appellent des réponses ponctuelles qui ne s’inscrivent pas dans une stratégie politique d’ensemble (Finger et Sciarini, 1990). Incohérent dans ses interventions, doté d’une marge de manœuvre se rétrécissant, l’Etat est incapable de répondre aux demandes et ne peut que voir sa légitimité s’éroder davantage malgré ses efforts pour rechercher des solutions aux niveaux locaux ou régionaux.

32Au vu de ces contraintes, le seul moyen pour rétablir la légitimité de l’Etat semble résider dans l’amélioration de la qualité des services publics, et cela en répondant beaucoup plus directement aux besoins de citoyens qui deviennent également des clients de ces services. La recherche de la qualité constitue donc, outre la recherche de l’efficience, une deuxième réponse des Etats et des collectivités publiques aux pressions de la globalisation. Et je ne vois pas comment la qualité des services peut être améliorée sans y associer davantage les citoyens-clients, un changement que la Banque mondiale semble redouter.

La réponse de la Banque mondiale aux défis de la globalisation

33La vision que la Banque mondiale, ou plus généralement les néolibéraux, ont de l’Etat ne répond pas véritablement aux défis qui sont posés à l’Etat -et à tout système de gestion des affaires publiques – par la globalisation économique, financière, technologique, culturelle et écologique. C’est ce qu’il s’agit de démontrer ici.

34D’abord, il faut bien noter que le raisonnement de la Banque mondiale postule désormais que l’Etat peut survivre à la globalisation et qu’il est possible de trouver un nouvel équilibre entre Etat et marché global dans lequel ce nouvel Etat, certes réduit, confiné en particulier aux activités régulatrices, serait néanmoins un Etat fort. Cependant, l’analyse des forces de la globalisation, notamment de la tension croissante entre le global et le local évoquée ci-dessus, montre que cette perspective est vraisemblablement irréaliste. L’idée même d’un Etat national souverain et autonome dans sa régulation est en effet mise en question par les effets de la globalisation sur ses finances et sa légitimité. En outre, ce point de vue se heurte à une contradiction de la logique néolibérale : un Etat qui doit être compétitif sur un marché global ne peut pas en même temps être un régulateur neutre ; ce serait être à la fois juge et partie.

35Lorsque la Banque mondiale parle d’Etat efficace et capable, elle se réfère principalement à la régulation et à la facilitation du marché. Mais cette activité régulatrice n’est pertinente que là où il y a un marché, ou du moins là où la plus grande partie des demandes peuvent être satisfaites par le marché. L’Etat régulateur peut donc surtout répondre aux demandes économiques, et cela pour autant que le marché soit en mesure de produire les biens et services demandés. Or, il faut garder à l’esprit que la globalisation augmente les demandes vis-à-vis de l’Etat, notamment des demandes culturelles et sociales que le marché ne peut pas satisfaire. Il est donc probable -et indispensable – que l’Etat et les collectivités publiques continuent à fournir des services autrement que par le biais de la seule régulation d’activités économiques.

36La Banque mondiale propose que de tels services soient fournis par la société civile, l’Etat régulant ceux-ci de manière semblable au marché (mise au concours de concessions, vouchers, monopoles limités, subventions, etc.). Cette approche semble peu réaliste au vu de la crise affectant l’Etat, et probablement aussi incompatible avec l’idée du marché libre. La seule manière de continuer à fournir ces services non marchands pour un Etat qui n’en a ni les moyens financiers ni la légitimité consiste à repenser l’ensemble du système de gestion des affaires publiques, en particulier en décentralisant et en impliquant d’autres acteurs dans la fourniture des services. Il n’est plus possible en tout cas de contourner les questions de l’efficience, de l’efficacité, de la qualité et de la pertinence des services collectifs. En focalisant l’argument de l’efficacité sur la régulation (et en évacuant d’emblée la question des services), la Banque mondiale passe à mon avis à côté de la véritable question de la réforme de l’Etat, à savoir comment fournir les services publics à l’âge de la globalisation, question qui ne peut être abordée sans les parties intéressées, en particulier les citoyens-clients.

37Mais la Banque mondiale et les néolibéraux s’adressent d’abord aux politiciens, la réforme de l’Etat étant à leurs yeux essentiellement un processus qui doit être introduit de manière top-down, de préférence par un gouvernement fort, ou sous pression (de la Banque mondiale). Elle ne s’adresse pas aux prestataires de services, c’est-à-dire à l’administration, exclusivement perçue comme objet de la régulation. Lorsqu’il est fait mention de l’amélioration de la fourniture des services, ce n’est qu’indirectement, par le biais d’une régulation plus efficace ou de la « corporatisation » (attribution d’un statut de droit privé à une entité publique), voire encore par la privatisation. La Banque propose de commencer la réforme des services par la régulation, pour poursuivre par la privatisation, la corporatisation et la commercialisation. Cette solution ne laisserait aux citoyens ou aux prestataires de services que ce que le secteur privé aura bien voulu leur laisser, vraisemblablement les activités les moins rentables.

38Un processus bottom-up (« de bas en haut »), dans lequel l’amélioration de la qualité des services précéderait la définition du statut juridique et la question de la privatisation, est donc par définition inconcevable pour la Banque mondiale. Cette démarche de modernisation pourrait pourtant constituer une alternative à la privatisation prônée par la Banque mondiale ; selon cette option, les usagers et les citoyens seraient impliqués dans le choix des services à améliorer ainsi que dans le processus d’amélioration lui-même. Si cette démarche nécessite probablement plus de temps, elle est certainement plus soutenable car elle s’appuie sur le soutien des usagers, au contraire de la réforme envisagée par la Banque, plus rapide peut-être, mais certainement moins « proche des gens ».

Au-delà de l’instrumentalisation de l’Etat

39La Banque mondiale pose donc le défi de la globalisation comme celui des marchés et y répond en proposant un Etat « capable et efficace », limité pour l’essentiel à la régulation des activités économiques. Cette perspective, peu réaliste, suppose que l’Etat est mis sous pression par des acteurs plus puissants que lui auxquels il serait asservi. Ce scénario néolibéral d’instrumentalisation de l’Etat par des acteurs économiques globaux est probable pour les pays en voie de développement, mais certainement inadapté à la réalité des Etats industrialisés et à la complexité des défis économiques, financiers, technologiques, scientifiques, écologiques et culturels de la globalisation.

40Il faut donc aller plus loin dans la réforme de l’Etat que ce que proposent les néolibéraux. Préciser ce point est important, car beaucoup de critiques de la vision néolibérale de l’Etat maintiennent l’illusion que le statu quo est une alternative possible à la vision néolibérale (Pollitt, 1990 ; Walsh, 1995). Ce n’est pas le cas. La défense du statu quo permet peut-être de repousser la réforme de l’Etat dans le temps, mais celle-ci risque de ressurgir alors avec d’autant plus d’acuité. C’est la question d’un nouveau système de gestion des affaires publiques qui est dorénavant posée. L’Etat, pris en tenailles par ce double mouvement globalisation-localisation, doit se transformer de manière radicale pour donner place à un nouveau système de gestion des affaires publiques plus apte à répondre à ces défis. Ce système se caractérisera, il me semble, par une fourniture de services plus proche des citoyens-clients, par un nouveau rapport entre les prestataires de ces services et les acteurs politiques, ainsi que par un nouveau rapport entre les citoyens-clients et le politique. Mais dans ce scénario alternatif, la transformation est d’abord un processus et non pas une intervention, et ne peut se faire qu’avec – et non pas contre – les gens (ceux dont la Banque mondiale semble précisément se méfier).

La nouvelle gestion publique comme alternative

41Le système de gestion des affaires publiques a relativement peu évolué depuis la création de l’Etat moderne au xixe siècle. Certes, l’Etat a pris des fonctions supplémentaires à travers le temps (fonctions régaliennes, sociales, de développement et de production), mais cela n’a pas fondamentalement modifié les rôles et les relations des différents acteurs impliqués (exécutif, législatif, administration, citoyens, partis politiques). Aujourd’hui, ce système traditionnel de gestion des affaires publiques se trouve confronté au double défi de la pression financière (coût relativement élevé du système, crise des finances publiques) et d’une crise de légitimité aux yeux des citoyennes et des citoyens. C’est l’ensemble du système de gestion des affaires publiques qui est confronté au défi d’adaptation à la globalisation telle que définie plus haut. Non seulement il doit s’adapter, mais encore il doit se remettre en phase avec la société qui, elle, a déjà considérablement engagé sa transformation (Crozier, 1995).

42Cette transformation n’implique pas nécessairement que l’Etat abandonne les services, comme le souhaite la Banque mondiale, ni encore qu’il abandonne les principes de la démocratie, comme le craignent les critiques du changement. Elle implique d’abord que l’on repense – et ceci pour la première fois – l’ensemble du système de gestion des affaires publiques, dont notamment les rôles dévolus au politique, à l’administration, à la société civile et au secteur privé, de même que les relations entre ces différents acteurs. A défaut de redéfinir ce système de gestion des affaires publiques, les sociétés courent précisément le danger que les Etats soient mis au pas par les forces et surtout par les acteurs de la globalisation économique selon les remèdes de la Banque mondiale. Ce qu’il est convenu de nommer « nouvelle gestion publique » paraît constituer une première étape indispensable à la redéfinition du système de gestion des affaires publiques en fonction des défis posés par la globalisation (Finger, à paraître ; Finger et Ruchat, 1997, pp. 33-56).

La nouvelle gestion publique : une redéfinition des politiques publiques

43En Suisse comme ailleurs, de nombreuses réformes du secteur public ont été engagées dès le début des années 90. Laissons ici de côté les politiques de privatisation, pratiquées notamment dans les pays en voie de développement et dans ceux de l’Europe de l’Est, mais également en Angleterre et en Nouvelle-Zélande, et qui ne constituent pas en elles-mêmes des réformes du système de gestion des affaires publiques. En Suisse, et dans la plupart des pays de l’OCDE, ces réformes se sont malheureusement concentrées sur l’administration, faisant croire que les autres acteurs, notamment politiques, n’étaient pas concernés. A ce titre, le terme allemand pour la nouvelle gestion publique – Wirkungsorientierte Verwaltungsführung ou « conduite de l’administration orientée vers l’efficacité » (Schedler, 1995) – est tout à fait révélateur, car il suggère qu’il suffit de rendre l’administration plus efficiente et plus efficace, cependant que l’ensemble du système de gestion des affaires publiques pourrait continuer inchangé.

44Cette manière de voir s’avère tout aussi illusoire que celle de la Banque mondiale. Tout d’abord ce n’est pas l’administration qui constitue à elle seule le problème, mais l’Etat, et plus largement l’ensemble du système de gestion des affaires publiques ; par conséquent, la nouvelle gestion publique ne peut se limiter à l’administration, mais affecte inévitablement l’ensemble du système de gestion des affaires publiques et redéfinit complètement les relations entre le politique, l’administration et les citoyens. Par ailleurs, la nouvelle gestion publique suppose l’implication des tiers dans la gestion des affaires publiques, dont notamment le secteur privé et la société civile (organisations non gouvernementales, associations), mais également d’autres acteurs constitués comme les syndicats ou encore les associations et les organisations de consommateurs. De ce fait, elle transforme également les relations entre l’Etat, la société civile et le secteur privé.

45Outre la redéfinition des rôles des différents acteurs dans la gestion des affaires publiques, ainsi que des relations entre eux, la nouvelle gestion publique conduit aussi à la redéfinition de l’organisation territoriale de l’Etat, voire à la redistribution des tâches entre les différents niveaux politiques (local, cantonal, régional, fédéral). Plus fondamentalement encore, elle oblige à repenser la structuration des politiques publiques traditionnelles (santé, éducation, agriculture, transports, etc.), généralement institutionnalisées dans l’administration par le biais des différents départements et services. En effet, en rapprochant l’administration des citoyens-clients et en favorisant l’autonomisation de l’administration par rapport au politique, la nouvelle gestion publique tend à casser ces « filières » traditionnelles pour répondre plus directement aux demandes des citoyens-clients, qui d’ailleurs ne s’articulent plus forcément dans les catégories traditionnelles des politiques publiques et des services administratifs correspondants.

46Ces profondes transformations répondent au défi financier auquel fait face l’Etat en augmentant l’efficience financière et organisationnelle de l’administration. Mais elles répondent également au défi de légitimité, puisqu’elles visent à rapprocher l’administration des citoyens-clients et à les impliquer dans la définition, l’évaluation, voire la gestion des prestations publiques. Plus généralement encore, elles conduisent à réduire le décalage entre la société et l’Etat, en impliquant les différents acteurs de la société plus directement dans la gestion des affaires publiques.

47Néanmoins, la dynamique engendrée par la nouvelle gestion publique n’est pas sans problèmes. Si elle permet de transformer le système traditionnel de gestion des affaires publiques, elle ne conduit toutefois pas automatiquement à un système structuré et cohérent. Cette dynamisation comporte un danger de fragmentation, d’incohérence, voire d’éclatement, dû en grande partie aux comportements stratégiques des acteurs et des organisations impliqués. Pour pallier ce risque, il est donc nécessaire de maintenir une vision d’ensemble et d’assurer un certain pilotage de ce nouveau système de gestion publique. La formulation de cette vision ainsi que sa mise en œuvre seront nécessairement de nature politique, bien qu’il soit légitime de se demander si les acteurs politiques – également mis au défi par la nouvelle gestion publique et donc susceptibles de voir leurs intérêts remis en question – sont les mieux à même de piloter ce processus.

LES GRANDES LIGNES DE LA NOUVELLE GESTION PUDLIQVE
Ce nouveau système de gestion des affaires publiques devrait notamment se caractériser par les quatre aspects suivants :
- Il s’agit d’abord d’un système organisé selon le principe de la subsidiarité, où les problèmes sont abordés à leurs niveaux appropriés, c’est-à-dire au niveau où la majorité des citoyens-clients est concernée. Cela implique donc nécessairement une certaine décentralisation de la gestion des affaires publiques.
- Il s’agit ensuite d’un système où les citoyens-clients, ainsi que les organisations qui les représentent (organisations non gouvernementales, associations, syndicats), sont directement impliqués dans la définition et dans l’évaluation des prestations, voire plus généralement dans la gestion des affaires publiques.
- Il s’agit encore d’un système où l’activité administrative est configurée en fonction des processus visant à satisfaire les besoins et les demandes des citoyens, avec pour objectif d’adapter et d’améliorer constamment ces « processus de production des prestations publiques ».
- Il s’agit finalement d’un système où les acteurs politiques se concentrent et se limitent aux grandes orientations stratégiques et politiques, ainsi qu’à la mise à disposition des ressources et à la création des conditions-cadres pour que l’administration puisse remplir sa mission de maintien, de facilitation et d’amélioration permanente des processus susmentionnés.

Conclusion

48Je me suis volontairement limité à opposer deux visions quelque peu artificielles : celle de la Banque mondiale, qui voit l’avenir de l’Etat en termes d’un Etat régulateur minimal mais fort, et la mienne, celle d’un nouveau système de gestion des affaires publiques, principalement axé sur la qualité des services publics et la dévolution au sein de l’Etat. Ces deux visions, probablement extrêmes, permettent d’appréhender clairement le défi posé à l’Etat à l’âge de la globalisation, et cela justement en fonction de la manière dont on perçoit cette globalisation. Entre les deux extrêmes se trouvent de nombreuses visions intermédiaires. Citons la proposition de l’OCDE (1995), qui vise à la fois la réforme des services et la régulation, et, dans une perspective plus limitée, les classiques de la nouvelle gestion publique comme Osborne et Gaebler (1993) ou encore Schedler (1995), qui ont pour défaut de se limiter à la réforme de l’administration sans vouloir s’attaquer à l’ensemble du système de gestion des affaires publiques et courent le risque de se voir instrumentalisés, les réformes se limitant alors à privatiser ce qui est rentable et à abandonner le reste.

49Nous avons vu que si la globalisation rend inévitable une réforme en profondeur de la gestion publique, il est toutefois nécessaire d’avoir une vision globale pour s’attaquer à pareille réforme. D’une part, il semble particulièrement dangereux d’idéaliser le système actuel de gestion des affaires publiques et de croire que le statu quo peut permettre à l’ancien système de survivre ou qu’il constitue une alternative à la vision néolibérale. D’autre part, les organisations motrices de la réforme de l’Etat agissent sur la base d’une vision étroite et peu réaliste. L’Etat « efficace et capable » de la Banque mondiale reste en particulier une vision conservatrice et peu originale de la gestion des affaires publiques. Mieux vaut s’engager dès aujourd’hui dans la réforme de l’Etat avec une vision qui soit socialement souhaitable et acceptable ainsi que réaliste du point de vue des défis que posent la globalisation et la localisation. La « nouvelle gestion publique » constitue un premier pas essentiel de cette transformation en permettant de repenser la gestion publique avec la participation des citoyens-clients et en fonction de leurs besoins. C’est bien pour cela qu’il est primordial que les citoyennes et les citoyens soient impliqués activement dès le début dans cette transformation, avant qu’on ne leur impose une réforme de l’Etat du type de celle proposée par la Banque mondiale.

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Author

Professeur de management des entreprises publiques, Institut de hautes études en administration publique (IDHEAP), Chavannes-près-Renens.

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