Il est temps de penser à l’envers : de définir les changements à réaliser en partant du but ultime à atteindre et non les buts en partant des moyens disponibles, des replâtrages immédiatement réalisables.
André Gorz (1997), pages 118-119

1Depuis près de deux décennies, l’idéologie qui gouverne la pensée, la doctrine et la politique en matière de développement proclame la suprématie absolue des forces et des mécanismes du marché. Cette suprématie est affirmée pour des raisons de principe, qui se fondent sur une philosophie économique privilégiant l’individu au détriment du groupe et de la collectivité. Dans les années récentes, elle s’est trouvée renforcée par le resserrement des liens d’échanges que l’on a appelé la mondialisation ou la globalisation.

2Corollaire obligé de cette suprématie : la recommandation d’une réduction au minimum du rôle des pouvoirs publics en général, et celui de l’Etat-nation en particulier, dans le processus de développement. La forme extrême de cette recommandation a cependant fait l’objet d’un premier désaveu, au moins apparent, dans certains documents internationaux récents : dès son avant-propos, par exemple, le dernier Rapport sur le développement dans le monde 1997 de la Banque mondiale, publié sous le titre « L’Etat dans un monde en mutation », renie explicitement la formule de « l’Etat minimum » et lui préfère celle d’un Etat mieux adapté à la capacité dont il dispose.

3L’ambition du texte ci-dessous est de montrer qu’en dépit de ces nuances récentes, nous allons aborder le xxi^e siècle avec une pensée sur le rôle des pouvoirs publics dans le développement qui est dramatiquement insuffisante si on la confronte aux exigences que la réalité fait peser sur elle.

4Je voudrais suggérer cette insuffisance en partant d’un rappel sommaire des contraintes nouvelles qui aggravent la difficulté de la définition de l’« intérêt public », au niveau national et au niveau international, puis des enjeux nouveaux qui sont aujourd’hui ceux des réalités nationales et internationales. Je m’engagerai ensuite dans une critique, qui me semble devoir être radicale, des lacunes profondes du cadre conceptuel actuellement proposé par la pensée dominante pour faire face à ces contraintes et à ces enjeux. J’essaierai en conclusion d’esquisser quelques orientations, théoriques et pratiques, pour dépasser ces insuffisances.

5Cependant, un risque de confusion doit être dissipé dès le départ. J’ai parlé dès ma première phrase d’« idéologie ». Je ne prétends évidemment pas proposer ici une réflexion pure de toute idéologie : ce que chacun peut dire ou écrire dans un tel domaine est inévitablement imprégné de ses propres jugements de valeur, et donc de ses propres préférences, conscientes ou inconscientes. Mais c’est précisément l’une des conclusions fondamentales auxquelles je voudrais parvenir : non seulement il n’existe pas de pensée « scientifique », et donc parfaitement objective, sur ces questions du rôle des pouvoirs publics dans le développement, mais il ne peut pas y en avoir, parce que leur solution est de nature politique et non pas scientifique. En termes plus concrets, cela veut dire que le choix du rôle des pouvoirs publics dans le développement ne dépend pas uniquement de ses moyens, c’est-à-dire de son adaptation prétendument « optimale » à une capacité d’organisation donnée et à son agencement le plus « efficace » ; il dépend, plus fondamentalement, des objectifs poursuivis et donc de la nature et des composantes concrètes du développement recherché. C’est en ce sens que je parle d’un choix politique ; et c’est en ce sens que la réflexion proposée ici diverge radicalement de celle des organisations internationales les plus influentes, qui semblent ne vouloir reconnaître pour tous les peuples qu’un seul modèle de développement prétendument optimal.

Contraintes et enjeux nouveaux

6Les transformations accélérées du contexte social, économique et politique dans lequel est supposé se dérouler le processus de développement, aussi bien au niveau international qu’à celui des sociétés nationales, ces transformations sont bien connues et n’ont guère besoin d’être soulignées ici. Je commente seulement brièvement l’une d’entre elles, sans doute la plus fréquemment citée, parce que ses effets sont contestables : il s’agit de la mondialisation de l’économie, au sens de l’accélération des échanges dans les sphères productives, commerciales et financières, permise notamment par l’accélération du progrès technique dans le domaine de l’information. L’argument standard en la matière – désormais mis en doute par la pensée dominante elle-même, si l’on en juge par l’étude remarquable publiée dans The Economist du 20 septembre 1997 – consistait à considérer la mondialisation comme un transfert du pouvoir de décision du niveau national au niveau international. Le constat n’est pas faux, certes, mais les faits récents montrent aussi que ce constat mérite de multiples nuances, même sur le plan de la gestion macroéconomique et macrofinancière, et a fortiori sur celui des relations du travail : le rôle de l’Etat apparaît transformé, de toute évidence, mais pas nécessairement diminué ; il est même parfois renforcé, lorsqu’il s’exerce en faveur de certains intérêts dominants.

7Cependant, si l’impact de la mondialisation se traduit bien, en de multiples domaines, par une réduction effective du rôle de l’Etat dans l’économie, c’est moins en raison de l’accélération des échanges et de l’interdépendance qui en résulte, qu’en raison de la libéralisation très poussée qui caractérise cette accélération et qui se traduit, notamment, dans les résultats de l’Uruguay Round et dans la normalisation menée, sur cette base, par la nouvelle Organisation mondiale du commerce créée par cet accord (voir notamment l’étude IUED-LEA-Ecodiagnostic, 1995). Ce n’est donc pas, ou pas seulement, la mondialisation en soi qui réduit l’importance des pouvoirs publics dans le développement ; c’est surtout le caractère libéral, et même ultralibéral, de cette mondialisation, puisqu’elle prétend substituer la logique du marché à celle de l’intérêt général que sont supposés défendre les pouvoirs publics. Que ces derniers aient souvent mal défendu l’intérêt public est un fait d’évidence qu’il n’est guère difficile d’argumenter ; mais ce fait ne justifie nullement la violence de la contre-attaque menée par la doctrine néolibérale. D’autant moins que celle-ci, après avoir soutenu que les lacunes du marché (market failures) ne suffisaient pas à légitimer une intervention publique, en est arrivée à soutenir que les lacunes du gouvernement (government failures) justifient la généralisation des mécanismes marchands (Datta-Chaudhuri, 1990). Et cette affirmation constitue désormais l’un des piliers de la doctrine néolibérale.

8Le contexte actuel présente d’autres caractéristiques remarquables. Plus intéressant – mais plus inquiétant aussi – que le recours au prétexte de la mondialisation, me semble le constat suivant lequel, même dans les pays qui ont opté explicitement pour le néolibéralisme, le rôle de l’Etat continue en pratique à s’accroître : les recettes et les dépenses publiques, mesurées en pourcentage du produit intérieur brut, n’ont jamais cessé d’augmenter en longue période. L’étude de The Economist – qui concerne principalement les pays industrialisés – présente notamment le tableau ci-dessous, établi à partir des statistiques du FMI.

Tableau 1. Dépenses publiques gouvernementales en pourcentage du PIB dans les pays industrialisés

9La même étude évoque une interprétation intéressante de ce phénomène en parlant du poids électoral considérable des classes moyennes. Grâce aux règles de la démocratie parlementaire, ces classes moyennes parviendraient à capter une part disproportionnée du bénéfice des dépenses publiques, et particulièrement des dépenses de transfert : part disproportionnée dans la mesure où l’accroissement de ces dépenses est justifié par un argument de justice sociale en faveur des couches sociales les plus pauvres, mais profite en réalité dans une large mesure à des classes moyennes déjà relativement favorisées. Le même argument de justice sociale pourrait donc être utilisé par les néolibéraux, paradoxalement, en faveur d’une moindre croissance des dépenses publiques. Par ailleurs, puisque les salaires demeurent l’une des bases principales des prélèvements obligatoires, et puisqu’en même temps la part des salaires diminue dans la répartition du revenu entre les facteurs de production, la pensée néolibérale y verra un argument supplémentaire pour affirmer que l’accroissement des dépenses publiques se heurte à un « seuil » maximum de tolérance en matière de financement (Gorz, 1997).

10L’explication de la croissance indéfinie du rôle de l’Etat par référence aux privilèges et à l’influence électorale des classes moyennes est suggérée, répétons-le, à propos des pays industrialisés. Mais il ne serait guère difficile d’étendre le constat, et même d’aggraver son incidence, dans le cas de nombreux pays en développement : on connaît l’importance, dans beaucoup de ces sociétés, des phénomènes de recherche de rente (rent-seeking) et de confiscation de l’essentiel des biens publics par les groupes sociaux dominants et favorisés.

11En toute hypothèse, l’ensemble de ces faits ne fait que confirmer la conclusion que je voulais dégager de ce constat initial : si l’on tient compte de son caractère essentiellement libéral, la mondialisation vient encore compliquer la définition – qui a toujours été difficile — de l’« intérêt général », parce qu’elle renforce certains acteurs au détriment de certains autres, parce qu’elle aggrave partout les inégalités, parce qu’elle obscurcit les distinctions traditionnelles entre divers niveaux de collectivité (entre l’intérêt de l’« économie mondiale », par exemple, voire de la société mondiale dans son ensemble, et celui de telle économie ou de telle collectivité nationale spécifique). Adam Smith pouvait écrire que nous ne devions pas attendre notre pain de la bienveillance du boulanger à notre égard mais seulement du jeu de son propre intérêt : pourrait-il recommander aujourd’hui aux Indiens du Chiapas de fonder leur survie et leur épanouissement sur l’intérêt bien compris des firmes américaines ou multinationales établies au Mexique ? En toute hypothèse, on constate que la libéralisation ne suffit pas, en elle-même, à réduire l’importance quantitative du rôle de l’Etat, puisqu’il arrive que cet Etat soit simplement mis au service des intérêts dominants, par exemple en matière de relations du travail.

12Ce n’est donc pas seulement en termes de contraintes qu’il convient de dresser ce constat initial, mais aussi en termes d’enjeux, et donc de nouvelles formes d’intérêt public à divers niveaux : des formes dont la légitimité ne peut être mise en doute, à la différence des déviations qui viennent d’être évoquées. Pourquoi des enjeux nouveaux ? Parce qu’en raison même de son caractère libéral et axé sur le marché, la mondialisation a pour effet secondaire de multiplier les problèmes de nature collective qui, justement, ne peuvent pas être résolus par les mécanismes du marché. Problèmes collectifs liés au resserrement des liens d’échange axés exclusivement sur les biens appropriables, et donc à l’orientation prioritaire des ressources productives des collectivités vers les marchandises qui font l’objet de transactions internationales (tradables). Problèmes collectifs liés à l’aggravation des inégalités qu’entraîne inévitablement la prédominance des critères marchands de rentabilité, de demande solvable et d’accumulation du profit. Problèmes collectifs liés à l’ignorance des contraintes écologiques par le calcul marchand et aux déséquilibres profonds dans les écosystèmes qu’accentue la mondialisation. Ces problèmes ne sont pas nouveaux, sans doute, mais ils sont formidablement aggravés par l’accélération des échanges et la « globalisation » du calcul économique, au point d’atteindre aujourd’hui des seuils d’alerte grave, et parfois même des seuils de détérioration irréversible.

13Je ne peux développer ici ces analyses, qui ont été abondamment documentées par de multiples travaux internationaux. Je me limite à deux conclusions qui me paraissent fondamentales.

14– C’est d’abord qu’en raison de la mondialisation, il est moins possible que jamais de considérer que l’intérêt général d’une collectivité humaine, ou de l’ensemble d’entre elles, va découler automatiquement du seul jeu des mécanismes du marché, même si ceux-ci demeurent précieux pour résoudre de multiples problèmes économiques pratiques ; en conséquence, il devient indispensable de restaurer, à côté des institutions marchandes, des mécanismes de choix collectifs de développement, et cela aux différents niveaux concernés, mondial, national ou local.

15– C’est, ensuite, que ces choix collectifs débordent très largement les exigences d’adaptation et d’efficacité mentionnées par la doctrine dominante, et qu’ils portent en premier lieu, non pas sur les moyens du développement, mais sur ses objectifs. Ceux-ci dépassent bien évidemment la seule question qui intéresse les acteurs du marché, à savoir la croissance économique et l’accumulation du profit ; ils concernent des finalités collectives telles que celles de la justice sociale, de l’autonomie des groupes, de la démocratie politique et économique, de la promotion ou de l’interdiction de certains biens et services spécifiques pour des raisons d’intérêt général (merit goods), ou encore de la durabilité écologique et sociale du développement. Ils demandent donc une stratégie au nom de l’intérêt public.

16Parce qu’ils exigent un mécanisme de décision collective et parce qu’ils concernent les objectifs et non plus seulement les moyens, les choix de développement dont la mondialisation a renforcé la nécessité sont donc bien des choix de nature politique. C’est aussi en raison de cette nature et de ses exigences qu’il convient de porter une critique radicale à l’encontre des insuffisances des recommandations de la doctrine aujourd’hui dominante à cet égard.

Un cadre conceptuel inadapté

17Dans ce contexte de fin de siècle qui multiplie les défis, et qui réclame donc avec insistance des idées novatrices, que propose la pensée dominante à propos de l’Etat ? Que suggère, par exemple, la réflexion la plus récente de la Banque mondiale en la matière ?

18J’ai déjà formulé la critique essentielle : rien sur les objectifs, tout sur les moyens. Mais cette critique demande évidemment des précisions, d’autant plus que la doctrine récente se présente comme en rupture assez profonde avec les recommandations, qui ne sont guère anciennes, en faveur de l’Etat minimaliste.

19Le rapport de la Banque mondiale s’annonce dès ses premières lignes comme « consacré à l’Etat, à son rôle et à son efficacité. » Il affirme d’emblée sa profession de foi nouvelle : « S’il est indéniable que le développement par l’Etat a échoué, il en est de même du développement sans l’Etat ». Il oriente immédiatement la réflexion vers les préoccupations d’efficacité et propose dans cette perspective une stratégie à deux volets : « Il s’agira, d’abord d’adapter les activités de l’Etat à la capacité dont il dispose. [...] Ensuite on pourra s’employer à améliorer la capacité d’action de l’Etat en revivifiant ses institutions [...]. » Il faudra pour cela mettre « particulièrement l’accent sur les mécanismes qui inciteront les agents de l’Etat à mieux s’acquitter de leur mission et à faire preuve d’une meilleure capacité d’adaptation, mais qui serviront aussi de garde-fous contre l’arbitraire et la corruption ».

20Les proportions des diverses parties du rapport traduisent bien ces préoccupations dominantes. Seul le chapitre 1 (page 19 à 32) est consacré à « L’évolution du rôle de l’Etat ». Le chapitre 2 est centré sur « l’efficacité de l’action publique », et le reste du rapport (soit 144 pages sur les 168 que comptent les quatre parties du texte) est consacré aux deux volets annoncés et aux moyens de lever les obstacles au changement.

21Le premier chapitre contiendrait-il à lui seul les fondements du changement radical annoncé ? On y trouve d’abord une brève histoire de l’expansion de l’Etat, dans les pays industriels puis dans les pays en développement, jusqu’à l’Etat minimaliste des années 80. Suivent alors les grandes lignes d’une nouvelle réflexion sur l’Etat : celui-ci « conserve un rôle particulier dans la fourniture des biens publics qui tendent à promouvoir le développement économique et social » et pour faire face aux « défaillances du marché », encore que la nature de celles-ci soit transformée par l’évolution des technologies. « L’équité sociale reste aussi au cœur des préoccupations de l’Etat », mais « on constate, aujourd’hui, surtout en Asie de l’Est, qu’il n’y a pas obligatoirement à choisir entre croissance et équité » (texte rédigé, bien évidemment, avant la crise financière récente...). On revient alors presque immédiatement aux deux volets proposés précédemment, à savoir « adapter le rôle de l’Etat à sa capacité d’action » et « revivifier l’Etat ».

22Quant au premier volet, un cadre conceptuel pédagogiquement intéressant est proposé, sous la forme d’un tableau (p. 30 du rapport) regroupant les différentes fonctions concevables d’un Etat ; ce tableau est reproduit ci-dessous.

Tableau 2. Fonctions de l’Etat

23Dans ce cadre, on l’a compris, le choix des fonctions à assigner à un Etat dépendra de ses capacités d’adaptation. Si l’on se concentre sur la partie inférieure du tableau, c’est-à-dire sur les fonctions les plus interventionnistes qui constituent, par définition, l’avancée la plus audacieuse de cette réflexion nouvelle, on constate qu’en dehors des activités de redistribution, l’interventionnisme dans le marché se borne à « coordonner » les activités du secteur privé, ce terme étant explicité par les formules « promotion du marché » et « renforcement de filières ».

24Je voudrais éviter une critique facile ou superficielle de cette présentation. Je crois cependant qu’elle appelle une double observation :

• Eviter d’assigner à un Etat des fonctions dépassant ses capacités d’adaptation : cette règle élémentaire de bon sens est difficilement discutable. Il n’empêche qu’une telle présentation aboutit en pratique à limiter drastiquement les fonctions des Etats qui auraient le plus de raisons d’intervenir, compte tenu des résultats du fonctionnement du marché dans la société dont ils sont responsables. Inversement, cette présentation autorise l’intervention de l’Etat pour promouvoir le marché là où le marché fonctionne déjà le mieux. En toute hypothèse – et mise à part la « redistribution des actifs », brièvement évoquée dans le coin inférieur droit du tableau –, on ne risque donc guère de s’éloigner beaucoup de l’Etat minimum (ce qui était peut-être, après tout, le résultat implicitement recherché). Le raisonnement a pour lui une certaine logique, mais ses effets de développement semblent assez douteux.

• En première approximation, le cadre conceptuel proposé évoque un Etat dont les fonctions sont étroitement liées à celles du marché, mais dans une relation de subordination de l’Etat au marché plutôt que d’autonomie et de complémentarité réciproque, ce qui correspondrait à l’approche néolibérale traditionnelle des organisations de Bretton Woods. Cependant, cette complémentarité est affirmée explicitement en introduction, et ce n’est que dans la deuxième partie du rapport (sous le titre « Adapter le rôle de l’Etat à sa capacité d’action ») que ces propositions vont être concrétisées : il faut donc poursuivre l’enquête dans les chapitres ultérieurs du rapport.

25Cette deuxième partie comporte un chapitre 4 dont le titre répond sans équivoque à la question des rapports entre l’Etat et le marché, puisqu’il s’appelle « Promouvoir le développement des marchés : libéralisation, réglementation et politique industrielle ». Mais il est précédé d’un chapitre 3 au titre plus ambigu : « Mettre en place des bases économiques et sociales solides ». Des bases pour quoi faire ? La réponse est explicitée dans le contenu de ce chapitre, mais elle n’est pas évidente à première vue, puisque cinq catégories de « bases » sont passées en revue. Examinons-les rapidement.

26La première consiste à « établir les bases d’un régime de droit ». Exigence indiscutable. Mais pourquoi ajouter immédiatement à cette formule « [...] garant de la propriété », comme si le seul droit important était celui des propriétaires ? La réponse est, encore une fois, dans le texte : parce que « les marchés ne peuvent se développer en l’absence de droits de propriété effectifs ». Et quand le rapport demande « une protection contre les actes arbitraires de l’Etat », c’est seulement parce qu’« ils perturbent l’activité des entreprises ». Suivent de longues considérations, classiques dans ce type de littérature mais donc pas très neuves, sur les « coûts de transaction » dans les échanges marchands.

27La seconde base consiste à « mener durablement une politique économique porteuse ». Qu’est-ce à dire ? Les « bonnes » politiques sont celles qui favorisent la croissance ; elles comportent en particulier les orientations suivantes : « assurer la stabilité économique, éviter les distorsions de prix, libéraliser les échanges et l’investissement ». La référence exclusive au marché comme finalité de cette intervention peut-elle être plus claire ?

28La troisième base exige d’« investir dans le capital humain et les équipements d’infrastructure ». Les termes employés sont suffisamment explicites par eux-mêmes quant à la finalité marchande de l’Etat, encore que les considérations relatives à la rentabilité et à la nature des bénéficiaires soient à nouveau celles d’un bon sens indiscutable. Il faut souligner de ce point de vue une recommandation remarquable (parce que assez rare) sur la possibilité qu’il convient d’assurer aux usagers des services publics de se faire entendre.

29Les deux dernières catégories sont d’une nature différente puisqu’elles parlent de « protection ». Protection des groupes les plus vulnérables, d’abord : elle soulève la question générale – trop complexe pour être discutée ici, mais éminemment significative – des raisons pour lesquelles une institution comme la Banque mondiale se donne la mission de combattre la pauvreté, alors que celle-ci n’est nulle part mentionnée parmi les objectifs que lui assignent ses statuts. Protection de l’environnement, ensuite ; mais, de manière assez curieuse, ce second thème annoncé n’est pas développé dans le texte.

30Au total, avec des nuances particulières pour les deux dernières, les « bases économiques » que l’Etat doit mettre en place sont orientées vers une priorité sans ambiguïté : le meilleur fonctionnement des marchés. Orientation logiquement confirmée, je l’ai dit, par le titre du chapitre qui suit.

31D’où l’hypothèse centrale d’interprétation qui paraît ainsi se confirmer : l’Etat dont la mission est remise en valeur par la Banque mondiale dans son rapport 1997 est un Etat essentiellement subordonné au marché.

32Malgré la présentation du tableau qui a été reproduit ci-dessus, les finalités de cet Etat ne sont guère évoquées ; et quand elles le sont, il s’agit toujours – à l’exception de la protection des groupes les plus faibles et de celle, incantatoire et non explicitée, de l’environnement – de finalités intermédiaires par rapport au bon fonctionnement du marché : l’Etat doit assurer l’ordre public, définir les règles de droit et se charger de la production des biens publics fondamentaux (production des biens publics « purs » ou gestion des « externalités ») ; il doit mettre en place l’infrastructure qui encourage les investissements efficaces et qui assure les services de santé et d’éducation nécessaires à l’activité économique ; il doit promouvoir les conditions de la croissance et de l’investissement, favoriser la concurrence et le partenariat, assurer la stabilité macroéconomique, libéraliser les échanges et l’investissement, et – bien entendu – éviter les fameuses « distorsions de prix ». Cette dernière formule, qui n’est certes pas nouvelle dans le dogme néoclassique, reste cependant très révélatrice du cadre théorique et conceptuel adopté : elle montre bien que, dans le raisonnement proposé, le marché doit demeurer la règle de référence des décisions économiques et ne permettre d’ingérence extérieure (de la part des pouvoirs publics, ou de tout autre agent ne respectant pas les règles de la concurrence) que lorsqu’il est impossible de faire autrement. Mais toute intervention publique n’introduit-elle pas, en définitive, des « distorsions » dans le jeu de la concurrence ?

33Les caractéristiques essentielles de l’Etat qui est préconisé peuvent ainsi être mieux identifiées. Quant à ses finalités, d’abord. Elles se trouvent peut-être élargies par rapport aux conceptions minimalistes extrêmes qui avaient cours précédemment, mais elles s’affirment le plus souvent comme subsidiaires par rapport à celles du marché. Je reconnais que les fonctions de « protection » (celles des groupes vulnérables et de l’environnement) peuvent être interprétées différemment : il reste que leurs justifications ne sont jamais clairement explicitées, et que l’on ne voit donc pas très bien jusqu’à quel point elles autorisent des « distorsions » au jeu du marché. Il reste aussi qu’aucun principe de justice sociale, d’autonomie et de liberté des collectivités, ou de « durabilité » du processus de développement ainsi provoqué, n’est clairement précisé dans cette discussion. La démocratie elle-même est certes évoquée, mais on ne sait pas toujours si elle est défendue pour elle-même ou parce qu’elle est assimilée (un peu hâtivement d’ailleurs) au bon fonctionnement du marché.

34Quant aux moyens au service d’un tel Etat, on y retrouve sans doute les recommandations habituelles de respect des règles, de renforcement des mécanismes décisionnels, de lutte contre la corruption, et même de « renforcement de mécanismes de l’expression de l’opinion » (p. 100). On pourrait y ajouter l’ensemble des règles et recommandations présentés dans les années récentes par la Banque, comme les principes de good governance. On pourrait souligner, aussi, les correspondances entre ces recommandations et les propositions des partisans de la nouvelle gestion publique : d’autres contributions les étudient dans le présent Cahier et soulèvent précisément la question de savoir si ce rapprochement de la logique publique et de la logique marchande ne conduit pas à une conception réductrice des fonctions de l’Etat, celle, justement, qui procède de la « pensée comptable ».

35Je laisse aux auteurs de ces contributions le soin de préciser cette analyse. Je voudrais seulement réaffirmer, pour ma part, ce qui constituait ma réflexion critique principale, à savoir que je vois mal comment on peut promouvoir un nouveau rôle de l’Etat dans le développement si l’on ne définit pas mieux ses finalités, notamment en affirmant sa complémentarité plutôt que sa subsidiarité par rapport au marché, et si on limite les propositions au domaine des moyens et des capacités d’action. Mais cette position est évidemment liée à la doctrine traditionnelle de la Banque en matière de développement qui, elle, demeure inchangée.

Conclusion : un autre État, ou un autre développement ?

36Peut-on aller au-delà ? Peut-on dépasser ces limites idéologiques non exprimées qui, dans la perspective de l’avenir de l’intérêt général et des institutions publiques qui en ont la charge, réduisent la portée réelle des propositions de la Banque mondiale et, plus généralement, de la pensée actuellement dominante ?

37Il n’est pas facile de proposer une conclusion, même provisoire, à un débat d’une telle ampleur. La raison de cette difficulté est claire : si l’on pose le problème politique des finalités, ce n’est plus seulement le rôle de l’Etat qui est en question, mais la nature même du modèle de développement qu’il prétend promouvoir. Cette question est soigneusement esquivée par les avatars successifs de la doctrine de la Banque mondiale et des autres organisations internationales les plus influentes ; mais elle est justement celle qui ne peut plus être esquivée.

38Si je parle des « avatars » d’une doctrine fondamentalement inchangée, c’est bien parce que celle-ci continue – depuis plus d’un demi-siècle – à servir un modèle qui demeure axé, pour l’essentiel, sur la maximisation de la production et donc de la croissance, et aussi sur la rentabilité, la compétitivité et l’accumulation du profit, plutôt que sur les besoins sociaux des hommes dans leur environnement. On prétend « écouter » ceux-ci, mais la mondialisation a accru plus que jamais la concentration du pouvoir souverain de décision, quant à l’avenir, entre les mains des détenteurs des facteurs de production dominants sur le marché, à savoir le capital, la technologie et l’information. D’où le rôle non négligeable, mais foncièrement subordonné, qui est reconnu à l’Etat comme serviteur de ce modèle. D’où surtout l’absence de tout débat politique autorisé autour des finalités de ce modèle et de cet Etat.

39Beaucoup de décideurs et d’observateurs pensent qu’il est désormais utopique de croire à la possibilité d’un modèle différent. C’est notamment l’avis de la plupart des acteurs dominants de l’économie mondiale, pour des raisons évidentes qui ne sont généralement pas désintéressées : la nécessité d’une mutation de ce modèle n’est pas encore acceptée par la pratique de la plupart des grandes entreprises, et moins encore par la doctrine des organisations internationales et par l’appareil conceptuel et théorique sur lequel elle s’appuie. Si l’on accepte cet avis, je ne vois pas très bien au nom de quoi pourrait être proposée une critique de ce modèle et de l’Etat subordonné au marché.

40D’autres observateurs, cependant – peut-être de moins en moins minoritaires – croient que ce changement est non seulement nécessaire, mais qu’il est déjà engagé de manière inéluctable. Que le modèle ne peut éviter sa propre transformation, parce qu’il ne correspond plus aux aspirations d’une proportion croissante de la population, et surtout parce qu’il ne correspond plus à leur capacité de réponse : si le travail salarié est réduit à un rôle minoritaire dans la production, tout en restant la condition de l’accès à la consommation de ce qui est produit, le modèle est condamné à mourir, ou à se concentrer sur une minorité privilégiée, ou à renouveler profondément sa logique et ses institutions (voir notamment Gorz, 1997). Et si le modèle dominant n’est pas généralisable pour des raisons sociales et écologiques, c’est l’ensemble des stratégies internationales de développement proposées depuis la Seconde Guerre mondiale qui doit être reconsidéré.

41Mais encore une fois, il n’existe pas de consensus en cette matière. Et c’est bien cette approbation inconditionnelle du modèle dominant qui explique – et qui justifie, dans la mesure où l’on admet la perspective adoptée – la position récente de la Banque mondiale lorsqu’elle préconise un Etat asservi aux exigences des marchés et des entreprises. Un Etat dans un monde en mutation, selon le titre du rapport, mais l’importance de la mutation paraît largement sous-estimée, et la doctrine politique de la Banque – car il s’agit bien d’une doctrine politique, même si elle se refuse à le reconnaître – est sans doute bien en retard par rapport à l’évolution historique elle-même.

42Ma position, je le répète, est différente. Je considère que si nous ne pouvons compter sur aucune autre référence que celle de l’idéologie dominante, nous allons nous retrouver très mal armés pour affronter les défis de l’intérêt public et de l’Etat au xxi^e siècle. J’affirme l’extrême urgence d’une réflexion radicalement différente sur les nouveaux enjeux de l’intérêt général. Cette réflexion doit s’attaquer à la fois aux finalités du développement en général (au niveau mondial et au niveau national), aux objectifs publics de l’Etat, aux méthodes de rationalisation de ses décisions, et enfin au renouvellement de l’appareil conceptuel des sciences sociales (et plus particulièrement de l’économie), sans lequel l’intégration des objectifs nouveaux et des méthodes nouvelles ne pourra être réalisée.

43Je ne peux aborder ici, bien évidemment, une analyse critique approfondie du modèle de développement dominant, pas plus qu’un examen détaillé des grands thèmes de réflexion que je propose. Je me limite à quelques brèves remarques en conclusion : d’abord pour rappeler le caractère nécessairement mixte de toutes les économies contemporaines, ensuite pour souligner l’exigence du débat politique, enfin pour proposer quelques domaines qui s’imposent particulièrement à l’action des pouvoirs publics nationaux.

44Si un enseignement majeur se dégage de l’évolution économique et sociale observée au cours des décennies récentes, c’est bien celui du caractère nécessairement mixte de la gestion des économies modernes : l’économie « de commande » s’est effondrée avec le bloc soviétique, mais le capitalisme sauvage et le marché non régulé mènent de toute évidence les sociétés à l’impasse. Il est aujourd’hui indispensable de combiner la régulation par le marché et la régulation par les pouvoirs publics : les deux modes sont fondamentalement complémentaires, et il n’y a pas de raison de subordonner l’un à l’autre. Complémentaires, mais aussi différents dans leurs méthodes, tant en ce qui concerne le choix des objectifs que pour la rationalisation de leur gestion. Les objectifs et les moyens de l’Etat ne peuvent donc être copiés sur ceux du marché.

45D’où l’exigence du débat politique, puisqu’il faut définir les domaines respectifs des deux modes de régulation au nom de l’intérêt général, et puisque la régulation publique s’appuie sur le processus politique plutôt que sur les mécanismes marchands. Débat politique veut dire, avant tout, débat de la « cité » sur ses propres finalités. Mais un tel débat exige aussi une nouvelle approche d’économie politique : une approche qui ne se contente pas de calculs sur des agrégats impersonnels, mais qui tienne compte explicitement de ce que masquent ces agrégats, à savoir les groupes sociaux concrets, leurs aspirations, leurs intérêts, leurs rapports d’alliance ou d’antagonisme. Le fonctionnement actuel des technocraties internationales n’admet guère ce débat politique, et celui des Etats nationaux prétend limiter celui-ci dans un cadre de plus en plus réduit par de prétendus « équilibres généraux ». C’est donc bien à propos des débats concrets de ces organisations et de ces Etats qu’il faudra remettre l’économie au service de la société et du politique, plutôt que l’inverse.

46Concernant les tâches qui incombent de manière impérative aux Etats nationaux, on voit bien qu’il n’est pas possible – en raison même de l’exigence de pluralisme, face aux prétentions totalitaires du modèle dominant par mondialisation interposée – d’en définir un profil uniforme : encore une fois, c’est au débat politique dans chaque Etat qu’il revient de définir ses actions prioritaires, en fonction des préférences collectives et des contraintes particulières. On peut cependant formuler à leur propos une double hypothèse, quant à leur contenu et quant à leurs modalités.

47Quant à leur contenu, d’abord. Beaucoup de ces actions prioritaires concerneront en définitive le dépassement des obstacles majeurs que soulève le modèle dominant : le rétablissement d’un Etat de droit garant de l’intérêt général ; la suppression des formes les plus inacceptables de la misère, de l’exploitation et de l’inégalité des conditions sociales ; la restauration d’un modèle de consommation et de production plus respectueux des exigences à long terme de la viabilité des écosystèmes ; la solution de certains problèmes collectifs jugés les plus urgents, notamment en matière d’éducation et de santé ; et enfin – je la cite en dernier lieu pour souligner qu’il ne s’agit que d’une action parmi d’autres, contrairement à ce que répète l’idéologie néolibérale -, la promotion des conditions nécessaires à un meilleur fonctionnement du marché.

48Quant à leurs modalités, enfin, la pensée libérale a raison quand elle affirme que les Etats ne sont pas armés pour agir comme des entreprises, et donc pour s’occuper de production de biens et de services marchands. Et peut-être aussi les dimensions de leurs interventions financières (y compris là où elles ont un caractère de transfert) peuvent-elles être réduites dans divers domaines. Mais le mode d’action le plus important des pouvoirs publics est sans doute celui de la définition du cadre institutionnel, c’est-à-dire des règles du jeu principales qui assurent la sauvegarde et la promotion des intérêts publics essentiels, tels qu’ils auront été définis par le débat politique.

49L’Etat doit être repensé dans un monde en mutation, certes. Mais la mutation est plus profonde que celle qui est admise par l’idéologie néolibérale.