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Du socialisme à l’économie de marché

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Andràs November

Paroles

Le changement de système économique dans les PECO : qu’avons-nous appris ?

Dominique Redor

Texte intégral

1L’expérience des pays d’Europe centrale (Hongrie, Pologne, Slovaquie, République tchèque) et orientale (Bulgarie, Roumanie) qui ont fait partie du bloc soviétique depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale jusqu’à la fin de l’année 1989 constitue un extraordinaire champ d’observation pour étudier les causes, les modalités et les conséquences d’une transformation rapide du système économique. En effet, les six économies considérées qui, pendant près d’un demi-siècle, ont été placées dans un régime de planification administrative commun ont, au même moment, décidé de le supprimer et de le remplacer par un système décentralisé où les mécanismes de marché jouent un rôle fondamental. De plus, les modalités du changement systémique qui ont été mises en place ont été inspirées par des principes théoriques communs. Dès lors, l’étude de la transformation de leur système économique doit permettre d’analyser des sujets aussi fondamentaux que la place des conditions initiales et l’impact des politiques économiques mises en œuvre comme déterminants des trajectoires de sortie du système d’économie planifiée.

2Sans nous interroger ici sur les buts ultimes de la transformation systémique, et en nous concentrant plutôt sur les moyens employés pour réaliser cette transformation, nous partons de la conception que l’ensemble des pays étudiés cherchent à accroître de façon durable et équilibrée le niveau de vie de leur population. De plus, leurs objectifs économiques aussi bien que politiques les conduisent à se rapprocher de l’Union européenne, et à intégrer celle-ci dans les délais les plus brefs possible. C’est à l’aune de ces critères que nous évaluerons les succès et échecs des pays d’Europe centrale et orientale (PECO).

3Dans cette optique, de façon classique, nous distinguerons la politique économique à court terme d’une part, et les changements institutionnels d’autre part. La première vise à créer les conditions d’un fonctionnement décentralisé de l’économie. La vision naïve d’une telle économie dépourvue de leviers de contrôle macroéconomique est ici rejetée. Une telle régulation nécessite au moins une politique monétaire de la part d’une banque centrale plus ou moins indépendante de l’Etat, une politique fiscale et une politique de change. Bien sûr, de tels instruments peuvent être employés de différentes façons selon le caractère plus ou moins interventionniste que prend la politique économique. Enfin, la mise en place des nouvelles institutions concerne les relations entre l’Etat et l’économie, et plus précisément les entreprises, qui dans le système de type soviétique étaient placées directement sous le contrôle – « paternaliste », pour reprendre l’expression de Kornai (1980) – de l’Etat. Sans recouvrir la totalité de notre sujet, la question des privatisations et de leurs modalités est centrale pour notre propos.

4Dans l’exposé qui suit, nous présentons tout d’abord les données initiales du changement systémique, les débats qui ont précédé ce changement et les mesures prises à l’origine ; dans un deuxième temps, nous essayons d’expliquer pourquoi les trajectoires des pays considérés ont en fait fortement divergé au cours des années 1990, en dépit de certains traits communs qui les caractérisaient au point de départ du changement systémique ; nous montrons également que les réformes institutionnelles se sont déroulées selon des modalités et à des rythmes très différents.

Les conditions et les débats initiaux

Les particularités nationales

5Même si le régime communiste avait tenté d’imposer un même système économique à tous ses satellites, leur situation effective au moment de la chute du mur de Berlin était contrastée (Lavigne 1992 ; Redor 1997). Seule la Hongrie avait réellement anticipé le changement systémique avec des réformes qui, dès les années 1960, avaient réalisé une partie de la décentralisation progressive de l’économie. Au moment de la chute du mur de Berlin, un gouvernement de « techniciens » était en place depuis plus d’un an et avait introduit des changements substantiels : il avait autorisé la création d’entreprises privées jusqu’à 500 employés, et mis en place une fiscalité indirecte (taxe sur la valeur ajoutée) à l’occidentale.

6Tout autre était la situation de la Pologne, qui avait connu une période d’importation massive de technologie occidentale dans les années 1970. Mais le système administratif fut incapable d’utiliser efficacement ces technologies, et l’expérience tourna court. Elle fut emportée par la contestation et la résistance de la plus grande partie de la classe ouvrière et de l’intelligentsia. Le premier gouvernement non communiste (Mazowiecki) arriva au pouvoir en juin 1989. Si le système de planification était en grande partie disloqué, ce gouvernement dut concevoir et réaliser le démantèlement de l’appareil administratif et se doter des moyens et instruments nécessaires au développement et au contrôle d’une économie de marché.

7La Tchécoslovaquie vivait encore sous le coup de la répression de 1968, et le modèle économique n’avait pas connu de réformes significatives depuis le « printemps de Prague ». De plus, ses élites intellectuelles avaient été réprimées davantage qu’en Hongrie et en Pologne, ce qui rendait le remplacement de l’ancien système particulièrement difficile.

8La Roumanie occupait une place particulière au sein du bloc soviétique dans la mesure où N. Ceaucescu avait pris ses distances par rapport à l’Union soviétique. Mais le dictateur communiste n’avait fait que renforcer la centralisation du système économique, pour tenter de mieux en avoir le contrôle. En outre, la quasi-autarcie pratiquée dans les années 1980 avait eu des conséquences dramatiques sur l’économie et sur le niveau de vie de la population.

9Quant à la Bulgarie, elle demeurait la plus proche du « grand frère soviétique », tant par l’intensité de ses échanges que par son alignement sur le « modèle » de planification centralisée. Les réformes des années 1960 à 1980, qui ont suivi ou précédé celles de l’Union soviétique, ont échoué de la même façon, sans préparer une quelconque décentralisation effective du système économique.

L’inspiration libérale et le rôle des organisations internationales

10Dans les PECO, qui avaient vécu le dogme et les excès de la planification administrative, associés à la domination étrangère, le changement de régime politique et économique suscita un engouement extrême pour les idées libérales, notamment autrichiennes, qui avaient théorisé les contradictions et la fin du système politique et économique soviétique (Hayek 1944). Cet engouement fut confirmé par les élections qui eurent lieu dans tous les PECO en 1990, et portèrent au pouvoir des partis de droite. V. Klaus, ministre tchécoslovaque des Finances du premier gouvernement postcommuniste, écrit à ce sujet : « Notre expérience très négative de la route tchécoslovaque vers la servitude nous rend impatients et jusqu’au-boutistes. Nous désirons choisir une économie de marché sans qu’aucun adjectif vienne compliquer ou obscurcir la signification de ce mot » (Klaus 1990).

11Parallèlement, les organisations internationales ont apporté leur assistance technique et leurs moyens de financement au processus de changement économique. Elles se sont trouvées en phase, tout au moins au début du changement systémique, avec l’idéologie libérale d’une grande partie des responsables politiques nouvellement élus. Parmi ces organisations, le FMI joua un rôle fondamental dans la définition des plans de stabilisation qui furent appliqués dans la plupart des pays, et qui sont détaillés ci-après. Un large consensus est également apparu en faveur de la privatisation rapide des entreprises qui, en 1990, étaient toutes la propriété de l’Etat. A ce propos, Lipton et Sacks (1991), experts du FMI dans plusieurs pays de l’Est, ont estimé que « dans les entreprises d’Etat, les différents composants de la propriété, y compris le droit d’usage des biens, d’en tirer les revenus, et d’en disposer, sont de façon conjointe et imprécise entre les mains des managers, des ouvriers et de l’Etat. Si les droits de propriété ne sont pas définis dans le futur le plus proche, une énergie énorme sera dépensée dans des luttes confuses autour des droits de propriété ». Ces experts recommandaient la privatisation la plus rapide possible. A cette fin, ils se prononcèrent en faveur de la distribution gratuite des actions des entreprises d’Etat à l’ensemble de la population.

Les débats sur la thérapie de choc et le gradualisme dans la conduite de la politique économique

12Au début des années 1990, le débat économique s’est focalisé sur le choix entre des politiques économiques gradualistes d’une part et la « thérapie de choc » d’autre part (Magnin 1999).

13Le gradualisme repose sur la conception que la mise en place des nouveaux instruments de régulation économique à court terme ainsi que les changements institutionnels doivent se faire progressivement. Ses partisans pensent par exemple qu’une libéralisation brutale des prix et une ouverture immédiate à la concurrence internationale conduiront à la disparition rapide de nombreuses entreprises et à une forte montée du chômage. Ils préconisent que l’Etat soutienne la restructuration des entreprises potentiellement rentables. De plus, la stratégie gradualiste est censée amortir la violence du changement systémique en limitant ses effets sociaux négatifs : la baisse du niveau de vie de la population et le développement du chômage.

14Les partisans de la thérapie de choc, quant à eux, ne nient pas que le changement brutal dans le mode de régulation de l’économie entraînera une dépression profonde ; ils pensent que les forces du marché rétabliront ensuite les équilibres fondamentaux et créeront les conditions d’une croissance soutenue et durable pour les PECO.

15Au-delà des divergences sur la rapidité des changements économiques, les divergences étaient politiques. Les changements économiques radicaux étaient associés à une rupture brutale et irréversible avec le régime politique précédent. Kornai (1990), l’économiste hongrois qui a le mieux critiqué le système planifié et fut un théoricien très influent du changement systémique, écrit à ce sujet : « L’histoire suit un mouvement pendulaire. Après des décennies de contrôle maximal par l’Etat, le moment est venu d’aller vers un Etat minimal. Les générations futures pourront réfléchir à une solution intermédiaire. »

16En fait, dans la plupart des pays le débat économique et politique fut tranché par les positions des organisations internationales, et en premier lieu du FMI, qui subordonna à l’adoption de thérapies de choc son soutien aux changements économiques. La similitude des politiques choisies, dont les résultats furent très contrastés, est naturellement un élément de réflexion fondamental sur lequel nous revenons dans la deuxième partie de notre contribution.

Les plans de stabilisation

17Le plan Balcerowicz, du nom du ministre polonais des Finances nommé durant l’été 1989, peut être considéré comme l’archétype des plans de « thérapie de choc » qui ont été appliqués en Europe de l’Est. Préparé avec le concours du FMI au cours de la seconde moitié de l’année 1989, il fut mis en application à partir du 1er janvier 1990. Ses principales dispositions étaient les suivantes (Redor 1997 : 28-32).

  1. Dès le 1er janvier 1990, 90 % des prix, jusqu’alors administrés, furent déterminés librement par les entreprises ; seuls les prix de l’énergie et des services publics (notamment des transports) restaient fixés par l’Etat. Parallèlement, le commerce extérieur, jusque-là entièrement contrôlé par l’Etat, fut libéralisé : les autorisations d’importation et d’exportation ainsi que la plupart des contingentements des importations furent supprimés et les droits de douane fortement abaissés.

  2. De même, la monnaie polonaise, dont le cours était administré et dont l’échange faisait l’objet d’un monopole de l’Etat, fut rendue partiellement convertible en devises occidentales. Le cours du zloty fut fortement dévalué et, dans un premier temps, fixé par rapport au dollar. A partir d’octobre 1991, il fut défini par rapport à un panier de devises occidentales et le taux de change devint « glissant », selon un système intermédiaire entre le change fixe et le change flottant.

  3. Le principe de l’équilibre budgétaire fut adopté, ce qui supposait une diminution drastique des subventions qui avaient été versées aux entreprises dans l’ancien système. Plusieurs impôts sur les entreprises furent créés. Suivant les conceptions de Kornai (1980 et 1990), il s’agissait de « durcir » la contrainte budgétaire des entreprises d’Etat afin de mettre fin au « paternalisme » de celui-ci et d’obliger celles-là à adopter un comportement concurrentiel.

  4. La politique monétaire constituait également un élément essentiel de la régulation du nouveau système économique. Selon la conception monétariste, des objectifs de croissance de la masse monétaire étaient affichés en début d’année. Ils servaient de guide aux interventions et aux contrôles de la banque centrale polonaise sur les banques commerciales.

  5. Pour les droits de propriété, les plans étaient également radicaux, puisque la loi votée le 13 juillet 1990 prévoyait, à échéance de cinq ans, la privatisation de la quasi-totalité des entreprises polonaises, qui à cette date étaient la propriété de l’Etat.

18Dans le contexte politique et idéologique du début de l’année 1990, l’ensemble des PECO ont adopté des plans de stabilisation inspirés du plan Balcerowicz, avec cependant d’importantes variations dans l’intensité du choc ainsi créé.

19La Hongrie, compte tenu de son passé réformateur, fut en fait le seul pays qui mit en place un gradualisme modéré. Les nouveaux instruments de régulation budgétaire et monétaire étaient partiellement en place au début de 1990, et son économie était à cette date relativement ouverte au commerce avec l’Ouest, ce qui n’était le cas d’aucun autre PECO (à l’exception de la Pologne pour le commerce international).

20En Tchécoslovaquie, le ministre des Finances V. Klaus affichait des idées et des plans très libéraux, et lança à partir du 1er janvier 1991 un programme proche de celui de Balcerowicz. La Bulgarie suivit de près la Pologne et la Tchécoslovaquie, avec un programme dont l’application commença le 1er février 1991 et qui, sur le papier, ressemblait beaucoup aux deux précédents. Enfin, la Roumanie adopta une attitude plus prudente et graduelle, 210 avec une libéralisation progressive des prix et surtout du commerce extérieur, ainsi qu’une politique budgétaire moins stricte, qui n’opérait pas une rupture radicale avec les pratiques du passé.

21Le bilan de dix ans d’application de ces « plans » fera ressortir des résultats étonnamment contrastés.

Les conditions du succès

Les résultats des plans de stabilisation : une profonde dépression suivie d’une reprise très inégale

22Tous les PECO (ainsi d’ailleurs que les pays de l’ex-URSS) ont connu à partir de 1990 une profonde dépression transformationnelle. Celle-ci s’est traduite par la baisse conjuguée de la production, de l’emploi et du niveau de vie de la population (mesuré par le salaire réel).

23Ce qui distingua ces pays les uns des autres, ce fut la capacité de chaque économie à retrouver une certaine croissance de la production, de l’emploi et du niveau de vie. Sur ce point, un fort contraste apparaît entre les quatre pays d’Europe centrale d’une part, et les deux pays d’Europe orientale d’autre part. Alors qu’en Pologne et en Hongrie la production industrielle et l’emploi ont redémarré dès 1992 ou 1993 et en République tchèque et en Slovaquie en 1994-1995, la Bulgarie et la Roumanie ont continué à s’enfoncer dans la dépression tout au long de la décennie. Dans le même temps, l’inflation a été progressivement maîtrisée dans le premier groupe de pays, au contraire de la Bulgarie et de la Roumanie (tableau 1).

Les causes de la dépression

24Les causes de la dépression sont multiples. Elles tiennent tout d’abord à la dislocation des réseaux d’échanges commerciaux qui existaient au sein du COMECON (la zone soviétique d’échanges internationaux planifiés qui a fonctionné jusqu’en 1990). De même, la désintégration de l’URSS, qui eut lieu fin décembre 1991, eut des effets commerciaux indirects négatifs sur l’ensemble de l’Europe de l’Est. A cela s’ajoute la partition de la Tchécoslovaquie survenue le 1er janvier 1993, qui a établi des barrières aux échanges (droits de douane, création de deux monnaies différentes) entre les deux pays issus de la partition. La chute des échanges entre les anciens partenaires a eu pour effet de déprimer la demande de biens qui s’adressait aux entreprises de chaque pays. Du côté de l’offre également, l’arrêt des approvisionnements en matières premières ou l’augmentation considérable de leurs prix (cas des hydrocarbures exportés par la Russie vers les ex-républiques de l’URSS et les PECO) ont forcé les entreprises à réduire leur production.

  • 1 Toutes les données sont ramenées à l’indice 100 pour 1995, à l’exception du taux de chômage qui est (...)

Tableau 1 – Principaux indicateurs économiques des PECO (1990-1999)1

Tableau 1 – Principaux indicateurs économiques des PECO (1990-1999)1

25De plus, certains produits de basse qualité ou obsolètes selon les normes occidentales, qui étaient vendus et produits dans des « économies de pénurie », furent rapidement évincés des marchés lors de l’ouverture internationale.

26Enfin, les politiques économiques de stabilisation avaient pour objectif, tout au moins en théorie, de lutter contre l’inflation en pratiquant des politiques monétaire et budgétaire de restriction de la demande de la population. En un certain sens, la dépression était délibérément provoquée. Les mécanismes des marchés intérieurs et extérieurs étaient censés rétablir rapidement la croissance équilibrée de l’économie, mais cette « réponse » attendue d’économies supposées décentralisées et concurrentielles n’a le plus souvent pas satisfait les plans qui avaient été dressés.

Les facteurs de la reprise des activités économiques

27Les facteurs de la reprise ont dépendu tout d’abord de la capacité de chaque pays à renouer des liens économiques avec l’Ouest, et plus spécialement avec l’UE. Dans le domaine commercial, les exportations vers l’UE ont permis de compenser la baisse de la demande en provenance des marchés de l’Est (ex-URSS). Ensuite, en contrepartie de ces exportations, il a été possible d’acquérir des biens d’investissement, indispensables à l’équipement et à la modernisation des entreprises. Enfin, conformément aux recommandations de Kornai (1990), les échanges avec l’Ouest ont permis d’« importer » la concurrence à l’intérieur du système anciennement administré. Il s’agit d’une concurrence par les prix et par la qualité des produits, qui s’est instaurée, grâce aux échanges internationaux, dans les PECO les plus avancés dans les changements économiques. La Pologne, la République tchèque et la Slovaquie sont les pays qui au cours des années 1990 ont réalisé la plus forte croissance de leur commerce extérieur avec les pays de l’OCDE. Vient ensuite la Hongrie qui, il est vrai, partait d’un niveau plus élevé que les autres PECO à la fin des années 1980. La Roumanie et surtout la Bulgarie ont connu une moindre augmentation de leur commerce avec l’Ouest et n’ont que partiellement compensé l’effondrement de leurs débouchés avec leurs anciens partenaires du COMECON.

28De plus, les flux d’investissements venus de l’Ouest ont apporté une contribution fondamentale au changement systémique, compte tenu de la faiblesse des capacités de financement des PECO. De 1990 à 1998, la Hongrie a accumulé 1176 dollars par habitant d’IDE (investissement direct étranger), la République tchèque 1162, la Pologne 560, la Slovaquie 410, la Roumanie 320 et la Bulgarie 270. On trouve ici à nouveau le contraste entre l’Europe centrale et l’Europe orientale.

L’importance des facteurs politiques et géographiques

29Les résultats très inégaux des plans de stabilisation tiennent à la localisation géographique des pays considérés d’une part et à l’application effective des plans initialement dressés d’autre part.

30La chute du système soviétique a permis de rétablir des liens d’échanges qui, avant la Seconde Guerre mondiale, étaient fortement développés. Non seulement les pays d’Europe centrale ont rapidement déployé leurs échanges avec l’Allemagne et l’Autriche et, dans une moindre mesure, avec l’Italie et la France, mais les régions qui ont le plus profité de cette évolution sont les régions de Pologne, de République tchèque, de Slovaquie et de Hongrie qui ont une frontière commune avec l’Allemagne et l’Autriche. La Roumanie et la Bulgarie, plus éloignées du cœur de l’UE, n’ont pas bénéficié de ces économies de proximité. Leurs liaisons avec l’UE ont de plus été handicapées par les guerres de Bosnie et du Kosovo ainsi que par l’embargo économique imposé à la Serbie.

31L’économiste redécouvre ainsi l’importance des liens de proximité géographique, historique et culturelle, même dans le contexte du développement rapide des moyens de transport et de communication modernes.

32Ces considérations ne doivent cependant pas masquer le fait que la façon dont la politique économique a été menée a joué un rôle déterminant dans la sortie de la dépression du début des années 1990. Pour reprendre l’image de Kornai citée ci-dessus, le pendule de l’histoire n’a pas attendu une génération pour assurer l’alternance politique. Dès 1993-1994, les partis de droite issus des premières élections postcommunistes ont été remplacés dans beaucoup de pays (Pologne, Hongrie et Bulgarie, pour ne citer que les pays objets de cette étude) par des partis d’opposition, incluant à des degrés divers des anciens communistes. La dépression du début des années 1990, qui a durement affecté le niveau de vie des populations des PECO, est un des facteurs qui expliquent ce retour de balancier.

33Les nouveaux gouvernements, orientés plus à gauche, allaient-ils maintenir les plans de stabilisation initiaux ou au contraire s’en écarter et faire une pause dans la politique économique menée jusqu’alors ? Telle était la question, fondamentale, alors posée.

34L’expérience des années suivantes montre que les gouvernements qui ont assuré la continuité dans l’utilisation des instruments de politique économique à court terme (et en premier lieu de la politique monétaire et budgétaire) sont ceux qui ont favorisé une sortie rapide de la dépression transformationnelle. Cela s’applique à la Hongrie, à la Pologne et à la République tchèque, qui, chacune à leur manière, ont poursuivi les plans qui avaient été fixés au début des années 1990. Cette persistance suppose un consensus qui transcende les partis politiques sur les mécanismes et les instruments économiques à mettre en place. Ce fut naturellement une épreuve difficile pour des pays qui n’avaient pas, ou avaient perdu depuis longtemps, l’expérience de l’alternance politique. Du point de vue de la théorie économique, cette expérience renforce la conception selon laquelle la cohérence, la confiance, la « crédibilité » de la politique économique constituent une des conditions nécessaires de son efficacité. Rappelons que cette notion de crédibilité implique que l’autorité publique affiche des règles précises du jeu économique et qu’elle-même les respecte scrupuleusement sur une longue période pour que les agents économiques nationaux et étrangers puissent prendre des décisions fondées sur des prévisions relativement fiables.

35A contrario, la Bulgarie fournit l’exemple d’un pays qui, au moins jusqu’en 1997, a opéré de fréquents revirements dans la conduite de sa politique économique, alternant les périodes de resserrement et de relâchement des régulateurs économiques, avec un appareil institutionnel non réformé, ce qui a fini par déstabiliser l’ensemble du système économique. Ce pays fut obligé d’adopter un directoire monétaire en 1997, qui a provoqué une nouvelle dépression (Beleva 1988). Quant à la Roumanie, elle avait affiché à l’origine la volonté d’introduire les nouveaux instruments de régulation économique de façon graduelle et n’était pas parvenue, à la fin des années 1990, à sortir d’une dépression accompagnée d’une forte inflation (Magnin 1999).

36Finalement, ces résultats plaident-ils en faveur d’une application indifférenciée et immédiate de la thérapie de choc, « à la polonaise » ? La réponse à cette question doit être nuancée. Tout d’abord, l’expérience de la Hongrie montre qu’un pays qui a anticipé les transformations et développé certaines formes d’apprentissage du changement économique peut procéder de façon graduelle. Ensuite, les programmes de thérapie de choc doivent être appliqués dans la continuité, et il faut dissiper l’illusion que le rétablissement de l’économie peut se faire en quelques mois ou quelques années. La longueur du processus doit résister à l’alternance issue des élections et faire l’objet d’un large consensus politique. Enfin et surtout, les plans de stabilisation constituent un cadre qui doit servir de levier aux réformes institutionnelles. Celles-ci ne sauraient être assimilées à un choc, mais à un processus qui ne peut se dérouler que sur une longue période.

La réforme des droits de propriété

37L’expérience des PECO tend à montrer que les institutions ne peuvent être issues d’un « constructivisme » hâtif, mais qu’elles nécessitent un long processus d’apprentissage socio-économique.

38Tout d’abord, la nouvelle politique économique requiert elle-même la mise au point de systèmes fiscaux et bancaires complexes. Ici à nouveau la complexité provient certes de la conception de ces systèmes, mais surtout de leur application. Or, les réseaux bancaires et les administrations fiscales ont dû être créés de toutes pièces dans tous les pays considérés. Toute politique économique de type occidental est vaine si de tels systèmes ne sont pas opérationnels, ce qui est souvent le cas à l’heure actuelle dans certains pays d’Europe orientale et de l’ex-URSS. Leur sortie de la dépression liée au changement systémique est alors fortement freinée.

39Par ailleurs, la question de la définition des droits de propriété est fondamentale. Aucun des plans initiaux concernant les privatisations n’a été réalisé dans les PECO. Jusqu’en 1995, les privatisations étaient peu nombreuses en Pologne, et celles qui ont été accomplies correspondaient à des cessions d’entreprises par l’Etat à leurs salariés. Ce procédé n’avait pas été envisagé par les organismes internationaux qui préconisaient la distribution gratuite de l’ensemble des actions à la population, de façon à favoriser le développement du marché financier. La République tchèque est le premier pays à avoir pratiqué ce mode de privatisation, en 1992 et 1993, à grande échelle, sans toutefois atteindre l’objectif poursuivi. En effet, les nouveaux actionnaires se sont désintéressés de la gestion de leurs entreprises, qu’il s’agisse de personnes privées ou de « holdings » constituées pour gérer les portefeuilles d’actions. En Bulgarie et en Roumanie également, les « privatisations » d’entreprises par distribution gratuite d’actions à la population n’ont guère modifié le comportement des entreprises et des épargnants.

40Finalement, la restructuration et la cession d’entreprises par l’Etat à des investisseurs nationaux ou étrangers, comme cela a été fait en Hongrie et, dans une moindre mesure, en Pologne, semblent avoir donné des résultats microéconomiques supérieurs aux « privatisations de masse » restées formelles jusqu’à la fin des années 1990.

Conclusion

41Le débat sur l’alternative entre la thérapie de choc et le gradualisme est aujourd’hui dépassé.

42En 1990, le principal problème consistait à remplacer les innombrables contrôles directs de l’Etat sur l’économie par quelques instruments de régulation indirects, tels qu’ils sont pratiqués dans la plupart des pays de l’OCDE. L’opération, très soudaine, était délicate et les risques de perte de contrôle de l’ensemble du système économique élevés. Les expériences les plus positives (Hongrie et Pologne) sont en fait nettement différenciées et illustrent le caractère fondamental des conditions initiales du changement systémique.

43Par ailleurs, plus le nombre d’instruments de politique à court terme est restreint, plus leurs règles de fonctionnement et d’utilisation doivent être clairement définies et appliquées avec rigueur. Cela rejoint la notion de crédibilité, largement développée par la théorie moderne de la politique économique.

44Ainsi doit-on tenter de créer le cadre de la politique économique nécessaire aux développements des institutions d’une économie de marché. Ce cadre doit permettre l’émergence de nouvelles institutions dont les droits de propriété sont un élément important. Elles sont le fruit d’un long processus de sélection et d’apprentissage sociopolitique qui ne peut être créé ou construit de toutes pièces. Chaque pays parvient alors à des institutions et à des droits qui sont fortement influencés par son histoire socio-économique.

45Les résultats du Conseil européen de Nice laissent présager que les premières adhésions des PECO à l’UE pourraient avoir lieu en 2003 ou 2004. Les nouveaux admis pourraient être les quatre pays d’Europe centrale (auxquels s’ajouteraient la Slovénie et l’Estonie). Ils parviendraient alors au bout de la nouvelle route qui s’est ouverte à eux au moment de la chute du mur de Berlin, ayant satisfait aux critères posés dix ans avant leur adhésion, lors du sommet européen de Copenhague, qui se rapprochaient eux-mêmes des critères de Maastricht. Compte tenu des « conditions initiales » et des difficultés de la transformation systémique, cette intégration sera un grand succès des politiques, mais aussi des mesures économiques qui ont été appliquées. Cela ne doit pas dissimuler les échecs, les problèmes et les retards dans l’adhésion des pays d’Europe orientale qui, en apparence, affichaient à l’origine des politiques économiques similaires à celles du premier groupe.

Bibliographie

Beleva I., 1998, « L’impact de la politique économique sur le marché du travail en Bulgarie », Revue d’études comparatives Est-Ouest, n° 2, pp. 49-71.

Hayek F.A., 1944, The Road to Serfdom, London: Routledge.

Klaus V., 1990, « Y a-t-il une troisième voie ? », Le Débat, mars-avril, pp. 10-15.

Kornai J., 1980, Economics of Shortage, 2 vol. , Amsterdam: North Holland.

–, 1990, Du socialisme au capitalisme : l’exemple de la Hongrie, Paris : Gallimard.

Lavigne M., 1992, L’Europe de l’Est, du plan au marché, Paris : Liris.

Lipton T. & Sacks J., 1991, « Privatization in Eastern Europe: The Case of Poland », in Corbo V., Coricelli F. & Bossak J. (eds.), Reforming Central and Eastern Europe Economies: Initial Results and Challenges, Washington, D.C. : The World Bank.

Magnin E., 1999, Les transformations économiques en Europe de l’Est, coll. Topos, Paris : Dunod.

Redor D., 1997, Les économies d’Europe de l’Est, coll. Mémo, Paris : Le Seuil.

Notes

1 Toutes les données sont ramenées à l’indice 100 pour 1995, à l’exception du taux de chômage qui est en %. Sources : OCDE, Indicateurs économiques à court terme, Europe centrale et orientale, années 1991 à 2000, Paris : OCDE.

Table des illustrations

Titre Tableau 1 – Principaux indicateurs économiques des PECO (1990-1999)1
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Auteur

Professeur de sciences économique à l’Université de Marne-la-Vallée (France) ; directeur du Groupement d’intérêt public (GIP) Mutations des industries et des services (France) ; spécialisé en économie du travail et de l’emploi, discipline qu’il applique à l’Europe de l’Ouest aussi bien qu’à l’Europe centrale et orientale.