L’État entre révolution conservatrice et réformes administratives

1Tous les aspects de la vie sociale sont désormais pensés en fonction de l’activité économique, évalués à l’aune du marché, comptabilisés et rationalisés. Le politique est remplacé par l’économique. La culture, la solidarité et la convivialité se sont effacées devant la « pensée comptable ». Le redressement des budgets étatiques et la concurrence internationale servent dorénavant de principes organisateurs à nos sociétés.

2La mondialisation et, en général, la profonde crise du modèle économique et social issu de l’après-guerre ont fortement remis en question le rôle de l’Etat dans la croissance économique et dans la régulation de la société. Il est devenu banal de constater la subordination de l’Etat à un marché devenu à la fois instrument d’allocation des ressources et étalon de mesure des politiques publiques. La « révolution conservatrice » a entraîné au Nord comme au Sud une attaque en règle contre l’Etat-providence et les administrations publiques. Certaines idées inspirées de cette révolution conservatrice se sont largement imposées aux décideurs politiques, quelle que soit formellement leur appartenance, en particulier dans le diagnostic de la crise de l’Etat et dans les propositions formulées en vue d’y remédier.

3Une de ces idées est la « nouvelle gestion publique », traduction littérale de new public management. Concept caméléon, elle semble recouvrir des réalités fort différentes selon les personnes qui l’utilisent. Pour les uns, elle représente un moyen de discipliner l’Etat ; pour d’autres, l’ultime espoir de l’Etat social. Formule technique passée dans le langage courant, sa définition ainsi que les conséquences de son application dans la gestion publique sont l’objet de controverses dont les médias, depuis quelque temps, se font l’écho. A l’occasion, des foules de fonctionnaires descendent même dans les rues pour protester contre les programmes de réformes administratives qui s’en inspirent.

4Pour les politiques, elle semble constituer une sorte de panacée contre les maux de l’Etat. Le flou de sa définition n’a d’égal que le zèle avec lequel ils s’y réfèrent pour tenter de mettre au pas des appareils bureaucratiques réputés ingérables. Partout dans le monde ou presque, que ce soit dans une version locale, comme la « réinvention du gouvernement » aux Etats-Unis, ou plus ample, telle la « bonne gouvernance » dans les pays du Sud les administrations publiques font l’objet de réformes qui s’en inspirent.

5Qu’exprime cette réorganisation générale de l’Etat ? Quels en sont les enjeux ? Pourquoi la nouvelle gestion publique est-elle controversée ? Quels sont les points de vue en présence ? De quoi parle-t-on exactement et sur quel terrain se situent les discussions ? Quels sont les résultats observables des expériences menées jusqu’ici ? C’est à ces questions que nous souhaitons répondre. Les textes réunis dans ce Cahier ont pour ambition de présenter d’une façon largement accessible le concept de nouvelle gestion publique et d’introduire le public francophone à un débat qui se déroule habituellement plutôt en anglais. Nous avons tenté de nous situer à la fois sur le plan théorique, par une discussion sur l’origine, le contexte et la portée de cette expression, et sur le plan empirique, par un examen de la façon dont se vivent les remises en question de l’appareil étatique dans divers pays, au Sud comme au Nord.

6Il ne faut pas se laisser leurrer par l’aspect technique du débat. Sous l’apparence d’un mouvement de réforme de l’administration publique se dissimulent en réalité des enjeux importants pour l’ensemble de la société. En Occident, c’est l’Etat tel que nous l’avons connu depuis les années 50 qui est remis en question et avec lui un certain modèle de redistribution qui rendait le capitalisme supportable. Comme l’exprime le premier article de ce Cahier, cette remise en question prend sa source dans une évolution du rapport global des forces en faveur du capital et au détriment du travail, mais aussi dans le courant dit de la nouvelle économie politique, l’appareil théorique sur lequel s’appuie la révolution conservatrice, et dans l’apparition d’un paradigme postbureaucratique au sein des études de l’administration publique.

7Les excès rhétoriques du thatchérisme – moins d’Etat – ont, semble-t-il, fait place à un raisonnement plus nuancé – mieux d’Etat –, comme le démontre par exemple le Rapport sur le développement dans le monde 1997 de la Banque mondiale. Cette institution, qui a joué un rôle central dans l’imposition du « Consensus » de Washington aux pays du Sud, nuance apparemment ses précédentes recommandations pour une réduction au minimum de l’Etat et propose désormais un « Etat adapté ». Christian Comeliau analyse, dans le second article de ce Cahier, les implications de ce changement de position de la Banque, et par là même le cadre conceptuel proposé par la pensée dominante pour faire face au rôle des pouvoirs publics dans un contexte de mondialisation. Il ne peut exister de définition « scientifique », à la question du rôle des pouvoirs publics dans le développement, écrit-il, car toute solution dépend de facteurs variant selon les contextes et reste donc politique. Que la Banque reconnaisse l’importance du rôle de l’Etat et tente de le définir en des termes universels et techniques, donc politiquement neutres, ne parvient pas à dissimuler que ce qu’elle propose est un Etat essentiellement subordonné au marché.

8Matthias Finger va plus loin en affirmant que la vision de la Banque conduit à une instrumentalisation de l’Etat par les principaux acteurs de l’économie globale. L’apparente évolution de la Banque s’inscrit donc dans la continuité de la perspective néolibérale de la transformation de l’Etat. S’il est vrai que la mondialisation et ses multiples défis rendent inévitable une adaptation de l’Etat, ce n’est pas celle qui nous est proposée par la Banque et les néolibéraux. Les services publics doivent certes être repensés pour retrouver leur légitimité et pour sauver l’Etat social, mais la solution, nous propose-t-il dans ce troisième article, réside dans la nouvelle gestion publique. Mise en place dans une perspective globale et dans une dynamique politique, qui s’oppose à une vision étroitement technicienne, elle peut répondre aux problèmes financiers et organisationnels que connaît aujourd’hui l’Etat.

9Réaction pratique au malaise croissant face à la bureaucratisation des sociétés, à une insatisfaction des citoyens envers les biens et services produits par les organisations étatiques, réaction confuse face aux déficits publics et à la difficulté pour les exécutifs politiques de mettre en pratique des réformes qui bousculent les organisations bureaucratiques, le new public management n’est pas un, mais multiple. Dans son article, Joost Mönks identifie les différents courants coexistant dans ce « mouvement ». Bien que l’on puisse en cerner les contours à partir de trois tendances, financière, qualitative et communautaire, et que quelques régularités puissent être observées, la question se pose de savoir si la nouvelle gestion publique constitue, comme le prétendent certains analystes, un nouveau paradigme de l’administration publique.

10Pas du tout, nous répond Paolo Urio. Les approches proposées sous le couvert de la nouvelle gestion publique sont contradictoires sur le plan scientifique et, malgré un langage messianique, restent proches du paradigme classique de l’administration publique. En réalité, la nouvelle gestion publique propose essentiellement d’appliquer les normes du marché à l’Etat, par la dérégulation, la privatisation et l’utilisation des techniques de gestion des entreprises privées. Cela soulève par exemple le paradoxe suivant : démanteler les bureaucraties publiques revient à augmenter l’importance des entreprises privées et donc à accroître les bureaucraties privées, avec des conséquences négatives évidentes sur la démocratie et des effets pervers tels qu’une corruption accrue. De plus, les expériences menées dans le monde démontrent que les réformes proposées aboutissent à un accroissement des inégalités sociales et de la pauvreté. La nouvelle gestion publique ne constitue donc pas une solution aux problèmes de l’Etat.

11Cette position critique face à la nouvelle gestion publique est partagée par Frédéric Varone, mais sur la base d’une analyse théorique de cette approche. D’une part, les décideurs ne sont pas si rationnels ou utilitaristes que ne le supposent les partisans de la nouvelle économie politique ; ils sont parfois altruistes ou se conforment à des normes sociales. D’autre part, la nouvelle gestion publique souffre de l’absence de réponse à des questions théoriques importantes, par exemple relativement à l’application d’indicateurs de performances dans un contexte institutionnel ou à la nature exacte du client et du principal dans la gestion publique.

12François-Xavier Merrien surenchérit en affirmant que les partisans de la nouvelle gestion publique ont gagné sur le plan symbolique, en imposant une pensée mythique, qui n’est donc pas falsifiable. En démontrer les effets pervers et les limites pratiques ne sert à rien, car elle relève de l’imaginaire, non du réel, précise-t-il – ce qui ne l’empêche pas d’exposer méthodiquement ces limites pratiques et théoriques.

13La série d’études de cas illustre d’une part les difficultés de mettre en œuvre la transformation de l’Etat dans des contextes nationaux divers et, d’autre part, quelques-uns des problèmes théoriques discutés par les précédents auteurs. Le Cahier se conclut, c’est la tradition, par une brève revue critique des principaux ouvrages récents sur la nouvelle gestion publique et la réforme de l’Etat, destinée à permettre au lecteur d’aller plus loin dans cette thématique.