« La maison des singes ». Information et politiques de développement rural dans les pays du Sahel

1Patrick Freudiger, vous avez rédigé avec quelques experts, pour la réunion à haut niveau du Club du Sahel à Yverdon en septembre 1999, un rapport intitulé « L’amélioration de la cohérence dans les pratiques sectorielles : le cas des politiques de développement rural »1. Comme le titre de notre interview le suggère, ce document stigmatise la situation de foisonnement qui caractérise les interventions en milieu rural, chaque agence poursuivant ses ambitions propres, le développement du secteur étant à la fois l’objectif de politiques techniques spécifiques (agriculture, élevage, eau...), de politiques institutionnelles (décentralisation, appui aux organisations paysannes...), de politiques transversales (environnement, sécurité alimentaire, lutte contre la pauvreté, genre...) et d’interventions de terrain (grands projets géographiques – gestion de terroir, développement local –, projets à dominante technique – filières... –, petits et microprojets). Vous faites essentiellement deux propositions pour améliorer la cohérence des interventions dans le secteur. L’une concerne la nécessaire reprise d’initiative de la part des pays du Sud vis-à-vis de leurs choix de développement. Pouvez-vous commenter cette proposition ?

2Un des problèmes majeurs des politiques sectorielles telles qu’elles se préparent aujourd’hui, c’est qu’elles débouchent sur des listes d’interventions à justification technique, généralement non hiérarchisées, et parmi lesquelles le tri, qui est la véritable opération politique, est réalisé par les financeurs. Or, l’affirmation d’une stratégie nationale doit s’accompagner de priorités clairement affichées et d’une certaine constance des partenaires financiers autour de ces priorités. Fortement échaudées par l’échec des politiques de développement rural mises en œuvre dans les années 1970, les agences de coopération ont désormais tendance à récuser le rôle du politique, ou du moins souhaitent mener des politiques sectorielles sans admettre que cela suppose la mise en place d’un débat public entre parties prenantes ni que cela nécessite des moyens. De plus, il est clair qu’aujourd’hui, la plupart des administrations sahéliennes n’ont pas les capacités techniques dont elles auraient besoin pour élaborer les politiques sectorielles que leur demandent les agences de coopération : elles dépendent des bailleurs pour financer, au coup par coup, des travaux de ce type. Elles ne disposent pas, a fortiori, des moyens d’organiser un débat autour des politiques, alors que les priorités devraient être négociées avec les différents acteurs parties prenantes du secteur (socioprofessionnels, élus locaux, opérateurs économiques, prestataires de services), non seulement dans leur contenu technique, mais aussi dans les modalités de leur mise en œuvre. Il est nécessaire qu’elles puissent obtenir ces moyens si l’on veut que le développement cesse d’être piloté de l’extérieur.

3L’autre proposition de votre rapport concerne l’amélioration de l’information et de sa diffusion. Le constat que vous opérez est que le préalable à tout débat public interne quant aux choix de développement réside dans le partage d’une information servant de base commune à ce débat. Or vous dites que la qualité de cette information sur la situation du développement des pays du Sahel est très faible, et sa diffusion problématique…

4En effet, je constate que relativement au monde rural, l’information sur la situation et les perspectives est très limitée, en dépit d’efforts importants consacrés aux études et autres diagnostics. Plusieurs causes expliquent cet état de fait :

• le cloisonnement excessif de la connaissance : les diagnostics sont limités à des secteurs très précis (environnement, compétitivité des filières, pauvreté, sécurité alimentaire, marchés financiers ruraux, etc.), ce qui empêche de comprendre les interactions entre ces secteurs interreliés ; en outre, ces études sont souvent concentrées sur les manifestations des problèmes plus que sur leurs déterminants ;

• les conclusions hâtives : on observe trop souvent des diagnostics « régressifs », directement inspirés par le type de projet technique que l’on souhaite promouvoir. Ainsi, dans le cas du Burkina Faso par exemple, le diagnostic du secteur rural fourni dans le cadre de la politique environnementale insiste sur la dégradation des terres, tandis que le diagnostic inclus dans la politique agricole insiste sur les importantes réserves foncières encore disponibles ;

• l’absence quasi généralisée de quantification des phénomènes décrits, qui ne permet pas de mesurer la pertinence des solutions proposées en regard de l’ampleur des problèmes décrits ;

• l’absence quasi généralisée de diagnostic institutionnel : le plus souvent, on travaille sur la description de problèmes techniques et on propose de nouveaux dispositifs d’intervention sur la base de besoins techniques, sans réaliser un bilan sérieux des interventions passées et des motifs de leurs succès et de leurs limites ;

• la difficulté de faire progresser la connaissance : en dépit des recherches en cours et surtout des très nombreuses études légères, le sentiment prédominant est que la connaissance progresse peu. A l’heure actuelle il n’existe aucune institution qui joue le rôle de « gardien des savoirs », assure une capitalisation des travaux et oriente les nouvelles recherches vers les maillons faibles de la connaissance ;

• enfin, il faut signaler que même l’information existante n’est pas toujours accessible aux décideurs. En particulier, les travaux de recherche sont menés en faisant plus de cas de l’orthodoxie universitaire que du besoin d’améliorer les décisions des politiques : les délais de publication des informations sont très importants, et les documents épais et peu accessibles aux décideurs qui disposent d’un temps limité.

5Que faire pour améliorer cette information, et surtout sa pertinence pour l’aide à la décision et à l’élaboration de stratégies ?

6Il importe de travailler sur des scénarios de développement qui intègrent les différentes composantes de la connaissance dans une vision politique. Pour cela, il faut :

• avoir une information sur les grandes tendances (population, superficies cultivées, contribution du monde rural à l’économie et aux échanges...) et des ordres de grandeur des phénomènes en jeu (part du vivrier et des cultures d’exportation ; place de l’élevage et de l’agriculture ; part de l’agricole et du non-agricole dans les revenus des ruraux ; place des hommes et des femmes dans les différents types d’activités...), hiérarchiser l’information. Quelle que soit l’acuité de ce problème au niveau international, la production de gaz à effet de serre est moins importante à connaître au Sahel que le rapport entre superficies cultivées et espaces cultivables, alors même qu’on constate que le premier type de recherche est plus facilement financé que le second ;

• repérer les rôles joués par les divers acteurs (opérateurs économiques, regroupements socioprofessionnels, élus locaux) et leurs évolutions potentielles ;

• évaluer les résultats passés de l’action publique et de coopération dans le secteur rural et explorer les futurs possibles sur une base réaliste : la réflexion sur le rôle de l’action publique est actuellement handicapée par les dogmes et les positions de principe (étatisme vs libéralisme), alors que le bon sens devrait prévaloir... Il est malheureusement fréquent de voir des programmes sectoriels élaborer des stratégies qui proposent des budgets dix fois supérieurs aux sommes effectivement gérées, sans diagnostic préalable de l’intervention ou des montants effectivement mobilisables.

7Ces visions élargies et la construction de scénarios alternatifs sont des ingrédients importants pour le développement du débat public au niveau national.

8J’avoue que je suis fasciné par l’exercice que le Club du Sahel réalise depuis plusieurs années par votre intermédiaire ou celui de consultants qui vous sont proches, pour mettre en perspective critique les logiques de développement. Je reste cependant dubitatif quant à la démarche. Je me demande notamment si c’est aux pays offreurs d’aide de générer un discours critique sur l’aide, de découvrir qu’il manque une prise d’initiative de la part des acteurs nationaux et de se lancer, encore une fois, dans la « promotion de l’autopromotion » qui permettrait cette prise d’initiative. Pendant ce temps, on constate que ni l’Etat africain, ni les corps intermédiaires, ni les bénéficiaires ne manifestent la volonté ou la capacité d’adapter, de transformer, voire de rejeter l’aide telle qu’elle est proposée. Ce sont les bailleurs qui paraissent le plus intéressés par un refus ou une renégociation de leurs dons, obligeant leurs partenaires à un exercice d’autant plus artificiel qu’ils ne sont visiblement pas prêts pour cela. Qu’en pensez-vous ?

9Les travaux du GRAD qui doivent être présentés en même temps que nos propres travaux à la réunion du Club du Sahel mentionnée précédemment montrent cependant que des acteurs nationaux comme les leaders paysans proposent une certaine vision originale et critique du développement2. L’exercice n’a pas été entrepris à d’autres niveaux, mais il devrait l’être. Ce que l’on ignore, c’est si une telle analyse menée par les Sahéliens aurait le même poids et serait en mesure de forcer le débat avec les bailleurs. On peut penser que la critique dépend essentiellement de mécanismes liés au système de coopération ; elle n’est pas aisée pour les acteurs nationaux. Comme ils se trouvent dans des situations financières difficiles, il leur est délicat de contester les instruments qui contribuent à les nourrir. Du fait que la critique n’est pas portée par ces acteurs, on peut s’interroger sur son impact et les solutions qui vont en découler.

10Comment voyez-vous l’évolution du système d’aide sur une vingtaine d’années ?

11Il est difficile de cerner avec concision les éléments qui ont entraîné l’évolution du système d’aide. Toutefois, certains changements peuvent être observés, en particulier au niveau des acteurs. Ainsi, il y a une vingtaine d’années, on remarquait une présence massive d’assistants techniques sur le terrain. Ils alimentaient en informations les agences de coopération qui, du coup, possédaient un certain niveau d’expertise. Au fil du temps, cette assistance technique a diminué, au fur et à mesure que les compétences nationales augmentaient. Le corollaire de cette situation, c’est la difficulté de plus en plus grande des appareils de coopération à maintenir des agents porteurs d’une analyse sur leurs opérations de terrain, et donc un coût et un temps d’instruction des interventions qui vont croissant.

12Au niveau des administrations centrales, on n’observe pas ce même type d’évolution. Du fait des politiques d’ajustement structurel, il n’y a pas eu de renouvellement des administrations techniques, de sorte qu’on a plutôt affaire à un personnel vieillissant, très stable, qui évolue peu au niveau de ses compétences. Les quelques personnes très qualifiées au sein de l’administration finissent par la quitter pour être embauchées par les agences et venir combler leurs lacunes propres.

13Par ailleurs, il faut noter l’excessif cloisonnement des appareils de coopération, qui est peut-être le résultat de leur extension. Cela explique que les progrès opérés à un certain niveau ne soient pas forcément adoptés par toute l’organisation ou que les positions prises par rapport à telle ou telle grande convention ne soient pas systématiquement suivies d’effets dans tous les pays où l’agence intervient. Les représentants des agences ont des formations spécifiques et des intérêts qui les poussent à porter un regard sélectif sur les politiques : un spécialiste de l’environnement n’a pas forcément la même lecture de tous les enjeux agricoles, de filières ou de décentralisation qu’un agronome...