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Connaissance et développement en Afrique

p. 11-30


Texte intégral

Introduction

1L’étude des rapports entre sciences sociales et développement est un sujet d’intérêt croissant dans les travaux d’analyse sur l’aide. Il est toujours vrai cependant, comme le souligne Hobart (1993a : 4), que le domaine reste relativement sous-étudié, tant pour ce qui tient à l’observation des usages des savoirs confirmés que pour ce qui concerne la production stratégique d’ignorance, définie comme volonté maintenue de ne pas savoir dans des contextes où la pratique nécessite, pour être poursuivie, et comme l’a noté à plusieurs reprises Pierre Bourdieu pour d’autres terrains, un certain aveuglement à soi-même et aux autres. En anglais, la situation est un peu moins lacunaire, avec la parution récente d’une série d’ouvrages clés auxquels il sera fait référence tout au long de ce Cahier (Hobart 1993b ; Ferguson 1994 ; Leach & Mearns 1996 ; Escobar 1995 ; Apthorpe & Gasper 1996 ; voir notamment rubrique « Points d’appui » à la fin du présent ouvrage). En français, on reste tributaire d’analyses éparses, construites sur la base de problématiques qui ne traitent pas principalement des rapports entre connaissance et système d’aide. L’ambition du présent Cahier est de remédier au moins partiellement à cette situation en offrant à quelques auteurs une occasion de présenter une réflexion structurée autour de cette thématique.

2Dans l’appel à contributions, il leur était proposé d’explorer la validité du constat souvent opéré sur le caractère fréquemment subsidiaire, aléatoire et contingent de la mobilisation d’éléments de connaissance sur les sociétés à développer, dans le cadre de la mise en œuvre de politiques ou d’opérations de développement. Pourquoi le savoir est-il, dans ce domaine, à la fois célébré et si peu pris en compte ? Cette situation est pour une part liée à une difficulté d’accès et de « consommation » de la connaissance pour les professionnels du développement. Une partie importante de la production scientifique se fait dans des organismes spécifiques, possédant leur « culture » propre et leurs règles : prétention à la maîtrise des questions qu’elle entend poser à la réalité, construction de théories testables et non pas de théories « faisables », refus des déterminations « prescriptives » ou de la vulgarisation réductrice, débats importants mais peu ouverts aux non« spécialistes »..., qui élèvent les coûts d’accès à l’information pour des professionnels par ailleurs surchargés. Cependant, même lorsque les chercheurs acceptent le travail sur mandat et l’ensemble des préconditions qui l’accompagnent (recherche de pertinence et d’efficacité, aide à la construction de normes d’action), l’intégration de la connaissance est loin d’aller de soi. On cherchera à expliquer cette situation en précisant dans un premier temps la portée heuristique spécifique des savoirs en sciences sociales, dont la vocation d’abolir les distances sujet-objet se heurte, dans le domaine du développement, à des obstacles très importants, pour ce qui concerne tant les missions d’experts dans le cadre du suivi d’un projet que la réflexion sur les politiques (voir dernière partie du texte). On présentera dans un deuxième temps une analyse de l’aide comme système social et de représentations dont les contraintes particulières (modalités de travail, exigences de reproduction, pression des pairs, logique d’action) déterminent la nature de l’information considérée comme pertinente et la manière dont elle circule en son sein.

La réflexivité des savoirs locaux

3Comme l’explique Giddens (1987 : 420), ce qui rend la production des connaissances particulièrement stable dans le domaine des sciences de la nature, c’est le fait que les chercheurs ne sont pas « dérangés » par leur objet, à propos duquel ils peuvent faire des théories sans que celui-ci interfère ou en soit modifié. Les chercheurs conservant leur distance vis-à-vis de leur objet, ils restent du coup aptes à concevoir des applications techniques. Il en va tout autrement dans les sciences sociales dans la mesure où les chercheurs, d’une part, doivent nécessairement faire appel à ce que connaissent déjà les membres des sociétés qu’ils étudient et, d’autre part, présentent des théories, des concepts qui retournent rapidement dans le monde qu’ils décri12 vent, lequel les modifie et est modifié par eux. Giddens insiste notamment sur le fait que le comportement des sujets sociaux varie en fonction des connaissances qu’ils ont de la situation, puisqu’ils possèdent des capacités réflexives qui les amènent à tirer parti des informations qui proviennent de leur environnement. Le savoir à propos des sujets sociaux est donc simultanément un savoir pour les sujets sociaux.

4Par rapport à cette situation que l’on pourrait qualifier, dans le sens littéral du terme, de « recherche-action », caractéristique des sociétés de la « haute modernité », l’aide au développement présente deux particularités :

  • la majeure partie des actes de connaissance concerne non pas des sujets, mais des objets sociaux (la société, les groupes ou institutions « bénéficiaires ») qui, par définition, n’ont pas déterminé les objectifs de ces actes de connaissance et ne sont guère en position d’en utiliser les résultats ;

  • les puissants sujets sociaux que sont les professionnels de l’aide acceptent difficilement qu’il soit répondu aux besoins de savoirs qu’ils identifient par des propositions qui associent savoirs pour le système d’aide avec savoirs sur ou à propos du système d’aide.

5De fait, les conceptions qui prévalent dans le domaine paraissent fortement inspirées par les attitudes épistémologiques courantes dans les sciences de la nature, avec l’idée selon laquelle il doit être possible d’accéder au contenu d’un savoir circonscrit, utilisable pour débloquer une situation, faciliter la mise en place d’un appui..., sans avoir à mettre en question la structure de délivrance de l’aide, le diagnostic reportant en dehors d’elle (notamment dans les caractéristiques d’objets comme les groupes ou les institutions bénéficiaires) les problèmes qu’elle rencontre. Pour les développeurs, il existe un savoir étanche, qui peut circuler dans le système sans avoir immédiatement de conséquences sur le système. Pour le chercheur en sciences sociales, ces présupposés sont plus difficiles à admettre1. Il s’aperçoit en effet rapidement que le besoin de savoir auquel il a répondu par une offre d’expertise l’amène à ne pas établir de solution de continuité entre savoir pour l’institution mandante, savoir fonctionnel, conçu comme connaissance supplémentaire provenant du terrain, recueilli dans le cadre strict des termes de référence élaborés, et savoir à propos de ladite institution, qui dépasse souvent ce cadre. L’amélioration concrète d’une situation d’appui passe en effet souvent – et parfois même de manière prioritaire – par une obligation de critique et de changement de l’institution soutien : remise en question des diagnostics qui ont fondé l’action, interrogation sur les moyens techniques ou les choix méthodologiques opérés, critique des montages institutionnels réalisés, mise en lumière des paradoxes (comme celui, fondamental, qui consiste à traiter les groupes de bénéficiaires, tour à tour, comme des « acteurs » ou comme des objets), stigmatisation de l’absence de feedback et de coordination entre agents...

6Sur tous ces thèmes, l’article de P. Lavigne Delville publié dans le présent Cahier, compte-rendu détaillé d’activité de consultance à propos d’une opération de développement au Burkina Faso, présente à mes yeux une valeur d’idéal type, parce qu’il montre bien :

  1. que tout savoir n’est pas un savoir pour l’institution mandante. L’expertise étant d’abord un travail de réflexion à partir des contraintes imposées par un projet, l’étude des bénéficiaires la plus pertinente est celle qui prend pleinement en compte cette situation de contrainte (ou d’opportunité) qui leur est faite (il ne sert donc pas forcément à grand-chose par exemple de savoir a priori s’ils sont membres d’une société patrilinéaire ou matrilinéaire, et tout anthropologue spécialiste de la zone n’est pas forcément le plus apte à raisonner dans ce cadre d’intervention, comme l’auteur le souligne lui-même) ;

  2. que tout savoir finalisé pour l’élaboration de solutions doit considérer à la fois les contraintes du terrain telles qu’elles sont identifiées par le projet et les contraintes du projet telles qu’elles sont ressenties par les populations, associant savoir pour et savoir à propos de l’institution mandante. En l’occurrence, pour expliquer les problèmes rencontrés par le projet qu’il analyse, l’auteur souligne l’importance de ce second objectif, puisqu’il montre que lesdits problèmes sont moins le résultat d’une quelconque réticence des bénéficiaires que celui d’approches technico-économiques erronées, d’une surdétermination politique qui a « forcé » l’initiative de l’intervention et d’un comportement laxiste des agents ;

  3. que le savoir à propos de l’institution mandante, et plus largement de l’ensemble du système d’aide, permet d’expliquer la faible utilisation du savoir pour le système. Si, comme l’avance P. Lavigne Delville, les agents de développement – et l’ensemble du champ de l’aide – ne sont pas jugés sur l’efficacité de leur action (du point de vue des bénéficiaires), alors on peut comprendre qu’il n’y ait que peu de motivations pour recevoir et pour appliquer y compris un savoir fonctionnel, produit dans le cadre strict des termes de référence proposés ;

  4. que les processus cognitifs, comme le note Douglas (1989 : 63), sont fixés par les institutions, à la fois dans ce qu’elles font oublier et dans ce qu’elles peuvent éventuellement retenir. D’une part, le développeur peut « éviter » les effets les plus déstabilisants des résultats de l’expertise sans avoir à dissimuler ou à manipuler activement lesdits résultats, puisqu’il peut atteindre le même objectif en laissant s’exercer le jeu normal de la temporalité dans laquelle s’inscrivent à la fois expert et agents : inertie, routinisation des activités, aptitude du projet à « fermer une porte et à en ouvrir une autre », comme le dit Massamba Dieng2, c’est-à-dire à résoudre (souvent en les « oubliant ») par l’usage d’un tempo très précis, quasi scénographique, les contradictions qui lui sont propres. D’autre part, l’expert voit son impact sur le déroulement des événements limité par les quelques jours de sa mission et conditionné par l’éventuelle reprise de ses analyses par les acteurs institutionnels du projet (d’où les regrets de l’auteur lorsqu’il constate qu’il a oublié de restituer ses résultats d’enquête aux paysans, qu’il s’est « laissé piéger par la logique classique » de l’expertise.

7Pour les sciences sociales, le développeur fait donc partie de l’observation et de l’analyse du développement, comme l’énonçait Augé dans un texte déjà ancien (1972). L’expertise dans ce domaine ne trouve sa pleine finalité que si ses résultats sont intégrés aux deux niveaux – savoirs pour et savoirs à propos des organisations d’aide –, mettant à l’épreuve les capacités réflexives d’institutions qui prétendent d’ailleurs que ces capacités font partie de leur « grammaire » d’action : ces dernières expliqueraient notamment pourquoi il a été fait appel en premier lieu à des compétences scientifiques externes. Or, le constat général opéré ici comme dans d’autres ouvrages (voir par exemple Hobart 1993b ou Leach & Mearns 1996) est que contrairement aux attentes, il n’y a guère acceptation par les institutions de développement de cette position épistémologique et pratique. Les institutions mandantes tentent de se soustraire à l’observation ou ne s’y soumettent que dans un cadre qu’elles maîtrisent totalement. Cette situation a bien entendu des liens avec leur recherche de stabilité et rend d’autant plus nécessaire une sociologie de l’aide, dont on lancera les premières bases dans cette introduction, en s’efforçant de mettre en perspective le débat sur le savoir à partir d’un examen des logiques des institutions de coopération.

Les contributions du présent Cahier

8Ce Cahier accueille des textes qui renvoient aux arguments susmentionnés, pour en prolonger les implications, à partir d’angles d’attaque divers. Certaines contributions se situent en amont ou en aval de cette problématique, pour proposer soit une analyse de la manière dont l’expertise liée à la coopération détermine de plus en plus la production et les conditions de production du savoir en Afrique (M. Tidjani Alou), soit une analyse des institutions et des contenus de recherche dans un cadre national et historique donné, en montrant le poids relatif du paradigme développementiste dans leur constitution (le Bénin pour T. Bierschenk et R. Mongbo, le Congo pour L. Monnier). D’autres textes renvoient directement à la problématique en proposant soit une réflexion sur la construction par les experts externes de la réalité des sociétés africaines (J.D. Naudet, P. Uvin) à partir de l’usage de données quantitatives, en insistant sur les conséquences (parfois dramatiques, voir le cas du Rwanda traité par P. Uvin) de cette démarche sur la transformation desdites sociétés en objets sociaux, soit une étude de l’usage de la connaissance dans le cadre de la mise en œuvre de politiques ou de programmes spécifiques, réflexion sur la place de l’expertise et des données sociologiques dans le cadre de l’application (P. Lavigne Delville), étude minutieuse d’un projet de développement du point de vue du dosage connaissance/ignorance qu’implique la mise en place d’un système d’action collective (M. Mathieu et commentaires de M.R. Mercoiret), ou encore décryptage des discours du sens commun sur l’état de dégradation des ressources naturelles dans le cadre du lancement de politiques nationales concernant l’amélioration de l’environnement (H.S. Marcussen, R. Jaubert).

Pour une sociologie de l’aide

9L’expert cherchant à communiquer ses résultats d’enquête tente de produire une compréhension réciproque avec son mandant, de créer un accord qui instaure une « communauté linguistique subjective » (Quéré 1982). S’il ne rencontre pas le succès espéré dans la communication de ses idées, cela peut être lié :

  • soit au fait que ses propositions analytiques sont considérées comme n’ayant pas une intelligibilité suffisante. Plusieurs chercheurs s’intéressant à l’analyse de discours dans le cadre du développement (Samoff 1990 ; Apthorpe & Gasper 1996 ; Roe 1991 ; Hoben 1996 ; voir également rubrique « Points d’appui ») insistent sur le fait que les représentations les plus prisées dans le domaine sont celles qui sont fondées sur des propositions simples, faciles à résumer, possédant une structure narrative aisément mémorisable, usant largement des métaphores (empruntées à la médecine, à l’architecture ou à la stratégie militaire) ou de la syntaxe des petites histoires ou des contes de fées3 ;

  • soit au fait qu’il n’y a pas de motivations institutionnelles pour examiner et pour réexaminer le « récit » qu’il a produit. On peut évidemment imaginer, en fonction de ce qui a déjà été dit plus haut, des incitations variables selon le contenu de l’expertise réalisée, le degré de liaison qu’elle établit entre savoir pour et savoir à propos de l’institution mandante, l’étape dans laquelle le cycle du projet est entré, l’attitude des bailleurs à son propos, les modes du moment, la présence ou non au sein des organisations concernées « d’intervenants ouverts [...] qui sont dans une position institutionnelle qui ne les bloque pas [...] » (Lavigne Delville 1997 : 105)4...

10Ces deux phénomènes prennent sens lorsqu’on les réfère aux objectifs du système d’aide. On évoquera notamment ici des travaux qui s’attachent à souligner l’obligation qu’a le développement, pour réussir, de fonctionner comme « culture » commune aux développeurs et aux développés. Selon cet argument, le développement est un essai de constitution d’une « histoire » ou d’un « récit » collectif, une tentative de conciliation de la temporalité sociale propre aux sociétés bénéficiaires et du rythme propre des politiques ou des opérations de coopération5 (voir sur le sujet, en français, Perrot et al. 1992 ; en anglais, Hoben 1996 ; Roe 1991 ; Apthorpe & Gasper 1996 ; Escobar 1995 ; et la rubrique « Points d’appui » dans le présent Cahier). Les politiques doivent être considérées comme des processus de socialisation d’objets ou de paradigmes (identification de problèmes et manière de les résoudre) en grande partie extérieurs à l’activité des hommes des pays concernés mais intériorisés plus ou moins rapidement par eux, du fait de l’inscription de ces objets dans de véritables « récits de développement », ou « scripts culturels pour l’action », incorporant symboles, idéologies et histoires « reconstruites » des principaux protagonistes. Pour réussir, les intervenants doivent mettre en place des mécanismes d’intégration intellectuelle, sociale et systémique spécifiques, avec pour finalité d’imposer un espace-temps propre (celui de leur projet). Bien entendu, la socialisation développementiste se fait en suivant des vagues successives ou parallèles, un paradigme particulier (l’environnement, les femmes, la pauvreté) s’imposant progressivement à coups de formations, de constitutions d’institutions internationales et locales consacrées au thème, d’investissements, d’invitations des élites nationales à Washington et de sensibilisations à la base...

11Si l’on admet que l’effort de développement est d’abord un effort pour transcender les diverses temporalités par la construction d’un récit partagé, alors on doit considérer sérieusement l’hypothèse selon laquelle le statut du savoir utilisé par les développeurs pour connaître la réalité des pays à développer et planifier leurs interventions est déterminé par la production de ce récit, la disponibilité de ce savoir, sa recevabilité et son contenu étant redéfinis à partir de sa capacité de faire sens, de contribuer à la structure du discours et à ses ambitions performatives. Typique de ce « façonnage » du savoir par la pratique est l’expertise « organique », productrice d’« idéologie », chargée de fournir aux intervenants les catégories pour penser le réel des sociétés du Sud à partir des solutions préalables dont ils disposent. Escobar (1995) parle d’« anticipation cognitive » et définit la « bureaucratie de la connaissance » dans les agences de coopération comme un système de production de « prophéties auto-réalisatrices », représentations sur les sociétés à développer qui font largement l’économie d’interactions préalables, proposent des solutions a priori aux problèmes des gens mais n’en ont pas moins des effets de réalité, ne serait-ce que parce que des moyens sont proposés aux catégories sociales redéfinies par l’aide (« groupes cibles », « pauvres », « femmes chefs de ménage »...). Dans ce contexte, toute expertise « autonome », qui s’intéresserait aux conditions de délivrance de l’aide au lieu de contribuer à la diffusion du slogan du moment, court le risque d’être rejetée comme non pertinente.

12En outre, avec chaque nouveau paradigme se forment, comme le notent Leach et Mearns (1996 : 23), des intérêts internationaux et nationaux stables pour sa perpétuation qui rendent sa remise en cause difficile. Les agences ont besoin de cette stabilité (au moins temporaire) parce qu’elles sont des entreprises et des appareils administratifs qui ont des exigences de production, des institutions qui se confrontent constamment à la difficulté du « faire ensemble », avec des objectifs fixés dans le cadre d’échéanciers stricts qui ne peuvent être réalisés que si le consensus quant à ces objectifs n’est pas sans cesse remis en question, que si les rapports entre groupes (entre employés, entre employés et bénéficiaires, entre agences et « partenaires ») au sein de l’organisation sont prévisibles, impliquant une routinisation des activités, ce qui milite pour une prise en compte différée des informations provenant du terrain6. Dans ce contexte, si le constat de Jacques Bouveresse selon lequel « les gens utilisent peu ce qu’ils savent ! » est souvent vérifié7, c’est parce qu’il n’existe aucune preuve qu’une meilleure connaissance aboutisse à un renforcement de l’orientation et du rythme des activités menées jusque-là, qui justifierait que le réel tel qu’il est représenté et sur lequel on prétend agir est bien le « juste ». Du coup, l’ignorance devient un moyen de reproduction du système en l’état et l’emporte parfois sur les motivations pour connaître, comme le démontrent largement les articles du recueil édité par Hobart (1993b, voir par exemple le texte de Quarles van Ufford) et les études de cas présentées ici par M. Mathieu et P. Lavigne Delville.

Le devoir de dynamisme

13Pourtant, comme je l’indiquais plus haut, la stabilité des objectifs de l’aide n’est jamais que temporaire et l’ensemble du système est tenu, presque par définition, d’évoluer constamment. S’il est exclu que ce dynamisme puisse s’expliquer par le seul souci d’intégration progressive d’une connaissance chargée d’améliorer l’efficacité des actions, notamment du point de vue des bénéficiaires, il nous reste à explorer deux pistes, éventuellement complémentaires, et à considérer cette dynamique :

  • soit comme le résultat d’une « production collective » impliquant principalement le rôle des pairs ;

  • soit comme l’artefact de propriétés « logiques » du système dans la durée.

14Ces deux thèmes seront présentés dans la suite de cette introduction. Ils permettront de préciser la nature des savoirs mobilisés dans le cadre de cette évolution, présentée comme inéluctable, des stratégies de développement.

La production collective

15Ce thème a été avancé par Bourdieu (1996) pour analyser les conditions de traitement de l’information par les médias. L’auteur propose de considérer l’information comme le résultat d’une « production collective », sa « fabrication », c’est-à-dire son organisation et sa sélection, devant être comprise au travers du filtre d’un champ professionnel qui produit un effet de clôture, chaque producteur travaillant en priorité en référence au travail des autres, les pairs étant à la fois les producteurs et les premiers « clients » – le groupe cible privilégié – des médias. Chacun tente d’égaler ce que fait le voisin, d’anticiper sa production pour le supplanter ou d’emprunter les instruments supposés de sa réussite, ce qui aboutit au paradoxe d’une concurrence qui devrait être facteur d’originalité et qui favorise dans les faits l’uniformité de l’offre. Ce thème a son équivalent dans le domaine du développement, où les intervenants se disputent le privilège de vulgariser auprès de partenaires identiques les mêmes stratégies à la mode, la Banque mondiale (pour les coopérations bilatérales) et la Communauté européenne (pour les ONG) n’ayant pas peu contribué, depuis les années 1980, à restreindre encore l’offre de développement considérée comme légitime. Dans un tel contexte, le passage d’une stratégie à l’autre paraît déterminé moins par les leçons de l’expérience8 que par l’évolution de l’environnement professionnel et les changements des règles de jugement sur ce qu’est une bonne intervention. Ces règles se présentent, à chaque « génération » de projets, comme des variations autour d’un thème commun à partir desquelles les agences et les individus font leur choix et établissent leurs normes du moment, à la fois pour déterminer leurs pratiques propres et pour juger celles des autres. Dans la mesure où cette démarche a des effets certains d’homogénéisation, la distinction des intervenants, à l’instar de ce qui se passe dans le domaine des médias, se fonde d’abord sur leur capacité d’anticiper sur les idées nouvelles et d’être parmi les premiers à vulgariser une pratique commune. Sur le terrain, cela aboutit à instaurer des rythmes extrêmement rapides de mise en œuvre (et de réforme) des politiques, qui se trouvent dans les faits en décalage par rapport au tempo de la décision dans la société bénéficiaire et à ses capacités d’absorption9.

16L’idée de production collective développée par Bourdieu est assortie d’un corollaire, l’auteur soulignant que l’obligation de renouvellement rapide des idées dans un monde concurrentiel comme celui des médias entraîne une amnésie permanente vis-à-vis du passé. Ce phénomène a été relevé également par nombre d’observateurs avertis (Foster 1987 ; Lachenmann 1996 ; Chauveau 1994 ; Baré 1987) pour ce qui concerne le monde du développement. On tentera de l’expliquer à partir d’une analyse des propriétés « logiques » du système, proposée ci-dessous.

La circularité intellectuelle du système d’aide : le populisme bureaucratique

17Reprenant l’histoire des interventions de développement depuis une cinquantaine d’années, Chauveau (1994) constate une professionnalisation et une bureaucratisation croissantes dans les domaines de la recherche, de l’expertise et de l’organisation. S’il y a bureaucratisation, il y a donc exigence accrue de normes pour juger des performances des individus. Cependant, étant donné la nature peu « spécifique » et peu « compétitive » des activités d’aide (Israel 1996 ; voir également la rubrique « Points d’appui ») dès qu’elles s’intéressent à autre chose qu’à construire des routes et à bâtir des ponts, ces normes ne sont guère objectivables et ne peuvent pas se fonder sur une évaluation simple des performances10. D’une part, il est difficile de juger des effets propres d’une intervention à partir de critères stabilisés, univoques et reconnus (les évaluations font intervenir de plus en plus de variables, le contexte sur lequel on ne peut guère peser peut jouer un rôle clé dans le destin d’un projet...) ; d’autre part, une action de développement met en œuvre trop d’agents et de structures pour qu’il soit facile de trouver un « coupable » (à supposer qu’on ait vraiment envie de le chercher).

18L’auteur en conclut que le système d’évaluation du savoir-faire professionnel des développeurs ne peut reposer en dernière instance que sur des normes internes : la qualité des contacts entretenus par le coopérant avec les responsables politiques et administratifs du pays bénéficiaire ou la masse des crédits qu’il a engagés...

19L’objet de l’article de Chauveau étant de comprendre les raisons d’une redécouverte périodique des méthodes participatives dans l’histoire des interventions, il montre que cette thématique émerge à partir du constat du décalage structurel entre les objectifs et les résultats atteints par les projets. Ce décalage ne peut en effet s’expliquer que par les carences de l’« offre » (les défauts – non « personnalisés » – de l’organisation bureaucratique ou de la technocratie) ou par les problèmes liés à la « demande » (accaparement par les couches sociales dominantes du pays bénéficiaire – corruption, détournements... – ou état d’anomie du milieu), le remède étant, dans tous les cas, l’appel à une plus grande participation des populations aux processus. L’auteur lie la circularité intellectuelle du système d’aide et sa redécouverte récurrente des vertus de la participation à ses exigences de survie, le système étant à la fois producteur de problèmes générés par une stratégie choisie et porteur de solutions auxdits problèmes par la mise en œuvre d’une nouvelle stratégie ; la bureaucratie, pourtant critiquée après la phase de développement « directif », retrouvant une légitimité lorsqu’elle se positionne comme l’indispensable promotrice du prochain remède antiautoritaire11. Chauveau appelle « populisme bureaucratique » ce régime bipolaire qui assure la pérennité de l’organisation. Dans ce cadre, l’absence de mémoire des développeurs n’est pas un défaut du système, mais « précisément la trace d’un habitus culturel qui en garantit la reproduction » (1994 : 52). Les professionnels, qui restent grosso modo les mêmes durant l’ensemble du cycle, rejettent brusquement ce qu’ils avaient pourtant promu auparavant avec force et conviction, comme sous le coup d’une « rupture » épistémologique (sur le sujet, voir également Samoff 1990 : 520521). Selon Chauveau, c’est l’ensemble de la « culture du développement » qui se reproduit et se professionnalise sur la base de l’épuration des effets pervers des actions passées, les obstacles du développement et le savoir produit à leur propos fondant, « en raison », l’exigence du développement.

L’évolution actuelle

20Le savoir mobilisé pour la reproduction du système auquel fait référence Chauveau demeure essentiellement une connaissance ad hoc, un savoir pour l’institution de développement, rejetant en partie en dehors d’elle l’origine des problèmes qu’elle rencontre. On peut chercher à élargir cette problématique au vu de l’évolution actuelle de la réflexion sur l’aide et montrer qu’est en train d’émerger de l’intérieur même des institutions de développement un savoir à leur propos, que ce savoir est non congruent aux simples nécessités d’action et qu’il est fondé sur un refus d’identifier les problèmes en référence à des solutions « toujours déjà » présentes. L’aide semble en effet de plus en plus pourvue à la fois d’une capacité d’agir et d’une aptitude à observer l’action, être en même temps productrice et promotrice des idées sur lesquelles se basent les politiques et analyseur des processus, fournissant au système du développement et aux acteurs impliqués une mise en perspective des problèmes, des injonctions d’avoir à intégrer dans les démarches, au fur et à mesure de leur émergence, les informations qui surviennent à leur propos. Pourtant, en dépit du fait qu’il est construit en suivant des principes méthodologiques satisfaisants, et qu’il implique une forte remise en question des approches et des instruments développés ces dernières années, ce savoir paraît remplir la même fonction que l’identification de problèmes ad hoc dénoncée par Chauveau. Pour reprendre des termes utilisés plus haut, le savoir à propos des institutions mandantes devrait être un savoir pour les bénéficiaires. Cependant, étant donné les carences institutionnelles et la faiblesse politique desdits bénéficiaires, l’aide continue à être la seule à pouvoir garantir un traitement des questions qu’elle se pose, se maintenant, grâce à cette mise en perspective intellectuelle de ses effets, au centre du processus.

Un savoir sur les effets de l’aide : les circuits courts

21Le livre bilan de Naudet (1999), produit des nombreuses réflexions qu’il a élaborées au cours des années pour le compte du Club du Sahel12, constitue un des premiers signes de ce reprofilage potentiel de l’aide, ou tout au moins d’une partie des métaorganismes qui se spécialisent actuellement dans son observation et sa régulation (voir également sur le sujet l’interview de P. Freudiger dans le présent Cahier). La sociologie de l’aide proposée par Naudet est fondée sur deux propositions méthodologiques importantes :

  • un changement de sens de l’explication causale. Les agences d’aide doivent accepter leur responsabilité dans l’échec des politiques de développement en mettant en question leurs approches, leurs outils ou leurs effets, plutôt que d’en rechercher forcément l’origine dans les sociétés bénéficiaires ;

  • un changement de l’échelle d’observation des phénomènes. Chaque agence doit être apte à transcender son point de vue, pour considérer les effets de composition provoqués par l’ensemble du système, la connaissance globale à propos du système d’aide et de ses « effets de champ » devant entraîner une modification conséquente du rapport que chacune d’entre elles entretient avec sa pratique.

22L’analyse de Naudet part des considérations suivantes. Relevant le fait que l’aide pour un Etat typique de l’Afrique de l’Ouest, c’est environ 30 gros bailleurs de fonds, de 100 à 200 projets et plus d’une centaine d’ONG, et que l’ensemble de ces intervenants sont d’abord préoccupés par le bon fonctionnement des instruments qu’ils ont mis au point, la matérialisation de résultats qui leur soient attribuables et la promotion du caractère exemplaire de leur style propre d’appui, Naudet propose d’analyser les effets agrégés de l’ensemble de ces sous-systèmes distincts selon la formule du dilemme du prisonnier, en faisant l’hypothèse que la recherche de l’optimum par chacun a de forts risques de donner un résultat négatif pour tous, et notamment pour le pays bénéficiaire. L’anthropologie du développement a déjà largement montré la manière dont les institutions de coopération proposaient des ressources et des formes d’action qui modifiaient profondément le paysage sociologique du milieu bénéficiaire dans la mesure où elles fournissaient des opportunités nouvelles pour des destinataires pris dans des grammaires de pouvoir spécifiques, utilisant lesdites ressources dans des perspectives de conquête ou de renforcement de leurs positions (voir par exemple Olivier de Sardan 1995). Naudet s’intéresse ici aux « circuits courts » tels qu’ils sont pratiqués par les développeurs, et examine les effets de ces circuits courts sur les institutions nationales13. Pour réussir, dit l’auteur, les intervenants doivent mettre au point des mécanismes d’intégration sociale et systémique spécifiques, avec pour finalité d’imposer un espace-temps propre (celui de leur projet), en proposant pour ce faire la constitution d’un réseau de relations avec des « partenaires » locaux. Dans la mesure où l’investissement dans le projet est relativement contraignant, ces partenaires ne le deviennent qu’à condition qu’ils oublient une partie de leurs expériences et de leurs missions antérieures, leur éventuelle appartenance a priori au secteur public ou privé national ou la hiérarchie qu’ils entretenaient habituellement entre eux.

23Les intervenants cherchent en fait à créer une « communauté » autour de leur action, cette création se faisant en grande partie en puisant dans l’existant, mais en le réorganisant, l’ensemble du tissu organisationnel et institutionnel étant soumis à recomposition autour des finalités imposées du projet, sans respect strict des fonctions préalables des différents acteurs, de l’histoire et des formes de légitimité qui ont déterminé leur mise en place.

24Les circuits courts peuvent donc être définis comme la sélection, par un intervenant, des institutions, groupes, individus et « idées » de la société bénéficiaire considérés comme les mieux à même de constituer le support de son action (voir son texte ci-après, qui, dans la même ligne, insiste sur la production des statistiques comme court-circuitage du processus de construction nationale des problèmes sociaux). Les moyens financiers en jeu sont généralement suffisants pour les convaincre de redéfinir leur rôle autour de l’agenda de l’intervenant, quelle que soit la fonction qu’ils occupaient dans un ordre institué préexistant. La pratique des circuits courts s’exerce en concurrence ou parfois en complémentarité avec l’usage de circuits longs, lorsque l’intervenant ne veut pas passer par l’offre nationale – même recomposée par ses soins – ou pense ne rien pouvoir tirer des institutions présentes et décide de les dupliquer par des créations ex nihilo, entièrement sous son contrôle.

25Pour Naudet, les procédures de l’aide créent en définitive des circuits étanches de diverse nature – décisionnels, financiers, informationnels – qui permettent au donateur de contrôler très étroitement ses actions, tout en court-circuitant les procédures administratives du bénéficiaire.

26Ce phénomène, multiplié par le nombre de donateurs, provoque une complexification du paysage qui accentue la faiblesse des structures institutionnelles nationales. Ces structures affaiblies se révèlent évidemment incapables d’assurer des fonctions de coordination et de régulation, ce qui renforce encore les bailleurs dans leur conviction qu’ils doivent travailler avec des structures efficaces, mises en place par eux14.

À la recherche des institutions tierces

27« Ce cercle vicieux, dit Naudet, ne peut être rompu tant que personne n’a la capacité d’adopter une vue globale du phénomène et d’y impliquer toutes les parties prenantes » (1999 : 206). Mais qui peut adopter cette vue globale ? Pour que le discours critique sur l’aide soit efficace, il faut qu’il soit externalisé, c’est-à-dire qu’il y ait une reprise, par des institutions autres que celles qui y sont directement impliquées, à la fois du savoir à propos de l’aide et du savoir à propos des sociétés bénéficiaires. Or, l’auteur constate que ni l’Etat africain, ni les corps intermédiaires (mouvements paysans, syndicats...), ni a fortiori les groupes de bénéficiaires ne pèsent réellement pour « adapter, transformer voire rejeter » les initiatives de l’aide (1999 : 190). A défaut, les bailleurs de fonds vont-ils devoir jouer ce rôle, ce qui les placerait, dit l’auteur, « dans la position curieuse d’en venir à souhaiter qu’on leur refuse ou renégocie leurs dons » (1999 : 190, note 11) et, par-delà, les pousserait au monisme, à fournir à la fois les questions et les réponses, les problèmes et les moyens de les résoudre ? On voit toute l’ambiguïté de cette entreprise. Alors même que l’aide se présente enfin comme système vivant, apte à produire un savoir réel sur ses propres fonctionnements, elle le fait dans un vacuum institutionnel, sans pouvoir « socialiser » ses perspectives, c’est-à-dire sans trouver en dehors d’elle – dans les pays bénéficiaires notamment – les institutions autonomes ou légitimes aptes à reprendre et à tirer parti des questions qu’elle se pose. Du coup, l’exercice paraît largement incantatoire et pourrait bien être rangé dans le répertoire des grands mouvements cycliques repérés par Chauveau.

Conclusion

28Selon Friedberg, le pouvoir « est la capacité de faire accepter aux autres des solutions imparfaites et de qualité médiocre pour leurs problèmes, sans se faire exclure du jeu et des transactions » (1993 : 131). Appliquée au développement, cette proposition pousse à analyser le système d’aide comme un système d’ignorance : le savoir n’y est utilisé que dans la mesure où il possède des capacités de corroborer l’ensemble des solutions qu’un système, sans compromettre les bases sur lesquelles il est fondé, tient en réserve comme autant de réponses possibles aux problèmes des gens. Un excellent exemple de ce procédé est fourni a contrario par Gruénais et Delpeuch (1992) dans le cadre de leur recherche sur les déterminants de la malnutrition chez le jeune enfant de Brazzaville. Après avoir présenté leurs résultats et souligné les difficultés méthodologiques propres à ce type d’enquête, les auteurs stigmatisent la manière dont – dans leur terminologie – l’« idéologie du développement », notamment en ce qui concerne les approches de la pauvreté, vient en quelque sorte surdéterminer les variables choisies pour identifier les groupes à risque et orienter la mise en place des stratégies. Quand les chercheurs découvrent par exemple qu’il existe des facteurs de risque importants liés à la situation matrimoniale et familiale de la mère de l’enfant malnutri, le développeur reste relativement peu intéressé. Il lui paraît difficile d’envisager des actions préventives aptes à amener les populations à reconsidérer la stabilité (ou l’instabilité) de leurs unions et les solidarités familiales. Par contre, dès qu’un vulgarisateur propose des solutions qui cadrent avec les programmes d’ajustement structurel et leurs contreparties (les filets de sécurité), et lie, de manière triviale, malnutrition à pauvreté ou à analphabétisme, il trouve immédiatement « preneur » auprès des agences de coopération, parce qu’elles disposent de solutions à ces problèmes, même si c’est au prix d’une distorsion considérable des causalités et de la rigueur scientifique.

29Cependant, et sans perdre de vue ses exigences de reproduction, on peut tout aussi bien prétendre que le système d’aide est un véritable système de connaissance. Il apparaît en effet, à la lumière de ce qui a été montré plus haut, qu’il existe une exploration sérieuse par le système lui-même des raisons de ses imperfections. Le savoir qui rend possible leur révélation est produit de plus en plus par des experts « non organiques », à qui l’on demande explicitement d’élaborer une connaissance critique à propos des outils, des mécanismes et des diagnostics proposés par la coopération au développement et d’évaluer leurs rapports avec les conditions économiques, sociales, institutionnelles des pays à développer. Leurs travaux sont, du coup, d’une réelle valeur scientifique et donc utilisables, sans devoir faire l’objet de précautions épistémologiques particulières, par la recherche fondamentale15. Cependant, on peut se demander à quoi servent en fin de compte ces exercices d’autoanalyse lancés essentiellement par les intervenants sans qu’ils puissent être l’objet d’une reprise par les « bénéficiaires ». On doit constater, pour reprendre la formule de Friedberg, que cette possibilité qu’a le système d’aide de s’avouer à lui-même et de dire à ses « partenaires » qu’il ne leur offre que des solutions imparfaites et de qualité médiocre pour leurs problèmes est à la fois sans conséquence « politique » – elle ne remet pas en cause l’hégémonie des institutions de développement sur les pays du Sud – et à portée morale et symbolique forte. Elle permet aux développeurs d’instaurer un rapport satisfaisant à leurs pratiques puisqu’elle les autorise à exprimer ces pratiques dans le langage réflexif de la « haute modernité », témoignant de ce que leur monde participe bien de celui, englobant, de la culture occidentale.

Bibliographie

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Notes de bas de page

1 On exclut pour l’instant de la réflexion un nombre pourtant important de consultants, « acteurs obligés » (Freudiger 1998), d’autant moins libres d’exercer leur jugement qu’ils sont tributaires d’un seul mandant pour gagner leur vie et souvent ramenés de ce fait à un rôle de producteurs d’idéologie.

2 Communication personnelle. M. Dieng évoquait plus spécifiquement le cas de l’aide américaine au Sénégal, mais son propos a, à mon avis, valeur générale.

3 « Un problème (une crise) surgit, il va être résolu grâce à la conduite héroïque d’un être hors du commun (le projet/la politique) qui fera face et triomphera de différentes épreuves (les contraintes) ; après quoi, tout le monde vivra heureux » (Apthorpe & Gasper 1996 : 9). (Notre traduction.)

4 Dans le cadre d’une anthropologie cognitive tentant d’expliquer le succès de la diffusion de certaines représentations, Sperber (1996 : 132133) retrouve des facteurs similaires et en ajoute un troisième : la confiance accordée au producteur de l’information (largement dépendante de son prestige, de son âge...).

5 La notion d’« absence de retenue de l’aide » proposée par le Club du Sahel (Club du Sahel 1997 ; Naudet 1999) est, à mon avis, une traduction normative de ce processus.

6 Selon Claude Freud (1991), le fonctionnaire de la coopération française étant noté par sa hiérarchie en fonction du nombre de projets qu’il présente chaque année, tout ce qui concourt à ralentir cette logique du chiffre d’affaires (délai d’étude, réflexion...) doit être éliminé.

7 En réponse à des sociologues comme Bourdieu qui ont tendance à penser que les acteurs changent lors19 qu’ils connaissent mieux les déterminants de leurs positions, cf. Télérama, nº 2560, 3 février 1999, p. 40.

8 Ces leçons existent pourtant pour les agents d’une coopération donnée, créant un nouvel outil à partir d’une réflexion incrémentielle (par exemple les fonds d’investissement locaux dans le cadre de projets de coopération française dans le Ganzourgou, au Burkina Faso, entre 1990 et 1995). Elles disparaissent lorsque l’outil se standardise et devient un élément de stratégie pour une agence ou pour un ensemble d’agences d’aide. Voir également sur ce thème Freudiger et al. (1999 : 1722) et l’article de Mahaman Tidjani Alou dans le présent Cahier.

9 Voir par exemple le nombre de projets d’appui à la décentralisation élaborés avant même qu’une quelconque décision de décentraliser ne soit prise par les institutions nationales dans différents pays d’Afrique de l’Ouest. Cette anticipation systématique de l’aide sur les projets sociaux nationaux fait, à mon avis, partie intégrante de l’absence de retenue de l’aide déjà suggérée (voir sur le thème Freudiger et al. 1999 : 15).

10 Cette analyse montre toute la difficulté qu’il y a à appliquer la recommandation de P. Lavigne Delville (voir son article dans le présent Cahier) et à juger une action du point de vue de son efficacité pour les bénéficiaires.

11 D’autres thèmes, comme celui de l’absence de sensibilisation ou de formation des bénéficiaires, apparaissent également de manière récurrente dans l’explication des échecs des projets. Ils ont les mêmes fonctions : poser des problèmes congruents à des solutions déjà disponibles et rejeter une partie de la responsabilité de l’échec des projets sur les bénéficiaires (sur le sujet, voir Barbedette 1991).

12 Le Club du Sahel est un forum de réflexion et de concertation où se rencontrent les principaux donateurs des pays de l’OCDE, les Etats sahéliens regroupés au sein du CILSS (Comité inter-Etats de lutte contre la sécheresse au Sahel) et les organes régionaux représentant le secteur privé, du monde rural, des femmes et des élus locaux.

13 Un concept d’ailleurs strictement équivalent pour les intervenants à celui de « shopping institutionnel », forgé pour illustrer les rapports des bénéficiaires avec les institutions étatiques et de développement (cf. Bierschenk & Olivier de Sardan 1998 : 38). L’hypothèse des circuits courts est corroborée par exemple par l’analyse de Marcussen et Speirs à propos de la Banque mondiale et des stratégies concernant l’environnement : « Cette dernière [la Banque mondiale] cherche à résoudre les problèmes liés à l’environnement sans souci des divisions traditionnelles entre secteurs, et elle pense que la plupart du temps les gouvernements africains n’ont pas les structures institutionnelles pour s’attaquer au sujet » (1998 : 158). Et les auteurs d’ajouter : « C’est bien dans la ligne des autres approches de la banque, qui préconisent de ne pas se soucier des structures institutionnelles en place lorsque celles-ci ne satisfont pas aux critères d’efficience, de responsabilité et de transparence » (1998 : 159). (Notre traduction.)

14 Naudet semble admettre que les incitations externes liées à l’aide sont déterminantes dans la construction de l’Etat et de la société africaine et de leurs institutions. Cette interprétation s’oppose évidemment aux interprétations « internes », historiques et/ou culturalistes, qui expliquent la faiblesse des institutions et de l’émergence d’une bureaucratie légale-rationnelle par un rejet global par la société de l’Etat « transplanté » (voir sur le sujet Chabal & Daloz 1999).

15 On pense notamment aux travaux réalisés par le Club du Sahel : les études WALTPS (West Africa Long Term Perspective Study), voir Cour et Snrech (1999), les travaux de Naudet déjà cités, etc.

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